La política tecnológica en México: enfoque teórico e implementación

La política tecnológica en México:
enfoque teórico e implementación
Mano Capdevielle *
José Flores Salgado **
1. Introducción
L
a tecriología e s u n factor productivo clave para elevar el grado
de crecimiento, la competitividad, la productividad y la
interacción virtuosa entre agentes y sectores productivos. El
cambio tecnológico, orientado apropiadamente puede permitir un
desarrollo económico sustentable y potenciar las posibilidades de
equidad en iina sociedad. Sin embargo, éste no es un proceso espontáneo ni neutral, e incluso puede tener efectos socialmente
indeseados de naturaleza económica, ambiental, social, distributiva,
cultural o moral. Los procesos de cambio tecnológico h a n adquirido
mayor complejidad e intensidad en anos recientes, en u n contexto
de globalización de las economías que incrementa la competitividad
entre naciones y organizaciones productivas. El cambio tecnológico adopta un carácter sistémico, que comprende a la totalidad de
los agentes, instituciones e interacciones de u n sistema productivo dado, donde las conductas autónomas de los agentes pueden limitar el desempeño del sistema. Lo anterior plantea la necesidad
de formular una nueva política tecnológica, entendida como la forma de regular y orientar el desarrollo tecnológico, para que éste
sea eficiente y socialmente deseable.
El presente trabajo tiene por objeto reflexionar sobre los resultados y el fundamento teórico de la política tecnológica como instrumento de desarrollo económico. En particular se analiza el caso
de México durante las últimas décadas, con el propósito de evaluar
los requisitos de una política apropiada para el actual contexto económico y tecnológico mundial. En primer termino se analiza el
concepto y el fundamento teórico de la política tecnológica en relación con distintas corrientes del pensamiento económico actual,
Profesor~invcstiga<Ior
del área Economía industrial e innovación: direcció~i
electrónica: ca1nj3660Qcorreo.xoc.uam.mx
" Profesor-investigador del área Política ecoilóxnica y acumulación: dirección
electrónica: [email protected]
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así como s u vinculación con otras formas de política pública, s u s
características fundamentales y s u s instrumentos. Posteriormente,
se examina la política tecnológica en México durante las etapas de
industrialización por sustitución de importaciones y de apertura y
desregulación de la economía del país. En particular se analiza el
Programa Especial de Ciencia y Tecnología (Pecyt) proyectado para
el periodo 200 1-2006. Por último, se presentan las conclusiones
del trabajo.
2. ¿Qué es la política tecnológica?
La política tecnológica es la estrategia y el conjunto de acciones
r-lectivas tendientes a favorecer el desarrollo tecnológico, realizadas en forma deliberada por los agentes productivos, instituciones
y gobiernos. El desarrollo tecnológico se expresa en mejores capacidades para producir bienes y servicios e introducir innovaciones
de nuevos productos, procesos productivos y formas organizacionales. Sin embargo, las distintas alternativas que ofrece el desarrollo
tecnológico pueden presentar resultados muy disímiles en términos de bienestar social. La asignación de recursos destinados a
transformar las capacidades productivas mediante operaciones de
libre mercado no necesariamente garantiza una mejora en el bienestar social, e incluso, puede no ser eficiente en términos dinámicos. Si consideramos que la capacidad productiva de u n a economía
se expresa por la magnitud e n valor de los bienes y servicios que
es posible elaborar a partir de dotaciones de recursos disponibles,
la posibilidad de mejorar esta capacidad productiva desarrollando
nuevos conocimientos puede ser denominada como capacidad tecnológica. La política tecnológica tiene por objeto impulsar la creación de tales capacidades mediante la regulación y orientación de
la conducta de los agentes productivos, así como por el desarrollo
de u n a infraestructura e institucionalidad adecuada.
El gobierno es u n agente fundamental e n la definición de estas políticas como autoridad legítima para regular la conducta de
los miembros de la sociedad; pero dada u n a normatividad económica que establece u n marco de referencia, los agentes productivos e
instituciones públicas y privadas, deben participar activamente en
la construcción y ejecución de tal política, junto con el gobierno,
para garantizar s u efectividad. La normatividad debe ser tal que las
conductas y estrategias de cada agente productivo, sean convergentes y contribuyan a alcanzar una mayor eficiencia y bienestar. Cuando
el mercado no permite u n a asignación eficiente o equitativa de los
recursos tecnológicos, el gobierno es quien debe coordinar, orientar y resolver los conflictos de intereses que genera el desarrollo
de la tecnología, con la capacidad ejecutiva que posee y en representación de los intereses de la comunidad (Chudnovski, 1996;
Chang, 1996; Patel, 1991; Wade, 1999: Won-Young Lee, 1997). Sin
embargo, los cambios tecnológicos asociados a u n nuevo paradigma tecnoeconómico, obligan a adoptar políticas e instrumentos de
naturaleza y complejidad diferente a los que predominaron en anteriores paradigmas tecnoeconómicos (Pérez, 2002). En particular
se debe señalar el carácter sistémico y acumulativo de la política
tecnológica, lo que obliga a s u definición en distintas escalas (rnicro,
meso, macro y metaeconómico) y secuencias temporales.
3. Política tecnológica y teoría económica
La teoría económica neoclásica h a desarrollado una estructura
analítica consistente con herramientas útiles para la comprensión de los problemas relacionados a la asignación eficiente de
recursos, sin embargo s u visión de la tecnología es muy limitada.
En general la considera como u n elemento exógeno, que puede
afectar en diversas formas las condiciones en que se determina el
equilibrio, el cual e s considerado como el resultado de l a
maximización intertemporal de u n "agente representativo". No se
analizan las diferencias de intereses y conducta de los agentes, al
suponer al promedio como representativo. Lo anterior lleva a aceptar la existencia de u n a relación directa entre el nivel macro y
micro, dado que este supuesto es similar a admitir que sólo un
agente es el que está tomando la decisión. El proceso mismo de
maximización tiene como fundamento el análisis marginal, el cual
es poco apropiado para evaluar un fenómeno dinámico por excelencia como lo es la tecnología (Nelson y Winter, 1982).
Los economistas neoclásicos suponen que, en general, el mercado es el que mejor asigna los recursos para producir bienes y
desarrollar la tecnología. Sin embargo, reconocen también la existencia de fallas de mercado que impiden una correcta asignación
de recursos, y de esta forma dificultan el desarrollo y uso de las
mejores prácticas productivas. No obstante lo anterior, presentan
una gran desconfianza hacia las políticas gubernamentales orientadas a resolver tales fallas o les asignan u n papel muy limitado,
dependiendo de las diversas corrientes al interior de este enfoque
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teórico. En'particular enfatizan las fallas de gobierno cuyos efectos
consideran pueden llegar a ser más nocivos para el bienestar que
las fallas de mercado.
Las fallas de mercado que con mayor intensidad pueden afectar el desarrollo tecnológico, están asociadas a la existencia de
externalidades positivas o negativas, bienes públicos, e información imperfecta (Katz, 2000). El desarrollo tecnológico transforma
los productos, los procesos o las organizaciones productivas. Estos
cambios pueden tener efectos benéficos o perjudiciales para u n a
comunidad, que difieren de los resultados privados, y por lo tanto
no están estimados en los precios de mercado, sin ser considerados para la asignación de recursos, ni para la evaluación de s u s
res~iltados.En algunos casos los individuos tardan mucho tiempo
en identificar los beneficios o perjuicios de u n cambio tecnológico,
sin que el sistema de precios pueda transmitir información al respecto. En otros, la rápida imitación de u n a innovación no permite
obtener ganancias a quienes la desarrollaron, desalentando el esfuerzo innovador; o por el contrario la imposibilidad de imitar genera
ganancias monopólicas y limita las prácticas más eficientes.
Asimismo, el conocimiento es u n bien cuya característica fundamental es el no ser exclusivo ni contradictorio, por lo que el uso
que u n individuo u organización hace del mismo no impide que el
resto de la sociedad pueda también emplearlo. La tecnología requiere del conocimiento para s u aplicación en la actividad productiva, éste constituye s u insumo fundamental, por lo que existen
elementos de bienes públicos estrechamente relacionados con el
desarrollo tecnológico. La incertidumbre con frecuencia es muy
elevada en torno a los resultados del cambio tecnológico, en u n a
actividad que generalmente implica u n alto riesgo, y a u n cuando
se tiene u n éxito técnico, no siempre puede resultar en u n éxito
económico, dependiendo de las rentas obtenidas y s u duración en
el tiempo. La información asimétrica, en algunos casos resultado
de u n a estrategia deliberada de los agentes, debe también considerarse.
Si el mercado no destina los recursos suficientes para u n desarrollo tecnológico apropiado, es razonable aceptar que el Estado
debe promover estas actividades o crear normas e instituciones
que induzcan a s u realización. Sin embargo, los recursos o las normas creadas por el gobierno pueden tener otros objetivos ajenos al
bienestar social, o el gobierno puede no tener los conocimientos
apropiados para alcanzar ese objetivo, lo que llevaría a una asignación social ineficiente de los recursos, considerada una falla de
gobierno. Desde esta perspectiva, la política tecnológica tiene sentido ante la presencia de fallas de mercado y si s u implementación
no genera mayores fallas de gobierno. Salvo situaciones evidentes, es muy dificil evaluar la magnitud de ambas fallas, y menos
a ú n el saldo de s u interacción. Un resultado de lo anterior es que
las posiciones políticas respecto de la conveniencia de intervenir o
no en el desarrollo tecnológico tienen u n alto contenido ideológico,
a pesar de ser una de las formas de regulación gubernamental
más aceptadas en la disciplina.
La teoría económica evolutiva y la economía institucional han
aportado elementos teóricos distintos y adicionales a los presentados por la teoría neoclásica para sustentar la política tecnológica.
Los teóricos evolucionistas analizan las propiedades dinámicas del
desarrollo tecnológico y evalúan s u s c~nsecuenciaseconómicas,
políticas y sociales. Presentan u n enfoque análogo a la biología,
donde el desarrollo tecnológico no es u n proceso gradual, continuo
y permanente, sino u n fenómeno discreto, a saltos, que se da en
agentes y contextos particulares, asociado a revoluciones científico técnicas que representan diversos paradigmas tecnoeconómicos.
El pensamiento evolutivo considera la innovación como el factor dinámico fundamental del desarrollo económico, determinado
en forma endógena por los agentes productivos; los cuales son
heterogéneos y alteran s u desempeño mediante procesos de aprend aje imperfectos. No todos los agentes tienen la misma posibilidad
de acceder a la tecnología más avanzada, sino que esto depende de
las habilidades o capacidades desarrolladas. La difusión del conocimiento es costosa, imperfecta y requiere de u n periodo para s u
adquisición y dominio. Por lo anterior el sistema es heterogéneo y
al pretender analizarlo como u n todo homogéneo mediante el recurso del "agente representativo", como lo hace la economía ortodoxa, se pierde la comprensión de s u dinámica y no se entiende el
comportamiento d e los agentes q u e impulsan l a actividad
innovadora del sistema. Asimismo, en las teorías evolutivas, el
fenómeno del cambio tecnológico y las actividades innovadoras que
lo determinan no se interpretan como u n resultado de equilibrio,
sino por el contrario como la consecuencia de una dinámica en
desequilibrio que no tiende al mismo. Los resultados agregados de
la economía deben entenderse como efecto de interacciones no
equilibradas entre agentes disímiles (Dosi-Bassanini, 2000).
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Los economistas evolucionistas parten del estudio de casos
históricos concretos d e innovación y desarrollo tecnológico
sistémico, para sobre la base de u n análisis inductivo, encontrar
aquellas regularidades o hechos estilizados, que permitan formular modelos interpretativos. Estos últimos con frecuencia son de
menor generalidad q u e los desarrollados por los economistas
neoclásicos, pero permiten incorporar otras dimensiones de análisis
y comprender fenómenos fundamentales de la realidad. omitidos por
la corriente dominante en la disciplina.
La economía institucional incorpora u11 nuevo elemento al
análisis de la conducta de los agentes productivos: las instituciones de u n a sociedad entendidas como la normatividad que regula
la conducta. Donde los propios mercados son también instituciones que deben operar de acuerdo con reglas y normas, de las cuales dependerá s u desempeño. Se incorpora el análisis de factores
no económicos que afectan el desempeño productivo tecnológico
desde una perspectiva multidisciplinaria. En este enfoque el cambio técnico altera la conducta económica, las relaciones de poder
político y los valores culturales de una sociedad y es al mismo tiempo
determinado por éstos.
A diferencia de la economía neoclásica, los enfoques institucionalistas y evolucionistas consideran que la acción de regulación gubernamental para el desarrollo tecnológico requiere u n
enfoque sistémico que permita u n a planeación general, determinando metas, prioridades y procedimientos para la implementación
y posterior evaluación de u n a política tecnológica. Esto implica
analizar el sistema productivo y tecnológico como u n todo, evaluando
los efectos de las políticas específicas en ese sistema, tanto por
acción u omisión, y considerando también otros elementos de carácter normativo.
Desde esta perspectiva teórica, la politica tecnológica debe procurar superar no sólo fallas de mercado. Al identificar el carácter
sistémico de la tecnología y la existencia de sistemas productivos
e innovadores más apropiados para inducir el desarrollo, la politica
debe procurar la gestación de tales sistemas. Al suponer la desigualdad de los agentes y de s u s conductas, se deben considerar
políticas e instituciones de diferentes características, orientadas
hacia los mismos. Al aceptar el carácter dinámico y acumulativo de
la tecnología, deben pensarse políticas de largo plazo, sin interrupciones y cambiantes según el contexto especifico. Deben considerarse
también factores no económicos de naturaleza cultural, histórica,
geográfica. etcktera.
Vista desde esta perspectiva la tecnología no es algo dado que
puede cambiar en forma aleatoria o exógena a la actividad productiva. Es un fenómeno dinámico y sistémico. Lo hecho en el pasado
afecta las capacidades futuras y por tanto lo que se haga hoy condiciona el futuro inmediato. Asimismo el carácter sistémico hace
inconveniente el actuar en forma aislada sobre mercados, bienes
o procesos, sino que requiere de acciones que consideren el conjunto del sistema social y productivo.
4. Ciencia y tecnología: una relación compleja
El cambio tecnológico es resultado de muy diversas acciones de
agentes, organizaciones e instituciones públicas. S u orientación
es necesaria para garantizar una dinámica virtuosa y comprende
múltiples políticas públicas. La política tecnológica está estrechamente
vinculada a la política científica, educativa, fiscal, macroeconómica,
regional e industrial. En cada una de éstas, es necesario incluir acciones vinculantes a la política tecnológica: 1) procurar que el desarrollo científico pueda tener aplicaciones productivas directas o bien
orientarlo hacia las disciplinas o subdisciplinas donde existen
mayores posibilidades de aplicación productiva, en u n contexto histórico y geográfico determinado, 2) garantizar que la educación y
en particular la calificación profesional sea la apropiada para los
requerimientos productivos, y en general que no existan factores
estratégicos que se transformen en "cuellos de botella" al desarrollo tecnológico, 3) inducir la demanda de productos de alta tecnología, para facilitar la difusión tecnológica a ellos asociada, 4) crear
u n contexto macroeconómico que favorezca el desarrollo de actividades innovadoras, 51 analizar los requerimientos tecnológicos de
mercados específicos, por productos, clusters o regiones, entre otros.
En este sentido, la política tecnológica tiene u n carácter "transversal", en vinculación estrecha con otras múltiples políticas públicas.
Tradicionalmente, se h a entendido a la tecnología como u n a
aplicación productiva del desarrollo científico. Es por eso que con
frecuencia se asocia en u n mismo concepto a la política "científica
y tecnológica". Es indiscutible el vinculo entre la ciencia y la tecnología, así como el papel del desarrollo científico en las nuevas
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t.ecnologías. En la actualidad, en los campos tecnológicos más avanzados e s difícil encontrar u n límite claro entre u n a y otra dada s u
estrecha vinculación. A diferencia del modelo schumpeteriano original, en algunos casos el desarrollo tecnológico presiona e impulsa
el desarrollo de las ciencias, incluso, invirtiéndose la secuencia
ciencia-tecnología.
Sin embargo, en términos de políticas de Estado es fundamental
la diferenciación entre ciencia y tecnología, en particular para el
caso de las economías menos avanzadas. La ciencia puede desarrollarse y difundirse en algunos campos a grados de excelencia,
sin tener aplicación productiva alguna, ni ser objeto sistemático
de planificación. Se requiere u n grupo humano altamente calificado, que en u n mundo global puede ubicarse en las proximidades
de la frontera del conocimiento, al vincularse con otros sistemas científicos. La tecnología, en cambio, está indisolublemente ligada a la
actividad productiva y s u s resultados deben ser cuantificables y
apropiables. Es necesario que exista u n sistema produ tivo e innovador integrado por empresas e instituciones poseedoras de la cultura y capacidad para vincularse, desarrollar y apropiarse de los
resultados de la actividad innovadora, que es u n a modalidad fundamental de competencia (Patel, 1991). En particular, en las economías menos desarrolladas es posible observar que la ciencia presenta una trayectoria alejada del desarrollo tecnológico local. La
modalidad de desarrollo de América Latina, durante la industrialización por sustitución de impoi-t:?cionesy con posterioridad durante
la apertura comercial, no generó u n a demanda significativa de
innovaciones locales por parte del sector productivo, lo cual obligó
a enfatizar el elemento "científico" de las políticas gubernamentales, subordinando e! contenido "tecnoiógico" (Pérez, 2002).
El problema no e s el divorcio entre la ciencia y la tecnología,
sino la falta de articulación sistémica del conjunto de las políticas
públicas y privadas, en torno al desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas locales y globales en forma simultánea. No es
posible, ni conveniente, u n a relación forzada y en u n a sola dirección entre la ciencia y la tecnología. Con tal fin, es necesario ver a
la tecnología como una unidad de análisis en vinculación sistémica
con muchas otras actividades a las que se orientan y regulan distintas políticas públicas, priorizando los diferentes objetivos de cada
una de ellas. Estas actividades y políticas son la cultura, educación, el ambiente, el sistema financiero y fundamentalmente la
actividad productiva, objeto de la política económica cen general e
industrial en particular. En este sentido, y paradójicamente, el
análisis sistémico amplio de la politica tecnológica implica no
asociarla con la política científica en forma unidireccional, directa
y lineal, sino como parte de u n sistema más amplio y complejo.
5. Tipos y herramientas de la política tecnológica
La política tecnológica por s u naturaleza es de largo plazo, aun cuando s u s objetivos específicos suelen alterarse y adaptarse a lo largo
del tiempo, dado que no es posible alcanzarlos en el corto plazo. La
intención de transformar la estructura productiva o posibilitar cambios en actividades específicas requiere de u n periodo suficientemente largo aunque acotado.
Existen diversos tipos de política tecnológica que pueden ser
definidos en relación con los instrumentos empleados para s u realización así como por el objeto de aplicación de la política. En la
medida en que la politica tecnológica pretenda inducir la conducta
de las empresas u otros agentes productivos ésta se identifica con
la politica industrial o es parte de la misma. Pero al mismo tiempo,
como se indicó antes, es más que politica industrial, pues debe vincular actividades que están fuera de los mercados y las empresas.
La política tecnológica puede ser activa o pasiva. En el primer
caso, el Estado act-lia con el objetivo de afectar la asignación de
recursos que efectúa el mercado, y en el segundo sólo gzrantiza la
operación del mismo. Este adjetivo se refiere a la naturaleza de la
intervención y no necesariamente a la intensidad de la misma.
Puede tener por objeto el fomento a la demanda o a la oferta de
bienes y servicios tecnológicos. En el primer caso el Estado facilita
recursos e información, para que las empresas demanden nuevas
tecnologías. En el segundo, ofrece directa o indirectamente bienes
y servicios tecnológicos, o subsidia la producción y prestación de
algunos de éstos.
Puede ser vertical u horizontal. La primera afecta a u n sector
productivo definido, a la estructura sectorial, o algún agregado intermedio (Cluster, encadenamientos productivos o tecnológicos,
demandantes de una tecnología especifica, etc.); mientras que la
segunda no discrimina entre sectores, comprende a todos los agentes de todas las actividades económicas. En este último enfoque, la
política no considera la discriminación aunque s u s resultados sí
pueden provocarla. Otorgar condiciones iguales a agentes desiguales
generalmente produce una discriminación hacia alguno de éstos,-
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que puede estar justificada o no por razones de eficiencia. Se delega, de esta forma, la orientación de los desarrollos sectoriales específicos al proceso espontáneo de mercado.
Puede ser directa o indirecta. La primera tiene efectos sobre
la operación de u n mercado específico, grupos de mercados o el
conjiinto de éstos. La segunda tiene por objeto el desarrollo de los
insumos que emplean los mercados: por ejemplo, la politica de factores (tecnología, infraestructura, organización). La politica tecnológica
e industrial indirecta puede también ser llamada "estructural" u onentada por el mercado. Generalmente, todos estos tipos de política se
usan en forma simultánea y complementaria, aunque distintas
concepciones teóricas difieren sobre la conveniencia de unas u
otras.
Las herramientas' de política tecnológica son acciones específicas que al ser adoptadas por el gobierno y los agentes productivos
permiten lograr distintos objetivos. En general, u n mismo objetivo
puede ser alcanzado con distintas herramientas, y la naturaleza e
intensidad relativa de las mismas define la orientación ideológica
de u n a politica. Es comúnmente aceptado que una misma herramienta no debe tener más de u n objetivo de politica, y para evaluar
la eficiencia de ésta deben considerarse el conjunto de s u s efectos, en el largo plazo, sobre el desempefio económico.
Podemos especificar tres tipos básicos de herramientas. Los
primeros implican la acción gubernamental mediante transferencias directas de recursos. El gobierno destina mediante subsidios
fondos para la realización de actividades de fomento, o bien se imponen cargas fiscales diferenciales que incentivan o limitan el
desarrollo de actividades o prácticas seleccionadas. Los segundos
se refieren a normas establecidas por la autoridad gubernamental
tendientes a inducir, orientar u obligar a la realización de determinadas acciones por parte de los agentes productivos. Tienen por
objeto modificar directamente la conducta de los agentes productivos. Por último, el Estado puede crear organizaciones autónomas
con objetivos específicos de regulación, para los que se disponen de
'
El concepto de herramientas de politica científica y tecnológica fue definido
en el contexto del Proyecto Herramientas de Política Científica y Tecnológica (HPCT) desarrollado e n el Centro Internacional de Investigación sobre el
Desarrollo en Ottawa (IDRC). como el "conjunto de estrategias y métodos que
se utilizan para poner en practica u n a politica dada". Véase Wad, 1994 y
ir)ric. 1979.
recursos y/o se delegan capacidades de normar, y en las que participan distintos agentes productivos y el gobierno mismo.
Estos tipos básicos de herramientas deben ser empleados en
forma articulada y es frecuente que u n subsidio esté asociado a
normas para s u obtención que son reguladas por alguna institución autónoma o gubernamental. El hecho fundamental es que
empleando los diversos tipos de herramientas de politica tecnológica, el gobierno y el conjunto de los agentes productivos puedan
construir u n sistema de producción e innovación apropiado para
las necesidades y capacidades de una sociedad, que contemple las
dimensiones sectoriales y regionales, y permita u n a dinámica virtuosa con la creación de nuevas capacidades acordes a la evolución de la economía y tecnologia mundial.
6. Características generales de la
politica tecnológica en México
La politica de desarrollo tecnológico tuvo reconocimiento formal, juridico-administrativo, a partir de los años setenta cuando se observó e
imitó la tendencia institucional mundial de considerar a la actividad
cientifica y tecnológica como elemento determinante del desarrollo
e c o n ó m i c ~Resultados
.~
de lo anterior han sido la creación, aplicación y extensión de instituciones públicas y privadas para el fomento
de la investigación científica y tecnológica en el territorio nacional.
No obstante, la creación de capacidad tecnológica local ha tenido como
aspecto característico s u rezago respecto de la dinámica de s u desenvolvimiento en el ámbito m ~ n d i a l . ~
Sin embargo, las políticas de industrialización anteriores al
planteamiento formal de una política tecnológica explícita, indujeron conductas en los agentes productivos que favorecieron algunas actividades de desarrollo tecnológico. Estas actividades no se
diferenciaron de la decisión de producir, y en ellas estaba implícita
Cabe mencionar. por ejemplo, la creación del Conacyt en 1970 como institución central para la formulación de política científica y tecnológica en México.
Sin embargo, sólo después de casi tres décadas se dispuso formalmente de un
marco legal que definió la orientación del gobierno en el impulso y desarrollo
de la investigación cientifica y tecnol6gica.
En México se han elaborado n~últiplespropuestas de políticas para desarrollo tecnológico. sustentadas en diversos métodos y concepciones teóricas.
Un trabajo que contiene parte de éstas es el realizado por Nacional Financiera. Testimonios del mercado d e ualores, Tomo V , "Desarrollo industrial y
tecnología". G. Bueno y D. Tótoro (coordinadores), México, 1990.
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e inherente la vinculación productivo-innovadora. Con posterioridad. muchos de los programas formales de desarrollo tecnológico,
carecieron de esta vinculación y enfatizaron s u articulación con
la actividad científica. Debe considerarse que la calidad de los requerimientos tecnológicos fue creciendo al incrementarse la complejidad de los procesos productivos y productos elaborados con el
transcurso del tiempo, sin que la oferta interna, de por si insuficiente, evolucionara al mismo ritmo.
6.1 La indus trialízación por sustitución d e importaciones
El periodo de la industrialización por sustitución de importaciones
( M ) , que abarcó casi cuatro décadas a partir de los años cuarenta,
constituyó u n a estrategia económica caracterizada por una política de protección y estímulo del sector industrial local, así como por
la amplia participación del Estado. La aportación del Estado comprendió tanto el desarrollo de infraestructura y la provisión de
insumos industriales baratos, como la actividad productiva directa
mediante empresas estatales estratégicas. El desarrollo industrial
se sustentó en u n a estrategia de fomento, misma que inducía el
desarrollo tecnológico local. En algunos casos, este desarrollo sólo
implicaba el copiado y la adaptación de tecnologías; pero en otros, y
en general en u n a fase más avanzada por la sustitución de importaciones de bienes complejos, s e desarrollaron actividades de ingeniería y aprendizaje.
Por lo anterior podemos identificar que en los inicios de la ISI
no existió u n a política tecnológica formal. Más bien, ésta tuvo u n
carácter implícito que, en la práctica, se vinculó a las necesidades
productiva.s de los agentes económicos, dentro de u n paradigma
tecnoeconómico maduro y estable que facilitaba la imitación en el
contexto de alta protección e intervención estatal. Dado que los
problemas tecnológicos eran u n a restricción para el desarrollo industrial y los mecanismos de mercado no lograban resolver las demandas de los nuevos industriales, el Estado procuró satjsfacerlas
directa o indirectamente. Se crearon con tal fin laboratorios para
atender las demandas tecnológicas de empresas productivas 4 o di-
"
Por ejeniplo los Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial. 1948: que
curnplieroil un destacado papel en el apoyo a la industria química y manufacturera en general.
LA POLITICA TECNOLÓGICA EN MEXICO.. .
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visiones de apoyo tecnológico a empresas pública^.^ La identificación de una "politica tecnológica implícita" está referida a la existencia de una política industrial activa orientada al desarrollo del
mercado interno, que no corresponde con u n a concepción del desarrollo tecnológico nacional en sí, sino que está orientada a situaciones concretas y específicas (IDCR, 1979 y Pérez, 2002).
Posteriormente, y a imitación de las economías más desarrolladas, se formuló una política tecnológica explícita con una concepción
totalizadora, entendida como aquella que posibilita una aplicación
productiva del desarrollo científico; la cual se asoció en forma lineal y
directa a la política científica. Por lo tanto, las políticas implrmentadas
consideraron a la CyT como semejantes en tratamiento; e identificaron, desde entonces, a las políticas científica y tecnológica en un
mismo concepto.
Se crearon organismos para actuar simultáneamente y con
las mismas herramientas sobre ambas políticas y se presumió la
existencia de u n "sistema" de CyT; no obstante lo anterior, la acción pública no logró dar coherencia a s u s instituciones. En conse
cuencia, como planificador de CyT, el Estado no tiivo mejor éxito
por falta de instrumentos adecuados, en calidad y magnitud, que
permitieran dinamizar u n proyecto innovador de mayor envergadura [Katz, 1993). Sin embargo, cabe destacar que a pesar de la
ausencia de u n plan avanzado e integrado de tecnología, en el país
se implementó una politica tecnológica de carácter adaptativo e
incrementa-1, lo cual permitió desarrollar capacidades tecnológicas
y, con éstas, las bases tecnológicas de una parte importante de las
empresas nacionales exitosas que hoy perduran.
En términos generales, durante la I ~ I las
,
políticas tecnológicas
experimentadas se caracterizaron por ser activas, directas, verticales y de fomento a la oferta. El esquema productivo se apoyó, sin
embargo, en la importación de tecnologías maduras (representadas
básicamente por bienes de capital] que respondían a los requerimientos operativos del tipo de producción existente (Conacyt,2001).
Pese a los esfuerzos desplegados, y a algucos logros considerables,
la rs~se sustentó en la transferencia de tecnología extranjera, sin
alcanzar las fases de adaptación a las condiciones del mercado,
Las á r e a s d e apoyo d e l a s e m p r e s a s pul-'icas q u e requerían d e i n s u m o s
tecnológicos avanzados con posterioridad s e constituyeron en instituciones
independientes y autónomas, tales como el Instituto Mexicano del Petró!
o el Instituto d e Investigaciones Eléctricas.
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aprendiza-je y generación autónoma. El resultado desfavorable se
mostró en la baja capacidad tecnológica del sector productivo del
pais así como en la escasa demanda de conocimientos tecnológicos generados domésticamente (Albornoz, 2001).
Las innovaciones mayores, clave de la dinámica industrial, s e
siguieron importando con lo cual se condicionó el avance de la industrialización. En este escenario, las características propias de
la estrategia tecnológica de la ISI no generaron una demanda significativa de conocimientos tecnológicos desarrollados localmente; mientras que, en contraste, las políticas económica e industrial fueron
diseñadas para lograr un rápido crecimiento económico interno basado en los avances del capital y de la tecnología del exterior. El
fácil acceso a tecnologias foráneas fue favorecido por el proteccionismo local, el financiamiento público y el lento desplazamiento
de la frontera tecnológica internacional durante aquel periodo. Sin
embargo, el ímpetu del crecimiento doméstico se perdió al final de
los años setenta.
Hubo factores que incidieron de manera clara en la tendencia
que asumió la estructura de la producción del pais durante la i s i .
Dentro de éstos, destacan la importación selectiva, los altos aranceles y el proteccionismo comercial que aseguraba la demanda
interna. Estos factores e n conjunto influyeron para que las empres a s no s e vieran en la necesidad de mantener u n ritmo constante
de innovación de productos, ni de actualizar o incrementar s u s
capacidades productivas y tecnológicas (Urquidi, 1991). Esta fue una
razón por la cual en la última etapa de la ISI el desarrollo tecnológico incorporado a la producción industrial descansó en la inversión
extranjera directa ( IED ) y en la transferencia de tecnología desde el
exterior, en particular mediante la importación de maquinaria y
equipo. Después de u n largo periodo, a pesar de haber motivado el
crecimiento de la economía y de las manufacturas, la ~srno logró
resolver problemas de esta naturaleza.
Para los afios setenta se constató que el país no había logrado
edificar una plataforma científico-tecnológica sólida. El sector industrial, pudo acceder con facilidad a tecnologias externas, contemplar al complejo de CyT como u n lugar para resolver problemas
rutinarios, y descansar en la IED y la transferencia de tecnología
externa como fuentes principales del dinamismo tecnológico. En
este contexto, sin embargo, hubo esfuerzos intramuros a partir de
innovaciones que alcanzaron importancia en algunas ramas como
las metal-mecánicas (Chudnovsky y López, 1996). Los mercados
domésticos, prácticamente cautivos, garantizaron tasas de ganancia pero inhibieron la búsqueda del incremento de la productividad, provocando que las empresas no generaran tecnología que atendiera las exigencias particulares de s u s mercados. Al mismo tiempo, las condiciones en que se realizaba la importación de tecnología desanimaron la creación de sectores especializados orientados
hacia esta actividad. El caso de la producción de bienes de capital
fue u n ejemplo de lo expuesto.
Todo lo anterior determinó que el sector industrial importara
parte sustancial de la tecnología requerida por la producción interna, sin agregar valor tecnológico doméstico, y desarrollando una
cultura productiva tendiente a menospreciar la importancia de la
inversión en tecnología (Hernández, 200 1). Estos factores limitaron
tanto el surgimiento como el desarrollo de los mercados de tecnología; por lo que, finalmente, la política de CyT (excepto la transferencia de tecnología) no se integró en el marco más amplio de las
políticas económicas e industriales de aquel periodo (Chudnovsky
y López, 1996).
6.2 La política de apertura y desregulacióneconómica
El colapso del modelo de desarrollo por Sustitución de Importaciones en México, manifiesto en la fuerte crisis de la economía en el
umbral de los ochenta, dio lugar a la política de apertura y
desregulación de la economía, misma que h a sido sostenida con
algunas diferencias de matices desde ese momento. A partir de los
años ochenta, las políticas económica, industrial y tecnológica se
fundamentaron en u n modelo de reformas estructurales con el
objetivo de fomentar la competitividad internacional de la actividad industrial en el cambiante orden internacional. El objetivo de
estas políticas era facilitar el paso de las ventajas comparativas a
las ventajas competitivas mediante mecanismos de mercado, en
el supuesto que se debería rebasar el estrecho marco de la dotación de factores entre economías e insertarse en el amplio espectro de la "generación de capacidades tecnológicas", investigación y
desarrollo, innovación, gestión, etcétera (Conacyt, 2001).
En el acelerado proceso de cambio tecnológico, inherente al
nuevo paradigma tecnoeconómico, en un contexto de apertura y
desregulación de la economía que facilitó el avance de las tendencias globales, planteó nuevas necesidades de conocimiento tecnolbgico para paises como México. Entre otros aspectos, esta agenda
38
M A N O CAPDEVIELLE
/
JOSÉ FLORES
de nuevas necesidades señaló que el avance tecnológico no sólo se
apoya en capital físico y recursos humanos, sino que requiere también de una base sólida de información y aprendizaje. Asimismo la
tecnologia requerida es de naturaleza diferente, no sólo por s u mayor
complejidad, sino porque requiere un esfuerzo articulado e intenso de muy diversos agentes productivos e instituciones, en la totalidad de las actividades productivas, en particular en aquellas que
está11 mas expuestas a la competencia internacional.
Las políticas gubernamentales para el desarrollo tecnológico
durante este periodo procuraron ser de carácter horizontal, pasivas, indirectas y de fomento a la demanda de tecnologia. El carácter horizontal es resultado de la intención manifiesta de no interkrir en la selectividad que determina el mercado, renunciando a
ser el Estado quien "elija sectores ganadores" a los que dé un trato
privilegiado. Se abandona así la política de desarrollar actividades
"estratégicas" y la tecnología por ellos requerida, aunque en los
hechos las políticas sectoriales específicas permanecieron en u n a
magnitud menor. A la falta de selectividad, se suma el carácter
predominante pasivo de las políticas, donde el gobierno no genera y
ofrece servicios o bienes tecnológicos, ni regula directamente la
conducta de los agentes, lo cual alteraría la operación de los mercados. S u esfuerzo fundamental se orienta a desarrollar factores,
en particular capital humano e información tecnológica, para en
Sorma indirecta inducir el desarrollo tecnológico. La idea asociada
al fomento de la demanda de bienes y servicios tecnológicos, es
que ésta generaría la oferta nacional o internacional de los mismos, en la frontera del conocimiento, y permitiría una mayor eficiencia. Las herramientas y el esfuerzo realizado durante este
periodo, que se caracterizó por el relativo estancamiento de la economía y la búsqueda del equilibrio fiscal, fueron en general muy
reducidos, tanto por el gasto público asociado al mismo como por
las transformaciones institucionales que procuraron. En este último aspecto, los cambios institucionales estuvieron dirigidos a concluir con organizaciones y regulaciones que se originaron en la
ISI, las que en general no operaban con eficiencia. En otros casos
se transformaron o "jibarizaron" instituciones, las que fueron administradas con u n criterio mercantil para el que estaban mal
capacitadas 6
"
Alg~inasinstituciories como los LANFI se eliminaron creando otras organizaciones c u y a eficieiicia no ha sido apropiada. Otras en cambio. fuero11 obli-
El periodo analizado de apertura y desregulación no h a concluido, y en la actualidad es claro que el tema de desarrollo tecnológico es u n a "asignatura pendiente" de la mayor relevancia, que
es posible evaluar a partir del análisis del esfuerzo y desempeño
tecnológico en el mismo.
7. Esfuerzo y desempeño tecnológico en México
Con base en información disponible, es posible constatar la carencia estructural en el ámbito de la CyT en el país. El precario desarrollo tecnológico del país durante este periodo es resultado de varios factores. Entre éstos podemos identificar a los escasos recursos financieros destinados al fomento de la tecnología desde los
ámbitos público y privado, el desgaste de las instituciones encargadas de coordinar la actividad tecnológica, el hecho de que la poiítica tecnológica no haya ocupado lugar destacado en las políticas
económica e industrial del pais y la convicción de la superioridad
del mercado sobre la acción p ú b l i ~ a . ~
En especial, dentro de estos factores, los escasos recursos financieros que se destinan a investigación y desarrollo (IyD) ponen
de manifiesto las limitaciones del desarrollo tecnológico del pais.
Cuando se analiza el gasto del país en IyD en relación con el producto, los resultados exhiben s u debilidad. El Cuadro 1 muestra los
indicadores del gasto en IyD en proporción al Producto Interno Bruto
(PIB) y la posición competitiva de algunos países considerados en
u n estudio de competitividad internacional (Conacyt, 2000).
Sin duda, la inversión en investigación y desarrollo es factor
determinante e n la posición competitiva entre países. Según la
información disponible, para el 2000, México fue superado en este
aspecto no sólo por países con amplia experiencia en industria y
tecnología, sino también por países que presentaban características similares a las de México hace aproximadamente tres décadas, como son los ejemplos de Brasil, España y Corea. Por el nivel
del gasto en IyD en relación con el PIB, México se ubicó en la posición 41 de 49 países considerados en u n estudio de la OCDE.
gadas a ser "autosiificieiites" vendiendo servicios para los que no estaban
calificadas e implicaba cambiar su naturaleza de investigación y desarrollo.
Cabe llamar la atención aquí que en las políticas de incentivo a la IED y en los
acuerdos pactados de libre comercio. el capítulo de CyT ha sido tratado sin
el énfasis apropiado para favorecer la adopción y asimilación de tecnologías
de vanguardia con base en s u articulación al sector productivo.
MAFUO CAPDEVIELLE
/
JOSÉ FLORES
Cuadro 1
Gasto en investigación y desarrollo como proporción del
(2000)
MS
GIDE/PIB
Posición
competitiva (1)
l
Estados Unidos
1
2.65
Alemania
12
2.44
Canadá
1.58
19
Brasil
21
0.9 1
0.90
23
España
41
0.40
México
k
PIB
1
-
GIDE: Gasto en investigación
y desarrollo.
"' Según investigación del International I~lstitutefor Managernent Development.
Fuente: elaboración propia con base en ~ C D E .Main Scierlce a n d Technology
Indicators, 200 1.
El gasto en IyD se destina a tres tipos de proyectos de investigación:
básica, aplicada y de desarrollo experimental. En particular, el gasto
en desarrollo expenmental es el que incide sobre la transformación
del conocimiento de CyT en nuevos productos, procesos y servicios
(Conacyt, 200 1). En consecuencia, u n a evolución favorable para la
estructura de la inversión en CyT indicaría el predominio paulatino del gasto en IyD en desarrollo experimental sobre el destinado a
investigación aplicada y de éste sobre el de investigación básica.
El Cuadro 2 expone información de paises que presentan u n a tendencia sistémica de inversión en CyT de larga trayectoria como
Estados Unidos (con casi 6 1% de s u gasto total en IyD en proyectos
de desarrollo experimental), y de experiencia más reciente como
Corea (con 58%).En contraste, México, además de s u retraso en el
gasto en IyD, presenta u n desfase en cuanto al gasto destinado a s u
desarrollo tecnológico ya que sólo 29 por ciento de s u precario gasto
total en IyD se destina al desarrollo experimental.
Información adicional señala que, por ejemplo. entre 1970 y
2000, el ingreso per-cápita medido en dólares corrientes creció 3.8
veces en México, pero en Brasil lo hizo en 6.3, en España en 7.4 y
en Corea en 25.3 veces. En el mismo sentido, la inversión en CyT
como porcentaje del PIB se multiplicó en México por 2 , mientras
que en Brasil por 4.5, en España por 5 y en Corea por 9 veces.
Cuadro 2
Gasto en investigación y desarrollo por tipo de actividad
Distribución porcentual
País
Estados
Unidos (1999)
Corea (1997)
España
Investigación Investigación Desarrollo
básica
aplicada
experimental
16.3
22.9
60.8
13.3
22.8
28.5
38.8
58.2
38.4
23.3
47.7
29.0
( 1998)
México (1997)
Fuente: elaboración propia con base en OCDE, Main Science and Technology
lndicators. 2001.
Cabe destacar en este aspecto que si la baja inversión en CyT h a
sido u n elemento que afecta a la posición competitiva de México
en el escenario internacional, habría que agregar también la pobre participación del sector privado mexicano en este renglón a
diferencia de lo que ocurre en otros países, cuya posición era parecida años atrás, pero que en la actualidad el sector privado aporta
el mayor porcentaje del gasto destinado al apoyo de la tecnología.
Para 2000, la participación de la inversión privada en la inversión
nacional en IyD fue de 24 por ciento, en Brasil de 40 por ciento, en
España de 50 por ciento y en Corea de 73 por ciento (Cuadro 3). En
consecuencia, la participación del sector público en el gasto en IyD
en México (76%)contrasta no sólo con la estructura de financiamiento
de los países industriales (donde las empresas aportan, aproximadamente, las dos terceras partes del gasto total) sino también de
países atrasados.
Otro elemento clave de competitividad entre países e s el personal total dedicado a CyT. Para 2000, México contaba con 20 596
investigadores, pero sólo 19 por ciento tenía u n a relación directa
con el sector productivo; mientras que España tenía 26 por ciento,
Canadá 56 por ciento y Corea 68 por ciento. En este caso, Brasil
sólo tenía 8 por ciento de s u s investigadores en el sector productivo (Cuadro 4).
MAMO CMDEVIELLE
/
JOSÉ FLORES
Cuadro 3
Participación por sectores en el gasto en
investigación y desarrollo
(2000)
Estados Unidos
Brasil
Espaiia
Corea
México
1
privado
66%
40%
50%
73%
24%
34%
60%
Fuente: elaboración propia c o n base e n o c D E , Basic Science arid Technology
Statistics. 1999 Edition. y RiCyT. El Estado d e la ciencia, 2000.
Cuadro 4
Recursos humanos en investigación y desarrollo
1999
País
Sector
público
1
(%1
Estados Unidos
Corea
Canadá
España
México (2000)
Brasil
19.9
31.7
80.1
68.3
Sector
privado
Total
(personas)
1 114 100
134 586
Fuente: elaboración c o n base e n OCDE. Main Science a n d Tecl-ir-iologyIndicators,
2000.
Indicadores como los anteriores destacan el rezago de la tecnologia
en México. Por tanto, cuando s e reflexiona sobre las políticas tecnológicas alternativas en el país debe tomarse en cuenta la debilidad
de CyT y la deficiente infraestructura que la acompaña. Otro de los
factores negativos de la situación en CyT e s el carácter estructural de la fragilidad de los vínculos entre el Estado, la comunidad
científica y la sociedad (Albornoz, 200 1).
En la actualidad, los escasos recursos destinados a IyD, la baja
participación del sector privado, la crisis de las instituciones y organismos dedicados a CyT y el hecho de que la tecnologia no haya
ocupado lugar destacado en la política económica en México, sugieren que en los hechos, prime el laissezfaire (dejar pasar, dejar
hacer) como elemento relevante de la política tecnológica en el
país. Si se analiza el Gasto Federal en Ciencia y Tecnología como
proporción del Producto Interno Bruto (GFCYT/PIB) y como proporción del Gasto Público [GFCYT/GPSPF), es posible observar que para
el primero no sólo es evidente s u bajo nivel absoluto, sino s u tendencia al estancamiento; mientras que para el segundo, a pesar
de mostrar una tendencia positiva, ésta h a sido resultado de la
reducción en el gasto público como proporción del PIB y no del crecimiento del gasto en CyT (Gráfica 1).
Otro indicador del rezago tecnológico se observa en la infraestructura representada, básicamente, por las instalaciones de las
instituciones de educación superior, el sistema SEP-Conacyt,centros de investigación especializados y algunos sectores como salud, agropecuario, transportes y ambiente. La baja inversión h a
hecho que esta infraestructura muestre tres características principales: ser limitada en relación con los estándares internacionales, tener una reducida vinculación entre la oferta de apoyo tecnológico y las necesidades de conocimiento de la industria, y presentar una estructura dual con u n porcentaje reducido de grandes
empresas con amplias posibilidades de cambio tecnológico y u n
alto porcentaje de ~nicro,pequeñas y medianas empresas casi inmóviles en materia tecnológica (Conacyt, 2001).
En relación con la calidad de los recursos humanos disponibles. ésta es baja con u n a proporción reducida aunque creciente
que alcanza u n a escolaridad de grado superior. Asimismo, existe
un alto porcentaje del empleo de carácter informal que representa
más del 50 por ciento de la población económicamente activa, el
cual obtiene muy bajas remuneraciones, esto se constituye en u n
desincentivo a la calificación del trabajo. Los empleos que se generan por las actividades productivas más dinámicas asociadas a los
procesos de producción globales, son en general de baja calificación y
remuneración. Por lo anterior, podemos concluir que el modelo de
desarrollo demanda u n empleo poco calificado, a pesar de que en
algunos sectores existan carencias de personal capacitado.
Finalmente, las estadísticas sobre patentes son u n indicador
del desempeno tecnológico utilizadas con frecuencia en las economías desarrolladas para medir el avance tecnológico. En México,
sin embargo, no es u n indicador relevante, entre otras causas, por
MARI0 CAPDEVIELLE
/
JOSÉ FLORES
Gráfica 1
Gasto federal en ciencia y tecnología
Porcentaje
Fuente: GFCYT-Conacyt.varios años.
la poca relación que la IyD establece con el sector productivo interno por lo que s u número es bajo y con tendencia descendente para
las patentes de residentes (Cuadro 5). Para el lapso 1990-2000, las
patentes registradas en Estados Unidos por residentes en México
fueron sólo 522; por s u parte, Brasil tuvo u n registro superior en 36
por ciento, Espana de casi 4 veces mayor y Corea registró u n número de patentes 33.7 veces más grande que el registro de México.
La falta de dirección, la desarticulación de la oferta de CyT y la
escasa propensión a la innovación tecnológica que se observa en
el sector productivo, hacen que la tradicional brecha entre oferta y
demanda local esté lejos de cerrarse. En efecto, la orientación de
la conducción económica considera a la tecnologia como variable
exogena y al laissezfaire como la mejor política tecnológica, donde
el pilar de la estrategia oficial para este objetivo ha sido la apertura de la economía a los flujos internacionales del comercio, el capital y la tecnología (Chudnovsky, 1996).
Cuadro 5
Patentes registradas en Estados Unidos
(1990-2000)
País
1 Número de patentes
708 676
Estados Unidos
1 Corea
1
17 570
1
España
1 937
Brasil
711
México
522
Fuente:
USPTO,
Base de datos, 2001.
La incorporación de activos tecnológicos extranjeros ha sido una
base importante para cualquier política de modernización. Sin
embargo, por sí sola resulta insuficiente; por ello, la necesidad de
introducir la otra dimensión de las capacidades tecnológicas; es
decir, las políticas o propuestas internas. De ahí la importancia de
difundir esquemas alternativos a este tipo de estrategias y propuestas internas.
8. Programa especial de ciencia y tecnologia, 2001-2006
El Programa especial de ciencia y tecnologia (Pecyt) 2001-2006,
representa la propuesta de la política tecnológica del actual gobierno. En lo general, es u n a propuesta con un enfoque empresarial,
en tanto percibe la problemática tecnológica, y en particular s u
gestión, con una racionalidad empresarial. Asimismo, pretende la
vinculación de la actividad pública de Ciencia y Tecnología con la
del sector privado.
Esta propuesta parte de u n diagnóstico que destaca dos ámbitos de análisis relacionados. Por u n lado, el ámbito internacional
resalta el esfuerzo de países que alcanzaron avances tecnológicos
apoyados por la creación de infraestructura nacional de ciencia y
tecnología, y que fueron capaces de seguir alimentando este proceso con nuevos avances en el conocimiento. Por el otro, el ámbito
nacional refiere que en México, a pesar de algunos esfuerzos para
incorporar u n patrón de desarrollo exitoso creando infraestructura
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MAMO CAPDEVIELLE
/
JOSE FLORES
básica de CyT, la falta de continuidad h a sido u n a característica
constante donde se h a omitido apoyo a factores clave como son los
esquemas legales y financieros apropiados (Conacyt, 200 1).
Ambos aspectos, legales y financieros, no incorporados plenamente en las políticas tecnológicas implementadas en el país, se
pueden identificar de manera más desagregada en dos tipos de
factores: los cualitativos donde se ubican el marco legal y las prioridades, y los cuantitativos donde s e e n c u e n t r a n el apoyo
presupuesta1 del gobierno y la participación del sector privado en la
inversión en tecnología.
De acuerdo con el Programa, dentro del ámbito descrito en el
párrafo anterior. el establecimiento de prioridades temáticas o sectoriales como visión estratégica de capacidades distintivas del país
ha sido u n aspecto que no h a encontrado expresión en la anterior
política nacional de CyT. J u n t o a éste, el esfi~erzoobservado para
impulsar y capitalizar las actividades tecnológicas a partir de la
evolución de la inversión en este renglón h a sido limitado, convirtiéndose en u n factor que afecta de manera determinante la posición competitiva del país en el contexto internacional. Además de
considerar que la participación del sector privado en la inversión
total en CyT h a sido muy baja.
Ante este panorama poco alentador, las propuestas del Pecyt
destacan la relevancia de la CyT como variables estratégicas del
cambio estructural para el desarrollo del país en u n proceso de largo plazo que contempla cuatro fases para alcanzar u n a situación
dcseat~ledel avance científico y tecnológico del país (Tabla 1).
Tabla 1
Fases de la visión 2025 sobre ciencia y tecnología en México
Fase
Primera
1
Periodo
1 2001-2006
1
Propuesta
Estructura institucional de un
1 Tercera
1 Cuarta
Fuente: Programa especial de ciencia y tecnologia 2001 -2006,
Conacyt, México, 2001.
Dentro de la propuesta general de largo plazo, el propio Pecyt e s u n
programa de corto plazo propuesto para el periodo 200 1-2006. En
términos generales, s u contenido se presenta en la Tabla 2. Por su
parte, el Cuadro 6 presenta las metas esperadas con el Programa.
Tabla 2
Principales indicadores del Programa especial
de ciencia y tecnología
200 1-2006
Visión 2006: México tiene mayor participación e n la
generación, adquisición y difusión del conocimiento a
escala internacional. El progreso científico está
incorporado a los procesos productivos del país,
acelerando el crecimiento económico.
Implica: sistema Nacional de CyT que incluya a las
empresas apoyando investigación científica, vinculación
academia-empresa, innovación tecnológica de las
empresas y formación de recursos humanos.
Estrategias:
1. Contar con una política de Estado en CyT.
Base:
Infraestructura física, humana e institucional.
2. Incrementar la capacidad científica y tecnológica
Base:
Gasto nacional: 1.5 por ciento del PIB en CyT y 1 por
ciento del PIB e n IyD.
Formación de investigadores.
Fortalecimiento de la cooperación internacional en
cir.
3 . Elevar la competitividad de las empresas.
Base
Incremento de la inversión en IyD donde la
participación del sector privado pase del 24 al 40
por ciento de la inversión total.
Promoción de la gestión tecnológica en las
empresas.
Contexto macroeconómico: crecimiento anual promedio
de 5 por ciento del PIB.
Fuente: Programa especial de ciencia y tecnología, Conacyt, México, 2001.
48
/
MARI0 CAPDEVIELLE
JOSÉ FLORES
En s u perspectiva de largo plazo, el Proyecto presenta s u visión de
la CyT del país para el año 2025 a partir del cumplimiento de las
cuatro fases mencionadas y que, como en el caso de las metas del
Pecyt, se pueden apreciar en los niveles esperados para ese año de
los indicadores que se presentan en el Cuadro 6.
Cuadro 6
Principales indicadores proyectados en ciencia y tecnología
Indicador
Inversión nacional en CyT
como porcentaje del PIB
Porcentaje del gasto total del
gobierno federal destinado a
CyT
Gasto e n Investigación y
Desarrollo como porcentaje
del PIB
Porcentaje de Investigación y
Desarrollo financiado por el
sector privado
Recursos de fondos
sectoriales para investigación
orientada a prioridades
nacionales*
Número de investigadores
por cada 1000 integrantes de
Posición mundial en
infraestructura tecnológica
2001
1
1
2006
2025
1.5%
>2.5%
2.0%
4.0%
5.0%
0.4%
1.0%
>2.0%
24%
40%
60%
700
2 5 000
nd
0.7
2.0
>4.0
41
34
15
0.6%
1
1
a
1
* Millones de pesos de 2001.
Fuente: Programa especial d e ciencia y tecnología, Conacyt, México, 2000.
8.1 Limitaciones del Programa
El Programa especial de ciencia y tecnología 200 1-2006 parte de
un diagnóstico que describe el contexto mundial y local en materia
de tecnología. Sin embargo, no analiza en forma apropiada la situación imperante, los factores determinantes de la misma, ni los
LA PoLÍTICA TECNOLÓCICA EN M EX I C O .. .
49
mecanismos de evaluación desde u n a perspectiva histórica y
sistémica de la politica tecnológica en el país. En lo fundamental,
no vincula las limitaciones del desarrollo tecnológico con el modelo de desarrollo económico actual.
El Pecyt presenta s u propuesta para la evaluación y seguimiento
de los avances registrados como una tarea permanente a partir de
u n sistema de planeación. Este sistema, basado en el Plan Nacional de Desarrollo, define las prioridades, actividades y metas de
cada área del gobierno, así como u n sistema de indicadores para
medir el cumplimiento en relación con los objetivos del desarrollo
nacional (Conacyt, 20021. Sin embargo, el espacio dedicado a explicar este propósito es reducido y no permite suponer u n sistema de
seguimiento y evaluación estructurado adecuadamente a las metas pretendidas, ni la experiencia reciente lo sugiere.
No es suficiente la elaboración y presentación de u n buen plan.
Es necesario además incorporar u n sistema de evaluación de las
políticas a cargo de organismos e instituciones expertas, y no sólo
con criterios de rentabilidad de mercado ni de técnicas convencionales de evaluación como lo parece sugerir el Programa; sino en
función de los resultados productivos asociados a la estrategia incorporada.
Dado el carácter sistémico de la tecnología, la política tecnológica debe estar formulada y vinculada al conjunto de la politica
pública, manteniendo s u identidad, objeto y formas de evaluación.
Esto implica no asociarla con la política científica en forma única,
directa y lineal, sino como parte de un sistema más amplio y complejo. En este sentido, el Pecyt mantiene la identidad entre Ciencia y
Tecnología, y dadas las caractensticas de la sociedad mexicana, donde los científicos tienen u n mayor reconocimiento social que los
tecnólogos, esto afecta tanto la asignación de recursos al desarrollo tecnológico como la comprensión de s u importancia para tal fin.
El Pecyt no define líneas claras de acción, en aspectos como los
vínculos a la política industrial, el monto y el tipo de los subsidios a
la actividad productiva u otras políticas activas específicas. Plantea metas como las que indica el Cuadro 6, pero no se trata de un
programa explícito de la forma en que se desarrollaría el proceso
tecnológico y, por tanto, en cómo transitar de la situación actual al
nivel de la tecnología prometida para el término del periodo. Tampoco otros programas permiten apreciar esta concretización de las
líneas de acción, y cuando lo hacen s u magnitud es muy limitada.
M A N O CAPDEVIELLE
/
JOSÉ FLORES
Un balance general de los limites del Programa distingue los
problemas cuantitativo (por la insuficiencia de recursos) y cualitativo (por la necesidad de u n a participación más amplia del Estado)
para mejorar las capacidades y el desarrollo de la tecnología en
Mesico. A partir de todo lo antes comentado, podemos particularizar
sobre los siguientes aspectos referidos a los límites del Programa:
No especifica u n marco institucional y normativo.
Considera como seguro el destino significativo de recursos para
tecnología, sin especificar s u origen.
No cuenta con las herramientas apropiadas en la calidad y magnitud requerida (fiscales, institucionales, de vinculación) que
permitan alcanzar las metas propuestas.
No especifica los métodos, ni los agentes encargados del seguimiento y evaluación de los resultados.
Supone la acción voluntaria ligada a la capacidad o cultura empresarial como u n a alternativa para solucionar las carencias
estructurales del sistema tecnológico.
No establece u n a selectividad para orientar la política propuesta
a fines específicos que impliquen mejorar el bienestar social.
No especifica vinculo de los alcances científicos a la actividad
productiva.
Entre otros elementos a considerar, u n programa de tecnologia
debería incorporar tres aspectos que destacan en este sentido:
El económico, pa.ra establecer fuentes de financiamiento que
proporcionen más recursos en virtud de s u insuficiencia actual
(0.4% del P IB ), que limita sustancialmente el gasto a favor del
desarrollo de la tecnologia.
El normativo, para establecer normas que induzcan las actividades de desarrollo tecnológico en los agentes y permitan los flujos
de conocimiento científico y tecnológico. Normas efectivas que
alcancen s u objetivo de modificar la conducta de los agentes productivos.
El institucional. para desarrollar instituciones sociales con permanencia e independencia que permitan alcanzar las metas
proyectadas y determinen la responsabilidad de los agentes participantes.
9. Conclusiones
El presente trabajo expone las diferencias teóricas y conceptuales
dentro de la disciplina económica sobre el carácter y conveniencia de
la política tecnológica. Estas diferencias tienen u n origen tanto
metodológico como ideológico. A pesar de lo anterior, la política tecnológica es una de las acciones gubernamentales que menos objeciones ha tenido, tanto de los autores correspondientes a las distintas
corrientes teóricas como de los organismos internacionales. dado que
en general y por motivos disímiles se acepta la necesidad de una
regulación gubernamental, aunque no se compartan las herramientas o formas específicas de ejecución.
La política industrial y tecnológica en México h a tenido dos
periodos claves: el primero se caracterizó por la amplia participación del Estado (ISI), mientras que el segundo ha pretendido ser
orientado por el mercado (apertura y desregulación). Como se h a
señalado, desde u n a perspectiva general, se puede afirmar que
durante la ISI se alcanzaron, en s u s inicios, buenos resultados en
términos de crecimiento, diversificación e integración industrial,
a pesar de lo cual el modelo presentó serias deficiencias y se agotó
dada s u incapacidad de sustentarse en u n contexto tecnológico y
comercial distinto. En contraste, para la política iniciada en la década de los ochenta y a ú n vigente, el balance en estos conceptos
ha sido negativo. Sin embargo, y en forma independiente de los
aciertos y deficiencias existentes en cada periodo, la aplicación de
estos dos tipos de política se h a caracterizado por la discontinuidad
y el inapropiado diseño de instituciones adecuadas de CyT que permitan elevar la calidad de las mismas (Ayala, 2003). El actual programa de CyT, no difiere significativamente en s u estructura e
inspiración teórica de los anteriores en este segundo periodo. Analiza u n conjunto actual y apropiado de problemáticas y algunos de
s u s objetivos son pertinentes, otros en cambio, son referencias
imprecisas o irrelevantes para comprender s u impacto en el desarrollo tecnológico nacional. Sin embargo, el hecho fundamental es
que no presenta las herramientas necesarias para alcanzar los
objetivos propuestos, que en algunos casos son totalmente irreales.
Este programa no puede separarse del modelo general de desarrollo
productivo y tecnológico, que en última instancia condiciona s u s resultados. La carencia de u n modelo estructurado de desarrollo productivo hace imposible la formulación de una política tecnológica.
52
MAFUO CAPDEVIELLE
/
JOSÉ
FLORES
La evidencia histórica e internacional sugiere que el desarrollo productivo y tecnológico requiere de acciones que fomenten la
coordinación de decisiones entre las partes involucradas, públicas
y privadas. Es necesario motivar la innovación entre las empresas
y destinar mayores recursos para la realización de actividades de
IyD, los que deben ser empleados con eficiencia. El compromiso
para mejorar los índices de la tecnología en el país debe actualizar
los fundamentos sobre los que descansó la política tecnológica diirante décadas. Las nuevas estrategias deben orientarse a consolidar las capacidades de IyD, de recursos humanos y para crear u n a
cultura propicia para la difusión tecnológica considerando también
el propósito de construir el tejido de relaciones que configuran los
llamados sistemas de innovación donde se incluya a las empresas,
a los centros científicos, a las universidades y a las instituciones
financieras.
Durante décadas, el proyecto económico dominante del Estado
mexicano confió en que la industrialización con base en el uso de
la tecnología sería la palanca del desarrollo que permitiría remontar la pobreza y desigualdad. En u n principio generó u n amplio consenso alrededor de las políticas industriales, pero posteriormente
este consenso se erosionó.
En la actualidad, el tipo de especialización en las estructuras
de la producción y del comercio exterior del país afecta la capacidad
del desarrollo tecnológico nacional y la implementación de políticas destinadas al mismo. Las manufacturas representan casi 90
por ciento de las exportaciones pero 80 por ciento de éstas corresponde a procesos globales donde las empresas locales a pesar de
emplear tecnologías de punta. no la desarrollan ni obtienen los
beneficios de la misma, dado que ésta es propiedad de las casas
matrices en el exterior. Las empresas locales con capacidad real
de exportación son pocas, la debilidad de los encadenamiento industriales s e expresa e n l a notable dependencia del sector
exportador hacia la importación de los bienes de capital e insumos
intermedios; donde la producción local sólo aporta u n a magnitud
reducida de los insumos del sector exportador y el déficit comercial
no sólo de este sector sino de la economía nacional tiende a crecer
(Flores y Capdevielle. 2003).
La política tecnológica debe tener por objetivo crear capacidades
tecnológicas y apropiarse de las ganancias que éstas posibilitan. El
desarrollo de capacidades locales, puede de esta forma contribuir a
modificar este tipo de especialización productiva y comercial. Por
tanto, el vínculo y objetivo fundamental, aunque no único de la
política tecnológica, debe ser el desarrollo de la actividad productiva de bienes y servicios, así como el aumento del bienestar social.
En este sentido, u n a referencia esencial es la politica industrial
por la naturaleza de s u s agentes y por el hecho de que para obtener
mejores resultados e s necesario complementar esta propuesta con
políticas de integración industrial con base en grados de tecnología
más avanzados que coadyuven a mejorar el carácter de la inserción de la economía del país en la economía mundial. Sin embargo,
la política tecnológica debe articularse en forma autónoma, selectiva, independiente y múltiple con las diversas políticas públicas
sin la necesidad de establecer una relación lineal y subordinada
con alguna de ellas. En particular, no se debe pretender subordinarla
a la política científica, en virtud de que esto ha sido u n motivo de
ineficiencia e incomprensión de s u naturaleza. En este sentido la
política tecnológica debe ser entendida como de carácter transversal, en relación con u n numeroso grupo de políticas y actividades
productivas, pero con objetivos y métodos propios de acción y evaluación.
Entre las condiciones que permitirán u n a dinámica virtuosa
del cambio tecnológico en México para impulsar s u modernización
y adoptar nuevas modalidades en s u inserción a la economía internacional podemos apuntar, entre otras a: la creación y fortalecimiento de una red de instituciones y organizaciones productivas
donde efectivamente fluya la información, se coordinen acciones,
etcétera, la formulación de políticas para la generación y difusión
de los cambios técnicos, el mejoramiento de los recursos humanos
y la apertura de nuevos mercados internacionales. Reconociendo
que la intervención estatal será requerida tanto para favorecer el
cambio tecnológico interno como para evitar la destrucción del tejido productivo existente (Katz, 20001.
Para alcanzar este fin, es necesario crear un núcleo endógcno
productivo en torno a actividades e industrias específicas, en el
cual el desarrollo tecnológico y la creatividad sean los elementos
dinámicos fundamentales (Fajnzylberg, 1983). Los agentes productivos e instituciones públicas deben participar en la generación y
difusión de conocimientos e innovaciones tecnológicas, en aquellas
actividades donde existe una masa critica capaz de ser potenciada
por la política pública, y cuyas expectativas de desarrollo futuro son
atractivas y compatibles con los recursos y capacidades de la eco-
nornia. Esto permitiria constituir u n sistema nacional de producción
e innovación virtuoso, objetivo fundamental de la política tecnológica.
En este contexto, la política pública debe contribuir a crear u n
arnbito macroeconómico favorable que ofrezca mayor certidumbre
en el largo plazo a la inversión y al desarrollo de la iniciativa privada, pero esto no e s suficiente. Lo anterior debe ser complementado
con el uso de instrumentos y metas consistentes que mejoren la
productividad y comprendan a la industria en s u conjunto como
cuestión sistémica. Asimismo, la adaptación a u n ámbito integral
competitivo requiere de u n a etapa de aprendizaje; por ello es recomendable estimular los nexos entre Estado, empresas, ramas y
sectores con vinculación al ámbito de las universidades.
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