la situacion juridica de los particulares frentea la administra cion

UWVERSIPAD
VERACRUZANA
FACULTAD DE DERECHO
ZONAXALAPA
"LA SITUACION JURIDICA DE
LOS PARTICULARES FRENTEA
LA ADMINISTRA CION PUBLICA'
Asesor de Tesfs:
LIC. M A N L I O F A V I O C A S A R I N N A V A R R E T E
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Lie. en Derecho
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A
Marcela Aguilera Landeta
XALAPA, VER.
1995
DEDICATORIA
A DIOS:
Por permitirme gozar de esta vida y
concederme la oportunidad de culmination de
esta meta.
A M! PADRE PAULINO AGUILERA GARCIA:
Con infinito amor y carino.
Hombre justo y admirable a quien debo lo que
soy; mi mejor ejemplo en la vida.
A Ml MADRE CARMEN LANDETA LUNA:
Cori todo mi amor y carino por brindarme su
confianza, apoyo y comprension en todos los
momentos de mi vida; V "
Gracias por ser la mejor Madre del Mundo.
A MIS HERMANOS: GUADALUPE, SIXTO, ANA Y PAULINO:
Por el gran amor que nos une y nunca nos separara.
Aunque no se los demuestre los quiero
muchisimo a todos ustedes y espero en dios
nos mantenga unidos siempre.
A Ml SOBRfNO PAQUITO:
Con gran amor.
Por haber venido a darnos la alegria y
felicidad a toda la familia.
A ARQUIMEDES MORA AGUSTIN:
Por tu gran amor y carino y por ser alguien
tan especial en mi vida.
Por tu apoyo inmedido en mi superacion
personal y en mis estudios.
A CLARY HERNANDEZ PORTELA:
Por demostrarme siempre su gran amistad y
amor que me tiene. Por su gran amistad y amor
que me tiene. Por compartir todos los
momentos de nuestras vidas. Te quiero.
A VERONICA HERNANDEZ:
Por ser una excelente compafiera y amiga. Por
todo tu apoyo durante la realization de
nuestros estudios.
A Ml MAESTRA JOSEFINA AVENDANO ORTIZ:
Por ser ella quien me ensenara mis primeras
letras, mi mas sincero agradecimiento y todo
mi carino.
A Ml MAESTRA LUCY ROQUE GUEVARA:
Por haber coritribuido a mi formation
academica, con dedication y paciencia.
Toda mi gratitud y carino por siempre.
A LA MEMORIA DE Ml QUERIDO MAESTRO:
MARCO TULIO SISNIEGA LOPEZ
Por todas sus ensenanzas no solo academica;
sino por enseftarme la grandeza del ser
humano.
A ALBERTO AMADOR:
Por ser para mi una gran guia espirituai y un
ejemplo a seguir, por que nunca te dejes
veneer por ias adversidades.
Siempre optimista y con ganas de salir
adelante.
AL LIC. MANLIO CASARIN NAVARRETE:
Ml DIRECTOR DE TESIS
Maestro, Asesor y Amigo.
Gracias por ser para mi un ejemplo a seguir.
Con mi mejor reconocimiento a su apoyo en la
realization de este trabajo.
AL LIC. ONESIMO JULIAN FERNANDEZ ESPINOZA:
AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO FEDERAL
Por su gran apoyo en la realizacibn de mi
servicio social.
Y por haberme brindado su amistad sincera.
A TODOS MIS MAESTROS DE LA FACULTAD DE DERECHO:
Con todo mi agradecimiento por sus valiosos
conocimientos aportados para mi formation
profesional.
A Ml HONORABLE JURADO:
LIC. HUMBERTO ORTIZ SALAZAR
LIC. JOSE L. ALVAREZ MONTERO
LIC. REYNALDO ESCOBAR PEREZ
A LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD VERACRUZANA:
Con agradecimiento por haberme brindado los conocirnientos necesarios para realizarme
profesionalmente.
INDICE
9
INTRODUCCION
SUMARIO
11
CAPITULO I
CONSIDERACIONES SOBRE LA ADMINISTRACION PUBLICA
1.1.PERSONALIDAD DEL ESTADO
1.2. CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA
12
17
1.3.FORMAS DE ORGANIZACION A D M I N I S T R A T E
A) ADMINISTRACION CENTRALIZADA
B) ADMINISTRACION PARAESTATAL
1.4.LOSORGANOSDE LA ADMINISTRACION Y S U S TITULARES
1.5.FUNDAMENTO DE U COMPETENCIA DE LOS ORGANOS DE
LA ADMINISTRhCION PUBLICA
1.6.LA DIVISION DE LA COMPETENCIA DE LOS ORGANOS
POR RAZON DEL:
A) DEL TERRITORIO
B) DE LA MATERIA
C) DEL GRADO
1.7.CLASIFICACION DE LOS ORGANOS POR NATURALEZA
DESUSFACULTADES
SUMARIO
' 22
24
26
32
34
36
38
40
CAPITULO II
GENERALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2 5.
2.6.
9.7.
2.8.
DEFINICIQN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CLASIFICACION DE LOS ACTOS A D M I N I S T R A T E S
EFECTOS DE LOS ACTOS A D M I N I S T R A T E S
LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO A D M I N I S T R A T E S
EL FORMALISMO DEI ACTO ADMINISTRATIVO
EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACION
LA FUERZA JURIDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
;
41
43
47
52
54
55
57
64
2.9. i.A PRESUNCION DE LEGALIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
2.10.LA EJECUCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.11 LA EXTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
SUMARIO
65
66
69
74
CAPITULO III
LOS PARTICULARES Y LA ADMINISTRACION PUBLICA
3.1. EL DERECHO SUBJETIVO
3.1.1.LOS DERECHOS SUBJETIVOS PUBLICOS
3.2. EL INTERES COMO CONDICION DE DERECHOS SUBJETIVO
3.3. CLASIFICACION DEL DERECHO SUBJETIVO
EN RAZON DE SU ORIGEN
3.4 CLASIFICACION DEL DERECHO SUBJETIVO EN RAZON DE
SU CONTENIDO:
1.-DERECHOS DE LIBERTAD
2.- DERECHOS SOCIALES
3.- DERECHOS POLITICOS
4.- DERECHOS ADMINISTRATIVOS
3.5. CLASIFICACION DE LOS DERECHOS PUBLICOS SUBJETIVOS
DE LOS ADMINISTRADOS
3.6. EL DERECHO A LA REPARACION DE LOS DANOS
CAUSADOS POR LA ADMINISTRACION
SUMARIO
75
77
78
83
84
86
89
91
CAPITULO IV
LA PROTECCION JURIDICA DE LOS ADMINISTRADOS
FRENTE A LA ADMINISTRACION PUBLICA
4.1 SITUACION JURIDICA DEL PARTICULAR FRENTE A LA
ADMINISTRACION PUBLICA
4.2. EL DERECHO A LA LEGALIDAD
4.3. MEDIOS DE PROTECCION JURIDICA A LOS DERECHOS
DE LOS PARTICULARES:
A) MEDiOS INDIRECTOS
B) MEDIOS DIRECTOS
1 - R E C U R S O S ADMINISTRATIVOS
2.- RECURSOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS
92
95
98
4.4. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MEXICO
A) TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION
1.- INTEGRACION
110
114
2.-COMPETENCE
4.5. EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL
ESTADO DE VERACRUZ
A) INTEGRACION
116
117
118
B) COMPETENCIA
4.6 LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
CONSIDERACIONES
CONCLUSIONES
BIBL.IOGRAFIA
118
120
127
131
133
INTRODUCCION
En la presente investigation denominada "La situation juridica de los particulares frente
a la Administration Publica", tratamos fundamentalmentedeestudiar.analizaryprecisarcual
es ia situation que tenemos los adrninistrados frente a la administration publica.
Conocer los medios de defensa con que cuentan los particulares para exigir a la
Administration Publica que se sujete en su funcionamiento a las normas legales establecidas
al efecto, es punto primordialmente en la formation de Licenciados en Derecho.
Es tambien proposito del presente trabajo examinar la estructura y consistencia de los
derechos de los adrninistrados para saber hasta que punto es real o solo resuita aparente el
sistema administrativo organizado para la protection contra las arbitrariedades de las
autoridades, es llegar a la conviction de que el Estado se encuentra efectivamente sometido
al derecho o si, por el contrario, el Derecho Publico no es sino una ilusion inspirada por los
gobemantes para dar una apariencia de legalidad a sus excesos y a sus atropellos.
Este estudio abarca ademas todos los elementos o aspectos de la relaci6n juridica que
se constituye entre la Administration y los particulares con motivo de la actuation de una y
de otros.
Estructuramos esta investigation en cuatro capitulos:
En el Primer Capitulo, se pretende estudiar algunos aspectos importantes de la
Administration Publica , porese motivo sedenomiria"Consideracionessobre la Administration
Publica". Y lo integran los siguientes puntos: La personalidad de Estado, El Concepto de
Administration Publica, Formas de Organization Administrativa, Organos que integran la
Administraci6n Publica y sus Titulares, Fundamento de la competencia de esos organos de
la Administration Publica, la Division de la Competencia de esos organos, por ultimo
hablaremos de la Clasificacion de la Administration por la riaturaleza de sus facuitades.
El Segundo Capitulo, se denomina, "Generalidades del Acta Administrativo". Este
apartado tiene gran importancia, ya actualmente la Administration Publica realiza casi toda
su actuation atraves de actos administrativos. Ademas esos actos son presupuestos
indispensables para que existan los Recursos Administrativos o Recursos Contenciosos
Administrativos, toda vez que hace falta la existencia de un acto de autoridad ilegal, que cause
al administrado un perjuicio o menoscabo en sus derechos publicos subjetivos para que este
pueda hacer efectivos los medios de defensa antes senalados. Este segundo capitulo lo
componen lossiguientes puntos: concepto deactoadministrativo, Elementos y Requisites del
acto administrativo, clasificacion de los actos administrativos, Efectos que produce el acto
administrativo, el formalismo del acto administrativo, el silencio de la administration publica,
la fuerza juridica del acto administrativo, la presuncion de legalidad del acto administrativo,
por ultimo tratamos la ejecucion y extincion de los Actos Administrativos.
El Tercer Capitulo, fue denominado "Los Particulares y la Administration". Se trata de
estudiar las relaciones que seestablecen entre la administration publica y los administrados.
Los puntos a trataren este tercer capitulo son: Derechos subjetivos en general, los Derechos
Publicos Subjetivos de los Administrados, el interes como condition del Derecho Subjetivo,
Clasificacion del Derecho subjetivo, Clasificacion de los Derechos Publicos Subjetivos de los
Administrados, y por ultimo hablaremos del Derecho de los Administrados a la reparation de
los danos causados por la administration.
El Cuarto Capitulo, se denomina "La protection Juridica de los Administrados frente a
la Administration Publica", en este apartado empezamos por estudiar la situation del
particular frente a la Administration, el principio de Legalidad, los Medios de Defensa de
Protection juridica o los derechos de los administrados, el Contencioso Administrativo en
Mexico, el Tribunal Contencioso Administrativo en el Estado de Veracruz, terminamos este
cuarto apartado hablando del Estado Mexicano.
Por ultimo presentamos las consideraciones y conclusiones a que arribamos al termino
de la presente investigation.
CAPITULO PRIMERO
CONSIDERACIONES SOBRE LA ADMINISTRACION PUBLICA
1.1.- PERSONALIDAD DEL ESTADO
1.2- CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA
1.3.- FORMAS DE ORGANIZACION A D M I N I S T R A T E :
A).- ADMINISTRACION CENTRALIZADA
B).- ADMINISTRACION PARAESTATAL
1.4.- LOS ORGANOS DE LA ADMINISTRACION Y SUS TITULARES
1.5.- LA DIVISION DE LA COMPETENCIA DE LOS ORGANOS DE
LA ADMINISTRACION PUBLICA:
A).- POR RAZON DEL TERRITORIO
B).- POR RAZON DE LA MATERIA
C).- POR RAZON DEL GRADO
1.6.- CLASIFICACION DE LOS ORGANOS POR LA NATURALEZA DE
SUS FACULTADES.
CAPITULO I
1.1. LA PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO.
De la estructura politics del Estado surge su primera caracteristica: Su personalidad
juridica.
Partimos de la opinion de algunos autores de que el Estado constituye verdaderamente
una persona moral. Esta opinion encuentra su fundamento en el articulo 25 del Codigo Civil
del Distrito Federal que sefiala como personas morales: La Nation, los Estados y los
Municipios. A pesar de dicha fundamentacion algunos sociologos y algunos filosofos no
admiten la personalidad moral del Estado, diciendo que: "no es si no una Construction
mental, una elaboration de la tecnica juridica que se justifica por los servicios que puede
prestar, pero sin que tenga una correspondencia en la realidad propiamente existential". (1)
El problema de la personalidad del Estado es uno de los mas discutidos en la Teoria del
Derecho Publico.
La personalidad juridica del Estado es concomitante y nace paralelamente con el ente
social, es decir, al constituirse un Estado independiente, soberano y autodeterminarse, tiene
derechos y obligaciones y por lo tanto tiene, desde ese momento, personalidad juridica, que
no es ninguna fiction, ni una creation abstracta del Derecho.
Segun el maestro GABINO FRAGA, las principales corrientes doctrinales pueden
reducirse a dos categorias: Las que afirman y las que niegan dicha personalidad.
"Dentro del grupo de las primeras existen varias tendencias: Unas que suponen una
doble personalidad del Estado; otras que suponen que siendo unica la personalidad, ella se
manifiesta por dos voluntades y finalmente las que sostienen que solo existe una personalidad
privada del Estado como titular de un patrimonio y no para ejercicio del poder publico, pues
en este aspecto el Estado no es titular de derechos, sino un simple ejecutor de funciones"
Dentro de las teorias que niegan la personalidad del Estado se encuentran las que lo
consideran solamente como una representation que administra el patrimonio colectivo a
intereses comunes.
Otras afirman que solamente el ser humano individual puede ser una persona, ya que
—(1) FRAGA,Gabino. Derecho Administrativo.Editorial
Porrua.S.A.Mexico,D.F.1992. P.120.
solo el hombre fisico es dotado de razon y voluntad, y que fuera del hombre no conciben estas
teorias la personalidad; por lo tanto no hay personalidad.
Sin embargo los partidarios de las teorias negativas de personalidad, la aceptan, no
como algo real si no como una ficci6n util. "El Estado,
que por hipotesis no existe, no
puede darse asi mismo la ficci6n de la existencia, por ello se tiene que abandonar la
explication de la fiction legal y recurrir a la teoria de la fiction doctrinal, segun la cual
pertenece a la ciencia juridica crear todas aquellas verdades que se reconocen son
necesarias para la buena marcha de las relaciones humanas, comprendiendo dentro de esas
verdades, como construcciones tecnicas, las fictiones". (2)
"SAVIGNY, niega la personalidad moral del Estado, al decir "Las personas juridicas o
morales no pueden ser sujetos de derecho porque no estan dotadas de conciencia y
voluntad". Por su parte DUGUIT niega tambien la personalidad del Estado, ya que para el las
ficciones deben ser desterradas del campo de la ciencia, no es posible concebir una
colectividad dotada de conciencia y voluntad y de personalidad, el autor antes citado dice:
el Estado no puede existir sin esos ingredientes de conciencia y voluntad porque "El Estado
es una pura abstraction; la realidad son los individuos que ejercen el poder estatal; ellos estan
sometidos a la action del derecho como todos los demas individuos.
Por otro lado, aparecen las doctrinas realistas que surgieron en contra de las negativas,
entre ellas encontramos las doctrinas organicistas, que dicen". La persona moral esta dotada
tambien de conciencia y voluntad y el Estado actua por medio de sus organos como cualquier
persona fisica; esos organos mediante loscuales el Estado seconformay actua porsu propia
voluntad no son algo separado y distinto del mismo Estado, si no que constituyen una parte
integrante de su esentia; se sumergen organicamente en el Estado. Precisamente como el
cerebro, la boca, en los organos biologicos, son los organos de que se sirve la persona ffsica
para formar su propia voluntad".
Otras de las teorias realistas es la Teoria de la Fundacion, que considera que: La
personalidad moral es trascendente en virtud del hecho de que una serie de actividades se
encuentran coordinadas portender hacia la realization de un mismo fin, el haber fundado de
hecho una situation especial, para obtener un fin espetifico" (3)
Para MAURICE HAURIOU, el Estado, es, en primer lugar, un cuerpo constituido,
"Porque tiene una base de organization representative; esta gobernando por organos, cada
uno de los cuales representan un todo. En segundo termino dice HAURIOU, una vez
constituido el Estado como cuerpo, es necesario que se manifieste un caracter moral en el
interiorde ese cuerpo, que consistira en la organization formal de la responsabilidad politica
de los organos de su gobierno en relation con los miembros del cuerpo". (4)
"La personalidad moral de las corporaciones es una institution social y moral; en tanto que
El mismo HAURIOU, distingue entre personalidad moral y personalidad juridica, dice:
—(2) PORRUA PEREZ,Francisco.Teoria del Estado.
Editorial Porrua,S.A.Mexico,D.F.1991. P.62
—(3) Ibidem. P.320
(4) Ibid. P.322
la personalidad juridica no es sino una institution juridica". Sigue diciendo la personalidad
juridica, no es mas que una mascara, puesta sobre la personalidad moral o social para darle
estabilidad.
Ahora hablemos de las teorfas que afirman la existencia de la personalidad del Estado.
Empezaremos con las que suponen una doble personalidad del Estado. El maestro GABINO
FRAGA, nos dice: "La teoria de la doble personalidad del Estado sostiene la existencia de una
personalidad de Derecho Publico y otra de Derecho Privado, la primera como titular del
Derecho Subjetivo de soberania; la segunda como titular de Derechos y Obligaciones de
caricter patrimonial". Otra opini6n en el mismo sentido es la que nos da el ilustre letrado LUIS
HUMBERTO DELGADILLO GUTIERREZ, en su obra denominada Elementos de Derecho
administrativo que dice: "Los derechos y obligaciones del Estado normalmente son de
Derecho Publico, aunque eventualmente pueden ser de Derecho Privado. Esto ha dado lugar
a que en la teoria de la doble personalidad juridica del Estado se haya considerado que tiene
una doble personalidad: Una de Derecho Publico, que se manifiesta cuando actua en funcion
de su soberania; y otras, de Derecho Privado a la cual se somete como titular de derechos
y obligaciones de car&cter patrimonial". (5)
Esta teoria, es la admitida por la Legislaci6n y Jurisprudencia mexicanas, sin embargo,
es objetada porque ella implica una dualidad incompatible con el concepto unitario que del
Estado tiene la doctrina moderna. Se afirma que la doble personalidad seria admisible solo
en caso de que demostrara la duplicidad de finalidades y objetivos del Estado. Segun el
Licenciado JORGE OLIVERA TORO, en su intitulado Manual de Derecho Administrativo,
dice: "La teoria de la doble personalidad del Estado carece de justification juridica y
unicamente se concibe en la evolution hist6rica del derecho. Su error juridico es concebir al
Estado en dos formas, titular de la soberania e inseparable de la potestad publica y gestor
de intereses patrimoniales". V nos pone un ejemplo en el que expresa que "asi como el
hombre tiene dos trajes, no tiene dos figuras". (6)
En relation con esta teoria de la doble personalidad resulta significativa la concepci6n
del maestro GORDILLO, en el sentido de que la aplicaci6n de distintos ordenamientos
juridicos a un sujeto no significa que su personalidad se divida o se multiplique; del mismo
modo que un industrial estara sujeto al Derecho Comercial en sus transacciones, al Derecho
del Trabajo, en sus relaciones con los obreros de la tebrica, al Derecho Civil en sus relaciones
de familia, al Derecho Administrativo y Fiscal en sus relaciones con el Estado y al Derecho
Penal en la medida que comete un delito, no por ello se podra pretender que tiene una
quintuple personalidad: Comercial, laboral, civil, administrativo-fiscal, penal. Ello seria
obviamente absurdo, como igualmente absurdo es pretender que por que al Estado se le
apliquen, igual que a cualquier sujeto, mas de un grupo de normas, tenga por ello mas de una
personalidad juridica. La personalidad juridica es necesariamente una sola en todos casos,
y ello es tambien valido para el Estado. (7)
—(5) DELGADILLO GUTIERREZ,Luis Humberto.Elementos de
Derecho Administrativo. Editorial. Limusa, Mexico,
D.F.1986. P. 150
—(6) OLIVERA TORO, Jorge.Derecho Administrativo
Editorial Porrua.S.A.M&cico,D.F.1986. P.265
TEORIA DE LA PERSONALIDAD UNICA CON DOBLE VOLUNTAD.
"Consiste en afirmar que normalmente, el Estado desarrolla una actividad imponiendo
sus determinaciones, en vista de que estas emanan de una voluntad con caracteres
especiales de superioridad respecto de los individuos, es decir, de una voluntad soberana;
pero que en determinadas ocasiones no es necesarioprocederporvia de mando, sino que
el Estado puede someterse, y de hecho se somete, al principio que domina las relaciones
entre particulares, o sea al principio que consiste en que ninguna persona puede por acto de
su voluntad producir efectos respecto de otra si esta no concurre manifestando su propia
voluntad. (8)
Esta teoria tambien ha sido objetada, pues se sostiene que constituye una falta de
logica pensar en que una voluntad puede tener caracteristicas diferentes: que en unos
casos sea superior y que en otros sea igual al de los individuos. El maestro MIGUEL ACOSTA
ROMERO, en su obra titulada Teoria General del Derecho Administrativo, nos muestra una
objecion a la citada teoria y dice que: "la personalidad juridica del Estado es una, asi como
su voluntad, aunque esta se exprese a traves de diversos organos de representation del ente
Colectivo". (9)
"Por ultimo enunciaremos la Teoria que habla de la personalidad del Estado; 6sta
sostiene la existencia de una personalidad privada del Estado como titular de un patrimonio
y no para el ejercicio del poder publico, pues en este aspecto el Estado no es titular de
derechos sino un simple ejecutor de funciones.
En este sentido tambten el maestro GABINO FRAGA, se adhiere a esta teoria,
concluyendo que "El sistema de la Constitution Mexicana esta basado sobre la ideas de las
Constituciones americana y francesa, que es de considerar a la soberania como un poder de
voluntad superior, como un derecho cuyo titular es la Nation, (articulo 39, 40, 41.
Constitutionals)
Concluye diciendo el ilustre Profesor EMRITO de la U.N.A.M., que esta teoria es una
construction artificial de la tecnica juridica, cuyo valor perdura,
- ( 7 ) GORDILLO.Agustin A.Introduction al Derecho
Administrativo. Editorial Abeledo-Perrot. Mexico,
D.F.1966. P.235
(8) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P. 120
(9) ACOSTA ROMERO,Miguel.Teorla General de Derecho
Administrativo. Editorial. Porrua.S. A. Mexico, D. F.,
1993. P.115
mientras que no se realice otra que la sustituya con ventaja". (10)
Nuestra actitud frente a las teorias expuestas sobre el particular, consiste en considerarlas
como simples construcciones de tecnica juridica cuyo valor depende de la utilizaci6n que
puedan prestar para la explication de los fenomenos.
Consideramos que la conception de fa doble personalidad del Estado es erronea, por
lo menos en nuestro sistema juridico ya que de acuerdo con el articulo 39 de la Constitution
Politica de los Estados Unidos Mexicanos, la soberania national reside esencial y originalmente
en el pueblo, y todo el poder publico dimana del pueblo y se instituye para su beneficio.
Teniendo que elegir poralguna de las tendencias indicadas nos inclinamos por la tesis
de la personalidad juridica del Estado, puesto que ademas de ser util, es tambien la que m£s
concuerda con el sistema adoptado por nuestra legislation.
—(10) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P.121.
1.2. CONCEPTO DE ADMINISTRACION PUBLICA.
El ejercicio de la funcion administrativa que el Estado realiza para la consecution de sus
fines, requiere de la organization de los elementos materiales, a fin de lograr su mejor
utilizaci6n.
La Administration Publica es la m i s dinamica de la estructura estatal, actua en forma
permanente, sin descanso y sin horario y, segun COLMEIRO, acompafia al hombre desde
su natimiento hasta su desaparici6n de la vida terrestre. (11)
Etimologicamente la palabra Administration proviene del latin y se forma con las
palabras AD y MINISTRARE, que significa: Servir; otros senalan que se forma por la
contraction de AD-MANOS-TRAHERE, que da la idea de manejo o gestion. El Diccionario de
la Real Academia Espanola define la Administration: 'Action de gobierno al dictar y aplicar
las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservation y
fomento de los intereses publicos y al resolver las reclamaciones a que de lugar lo mandado"
(12)
La Administration publica, es el poder ejecutivo en acci6n, con la finalidad de cumpiir y
hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios publicos. La
administration puede ser national, provincial o municipal, de acuerdo con la esfera territorial
de sus atribuciones. (13)
En sentido vulgar, la palabra Administrar equivale a gobemar, regir o cuidar. "El
Administrador se define como quien cuida bienes ajerios". El Administrador es la persona que
tiene a su cargo y bajo su responsabilidad la gestion de bienes e intereses ajenos". (14)
Algunos autores definen la Administration Publica como aquella que tiene un campo de
aplicatibn de los organismos publicos, quedando incluidos:
1.- Las Instituciones Gubernamentales de los tres Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial
—(11) Cit.Por DIEZ MARIA,Manuel.Derecho Administrativo
Editorial Bibliografica Argentina, S.R.L.Buenos
Aires 1963. P.70
(12) Ibid. P. 91
(13) Diccionario Derecho Usual.Tomo I. CABALLERAS,
Guillermo. Editorial.Bibliografica Omeba. Buenos
Aires 1968. P.114
y en los tres niveles territoriales: Federal, Estatal y Municipal.
2.- Los Organos Descentralizados.
3.- Las Empresas de Participation Estatal.
4.- Los Fideicomisos Publicos
El maestro ANDRES SERRA ROJAS, apunta lo siguiente: "la Administraci6n Publica o
Conjunto de Instituciones Administrativas, comprende toda la actividad estatal, salvo las
funciones Legislativas, Judicial o la de Gobiemo, que tiene a su cargo la ejecucion concreta
de la Ley por medio de actos juridicos o materiales. Materialmente la Ley puede atribuir, por
mera exception, la facultad de realizar actos administrativos a los otros Poderes.
El termino Administration puede tener sentidos diversos, ANDRES SERRA ROJAS, nos
indica algunos:
a). La Administraci6n en su sentido material u objetivo
alude a la actividad o action, es decir, al hecho
mismo de administrar un negocio o administrar
los publicos. Este ultimo concepto corresponde a
la action o actividad administrativa.
b). La administration en su sentido organico, subjetivo
o formal se refiere al conjunto de organos,
servicios o actividades bajo la misma Direction o
consejo a fin de perseguir una tarea determinada de
interes privado o publico.
c). La Administration Publica moderna va mas a l i i de la
ejecucion de la Ley y se ha internado en el Campo
de la Economia National determinado la base, los
medios y las formas de su desarrollo. (15)
Segun ANTONIO CARRILLO FLORES, la administration publica puede concebirse
como la actividad que los organos del Estado desarrollan para el cumplimiento de los que en
alguna terminologia se llama: Los fines del Estado, y en otras sus atribuciones. (16)
De esta manera la Administration Publica es organization y es action. Como organization
—(15) SERRA ROJAS,Andres.Derecho Administrativo
Editorial Porrua.S.A. Mexico,D.F.1972. P.53
(16) CARRILLO FLORES,Antonio.La Justicia Federal y
Administration Publica.Editorial Porrua.S.A.
Mexico 1973. P.33
se considera que es una creation social encaminada a realizar, valiendose de medios
juridicos, tecnicos y materiales, los fines del poder publico, en una forma concreta y continua
y en estrecha relation con la vida social. (17)
El ilustre maestro GABINO FRAGA, nos dice que por Administration Publica debemos
entender, "aquella parte del poder ejecutivo a cuyo cargo esta la responsabilidad de
desarrollar la funcion administrativa".
De esta manera, "Administration Publica puede entenderse desde dos puntos de vista,
uno organico, que se refiere al organo o conjuntos de organos estatales que desarrollan la
funcion administrativa, y desde el punto de vista formal o material, segun el cual debe
entenderse como la actividad que desempenan este organo o conjunto de organos. Con
frecuencia suele identificarse a la funcion Administrativa, como la actividad de prestation
de servicios publicos tendientes a satisfacer las necesidades de la colectividad". (18)
A MOLITOR, en su obra "Administraci6n Publica" define a la Administration Publica
desde el punto de vista formal como el "Organismo Publico que ha recibido del poder politico
la competentia y los medios necesarios para la satisfaction de los intereses generales" y
desde el punto de vista material es "La actividad de este organismo considerado en sus
problemas de gestion y de existencia propia tanto en sus relaciones como otros organismos
semejantes como con los particulares para asegurarse la ejecucion de su mision". (19)
Para ESCRICHE, por Administraci6n Publica seentiende la parte de laautoridad publica
que cuida de las personas y bienes en sus relaciones con el Estado, haciendolos concurrir
al bien comun, y ejecutando las leyes de interes general.
Los caracteres de la Administration Publica por antonomasia, son:
a). LAAUTORIDAD.-Sin la cual nada puede ordenar, exigirni imponer; la responsabilidad,
para no ser un poder tiranico o arbitrario.
b). INDEPENDENCE.- Porque no solo ejecuta, sino que dispone y organiza.
c). GENERALIDADES.- En sus principios, aun cuando sea concreta su action en grupos
o personas determinadas.
d). LA PERMANENCIA.- Por la naturaleza de sus fines.
e). LA ENERGIA.- Que ratifica su autoridad.
(17) Ibid. P.34
—(18) FRAGA,Gabino.Derecho Administrativo.Editorial
Porrua.S.A. Mexico,1992. P.122
f). LA PRONTITUD.- Que
refuerza la confianza
que suscita.
g). LA CAPACIDAD - Basada con los conocimientos y dotes de caricter de los miembros
en que encama. (20)
Varios autores, teniendo en cuanta que la Administration Publica es una estructura
politica auxiliar del poder Ejecutivo para la ejecuci6n de la Ley, nos dan los siguientes
conceptos de la Administration Publica:
VEDEL.- Afirma, que la Administration no es la unica tarea del Ejecutivo, pero la
Administration es exclusivamente tarea del Ejecutivo.
LEONARD C/WHITE.- Nos da el siguiente concepto, la Administration Publica consiste
en todo aquello que tiene como finalidad la aplicacion o realization de la politica National.
J/M. PFIFFNER.- Nos dice al respecto: "Parece que la administration Publica consiste
en llevar a cabo la orden de gobierno coordinando los esfuerzos de los ciudadanos en forma
tal que pueden trabajar juntos con el fin de realizaraquellos que previamente se ha fijado".
PIERRE ESCOUBE, amplia el concepto con estos terminos: "La administration Publica
es el conjunto de medios de action sea indirectos, directos, sea indirectos, directos, sean
humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el Gobierno National para lograr los
propositos y llevar a cabo las tareas de interes publico que no cumplan las Empresas Privadas
o los particulares y que determinan los Poderes constitutionals, legaimente dedicados a
recoger y definir la Politica General de la Nation".
La Tesis Marxista, considera que la administratibn Publica es una super estructura, un
instrumento de coaccion de una clase social poseedora de los instrumentos de domination
que en esa forma asegura un regimen de privilegio". (21)
El autor HECTOR JORGE ESCOLA nossenala que en un caricteramplio administration,
se utiliza para designar aquella actividad que consiste en ejecutar, dirigir o servir, aplicando
medios utiles para el logro de fines propuestos, mientras que en una forma m i s restringida
se le refiere al cuidado de una hacienda o, en general, a la gestion de interes de caracter
material. La administration es, pues, desde este punto de vista, ei gobierno, manejo o
direction de un interes, encaminado a unpbjeto o fin determinado, consistente en un hacer
compuesto de actos sucesivos y continuados, cuyo conjunto constituye la actividad en que
la administration consiste. Se trata, por tanto, de una actividad tecnoiogica, es decir una
actividad estructurada para alcanzar fines humanos, cualquiera que estos sean.
—(20) Diccionario de Derecho Usual. Tomo I.
CABALLERAS, Guiilermo.Editorial Biografica
Omega,S.A. Buenos Aires, 1968. P.114
ANTONIO CARRILLO FLORES, en su libra "La Justicia Federal y la Administration
Publica" nos dice, que la unica forma de llegar a un concepto exacto de la administration
publica consintiria en partir de
la notion de la actividad estatal y eliminar del campo en que esta opera, lo legislative y lo
jurisdictional, y agrega que para lograr un concepto integral de la
Administration Publica hay que tener en cuenta dos elementos: Uno de caracter politico y otro
tecnico.
En nuestro concepto, para concluir diremos que la Administration Publica es uno de los
conductos importantes, sino es que el mas, pordonde se manifiesta la personalidad misma
del Estado y en donde el Poder Ejecutivo demuestra su gran campo de action.
1.3. FORMAS DE ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
La Administration Publica debe ordenarseadecuada ytecnicamente, esdecir, organizarse
para realizar su actividad rapida, eficaz y convenientemente. Por tal motivo se ha tratado,
atravez de la evolution de la Administration Publica, de buscar Formas de Organization que
respondan lo mejor posible a las necesidades del pais en un momento determinado.
Las formas de organization de la Administration Publica no son equivalentes a las
formas de Estado y a las formas de Gobierno, pues estas ultimas titan: la primera, al ser
mismo del Estado y las segundas a los organos de poder en el mas alto rango-ejecutivo, y
judicial; por el contrario, las FORMAS DE ORGANIZACION ADMINISTRATIVA se refieren
exclusivamente al poder ejecutivo y unidades administrativas que de el dependen directa o
indirectamente.
Como hemos visto, el Estado tiene su propia organizaci6n, que conforme al articulo 40
Constitutional esta estructurada por tres Poderes. Por nuestra parte, el estudio de esta
materia se encauza a la funcion administrativa que realiza uno de esos tres Poderes, el
Ejecutivo, el cual tiene su propia estructura, con caracteristicas particulares, de acuerdo con
las necesidades que le plantea su funcionamiento.
Esta organization como cualquier otra, est£ integrada por una serie de elementos que
interactuan en un complejo sistema de atribuciones y competencias para delimitarel campo
de action por materia, grado, territorio y cuantia, a fin de que la action de sus componentes
no interfieran entre si; con una distribution de las responsabilidades de su actuation, ante la
propia organization y frente a terceros que pueden verse efectuados por la action de estos;
con una autoridad correlativa a la responsabilidad que le permite llevar a cabo sus
actividades, de acuerdo con la habilidad y reparation de las personas que tienen a su cargo
esta actividad (22)
La organization administrativa seria el modo por el cual es posible alcanzar un optimo
resultado, en cualquier actionar encaminado hacia un fin presupuesto, con el menor gasto,
en el minimo tiempo, y mediante el mas pequeno esfuerzo (23)
FAYOL, dice que: "La organization es la voluntad ordenadora mediante la cual se va a
lograr la definition del lugar que ocupara cada uno de los elementos componentes de una
empresa, y de las tareas que van a desempefiar".
El funcionamiento de esta organizaci6n hace necesaria la utilization de diferentes
formas de estructuracion, de acuerdo con las necesidades y fines que se proponga la
Administration. Estas formas de organizarse se determinan en base a consideraciones,
politicas y tecnicas, en razon de la independencia de los organos y a la especialidad de la
materia de que deben conocer. Asi tenemos que el Articulo 90 Constitutional establece que:
La Administraci6n Publica Federal sera centralizada y paraestatal conforme a la Ley
Organica que expida el Congreso, que distribuira los negocios del orden administrativo de la
Federation, que estaran a cargo de las Secretarias de Estado, Departamento Administrativo
y definira las bases generates de creation de la entidades paraestatales y la intervention
del Ejecutivo Federal en su operation. Nuestra Ley organica de la Administration Publica
Federal en su articulo 1 ro., nos sefiala que la Administration Publica Federal sera centralizada
y paraestatal.
La propia doctrina clasifica las formas de organization administrativas en centralizada
y paraestatal.
Las formas de organization administrativa; estan comprendidas de la siguiente manera:
1.-Administration Centralizada:
a). Desconcentracion Administrativa.
2.-Administration Paraestatal:
a). Organismos descentralizados.
b). Empresas de participation estatal.
c). Instituciones Nacionales de credito.
d). Los fideicomisos
La realidad administrativa impone muchas variantes a estas formas ya que no existe una
precisidn absoluta, ni una definition clara entre ellas; aun la doctrina discute sus caracteres
esenciales, es m i s las necesidades cambiantes del Estado lo obliga a recurrir a distintas
formas de administraci6n y corresponde al Derecho proporcionar el marco juridico para ellas.
- ( 2 3 ) Cit. Por ESCOLA,H6ctor Jorge.Ob.Cit. P.234
(24) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P. 165
ADMINISTRACION CENTRALIZADA.- "Existe cuando los organos se encuentran
colocados en diversos niveles pero todos en una situacidn de dependencia en cada nivel
hasta llegar a la cuspide en que se encuentra el jefe supremo de la Administration Publica".
(25)
Agrega el maestro GABINO FRAGA, la Centralization Administrativa se caracteriza por
la relation de jerarquia que liga a los organos interiores con los superiores de la Administration.
Esa relation de jerarquia implica varios Poderes que mantienen la unidad de dicha
administration a pesarde la diversidad de los organos que la forman. Esos Poderes son los
de decision y de mando que conserva la autoridad superior.
La concentration del poder de decision consiste en que no todos los empleados que
forman parte de la organizaci6n administrativa tienen facultad de resolver y de realizar actos
juridicos creadores de situaciones de derecho, ni de imponer sus determinaciones. En la
organization centralizada existe un numero reducido de organos con competencia para dictar
esas resolutiones y para imponer sus determinaciones. Los demas organos simplemente
realizan actos materiales necesarios para auxiliar a aquellas autoridades, poniendo los
asuntos que son de su competencia en estado de resoluci6n, de esta manera, aunque sean
muy pocas las actividades relativas a la administration, en vista de la colaboration de los
organos de preparation.
El ilustre maestro LUIS H. DELGADILLO GUTIERREZ, en su obra intitulada "Elementos
de Derecho Administrativo". nos senala que: La Centralization presupone "una estructura
que agrupa a los diferentes organos que la componen, bajo un orden determinado, alrededor
de un centra de direction y de decision toda la actividad que tiene a su cargo, organization
que se mantiene fundamentalmente en raz6n de un vinculo, denominado jerarquia o poder
jerarquico". (26)
El autor JORGE OLIVERA TORO, la define como, "La estructura en la cual el conjunto
de organos administrativos de un pais estan enlazados bajo la direction de un organo central
unico y encuentran su apoyo en el principio de la diversidad de funciones, pero dentro de un
orden o relation en que impulsan a la direction y la llevan los centros superiores o directivos,
y a la ejecucion los subordinados o inferiores". (27)
Por su parte, MIGUEL ACOSTA ROMERO, dice que: "La Centralization es la forma de
organization administrativa en la cual, las unidades y organos de la administration publica,
se ordenan, acomodan bajo un
(25) Idem.
(26) DELGADILLO GUTIERREZ,Luis Humberto. Ob.Cit.P.115
(27) OLIVERA TORO.Jorge.Ob.Cit. P.89
orden jerarquico a partir del Presidente de la Republica, con el objeto de unificar las
decisiones, el mando, la action y la ejecucion".
Se entiende por Centralization "El Sistema de organization Administrativa en que todas
las cuestiones de importancia referente a las actividades y relaciones de la Administration
Publica son resueltas por los organos centrales y superiores de esta". (28)
De esta manera encontramos en la Centralization una coordination de los organos que
la componen, y que en razon de la competencia que tiene asignada, delimitan sus actividades
para no interferiren sus acciones, coordination que permite un orden y agrupacion especifica,
independientemente de que en forma interna cada organo tenga su estructura particular es
detir, su propio orden jerarquico.
La Centralization o Administration directa, puede llevarse a cabo con diferentes
procedimientos, entre los cuales se suele citar las Centralization del poder y la coaccion
inherente a el, la centralization del poder de decision y la competencia tecnica, y la
centralization de la potestad de designation de los agentes administrativos.
En el sistema de Centralization, los organos comprendidos en la administration central
carecen de personalidad juridica y de patrimonio propio; se hallan vinculados entre si por
relaciones que son de naturaleza jerarquica, y que configuran, por tanto, relaciones de tipo
Interorganico" (29)
Podemos concluirque en el regimen centralizado existen una concentration de la fuerza
publica, de tal manera que las medidas de ejecucion forzadas de las resoluciones administrativas
no pueden llevarse a cabo por cualquier organo de la administration, sino por un numero muy
reducido de ellos a quienes legalmente se les otorga competencia para ese efecto.
Dichos Poderes, que se refieren, unos a las personas de los Titulares de los organos
jerarquizados, y otros a los actos que realizan, son los siguientes:
a). Poder de Nombramiento.
b). Poder de Mando.
c). Poder de Vigilancia.
d). Poder Disciplinary.
e). Poder de Revision.
—(28) Cit. Por ESCOLA,Hector Jorge.Ob.Cit. P.279
(29) Idem.
f). Poder para la resolution de conflictos de competencia (30)
De acuerdo con lo establecido en el articulo 90 constitucional, como ya esta senalado
anteriormente, la Administraci6n Publica Federal es centralizada y para
esta la estructura de la 1 ra. esta integrada de acuerdo a lo dispuesto en el parrafo segundo
del articulo 1 ro. de la Ley Organica de la Administration Publica Federal por:
I-
La Presidentia de la Republica.
II.- Las Secretarias de Estado.
III.- Los Departamentos Administrativos.
IV.- La Procuraduria General de la Republica.
ADMINISTRACION PARAESTATAL.- El maestro DELGADILLO GUTIERREZ nos dice:
"El concepto Administration Paraestatal" nos da la idea de una organization administrativa
paralela a la centralizada, ya que el termino "paraestatal" significa "al lado", es decir que
aunque se trate de una organization de la administration publica, no esta integrada en la
forma centralizada, porlo que tiene su propia estructura y funcionamiento, ya que de
acuerdo en lo dispuesto por la Ley Orginica de la Administration Publica Federal, esta
integrada pororganismos descentralizados, empresas de participation estatal, instituciones
nacionales de credito, organizationes auxiliares nacionales de credito e instituciones
nacionales de seguros y fianzas y fideicomiso, c>rganos que el articulo 3 de la Ley Organica
denominaentidades, a diferentiade lasdependencias queintegran laorganizaci6n centralizada.
La organization paraestatal se ha establecido y desarrollado de acuerdo con la
evolution del Estado de Derecho, que al ir ampliando su esfera de action e intervenir cada
vez m i s en el campo de los particulares, ha tenido la necesidad de crear organismos que
realicen actividades que aunque no son propias o exclusivas de la funcion publica su
desempeno es de interes publico y que tratandose de actividades estrategicas y exclusivas
del Estado, requiere de autonomia tecnica, finantiera, administrativa y juridica, a fin de
facilitar la consecution del exito de su empresa lo cual se dificultaria si estuviera supeditadas
a la organization jerarquica centralizada, que les impide libertad de action y flexibilidad". (31)
Teniendo en cuenta lo anterior, la Administration Publica Paraestatal "es la forma de
organization administrativa que, conforme a la Ley, se establece junto a la administration
centralizada mediante organismos descentralizados, empresas publicas, instituciones,
fideicomisos publicos, para la realization de actividades especificas de interes publico, con
una estructura, funciones, recursos y personalidad juridica independiente del Estado" (32)
—(30) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P. 167
Cada una de estas formas de organization presentan caracteristicas particulares. A
continuation indicaremos algunos elementos que le son afines:
a). Estan integradas por entidadesindependientesde la Administration Publica Centralizada.
b). Las entidades tienen funciones especfficas, de interes publico
c). Se crean por un instrumento legal, ya sea del Legislativo o del Ejecutivo.
d). Tienen un patrimonio propio.
e). En terminos generates tienen personalidad juridica diferente de la del Estado.
f). Aunque no estan sujetas a la jerarquia de la administration Centralizada, estan sujetas al
control del Ejecutivo. (33)
Ahora senalaremos brevemente cada una de las formas en que se integra la Administration
Publica Paraestatal:
DESCENTRALIZACION: "Es la creation de organismos por Ley o Decreto, con
personalidad juridica y patrimonio propios, para la realization de actividades estrategicas o
prioritarias, para la prestation de un servicio publico o social; o para la obtention o aplicacion
de recursos para fines de asistencia o seguridad social". (34)
Para el maestro HECTOR JORGE ESCOLA, la "descentralizacion, en cambio, es el
sistema en el cual, partiendo de una decision distinta de las competencias administrativas,
las facultades de decision corresponden y son atribuidas a otros organos administrativos que
no forman parte ni integran la administration central, y que gozan de cierto grado de iniciativa,
libertad de action y Poderes de resolution". (35)
La descentralizacion o administration indirecta, por su parte, se caracteriza por que en
ellas los organos administrativos descentralizados aparecen con personalidad juridica
propia y distinta de la del Estado, con un patrimonio que le es afectado y que aparece como
propio, y con Poderes de decision y de resolucibn que le han sido especialmente transferidos.
A ellos hay que anadir la atribucion de un imbito territorial o funcional exclusivo, y la
existencia de un control que se lleva a cabo bajo la forma de tutela administrativa, que
mantiene la unidad del poder estatal. (36)
De acuerdo a lo establecido en el articulo 45 de la Ley Organica de la Administration
—(33) Ibidem. P.93
(34) Idem.
(35) ESCOLA,Hector Jorge.Ob.Cit. P.279
Publica Federal, son Organismos Descentralizados las entidades creadas por la Ley o
Decreto del Congreso de la Union o por Decreto Ejecutivo federal, con personalidad juridica
y patrimonio propio, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.
ACOSTA ROMERO, nos dice que: "La conception original de la creation de estos
organismos, cuyo origen se remonta a los establecimientos publicos, se fundaba en la
necesidad practica de atenderun servicio publico, con personal tecnico especializado.con
Independencia presupuestaria, que diera flexibilidad a las necesidades econ6micas del
servicio y libre de los factores y problemas que imponen la burocracia centralizada.
En el instrumento de creation del organismo, se deben senalar:
a). Nombre, Domicilio, Objeto y Personalidad.
b). La integration de su patrimonio.
c). Lo Organos de Gobierno, direction y vigilancia que integran, asf como sus facultades.
d). El regimen laboral de sus trabajadores.
e). La forma y termino de su extincion y liquidation.
Los bienes de estos organismos forman parte del Patrimonio de la Federation, ya que
de acuerdo con los Artfculos 2°. fraction V y 23 fraction VII de la Ley General de Bienes
Nacionales, se trata de bienes del dominio publico, por lo que, solo podran gravarse con
autorizacion expresa del Ejecutivo Federal, y siempre y cuando no sean inalienables por
disposicibn Constitutional. De igual forma, el gasto de estos Organismos forman parte del
Gasto Publico, en los terminos del articulo 2° de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Publico.
"La disolucion, Iiquidaci6n, fusi6n 6 extincidn del Organismo sera propuesta por el
Ejecutivo Federal, por la Secretaria de Hacienda y Credito Publico, con la opinion de la
Coordinadora del Sector a que corresponda y se realizara con las mismas formalidades
establecidas para su creation".
Entre los Organismos descentralizados mas conocidos estan :
- Universidad Nacional Autonoma de Mexico
- Loteria Nacional
- Institute de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.
- Institute Mexicano del Seguro Social (37)
EMPRESAS DE PARTICIPACION ESTATAL.- Se desarrollaron en Mexico a partirde
la segunda guerra mundial, en que el Estado vio la necesidad de intervenir en areas
determinadas de production, independientemente de la necesidad de ocupar las
empresas transaccionales que pertenecian a Paises
con los que Mexico se encontraba en guerra. Posteriormente el Estado fue administrando
aquellas que adquiria ante su inminente cierre, con el fin de protegerfuentes de empleo, una
rama de la industria o una zona economica del pais.
"Se trata de Entidades con una estructura de derecho privado, que fueron creadas o
compradasporel Estado, para manteneralgunasfuentesdetrabajo.desarrollaruna actividad
economica o incrementar la productividad en una region determinada" (38)
Estas Empresas surgen de la asociacion que se establece entre los particulares y el
Estado, con el fin de que este realice o intervenga en alguna actividad particular para la que
carezca de estructura o personal del conocimiento de su funcionamiento.
Al respecto, RUIZ MASSIEU, dice que : " En el caso de estas Empresas publicas, el
Estado, no las crea por un acto de autoridad, si no que, al igual que cuando se pretende
establecer un Organismo descentralizado, en forma de sociedad de derecho privado, es
necesario observar el procedimiento y los requisitos de la legislation aplicable" (39)
El articulo 46 de la Ley Organica de la Administration Publica Federal considera como
empresas de participation estatal mayoritaria a :
1.- Las Sociedades Nacionales de Credito.
2.- Las Sociedades en que la Administration Publica Federal aporte mas del 50% de su
capital o que tenga serie especial de acciones que solo puedan ser suscritas por el
Gobiemo Federal, que este pueda nombrar a la mayoria de miembros de su Organo de
Gobierno o puede designara su Director o Presidente o pueda vetar los acuerdos de su
Organo de Gobierno.
3.- Las sociedades o asotiaciones Civiles en que la mayoria de sus asociados sean del
Gobierno Federal, o este se obligue a realizar aportaciones preponderantes.
La enajenacion, disolucion o liquidation de estas Empresas sera resuelta por el Jefe del
Ejecutivo Federal, a propuesta de la Secretaria de Hacienda y Credito Publico, previa opinion
de la coordinadora de sector, cuidandosiempre de los intereses del publico, accionistasy los
derechos laborales de los servidores publicos de la Empresa, quienes tendran preferencia
—(38) Ibidem. P. 125
(39) Cit. Por DELGADILLO GUTIERREZ, Luis Humberto.Ob.
Cit. P. 126
para que en caso de enajenacion adquieran los tftulos representatives del capital de que es
titular el Gobierno Federal.
Todo lo relativo a la organization, funcionamiento y control de las actividades paraestataies
es regulado por la Ley Federal de las Entidades Paraestataies, Publicada en el Diario Oficial
de la Federation, el 14 de Mayo de 1986; con exception de algunos como el ISSTE, el IMSS,
el INFONAVIT, y otros, que tienen su Ley particular.
FIDEICOMISOS PUBLICOS.- La utilization de esta figura juridica para el ejercitio de
las funciones publicas es muy retiente en nuestro pais, y sin embargo ha tenido una gran
aplicacion por las caracteristicas especiales que presenta.
"La abundancia de este tipo de empresas se entiende por la flexibilidad del fideicomiso,
que le permite avocarse a la realization de cualquier fin llcito; por el hecho de que el dominio
recae en una persona tan calificada como una institution de credito y por la posibilidad de que
se instituya un comite tecnico o de distribution de fondo integrado con representantes del
Gobierno Federal o de las Empresas fideicomitentes, que actua de manera similar a los
consejos administrativos de las anonimas". (40)
El maestro DELGADILLO GUTIERREZ, senala los elementos esenciales que nuestra
legislation establece respecto de los Fideicomisos Publicos:
a). Que los establezca la Administration Publica Federal.
b). Que su proposito sea auxiliar al ejecutivo en las actividades prioritarias del desarrollo.
c). Que su estructura sea analoga a la de las otras entidades y que tenqan comites tecnicos"
(41)
Segun datos que publico la Secretaria de Programacion y Presupuesto, (ahora fusionada
a la Secretaria de Hacienda y Credito Publico) del Registro Unico de la Administration Publica
Paraestatal, en esas fechas existian 188 fideicomisos Publicos de los cuales 46 se encontraban
en extincidn. Algunos de los que se encuentran vigentes son:
- Fideicomiso para elaborar un diccionario del Espanol que se habla en Mexico.
- Fondo de Garantia y Fomento a la Industria Mediana y pequena (FOGAIN)
- Fondo National de Fomento al Turismo (FONATUR).
- Fondo Nacional para el Fomento a las Artesanias (FONART)
Despues de analizar las formas de organization administrativas que consagra el articulo
—(40) Ibidem. P. 190
(41) Ibid. P.129
Despues de analizar las formas de organization administrativas que consagra el articulo
90 constitucional. Podemos concluir que en nuestro pais hace falta que se de una verdadera
descentralizacion administrativa, no solo de derecho, sino de hecho; ya que el excesivo
centralismo en que vivimos genera problemas de funcionalidad, principalmente porta falta de
agilidad en la toma de decisiones y en su ejecucion desde el mas bajo nivel hasta la cuspide,
ademas que por las distancias territoriales, en muchas ocasiones es necesario el traslado de
personas y de documentos desde la apartada region en la que el asunto se genera, hasta el
centra de decision que lo resolvera.
1.4. LOS ORGANOS DE LA ADMINISTRACION Y SUS TITULARES
La amplitud de la funcion Administrativa impone por una parte la necesidad de crear
multiples organos que se caracterizan por ser esferas especiales de competencia, y por otra
parte, por requerir de personas fisicas que ejercitan esa competencia.
Senalaremos, las diferencias existentes entre el organo de la Administration y su titular.
No hay que confundir el organo con su titular, porque este ultimo es una persona fisica,
que tiene junto con la necesidad de satisfacer sus intereses particulares, una actividad que
se realiza en interes del Estado.
"El titular representa a una persona concreta que puede ir variando sin que se afecte la
continuidad del organo y que tiene ademas de la voluntad que ejerce dentro de la esfera de
la competencia del organo, una voluntad dirigida a la satisfaction de sus intereses personates".
(42)
El maestro ROGELIO MARTINEZ VERA, en su obra Nociones de Derecho Administrativo,
nos dice que el titular es una persona ffsica que puede en cualquier momento ser sustituida
sin que se altere por ello el organo Administrativo". (43)
Algunos autores definen el 6rgano en sentido amplio como toda persona o colegio que
pueda realizar actos de voluntad en nombre y por cuenta de la colectividad comprendiendo
ho solo a las autoridades dirigentes sino tambien a los subalternos en sentido restringido,
especificando que es "Organo todo funcionario o autoridad que expresa la voluntad initial
del Estado y no esta subordinado a otra voluntad superior".
De la palabra 6rgano puede darse una doble signification. "En primer termino, sirve para
senalar las Instituciones por medio de la cuales se concretan la constitution y la actuation de
la voluntad del ente, y a las cuales acceden los agentes Publicos. En segundo lugar, indica
la persona considerada de manera concreta, es decir, como un sujeto que quiere y actua por
el ente". (44)
Para DELGADILLO GUTIERREZ el organo es, "La conjuncion de los dos elementos, un
complejo de atribuciones cuya realization se confia a las personas que integran el elemento
subjetivo, asi como las propias personas fisicas a las que se confiere la competencia".
—(42) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P.128
(43) MARTINEZ VERA.Rogelio.Nociones de Derecho
Administrativo.Editorial Banca y Comercio.S.A.
Mexico, D.F.1977. P.150
—(44) DIEZ MARIA,Manuel.Ob.Cit. P.75
Entre el Estado y sus organos no puede existir ninguna relation de caracter juridico,
pues para ello seria necesario que los dos terminos de la relation gozaran de una
personalidad juridica, lo cual no ocurre con los organos, que no constituyen sino una parte
de la personalidad juridica del Estado, que no son sino esferas de competencia cuyo conjunto
forma la competencia misma del Estado: "Si se ha negado a los organos una personalidad
juridica propia, y si no son zonas de la persona del Estado, es natural que entre el Estado
y cada uno de sus organos no puede existir ninguna relation (45)
Para concluir este tema de organo y titular de la administraci6n, apuntaremos que no
existe una unidad de criterio entre los Tratadistas para elaborar una conception unica de lo
que es organo, ya que para unos es aquella autoridad cuyo concurso es indispensable al
Estado, por ser elementos integrantes de su personalidad, segun lo expresa el tratadista
CARRE DEMALBERG. Paraotros el concepto organico comprende a todoindividuoogrupo
de individuos que como instrumento expresen la voluntad del Estado.
1.5. FUNDAMENTO DE LA COMPETENCIA DE LOS ORGANOS DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
"La competencia es el conjunto de facultades o atribuciones que el orden juridico le
confia al organo administrativo. El concepto de competencia, usado en Derecho Publico es
similar al de capacidad que se Usa en Derecho Privado, ya que ambos se refieren a la aptitud
de obrar". (46)
La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que la capacidad es
la reglada, puesto que los particulares pueden hacertodo lo que deseen, en tanto no hay una
norma que lo prohiba; en tanto que en el Derecho Publico, la competencia es la exception,
ya que esta no se presume, sino que es menester que el orden juridico la atribuya a los
organos Administrativos. Es decir, los particulares pueden hacertodo lo que no este prohibido
y las autoridades solo pueden hacer lo que la Ley les autoriza, salvo los casos de exception,
en ejercicio de la facultad discrecional.
La competencia de los diversos brganos de la Administration, se puede explicar
mediante dos teorias, la llamada Teoria del Origen Legal de la Competencia, que sostiene
que s6lo por virtud de una ley se puede hacer la distribution de facultades entre los organos
de la Administration.
Asi mismo existe la Teoria de la Delegation de Facultades, enunciada por el maestro
GABINO FRAGA, la cual se basa en que la Administration Publica y de acuerdo a nuestra
Constitution, el Titular del Poder Ejecutivo, constituye el organo en quien se deposita todo el
ejerticio de las facultades administrativas,
pero al verse imposibilitado de realizarfas individualmente, tiene que delegar algunas de estas
funciones a otros organos auxiliares, quienes las realizan en representation de el, situation
que permite conservar la Unidad del Poder Ejecutivo senalado en nuestra Carta Magna. (47)
De acuerdo con nuestro sistema juridico, la competencia de los organos de la
Administration Publica Federal, tiene su origen a nivel Constitutional, Legal, Reglamentario
y por Delegation.
Desde el punto de vista Constitutional, el Presidente de la Republica constituye el
organo en quien se depositan todas las facultades administrativas, pues el es el Jefe Supremo
de la Administration Publica Federal.
De acuerdo al regimen legal, originalmente corresponde a los Titulares de las
Secretarias de Estado, el tramite y resolution de los asuntos atribuidos a su dependencia
—(46) Ibidem. P.138
—(47) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P.122
en la Ley Organica de la Administration Publica Federal y en otras Leyes que regulan las
materias de su competencia.
Conforme al sistema reglamentario, en los terminos del articulo 18 de la Ley Organica
de la Administration Publica Federal, en el Reglamento Interior decada Secretaria de Estado
y se determinan las atribuciones de sus unidades administrativas. Estos Reglamentps
deberan ser expedidos por el Presidente de la Republica. Sin dejar de hacer mention a los
manuales de organization y procedimientos, con que cuenta cada Secretaria, que juntos con
la normatividad anterior, regulan el funcionamiento de tales dependencias.
Por lo que respecta a la Delegation de Facultades, el articulo 16 de la Ley antes
mencionada, establece que para su mejor organization de trabajo, los Titulares de las
Secretarias de Estado, podra delegarsus facultades, excepto aquellas que por disposition
expresa deben ejercitar directamente.
Podemos concluir que en nuestro sistema se acepta el principio de Delegation de
Facultades, apreciandose la combination de las Teorias ante enunciadas.
1.6. LA DIVISION DE LA COMPETENCIA DE LOS ORGANOS POR RAZON DEL
TERRITORIO, DE LA MATERIA, DEL GRADO.
Para lograr una mayor efectividad en el ejerciclo de las funciones que realizan los
6rganos de la Administration Publica, sera necesario que estos posean un requisito que si
no es el mas importante, si es el mas indispensable para que su actuation sea legalmente
reconotida, este requisito es el de la Competencia, ya que la esfera de atribuciones de los
organos administrativos, siempre estara derivada de una Ley que emana del Congreso de la
Union.
Por medio de la competencia, el 6rgano de la Administration Publica, logra tener
legalmente plenas facultades para actuar, limitando y distribuyendo a su vez la actividad de
los organos, creando con esto una garantia para el buenfuncionamiento de la administration.
La competencia se ha clasificado de varias formas, nosotros, de acuerdo al sistema
traditional la dividimos en:
1.-COMPETENCIA EN RAZON DEL TERRITORIO.- Es aquella que limita el ambito de
actuaci6n del 6rgano a una determinada circunscripcion territorial. Por ejemplo, el
Presidente de la Republica y los Secretarios de Estado tendran competencia en todo
elTemtorio National, en cambio,lasrepresentaciones, delegacioneso administraciones,
segun la tefminologfa que se emple en el reglamento interior de cada una de las
Secretarias de Estado, s6lo tendran competencia en uno o mas estados o zonas del
territorio.
2.- COMPETENCIA EN RAZON DE LA MATERIA.- Estetipo de competencia es consecuencia
de la especializacion que requiere la decision del trabajo que exige la funcion
administrativa para determinados asuntos, por ejemplo: Fiscal, Salud, Comercio,
Transporte, Education, etc.
3 -COMPETENCIA EN RAZON DEL GRADO - Este tipo de competencia tiene relacibn
con el principio de jerarquia, ya que los asuntos administrativos seran resueltos en un
nivel de graduati6n escalonada, correspondiendole a organos inferiores la atribucion
de decision en primer grado para ciertos asuntos, y asi sucesivamente en cada fase del
procedimiento administrativo, hasta llegar a los 6rganos superiores, a los que le
corresponded la decision final. (48)
—(48) DELGADILLO GUTIERREZ,Luis Humberto.Ob.Cit. P.140
El maestro GABINO FRAGA, habla tambi6n de la divisi6n de la competencia refiriendose
a tres criterios, y estos coinciden con los antes senalados por el ilustre autor DELGADI LLO
GUTIERREZ, en su obra "Elementos de Derecho Administrativo" y que a continuation
senalaremos:
1.- "LA COMPETENCIA TERRITORIAL,- Hace referencia a las facultades conferidas a los
organos en razon del espacio dentro del cual pueden ejercitarla. Agrega GABINO
FRAGA, que desde este punto de vista los oorganos administrativos pueden ser:
organos generates u organos locales.
La competencia administrativa del Presidente de la Republica, de los Secretarios de
Estado, que se extiende a todo el territorio Nacional, hace de dichos funcionarios organos
generates de la Administration.
La competencia del Jefe del Departamento del Distrito Federal y de los Agentes de las
Secretarias de Estado dentro de las demarcaciones especiales en que se divide el territorio,
los constituye en organos locales.
2.- LA COMPETENCIA POR MATERIA.-Deriva de la atribucion a organos que tienen la
misma competencia territorial de funciones administrativas respecto a los distintos
asuntos que son objetos de la administration.
3 - P O R ULTIMO LA COMPETENCIA POR RAZON DE GRADO.-Tiene lugarseparando
los actos que respecto'de un mismo asunto pueden realizarse por los organos
administrativos colocados en diversos niveles. Por lo general esa distribution se
realiza estableciendo unas relaciones de jerarquia que implicasubordinacion y dependencia
de unos organos y superioridad de otros". (49)
Existen muchas otras clasificacionesde la competencia, como porejemplo, la competencia
puede dividirse en razon de la cuantia, que es aquella que normalmente se distribuye entre
organos superiores o inferiores, reservando a los primeros el conocimiento de asuntos de
mayor valor economico y los de menor valor a los segundos.
1.7. CLASIFICACION DE LOS ORGANOS POR LA NATURALE2A DE SUS
FACULTADES
"La division de competencia entre los organos de la Administration da lugar a la
clasificacion de ellos en razon de la naturaleza de sus facultades que les son atribuidas.
Desde este punto de vista los organos de la Administration pueden separarse en dos
categorias:
a). Unos que tienen caracter de autoridades.
b). Otros que tienen el caracter de auxiliares
ORGANOS DE AUTORIDAD.- Cuando la competencia otorgada a un organo implica la
facultad de realizar actos de naturaleza juridica que afecten la esfera de los particulares y la
de imponer a §stos sus determinaciones, es decir, cuando el referido organo esta investido
de facultades de decision y ejecucion, se esta frente a un organo de autoridad.
Los organos de la Administration que tienen caracter de autoridad, pueden concentrar
en sus facultades las de decisibn y ejecucion; pero tambien puede suceder que solo tenga
la facultad de decision y que la de ejecucion de sus determinaciones se lleve a cabo por otro
drgano diferente. (50)
Para el autor ROGELIO MARTINEZ VERA, los 6rganos de autoridad son aquellos que
tienen facultades para resolver o ejecutar decisiones administrativas.
No debemos dejar de comentar que en el aspecto de estricto Derecho Publico, el
concepto de autoridad implica la existencia de un 6rgano del Estado integrantes de su
Gobierno cuya funcion va encaminada a realizarlas atribuciones que conforme a la Ley tiene
conferida, entendiendose con esto que el organo del Estado no es una potestad sino un grupo
de personas, entidad moral o cuerpo colegiado que en ejercicio del poder de imperio que le
confiere la Constitution realiza ciertos actos.
Aun cuando estos organos llamados de autoridad realizan funciones cuyas
caracteristicas, sea el ejercicio de decision o ejecucion, es frecuente que en la practica se
observen dependencias de gobierno, que simplemente realizan funciones de ejecucion, tal
es el caso, de las Oficinas Federates de Hacienda (hoy administraciones locales) en el ambito
Federal y las Oficinas Recaudadoras o de Hacienda del Estado a nivel Estatal, cuyas
funciones entre otras son las de aplicar los ordenamientos fiscales, que tienden a vigilar el
cumplimiento de las obligaciones de caracter tributario; asi como la recaudaci6n de los
impuestos, y en todo caso, la aplicacion del procedimiento Administrativo de Ejecucion.
ORGANOS AUXILIARES.- "Son aquellos que se encargan de poner en manos de la
autoridad todos los antecedentes o elementos necesarios para que se dicte o ejecute una
resolution" (51)
GABINO FRAGA, Dice, que cuando las facultades atribuidas a un organo se reducen
a darle competencia para auxiliar a la autoridades y para preparar los elementos necesarios
a fin de que estas pueden tomarsus resoluciones, entonces se tiene el concepto de organos
auxiliares".
Agrega GABINO FRAGA, que los 6rganos auxiliares pueden realizar de diversa manera
sus atribuciones, originandose con ese motivo una clasificacion de ellos, y esta es:
a). En primer termino,organos auxiliares de Preparation que son los que realizan todas
las funciones necesarias de preparation tecnica y material de ios asuntos que los
6rganos de autoridad deben detidir.
b). En segundo lugar, existen agentes que tienen caricterde organo consultivo,
los cuales pueden ser o bien colegiados o bien unitarios. Entre los organos de
consulta pueden existir diversos grados segun la necesidad legal de oirlos y la
obligation que haya de seguir las opiniones que emitan.
Por todo lo antes expuesto, podemos concluir que la diferencia entre unos y otros,
estriba en que los primeros tienen competencia para detidir los asuntos sometidos a su
conocimiento, pronunciando resoluciones o bien ejecutando las decisiones que hubieran sido
dictadas con anterioridad. Los organos auxiliares por su parte se limitan a hacer labor de
preparation, de recopilaci6n de elementos que posteriormente serviran de antecedentes a
los organos de autoridad para pronunciar y fundar sus resoluciones.
CAPITULO SEGUNDO:
GENERALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.1.- DEFINICION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.2.- ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.3.- CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.4.- EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.5.- LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
2.6.- EL FORMALISMO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.7.- EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACION
2.8.- LA FUERZA JURIDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.9.- LA PRESUNCION DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.10.- LA EJECUCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.11.- LA EXTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
CAPITULO II
GENERALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
En el presente capitulo es conveniente analizar la teoria del acto administrativo, por la
importancia que estos guardan en la actualidad, ya que son los que dan vida a la
Administration Publica.
Ademas, porque el acto Administrativo es presupuesto indispensable para la existencia
de los recursos administrativos, o de el contencioso-administrativo ya que este medio de
impugnacion tendra que interponerse necesariamente contra un acto, emitido por la
Administration Publica.
2.1. DEFINICION DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Son muchas y muy diversas las definitiones que se han dado del acto administrativo,
procurando aprehender en sus terminos su notion y su esencial naturaleza juridica.
Para HAURIOU, el acto administrativo es "todo declaration de voluntad emitida por una
autoridad administrativa en forma ejecutoria, es detir en forma que implique la ejecucion de
oficio, a fin de produtir un efecto juridico respecto de los administrados".
JELLINEK, en cambio, lo define como "una declaration autoritaria de la voluntad de la
administration respecto de una determinada persona". Mientras que para FLEINER consiste
en un "acto realizado con poder de autoridad por un organo administrativo y que tiende a
produtir un efecto juridico".
En la Doctrina Francesa, DUGUIT, JEZE, BONNARD, llegan a la conceptualization del
acto administrativo partiendo de una nocidn que es comun al Derecho Publico y al Derecho
Privado, como es la de "acto juridico",
entendiendose por acto administrativo las actos juridicos de alcance individual, o sea, los
actos-subjetivos y los actos-condicion, que son cumplidos por quienes se desempenan en
un servicio publico".
Entre los Italianos, TRENTIN, sostiene que el "acto administrativo es una especie
particular de los negociosjuridicos publicos de un ente administrativo, al cual el orden juridico
atribuye determinada eficacia". Mientras que ROMANO considera el acto administrativo
como "un pronunciamiento especial de una autoridad en el ejercicio de una funcion
administrativa".
No se puede dejar de citar la definition elaborada por FERNANDEZ DE VELAZCO, para
quien es acto administrativo "toda declaration juridica, unilateral y ejecutiva, en virtud de la
cual la administration tiende a Crear, Reconocer, Modificar, o Extinguir situaciones Jurfdicas
Subjetivas".
BIELSA, afirma que el acto administrativo es "La declaration, general o especial, de una
autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones y que se refiere a derechos,
deberes e intereses de las entidades administrativas o de los particulares respecto de ellas".
SAYAGUES LASO, lo define, como "toda declaration unilateral de voluntad de la
administration, que produce efectos subjetivos". (1)
Para el autor Colombiano JAIME VIDAL PERDOMO, el acto administrativo es el
producto de las actividades de los entes administrativos. En el Derecho colombiano se
considera como acto administrativo, actos realizados por el organo legislativo y jurisdictional.
Desde otro enfoque, puede que la Ley le de consideraciones de actos administrativos
a actuaciones de particulares, o de entes que no son completamente publicos, lo cual muestra
bien la complejidad del problema" (2)
El profesor AGUSTIN GORDILLO, de su cuenta define el acto administrativo como "una
declaration unilateral realizada en ejercicio de la funcion administrativa, que produce efectos
juridicos individuates en forma inmediata". (3)
El maestro Argentino HECTOR JORGE ESCOLA dice, que el acto administrativo es
"una declaration Unilateral de Voluntad de la administration, que produce efectos juridicos
subjetivos con lo cual quedan excluidos los reglamentos y los contratos administrativos, que
no deben ser considerados actos administrativos.
Despues de analizar la mayor parte de las definiciones, podemos concluir que el acto
administrativo, es una declaration unilateral que debe provenir de un organo del poder
ejecutivo, en ejercicio desufunci6n administrativa que produce efectos juridicos en relation
a terceros. Es por esto que no debemos confundir el acto administrativo, con los actos
legislatives ni con los actos jurisdiccionales. Ya que el acto Legislativo tiene como caracteristica
esencial el ser general y abstracto, en cambio, el acto administrativo es individual y concreto.
Por otra parte, la autoridad al emitir un acto administrativo no esta resolviendo un conflicto de
—(1) Cit.Por ESCOLA,Hector Jorge.Ob.Cit. P.p.490 y 491
(2) VIDAL PERDOMO,Jaime.Derecho Administrativo
Editorial Themis,S.A. Bogota-Colombia, 1987. P.257
intereses. En este caso el ejercicio de su funcion se limita a aplicar la Ley para cumplir con
aquellas atribuciones tendientes a satisfacer la necesidades colectivas.
2.2. ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El acto administrativo esta constituido por una serie de elementos que le dan forma y
validez, por lo que su conocimiento es de suma importancia, ya que las irregularidades que
puedan presentarse en su formation, constituyen vicios que lo afectan.
Segun el maestro DELGADILLO GUTIERREZ, en su obra Elementos Derecho
Administrativo, senala que los elementos del acto administrativo pueden agruparse en
Subjetivos, Objetivos y Formales.
El elemento Subjetivo esta integrado por el organo de la administraci6n que tiene a su
cargo la production del acto, el cual debe reunir los requisitos que la Ley establece para su
pronunciamiento, por lo que debe seremitido por una autoridad competente, es decir, por un
sujeto de la administration, y que ademas la Ley le otorgue las facultades para pronunciarse
en la materia.
"Los elementos objetivos son: El Objeto, el Motivo, el Fin".
EL OBJETO.- Se identifica como la materia o contenido del acto el cual de acuerdo al
derecho comun debe ser cierto y juridicamente posible, es decir, que la materia a la que se
refiera el acto sea real y pueda ser objeto de la actuation de la administration de acuerdo a
la Ley.
EL MOTIVO.- "Tambien llamado presupuesto de hecho y causa", esta constituido por
las circunstancias que la autoridad toma en cuenta para emitir el acto.
EL FIN.- Es el proposito que se persigue con la emision del acto, es el "para que", de su
emision, que en materia administrativa siempre corresponde a la satisfaction del interns
publico. Su contenido se deriva de la voluntad del iegisladorexpresada en la Ley, por lo que
su inobservancia da lugar al desvio de poder, que es la aplicacion de potestades para fines
distintos de los previstos en la norma.
El elemento formal, de que nos habla DELGADILLO GUTIERREZ, e s t i integrado por
la observancia del procedimiento prescrito para la elaboration del acto, su expresion por
escrito y su comunicacion a los interesados. (4)
Para el profesor Colombiano JAIME VIDAL PERDOMO, los elementos del acto
administrativo son: Sujeto, Objeto, Motivo, Fin y Forma. Coincide con DELGADILLO
GUTIERREZ, en Objeto, Motivo y Fin; pero habla ademas de un sujeto y la forma.
EL SUJETO.- Mencionado tambien como elemento subjetivo, es la autoridad
administrativa que produce el acto. Aunque se trata de la voluntad de una persona o varias
que integran el organo u organos que toman la decision administrativa, ella se imputa a la
persona juridica estatal que actua o a la agenda gubernamental si esta no es directamente
persona juridica. Esa voluntad individual puede estar sujeta a los vicios de error, violencia y
dolo. (5)
EL OBJETO O CONTENIDO DEL ACTO.- Decide, certifica u opina segun la materia
del mismo. Se exigen corrientemente de el atributos que debe tener el actojuridico en derecho
privado: Licito, Cierto, y Determinado, Posible Fisica y Juridicamente. (6)
LOS MOTIVOS.- Son las normas a las cuales se sujeta la administration, buscan en su
afan de guiaria, indicar las hipotesis de su aplicaci6n. Se preve asi una circunstancia de hecho
y de derecho que de ocurrir desencadenan la acci6n que la norma ha contemplado.
(Expuesto por JAIME VIDAL PERDOMO, Derecho Administrativo).
Para BONNARD, los motivos del acto administrativo son las circunstancias de hecho y
de derecho que dan origen, en cada caso particular, a la decision de la administration de dictar
ese acto. Son el antecedente que lo precede y provoca, constituyendo as! su razon de ser.
EL FIN.- Para JAIME VIDAL PERDOMO, es claro que debe existir una finalidad general
de interes publico presente en toda determinaci6n oficial.
Para HECTOR JORGE ESCOLA, el fin del acto es el resultado ultimo que debe
conseguir su contenido; el fin es pues, subsiguiente al acto en cuanto a su realization, de
modo que partiendo de los motivos, pasando por el objeto se llega a la finalidad de los actos
administrativos.
La forma para VIDAL PERDOMO, esta constituida por las formalidades que debe
contenerel acto administrativo para que sea vilido. Se dice, entonces que el acto administrativo
es normalmente escrito o que puede constar porescrito.
Para JORGE ESCOLA, hay que hacer una distincion entre la Forma y las Formalidades
del acto administrativo.
FORMALIDADES.- Son los requisites que deben cumplirse para dictar el acto
administrativo, y que pueden ser anteriores, con comitantes y aun posteriores al acto en si
mismo; Las FORMAS, en cambio, son el modo como se documenta la voluntad administrativa
que da origen al acto, segun lo preceptuado por las normas que sean aplicables, guardando
similitud esta notion con la idea de forma imperante en el derecho privado.
Se discute mucho sobre el numero y designation de los elementos del acto administrativo.
Esto es en razon de la vinculacion del enunciamiento de los elementos con los vicios que
pueden afectar los actos administrativos, que se presentan justamente porausencia, o error.
Concluimos que los elementos que configuran al acto administrativo son, como lo
sefiala, el autor JAIME VIDAL PERDOMO: Sujeto, Objeto, Motivo, Fin y Forma. Porque a
nuestro juicio es esta denomination la mas completa.
REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Son segun el autor DELGADILLO
GUTIERREZ, Ics siguientes:
1.- Constar por escrito.
2.- Senalar la autoridad que la emite.
3.- Estar fundado y motivado, expresar la resolution, Objeto o Proposito de que se trate.
4.-Contendralafirma del funtionario competente y el nombre onombres de las personas
a las que vaya dirigida. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido
se senalan los datos suficientes que permitan su identification.
La Ley Federal de Procedimientos Administrativos expedida por el Honorable Congreso
de la Union de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federation
el 4 de Agosto de 1994, que entrara en vigor a partir del 1 0 de Junio de 1995. Esta ley adopta
en lo general los elementos y requisites que la Doctrina a venido desarrollando. En su Articulo
3ro. establece que los elementos y requisites del Acto Administrativo son los siguientes:
I.-
Ser expedido por organo Competente, a traves del servidor Publico y en caso de que
dicho 6rgano fuere Colegiado.reuna las formalidades de la Ley o Decreto para emitirlo.
II.- Tener objeto que pueda se materia del mismo; determinado o determinable; preciso
en cuanto a las circunstantias de tiempo y lugar, y previsto por la Ley.
III.- Cumplircon la finalidad de interes publico regulado por las normas en que se concreta,
sin que puedan perseguirse otros fines distintos.
IV.- Hacer constar por escrito y con la firma autografade la autoridad que loexpida,salvo
en aquellos casos en que la Ley autorice otra forma de expedition.
VI.- Estarfundado y motivado debidamente.
VII.- Serexpedido sujetandose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo
prevista en esta Ley.
VIII.- Ser expedido sin que nadie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del
acto.
IX.- Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emision.
X.-
Mencionar el organo del cual emana.
XI.- Serexpedido,ensucaso, por organo colegiadohabiendose satisfecho los requisitos
exigidos por la Ley o Decreto segun sea el caso, para la expedition del acto.
XII.- Ser expedido sin que medie error respecto a lareferencia especifica de identification
del expediente, documentos o nombre completo de las personas.
XIII,- Ser expedido senalando lugar y fecha de emisidn.
XIV.- Tratandose de actos administrativos deben notificarse y debera hacerse mention
de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo.
XV.- Tratandose de actos administrativos recurribles debera hacerse mention de
recursos queprocedan.
los
XVI.- Y ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes
o establecidos por la Ley.
2.3. CLASIFICACIOIM DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Puede hacerse una larga clasificacion de los actos administrativos. Pero conviene
detenerse en las m i s importantes que permiten ver la variedad y complejidad de esta
principalisima forma de actividad administrativa.
El maestro GABINO FRAGA, toma en cuenta los siguientes criterios para clasificar los
actos administrativos:
1).- El de la naturaleza misma de los actos. Desde el punto de vista de su naturaleza, los
actos administrativos se pueden clasificar en dos categorias:
Actos Materiales, Son los que no producen ningun efecto de derecho.
Actos Juridicos, son los que si engendran consecuencias Juridicas.
2).- Desde el punto de vista de fas voluntades que intervienen en la formation del acto,
pueden dividirse los Actos Administrativos en Actos Constituidos por una voluntad
unica y actos formados por el concurso de varias voluntades.Estos actos son:
El Acto Simple, o sea el formado por una sola voluntad, conserva ese caricter, aun
cuando en el procedimiento previoa su emision se hagan necesarios otros actos de voluntad,
tales como opiniones, consultas, juicios tecnicos.
El Acto Colegiados, es el que emana de un 6rgano unico de la administration
constituido por varios miembros. Tal es el caso por ejemplo, de los actos emanados de los
diversos Consejos o Comisiones, Juntas, Cuerpos Municipals, que forman la organization
Administrativa.
El Acto Complejo o Colectivo, que se forma por el concurso de voluntades de varios
organos de la Administraci6n. Dentro de esa categoria encontramos, entre otros muchos, los
Actos del Presidente de la Republica, que en los terminos del articulo 92 de la Constitution,
requieren el refrendo de un Secretario de Estado o de un Jefe de Departamento Administrativo.
El Acto Uni6n, es otra categoria de Actos que se define tambien por la intervention de
varias voluntades pero en las cuales ni su finalidad es identica, como en los Actos Colectivos,
ni su efecto es el de dar nacimiento a una situation Juridica Individual, como en los contratos.
El ejemplo tipico de este Acto es el del nombramiento de un empleado Publico.
El Contrato constituye otro tipo de acto juridico en el cual existe la concurrencia de varias
voluntades.
3).- Partiendo de la relation que
creadora del acto con la
Administrativos se clasifican
el Acto Obligatorio, Reglado
Acto Discrecional.
guarda la voluntad
Ley, los Actos
en dos categorias:
o Vinculado, y el
El Acto Obligatorio, es el Acto que constituye la mera ejecucion de la Ley, el
cumplimiento de una obligation que la norma impone a la Administration cuando se han
realizado determinadas condiciones de hecho. En estos Actos la Ley determina exactamente
no solo la autoridad competente para actuar sino tambien si esta debe actuar y como debe
deactuar, estableciendo las condiciones de la actividad administrativa, de modo de no dejar
margen a diversidad de resoluciones segun la apreciacion subjetiva que el agente haga de
las circunstancias del caso.
El Acto Discrecional, por el contrario tiene lugar cuando la Ley deja a la Administration
un poder de apreciacion para decidir si debe obrar o abstenerse,
en que momenta debe obrar, en fin, que contenido va
a dar a su actuation. Por lo general, de los terminos minimos que use la Ley p o d r i deducirse
si ella concede a las autoridades una facultad discrecional. Asi, normalmente, cuando la Ley
use terminos que no sean imperativos sino permisivos, facultativos, se estara frente al
otorgamiento de un poder discrecional.
4).- Desde el punto de vista del radio de action de los
Actos Administrativos, estos se pueden clasificar
en Actos Internes y Actos Externos, segun que s6lo
produzcan sus efectos en el seno de la
organization administrativa o trascienda fuera de
ella.
Los Actos Internos, comprenden toda una serie de Actos, unos de Naturaleza Juridica
y otros de Naturaleza Material, aunque conforme a las reglas de derecho, que constituye la
vida Interna de la Administration. Comprenden medidas de orden y disciplina para el
funcionamiento de las unidades burocraticas, tales como el senalamiento de las labores que
a cada empleado corresponde dentro de una oficina, de la conducta que los mismos
empleados deben observar, la fijacion de horas en que informan a los superiores. Finalmente
deben considerarse como Actos Internos, todas las circulares, instrucciones, en las que las
autoridades superiores ilustran a las inferiores en la aplicacion de la Ley, en su interpretation
o en el uso de sus facultades discrecionales que la misma Ley otorga, siempre que tales
circulares, instrucciones y disposiciones no agreguen nada nuevo al orden juridico establecido
por las Leyes y reglamentos generates, y siempre, que no confiera o lesionen algun derecho.
Los Actos Externos. Dentro de esta categoria quedan comprendidos los Actos
Administrativos, por medio de los cuales se realizan las actividades fundamentals del
Estado, o sea las de prestar los servicios que son a su cargo, las tendientes a su
mantenimiento y conservation del orden publico, las de ordenar y controlar la action de los
particulares y la gestion directa.
5).- Por razon de su finalidad, los actos pueden separarse en Actos Preliminares y de
procedimiento, en detisiones o resoluciones y en Actos de Ejecucion. Tres de estos
e s t i n Constituidos por todos aquellos Actos que no son sino un medio, un instrumento
para reaiizar los Actos que constituyen el principal fin de la actividad administrativa.
Los Actos Preliminares. Entre estos se encuentran todos aquellos Actos que son
necesarios para que la Administration pueda reaiizar eficientemente sus funciones y
constituyen en su mayor parte la exteriorization de determinadas facultades del Poder
Publico, que pueden llegar a afectar muy seriamente la libertad de los particulares. Esa
facultades son las que se tienen para exigirla presentation delibros, papeles, declaraciones,
estados de contabilidad.
Los Actos de Ejecuci6n, estan constituidos por todos aquellos, unos de orden Material
y otros de orden Juridico, que tiendan hacer cumplir forzadamente las resoluciones y
detisiones administrativas, cuando el obligado se allana voluntariamente a ello. Como Actos
Tipicos de Ejecucibn podemos senalarlos que se realizan en uso de las facultad economicocoactiva para hacer efectivos los impuestos y otras obligaciones fiscales.
6).- Por razon de su contenido los Actos Adminisrativos pueden clasificarse en las siguientes
categorias:
1.- Actos directamente destinados a Ampliar la esfera juridica de los particulares.
2 - Actos directamente destinados a Limitar esa esfera juridica
3.- Actos que hace constar la Existencia de un estado de hecho o de derecho.
Dentro de la Primera Categoria se encuentran, entre otros los Actos de Admision, la
Aprobacion, la Dispensa o Condonation, las Licencias, Permisos o Autorization, las
Concesiones y Privilegios de patente.
Los Actos de Admisi6n, son los que dan Acceso a un Particular a los beneficios de un
servicio publico. Estos Actos de Admision tienen lugar cuando se trata de servicios que solo
se prestan a un numero limitado de persona o personas que se encuentran en determinadas
condiciones. El ingreso a una instituci6n de ensefianza o de asistencia solo puede lograrse
mediante un acto administrativo especial que es precisamente el acto de admision.
Los Actos de Aprobacidn, son los Actos por Virtud de los cuales una autoridad superior
da su consentimiento para que un Acto de una autoridad inferior pueda producir sus efectos.
El Acto de Aprobacion produce el efecto juridico de dar eficacia a un Acto valido anterior. Es
decir que el Acto aprobado tiene desde el momento de su emision todos los caracteres que
la Ley exige para su validez, pero no puede producir efectos hasta que viene el Acto de
Aprobacion.
La Dispensa es el Acto Administrativo, por virtud del cual se exonera a un particular de
la obligation de cumplir una Ley de caractergeneral o de satisfacerun requisito legal. Ejemplo
de este tipo de Acto es la Dispensa de edad para contraer matrimonio; otro ejemplo es el Acto
por Virtud del cual se concede una prorroga para el pago de un credito fiscal. El Acto de
Dispensa solo puede realizarse cuando la autoriza la Ley y constituye un medio por el cual
se da a la norma legal elasticidad que permita aplicarla con mayor equidad, tomando en
cuenta circunstancias personates que no pueden ser previstas en una regla general.
La Autorizacion, Licencia o Permiso es un Acto Administrativo, por el cual se levanta
o remueve un obstaculo o impedimenta que la norma legal ha establecido para el ejercicio de
un derecho de un particular. En la generalidad de los casos en que la
preexistente del particular, pero su ejercicio se encuentra restringido por que puede afectar
la tranquilidad, seguridad o la salubridad publica o la economia del pais, y solo hasta que
se satisfacen determinados requisites que dejan a salvo tales intereses es cuando la
Administration permite el ejercicio de aquel derecho previo.
Finalmente, entre los Actos destinados directamente a ampliar la esfera de accidn de los
particulares, se encuentra la concesion administrativa.
Dentro de la segunda categoria quedan comprendidos los actos destinados directamente
a restringirla esfera juridica de los particulares, encontramos en primer termino las ordenes,
los actos de expropiacion, las sanciones y los actos de ejecucion.
Las ordenes administrativas constituyen Actos Administrativos que imponen a los
particulares una obligation de dar o no hacer, llamandose segun el caso, mandates o
prohibiciones.
Por lo que hace a la Expropiacion por causa de utilidad publica, debemos decir que
constituye un acto por medio del cual el estado impone a un particular la cesion de su
propiedad por causa de utilidad publica, mediante ciertos requisites, de los cuales el principal
es la compensation que al particular se le otorga por la privation de esa propiedad.
Las sanciones y la ejecucion forzada constituyen actos administrativos por medio de los
cuales la autoridad administrativa ejercita coaccion sobre los particulares que se niegan a
obedecervoluntariamente los mandates de la Ley o las ordenes de la referida autoridad.
Una parte muy importante de la actividad administrativa son los Actos de Sanci6n por
virtud de los cuales se castiga la infraccibn de la Leyes o de las ordenes administrativas.
En la tercera categoria la clasificacion de los Actos por razon de su contenido, debemos
hacerreferenciaauna categoria especialde Actos por Virtud de los cuales la Administration
hace constar la existentia de hechos, de una situation o el cumplimiento de requisites
exigidos por Leyes Administrativas. En esta categoria se catalogan los actos de registro, de
certification, de autentificacidn, las notificaciones y las publicaciones.
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Entre estos Actos hay unos que consisten en la reception de declaraci6n de los
particulares o en la inscription que hace la autoridad administrativa de personas, bienes
o cualidades de unas o de otras, como en el caso de los padrones, del catastro. Dentro de
este primer grupo se encuentran, toda una serie de Actos, por cuyo medio la administration
interviene para dar autentitidad, validez, publicidad o certidumbre a determinadas relaciones
de la vida civil de los particulares, tales como los Actos de Registro Civil, de Registro de la
propiedad, de Registro de Comercio.
Otro grupo de la misma categoria, consiste en la Expedition de constancia por la
autoridad administrativa respecto a las cualidades de personas o bienes, o respecto al
cumplimientode determinados requisitos exigidos por las Leyes para reaiizar o ser objeto de
actividades que las misma Leyes preven.
Asi pueden citarse como ejemplo los certificados de conducta, de ensenanza, de sanidad, de
pesas y medidas.
Los Actos de Registro, los mismos que los de certification, no en todos los casos
producen los mismos efectos juridicos, pues mientras algunos tienen efectos constitutivos
respecto de la relation misma, tales como el matrimonio civil, el registro de sociedades
comerciales, otros se limitan a constituir una prueba del hecho o de la relation, como el
registro de nacimiento o de funcion o los certificados que se expiden para servir de base a
otros Actos Administrativos. (7)
Seria erroneo pensar que en las clasificationes hechas con antelacion quedan
comprendidos todos los Actos Administrativos; ya queexiste un sin numerode clasificationes.
Pero es conveniente sefialar que solo se hizo referenda a las clasificationes que muy
acertadamente hace el maestro GABINO FRAGA, ya que a nuestro juicio se trata de las mas
completas.
2.4. EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
"Los efectos de los Actos Administrativos pueden estimarse en relation con:
1.- La fuerza juridica interna que posean
2.- En relation con el tiempo durante el cual rigen.
3.- O respecto de las personas a las cuales van dirigidos.
En este ultimo aspecto la naturaleza del organismo que prefiere la decision (Nacional,
Departamental, Municipal, etc.) esta indicando las personas a las cuales corresponde cumplir
las obligaciones juridicas que ellos implican, aunque es preciso distinguir tambien, como lo
hace AGUSTIN GORDILLO, si los efectos son relativos a particulares, a funcionarios o a
entes administrativos. (8)
Una vez que el Acto administrativo se ha perfeccionado por haber llenado todos los
elementos y requisitos para su formation, adquiere fuerza obligatoria y goza de una
presuncion de legalidad que significa que debe tenerse por v£lido mientras no llegue a
declararse por autoridad competente su invalidez, es decir, que se trata de una presuncion
iuris tantum.
El profesor GABINO FRAGA, dice que el efecto del Acto Administrativo consiste en
generar, modificar o extinguir una situation juridica individual o condicionar para un caso
particular el nacimiento, modification o extincion de una situation juridica general.
Pues bien, los derechos y obligaciones se generan por virtud del Acto Administrativo
especial en favor o en contra de determinada persona y en atencion a su situation particular.
De donde se desprende que dichos derechos y obligaciones tienen, en principio, un caricter
personal e intransmisible, y tanto solo pueden ser ejercitados o cumplidos por la persona a
la cual el acto se refiere.
"Sin embargo, en multiples ocasiones los derechos que engendra un Acto Administrativo
constituye ventajas peculiares que entran al patrimonio de los particulares, y para esos casos
la legislation ha moderado el principio de intransmisibilidad y permite en la mayor parte de
ellos con autorizacion del Poder publico que se celebre en operaciones respecto de tales
derechos por actos y contratos civiles o mercantiles. Asi no son extrafias en nuestras Leyes
las disposiciones que autoricen contratos que otorgan las concesiones de agua, deferrocarriles,
de minas, etc.
Con este motivo se ha pretendido que tales derechos originados en Actos administrativos,
son susceptibles de incorporarse a las clasificaciones del derecho comun y que, en
consecuencia, podran tener el caracter de derechos reales o personates". (9)
Con los datos anteriores podemos ya llegar a una conclusion sobre el punto examinado
y "es la de que solo la Ley administrativa se remite a la legislation comun para el efecto de
que sea ella la que defina y clasifique la naturaleza de los derechos administrativos de
caracter patrimonial, debera prescindirse de la regla general de que tales derechos solo
pueden ser regulados por dichas Leyes administrativas y como estas se apartan de las
clasificaciones que la Ley civil establece, por regla general habra que considerar a los
derechos nacidos del Acto administrativo como nuevas clases de bienes que se agregan a
los bienes de la vida civil (10)
El maestro DELGADILLO GUTIERREZ, coincide con GABINO FRAGA, al senalarque
los efectos que producen los actos administrativos son:
Efectos que producen en la esfera juridica de los adrninistrados y estos se clasifican en
actos que aumentan los derechos de los particulares, y actos que los limitan.
"Estudiados los efectos juridicos del Acto administrativo respecto a las partes que en el
intervienen, es necesario definir ahora los que se producen respecto a los individuos que han
sido ajenos a el".
En esto se hace una distincion entre los autores del acto juridico y sus causahabientes
por un a parte, y los terceros por la otra, y se dice que el Acto produce efectos para los autores
y causahabientes y no respecto a los terceros. Dentro de estas ideas, el autor del acto que
ha sido parte en el; y sus causahabientes son los que retiben de el un derecho por transmision
universal o particular. Se sostiene que los causahabientes estan representados por el autor
del acto en la realization de este y que, por tanto, los efectos de el son oponibles.
El tercero es oposicion al causahabiente, no esta representado por el autor del acto
cuando lo verifica, y por lo tanto no puede recibir ni perjuicio ni beneficio del propio acto. No
es posible que sufra perjuicios, porque el autor del acto no tiene derecho dedisponerdel bien
de otro. No recibe beneficios, porque la intention del autor es aprovechan personalmente
los efectos del acto. Sin embargo, se admite que no hay razon para que se oponga a que el
beneficio se produzca en favor del tercero, cuando esto es posible y cuando hay voluntad
expresa en tal sentido.
Podemos afirmar, que normalmente el acto administrativo surte efectos desde el
momento de su expedition. Esta cualidad del Acto Administrativo es muy importante, ya que
para que sea exigible su observancia, no necesitara ninguna clase de formalidad adicional
a su emision, en atention al principio de presuncion de validez.
—(9) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P.275
(10) Ibib. P.277
2.5. LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Esta riueva Ley, fue expedida por el Honorable Congreso de la Union de los Estados
Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federation el 4 de Agosto de 1994, que
entrara en vigor a partir del 1 ro. de Junio de 1995.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es sin duda un gran avance en la
codification administrativa que tanta falta hace en nuestro pais; ya que es indispensable
contarcon un verdadero control administrativo y concomitantemente, la acentuacion en los
admi nistrados del sentimiento de que debe defenderse y lograrse lajuricidad de ia administraci6n
publica, sentimiento que tiene que ser compartido por los mismos agentes publicos, que no
deben extralimitarse en sus poderes.
Creemos firmemente que cuando se logren esas finalidades del control administrativo,
se habra alcanzado fa realidad de una administration publica cenida a su funcion espetifica,
responsable de su cometido, continuada en su action y exenta de esas arbitrariedades e
injusticias que alejan la confianza de los administrados y restan eficacia a su accionar.
2.6. EL FORMALISMO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
En nuestra sistema legal el problema de las formalidades del procedimiento tiende a
garantizar el derecho de los particulares, ya que se trata de una garantia constitutional; por
lo que se debe de estudiarel formalismo del acto administrativo no solo dentro de los limites
del Derecho Administrativo, sino tambi§n desde el punto de vista Constitutional, teniendo en
cuenta lo dispuesto por el articulo 14 de la Ley Fundamental.
Dice as! el precepto citado en su segundo parrafo, que es el que nos interesa: "Nadie
podra ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones, o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los Tribunales previamente establecidos en el que se cumpla las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad
al hecho.
Pues bien, a pesar de la interpretation literal y traditional de ese precepto que no se
esta refiriendo a la autoridad administrativa sino a la judicial, la jurisprudencia de la Suprema
Corte, en forma gradual ha llegado a la conclusion de que dicha autoridad administrativa no
solo debe respetar la garantia de legalidad sino tambien la garantia de audiencia que
establece el precepto constitucional.
En innumerables ejecutorias posteriores todavia se ha dado un paso mas adelante pues
recientemente se ha venido a sostener que "aun que la Ley del Acto no establezca en manera
alguna requisites ni formalidades previamente a la emisi6n del acuerdo reclamado, de todas
suertes queda la autoridad gubemativa obligada a observar las formalidades necesarias para
respetar la garantia de previa audiencia que consagra el articulo 14 Constitucional".
(Jurisprudencia de la Suprema Corte 1917-1975, Segunda Sala. Tesis 336, pag. 564. Tesis
339, pag.. 569 (11)
El Pleno de la Suprema Corte, sostiene que en materia tributaria no rige la garantia de
la audiencia previa establecida por el articulo 14 Constitucional, es pues de otra manera
podrian faltar los elementos economicos y que "basta que la Ley otorgue a los causantes el
derecho de combatirla fijati6n del impuesto para que en materia hacendaria se cumpla con
el derecho fundamental de audiencia consagrado por el articulo 14 Constitutional, precepto
que no requiere necesariamente y en todo caso la audiencia previa. "(Jurisprudencia de la
Suprema Corte de Justicia. 1917-1975. Pleno, Tesis 10, pag. 62). (12)
—(11) Ibid. P.261
—(12) Idem.
Igualmente se ha sostenido que la garantia de audiencia no rige en materia de
expropiacion. (Piano, Tesis46 pag. 112. Segunda Sala, Tesis 391,649) (13)
Cabe hacer mention que la Nueva Ley Federal de Procedimiento administrativo, que
entrara en vigor a partir del 1 ro de Junio de 1995 pretende ser la solution, a la problematica
que se presenta en materia de procedimiento administrativo. Es tambien esta Ley un avance
en la codification administrativa en Mexico, lo que no ocurre todavia en el Nivel Local.
Para concluir el punto del formalismo del acto Administrativo diremos que la garantia de
audiencia, resulta una de las mas importantes dentro de cualquier regimen juridico, ya que
implica la principal defensa de que dispone todo gobernado frente a actos del poder publico,
que tienda a privarlo de sus mas caros derechos y de sus mas preciados intereses.
"El procedimiento administrativo debe ser resultado de la conciliation de los intereses
fundamentals quejuegan en la actividad administrativa estatal: por una parte, el interes
publico que reclama el inmediato cumplimiento de las Leyes exige normalmente que el
procedimiento se inicie de oficio y que el permita dictar las resoluciones respectivas con el
minimo de formalidades indispensables para la conservation del buen orden administrativo,
el pleno conocimiento del caso y el apego a la Ley. Por otra parte, el interes privado exige que
la autoridad se limite por formalidades que permitan al administrado conocer y defender
oportunamente su situation juridica para evitar que sea sacrificado en forma ilegal o
arbitraria". (14)
(13) Idem.
—(14) Ibidem. P.258
2.7. EL SILENCIO DE LA ADMINISTRACION.
La manifestation de la voluntad de la administration se produce a traves de un
procedimiento que genera un acto valido y eficaz, por lo que deben producirse efectos
juridicos, sin embargo, puede darse el caso de que la administration no emita el acto, esto
en principio, provocaria un estancamiento de los efectos juridicos, lo cual no debe darse en
las relaciones juridicas, ya que estas no pueden quedar paralizadas. Esto ha dado lugar a la
necesidad de determinaren que sentido debe interpretarse el silencio de la administration
para proteger los intereses de los adrninistrados que no pueden esperar eternamente el
pronunciamiento de la autoridad administrativa respecto de sus pretensiones, lo cual ha
llevado al Derecho y a la Legislation, a interpretar el silencio administrativo cuando,
existiendo la obligation de resolver dentro de un plazo, la autoridad no responde.
Ahora enuntiaremos algunos datos referentes al origen del llamado silencio administrativo.
Es Francia, pais con una gran tradition juridica en materia administrativa y constitutional,
donde encontramos el origen del llamado Siiencio Administrativo, tanto en el Decreto del 12
de Noviembre de 1867, como en la Ley del 17 de Julio de 1900, siendo su proposito el impedir
que, en determinados casos, el recurso contencioso administrativo fuera puramente ilusorio.
Esta institution se presenta para ser respuesta a la siguiente situation: "Un administrado
dirige una petition a la administration. Si esta se allana a lo pedido, no hay dificuitad. Si pone
un rechazo formal, el administrado puede dirigirse al juez, impugnando el rechazo sufrido.
La elaboration doctrinaria del silencio administrativo se realizo con mayor propiedad en
Italia y no en el pais donde surgio".
En la doctrina Italiana, el silencio o la inertia de la administration, segun la terminologia
usada tambien porlosjuristas Italianos, no pueden, por lo general, constituiruna forma tacita
de voluntad de los entes publicos, aunque estas reglas sufren excepciones cuando tienen
fundamento en una forma de Derecho Positivo, que expresamente lo disponga; asi que en
materia jerarquica, el silencio, despues de un determinado tiempo, se interpreta como
resolution negativa quesepretende, segun sostieneARNALDODEVALLEy hace referenda
a la Ley Comunal y Provincial articulo 5, parrafo 5 y 6 se dice: "Transcurrido 120 dias de la
fecha de presentation del recurso, sin que haya proveido la autoridad, el recurrente puede
requerir de la propia autoridad que se resuelva el recurso. Al transcurso de 60 dias de la
presentation de la instancia haciendo tal requerimiento, el recurso se entiende a todos los
efectos legates, como rechazado".
Ahora senalaremos algunos antecedentes del silencio administrativo en Espana. "En la
legislation espanola, hasta la nueva Ley de la Jurisdiction contencioso administrativa, no
habia una norma de caracter general respeto de la administracidn Central, sin bien se regia
espetialmente para casos concretos. Existia norma con caracter abstracto concerniente al
silencio de la administration local.
Asi el reglamento del Procedimiento Administrativo del Ministerio de la Gobernacion de
31 de Enero de 1947, introduce la doctrina del silencio Administrativo en el Articulo 116
diciendo de esta suerte:"Transcurrido cuatro meses desde la presentation de un escrito o
recurso o en el plazo, si fuera menor, fijado por este Reglamento para su resoluci6n, sin que
autoridad competente haya decidido sobre el mismo, el interesado podra solicitar por escrito
que se resuelva su petition o recurso". (15)
El silencio de la administration segun el maestro GABINO FRAGA: "Consiste en una
abstention de la autoridad administrativa para dictar un acto previsto por la Ley, y tiene como
una nota esencial la de su ambiguedad, que no autoriza a pensar que dicha autoridad ha
adoptado ni una actitud afirmativa ni una negativa". (16)
Segun JORGE OLIVERA TORO, el silencio administrativo "Es un hecho, al cual la Ley
le concede determinadas consecuencias juridicas, estimatorias o desestimatorias (el sentido
no es lo importante, sino la presuncion). Agrega ademas, el llamado silencio no resuelve
ningun problema de interpretation de la voluntad de la administration publica, ya que
precisamente hay ausencia de esa voluntad; tan solo es una fiction legal de efectos jurfdicos
dados a la inactividad administrativa frente a una pretension. Por ello se afirma que hay
silencio administrativo, cuando una autoridad no resuelve expresamente una petition,
reclamation o recurso interpuesto por un particular. Es una denegacion del derecho
reclamado ante la autoridad. Esa pasividad o incertidumbre, es un hecho al cual la Ley
presuntivamente le concede consecuencias juridicas, positivas o negativas. La ley presume
comosi se hubiese dictadouna decision. Transforma la inertia, la pasividad de la administration,
en un silencio elocuente. (17)
Encontramos segun DELGADILLO GUTIERREZ, dos elementos que permiten interpretar
el silencio de la administration:
1.-Que la administration tenga la obligation de pronunciarse.
2.- Que transcurra un plazo determinado, sin que la autoridad resuelva. (18)
Para precisar los casos en los cuales el silencio produce efectos juridicos, se ha
—(15) ALVAREZ GENDIN.Sabino.Teoria y Prictica de lo
Contencioso Administrativo.Casa Editora Bosch.
Barcelona 1960. P.p. 73 y 74
(16) FRAGA,Gabino Ob.Cit. P.271
(17) OLIVERA TORO,Jorge. Ob.Cit. P.168
separado la hipotesis en que la autoridad esta facultada para actuar o no actuar segun su
discretion, de aquella en que el ejercicio de la funcion constituye una obligation juridica, y se
dice que , mientras que en el primer caso no puede darse la figura del silencio con
transcendencia juridica porque la abstention es el ejercicio de la facultad conferida por la Ley
de no usar el poder, en el segundo el silencio si es particularmente importante por sus
consecuencias puesto que constituye la falta de cumplimiento de una obligation juridica que
de existir frente al derecho de un particular, requiere una resolution satisfactoria.
Nuestra sistema legal "Se ha limitado, con muy contadas excepciones, a establecer
como una garantia individual la obligation de las autoridades de hacer recaer un acuerdo
escrito a toda petition de los particulares formulada por escrito, de manera pacifica y
respetuosa, y de hacer conocer dicho acuerdo en breve termino al peticionario. De esta
manera el silencio prolongado de la administration no tiene mas que un remedio directo: El
de pedir amparo ante la Justicia Federal, lo cual significa que hasta despues de la dilatada
tramitacion del juicio correspondiente, el particular podra en ejecucion del fallo, presionar a
las autoridades para que dicten su resolution, por lo que practicamente se le deja en una
situation poco satisfactoria". (19)
Es conveniente agregar que en el nivel local el Tribunal Contencioso Administrativo
constituye una option, anterior al amparo.
"Conforme al articulo 8° de nuestra Constitution, a toda petition formulada por escrito,
de manera pacifica y respetuosa debera recaer un acuerdo escrito, que debera notificarse en
breve termino, de donde se deriva la existencia de los dos requisites senalados: (Que la
administration tenga la obligation de pronunciarse, y que transcurra un plazo determinado,
sin que la autoridad resuel va), que la autoridad tenga la obligation de responder y que deba
ser en "breve termino", al respecto, la Suprema Corte de Justicia sento Jurisprudencia en el
sentido de que el acuerdo escrito sea una resolution definitiva y que el breve termino sea de
cuatro meses.
A continuation senalaremos dicha Jurisprudencia que dice asi: Petition, Derecho de.
El articulo 8° Constitucional se refiere no solo al derecho que los particulares tiene para que
se les haga conocer la resolution definitiva que pone fin a su petition, si no tambien a los
tramites que se vayan cumpliendo en los casos en que la Ley quiera la substantiation de un
procedimiento, imponiendo a las autoridades la obligaci6n de hacer saber en breve termino
a los interesados, todos y cada uno de los tramites relativos a su petici6n.(Apendice de
Jurisprudencia 1917-1975, Segun Sala, Tercera Parte, pigina 753). (20)
PETICION, DERECHO DE.- Termino para el acuerdo respectivo. Atento a lo dispuesto
por el articulo 8° de la Constitution, que ordena que a toda petition debe recaer el acuerdo
respectivo, es indudable que si pasan mas de cuatro meses de que una persona presenta un
curso y ningun acuerdo recae a el se viola la garantia que consagra el citado articulo
—(19) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P.273
(20) DELGADILLO GUTIERREZ,Luis Humberto.Ob.Cit. P.179
Constitucional (Apendice de Jurisprudencia 1971-1975, Segun Sala, Tercera parte pagina
763)
Cuando el pronunciamiento de la autoridad no se da, el particular puede forzar a la
autoridad para que resuelva, a traves del Juicio de Amparo, por violation al Derecho de
Petition, sin embargo, la Ley puede dar un significado al silencio de la autoridad. (21)
Una de las formas que nuestra Legislation ha adoptado en los casos del silencio
administrativo es la negativa ficta. En virtud de esta figura, se considera que si transcurre el
termino previsto en la Ley para que la autoridad administrativa resuelva una instantia o
petition promovida acerca de cuestiones reales y concretas, sin que la autoridad emita
resolution, debe presumirse que se ha resuelto en forma adversa a los intereses del
promovente, es decir, que se le ha negado su petition. Cabe hacer mention que la afirmativa
t a t i t i tambien es una de las formas que nuestra legislation a adoptado.
En nuestro sistema juridico el unico ordenamiento que preve tal figura es el Codigo Fiscal
de la Federation, que en su articulo 37, la regula de manera general, para que todas las
autoridades fiscales resuel van en cuatro meses las instancias o peticiones de los particulares
y en forma especial, solo para los recursos administrativos, en el diverso 131, es necesario
senalarque no obstante que esta figura solo es aplicable en materia fiscal, el Tribunal Fiscal
de la Federaci6n en forma irregular y con apoyo en su Jurisprudencia No. 125, la ha hecho
extensiva para toda la materia administrativa relacionada con los asuntos de su competencia,
en los terminos del articulo 23 de su Ley Organica y de otras Leyes especiales que le da
atribuciones.
Aunque en la negativa ficta debe presumirse que la autoridad resolvio negativamente,
esto no debe dar base para determinar que estamos ante un Acto ejecutivo, ya que no pueden
ser ejecutados mientras no se emita la resolution expresa o se declare su validez ante un
Tribunal Competente.
Otra de las formas que frente al silencio administrativo ha adoptado nuestro sistema, es
la de considerar que transcurrido el termino legal sin que la autoridad resuelva alguna
instantia o peticiones de un particular, debe entenderse que se le resuelve de manera
afirmativa.
La Ley de instituciones de cr6dito hoy regula todo lo concerniente a la banca multiple.
Asitenemos que laLeysobre control de Registro de la Transferencia de Tecnologia en
su articulo 12 otorga a la autoridad un plazo de 90 di'as para resolver la inscription de
contratos, y la Ley Federal del Trabajo en su articulo 366 concede un plazo de 60 dias para
negar la inscription de un sindicato, casos en los cuales ante el silencio de la autoridad se
debera considerar como aceptacion tacita. La doctrina la llama afirmativa tacita.
En este sentido, se han dado lineamientos a la Administration Publica Federal, segun
el Acuerdo Presidential de Simplification administrativa, publicado en el Diario Oficial de la
Federation el 8 de Agosto de 1984, en el que, segun el articulo 4° inciso K, se da instructiones
a sus Dependentias y Entidades para que fijen... en los asuntos que lo permitan, plazos
limites para su resolution, establetiendose que se operara la resolution tacita en sentido
favorable a los interesados, en los casos de que no se de resolution expresa al planteamiento
de que se trata, dentro de dicho plazo.
Para finalizar este punto senalaremos lo que dice el maestro CARRILLO FLORES al
respecto: "En el Congreso de Varsovia, el Delegado porChecoslovaquia, Havelka presento
una ponencia que sefiala las cuatro posibles soluciones para el problema de la defensa del
particular frente al silencio de administration. Son estas:
1.- Que a petition del particular, vencido el plazo para la decisibn del negocio, este pase
de la autoridad que debio resolver otra.
2 . - Q u e d e oficio una segunda autoridad se evoque al conocimiento del asunto que no se
hubiese concluido en el termino inicialmente fijado.
3.-Que expiradoel plazo por una fiction legal seentiende que la autoridad ha decidido
afirmativamente a las pretensiones del particular.
4.- Que por lo menos corrido ese mismo plazo, se considere decidido el caso en forma
negativa al particular, de manera que pueda este desde luego intentar los recursos
administrativos ojuridsdiccionales que procedan, planteando el fondo del asunto ante
la autoridad que deba decidir el recurso. El Congreso se inclino por los remedios de
fondo, pero no opto por ninguno en particular.
Dijo solamente que ha de procurarse que las Leyes Administrativas establezcan que a
la expiration de los plazos se de algun valorjuridico al silencio de la autoridad, ya en el sentido
de estimar el silencio como un rechazamiento para que el interesado pueda elevar su defensa
ante la autoridad jurisdictional.
Concluimos anotando algunos aspectos importantes sobre el Silencio Administrativo,
que senala JORGE OLIVERA TORO, en su obra titulada "Derecho Administrativo" y que son:
a). Surgio ante la negativa de dar respuesta a la petition del administrado.
b). Para iniciar el contencioso era necesario una decisi6n previa que impugnar.
c). Se creo una presuncion legal a efecto de que, con base en ella, la jurisdiction
diera la respuesta procedente a lo que la administracionguardaba silencio.
d). Mediante el silencio administrativo se crea una fiction legal aplicable a un hecho,
al cual la Ley le concede consecuencias juridicas.
e). En esta presuncion no importa el sentido que se le de (afirmativo o negative), si no
la existencia de ella.
f). La tesis no resuelve ningun problema de interpretation, ya que no hay expresion
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de voluntad. Solo, ante la pasivilidad de la administration, la Ley presume "como"
si se hubiera dictado una decision.
g). La pasividad administrativa no es un acto negativo, si no actitud negativa de la
administration.
h). Solo es concebible el silencio como presuncion legal de lo contrario se prestaria a
torcidas interpretationes, ya que no hay manifestation de hay manifestation de
voluntad, unicamente fiction legal.
i). Cuando no contesta a una instancia la administration, obra con ilegalidad formal, pero
puede haber o no ilegalidad substantial segun el segun el sentido que se le de a la
presuncion y su afectacion y su afectacion arbitraria a los intereses particulares.
j).AI silencio administrativo seleda un resultado negativo, de lo contrario la presuncion haria
que el acto administrativo se formara con la voluntad del particular ydicho acto siempre
es unilateral.
k). Las Leyes administrativas deben establecer
administrativo.
la presuncion derivada del silencio
I). Nuestro sistema legal selimita a contadasexcepciones;dejaal AMPARO para presionar
a la autoridad a contestar lo cual es poco satisfactorio.
Ahora senalaremos algunos preceptos legales en donde encontramos establecido el
Silencio de la Administration Publica.
Empezaremos senalando el articulo 17 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
que a la letra dice: "Salvo que las Leyes especificas establezcan lo contrario u otro plazo, no
podra exceder de cuatro meses el tiempo para que la auntoridad administrativa resuelve lo
que corresponda; transcurrido el cual se entenderan las resoluciones en sentido negativo al
promovente. La autoridad, a solicitud del interesado, d e b e r i expedir constancia de tal
circunstancia, en cuyo defecto, se fincard responsabilidad al encontrarlo responsable. Igual
constancia debera expedirse cuando las Leyes especificas prevean la resolution en sentido
favorable.
En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolution, y esta a su vez no se
resuelva dentro del mismo termino, se entendera confirmada en sentido negativo".
Encontramos tambien que el Codigo Fiscal de la Federation, en su articulo 37 y 131
establece dicho principio. A continuation transcribimos estos articulos:
Art. 37.-"Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberin
ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique
la resoluci6n, el interesado podra considerar que la autoridad resolvio negativamente e
interponer los medios de defensa en cualquier tiempo, posterior a dicho plazo, mientras no
interponer los medios de defensa en cualquiertiempo, posterior a dicho plazo, mientras no
se dicte la resolution, o bien, esperar a que esta se dicte".
Art. 131.- "La autoridad debera dictar resoluci6n y notificarla en un termino que no excedera
de cuatro meses contados a partir de la fecha de interposition del recurso. El silencio
de la autoridad significara que se ha confirmado el acto impugnado.
El recurrente podra detidir esperar la resolution expresa o impugnar en cualquier
tiempo la presunta confirmation del Acto Impugnado".
En el Codigo Fiscal del Estado de Veracruz, encontramos establecido el silencio de la
administration, en el art. 84, que a la letra dice: "Las instancias o peticiones que se formulen
a las autoridades fiscales deberan ser resueltas en el termino que la Ley fija, a falta de termino
establecido, en 90 dias. El silencio de las autoridades fiscales se considerara como resolution
negativa cuando no den respuesta en el termino que corresponde".
Por ultimo la Ley de Justicia administrativa del Estado de Veracruz, contempla el silencio
de la administration en su articulo 36 y lo hace de la siguiente manera: "La demanda debera
formularse por escrito y presentarse directamente ante la Sala Regional correspondiente o
enviarsea esta porcorreo certificado con acuse de recibo si el demandante tiene su domicilio
en lugar distinto al de la Sede de dicha Sala, dentro de los 15 dias habiles contados a partir
del dla siguiente a aquel en que haya surtido efecto la notification del acto impugnado. Salvo
el caso de la negativa ficta en el que la demanda se podra interponer en cualquier tiempo
posterior a que esta se integre, hasta antes de que se dicte resolution expresa.
Exclusivamente en los casos de negativa ficta el demandante tendra el derecho de
ampliar la demanda dentro de los 15 dias hibiles siguientes a aquel en que surta efecto la
notification de la contestation de la misma".
2.8. LA FUERZA OBLIGATORIA Y LA PRESUNCION DE LEGITIMIDAD DEL
ACTO ADMINISTRATIVO.
Una vez que el acto administrativo se ha perfeccionado por haber llenado todos los
elementos y requisites para su formation, adquiere fuerza obligatoria y goza de una
presuncion de legitimidad que signifies que debe tenerse por vilido mientras no llegue a
declararse por autoridad competente su invalidez, es decir, que se trata de una presuncion
iuris tantum. Esa fuerza obligatoria del acto administrativo impone la necesidad de estudiar
su trascendencia en la situation de los particulares a quienes puedan referirse.
El efecto del acto administrativo consiste en generar, modificar o extinguir una situation
juridica individual o condicionar para un caso particular el nacimiento, modification o extincion
de una situation de una situation juridica general. Al clasificar los actos administrativos nos
referimos a la division que entre ellos puede hacerse, por razon de su contenido, en actos
destinados a ampliar la esfera juridica de los particulares, actos destinados a restringir esas
esferas juridicas, y actos que se limitan a hacer constar un estado de hecho o de derecho.
Pues bien, los derechos y las obligaciones se generan por virtud del acto administrativo
especial en forma o en contra de determinada persona y en atention a sus situacion particular.
De donde se desprende que dichos derechos y obligaciones tienen, en principio, un caracter
personal e intransmisible, y por tanto solo pueden ser ejercitados por la persona a la cual el
acto se refiere.
2.9. LA PRESUNCION DE LEGALIDAD
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La manifestation escrita de la voluntad administrativa, generada a traves de un
procedimiento juridico de la autoridad competente, respecto de un objeto fisica y legalmente
posible, y con la debida fundamentacion y motivation, constituye el acto administrativo valido
y eficaz. Valido en tanto que ha reunido los requisites que la Ley establece, eficaz en virtud
de que siendo valido, ha sido notificado al particular.
La validez se deriva de una presuncion que la Ley establece en favor de los actos de la
autoridad y que subsiste mientras no se demuestra lo contrario, lo cual da al acto administrativo
la caracteristica de legitimidad. Asi lo establece en materia Tributaria el Codigo Fiscal de la
Federation, al senalar en su articulo 68 que "Los actos y resoluciones de las autoridades
fiscales se presumiran legales".
Para que el acto pueda surtir sus efectos requiere que a d e m i s de valido, sea eficaz, lo
cual se produce por la participation de conocimiento al interesado, atraves de la notification.
De esta forma el acto, al ser eficaz, adquiere la caracteristica de ejecutividad, es detir, la
cualidad de producir sus efectos sin necesidad de una autorizacion posterior, incluso en
contra de la voluntad de su destinatario.
La Nueva Ley Federal de procedimiento Administrativos, habla de cuando un acto
administrativo es eficaz. Y en su articulo 8, establece que: "El Acto Administrativo s e r i valido
hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada porautoridad administrativa o jurisdictional,
segun sea el caso.
Tambien tenemos que el articulo 9, de la misma Ley senala que: "El acto administrativo
valido sera eficaz y exigible a partir de que surta efecto la notification legalmente efectuada.
Por ultimo el articulo 10 del mismo ordenamiento legal establece que: "Si el acto
administrativo requiere aprobacion de organos o autoridades distinto del que lo emita, de
conformidad a las disposiciones aplicables, no tendra eficacia si no en tanto aquella se
produzca".
2.10. LA EJECUCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
El Acto Administrativo perfecto produce sus efectos a partir del momento que ha
quedado formado, y una vez que se cumplan ciertos requisites que las Leyes pueden
establecer para que el propio acto sea conocido, tales como los relativos a la notification
mediante comunicacion personal, o mediante publication en algunas de las formas que las
mismas Leyes disponen.
Pero puede ocurrir, y esto principalmente cuando se trata de actos que imponen a los
particulares alguna obligation o de actos de la administration que puedan afectar la esfera
juridica de los mismos particulares, que el acto no sea voluntariamente obedecido. Entonces
surge el probiema de como debe proceder el Poder Publico para la ejecucion de sus
resoluciones.
Perfection, Validez y Eficacia dan al acto administrativo la condition especifica de ser
ejecutivo.
"El Acto Administrativo es Ejecutivo en razon que la Ley autoriza a la autoridad
administrativa a emitir sus propias resoluciones, sin necesidad de la participation de otro
poder, ya que por aplicacion de la Teoria de la Division de Poderes, cada uno tiene a su cargo
el ejercicio de una funcion, y la funcion administrativa debe tener los elementos que
garanticen la action estatal tendiente a la consecution de los fines del Estado, en los terminos
de la Ley. En caso de que la autoridad no se ajuste en su actuation a los mandates de la
Constitution y de las Leyes, el Poder Judicial, a petition del afectado, puede intervenir para
asegurarel respeto a la norma, en los terminos del articulo 104 de la Constitution Politica de
los Estados Unidos Mexicanos". (23)
Esconveniente noconfundirla Ejecutividad, fueza intrinseca del acto, con la caracteristica
de Ejecutoriedad, que es la facultad de ejecutar el acto, aun en contra de la voluntad de su
destinatario, de lo que se desprende que la ejecutividad es un atributo del acto y la
ejecutoriedad lo es de la autoridad.
JORGE OLIVERA TORO, nos dice que por "Ejecutividad entendemos la posibilidad que
tiene el acto de produtir sus efectos. Ello quiere decir, su potencialidad juridica de realization;
su fuerza obligatoria.
Esa potencialidad juridica implica que el acto debe y puede ser realizado, esto es,
producirlos efectos concretos que tienen que llenar, pudiendo dichos efectos ser susceptibies
de suspension o prorroga.
Cuando el acto administrativo afecta intereses de los particulares debe sercomunicado,
esto es, hacerlo saber a los mismos para que puedan estar en condiciones de cumplirlo, o
bien de impugnado si fuera contrario a su legalidad.
Un acto administrativo es ejecutorio segun OLIVERA TORO, "cuando la administration
publica no necesita contar con el apoyo de las autoridades jurisdiccionales para proceder a
ejecutar y exigir a los particulares aquello que en el acto administrativo estan mandando y
ordenando. Ello se produce por una via de Derecho Publico, o sea dentro de un regimen
juridico excepcional, lo que significa que la administration puede actuar disponiendo de
medios que no tiene el particular en sus relaciones con otro particular.
La Ejecutividad es comun a todos los actos administrativos, no asi su Ejecutoriedad, que
unicamente se presenta en los que imponen deberes a los adrninistrados y a cuyo
cumplimiento se opone el particular, es decir, cuando no acata voluntariamente el acto.
En relation con los dos terminos ejecutividad y ejecutoriedad, GARRIDO FALLA, hace
el siguiente comentario: "Es conveniente abandonar en absoluto el termino ejecutoriedad,
que por otra parte no tiene albergue en el Diccionario de la Lengua Espanola. Si en su lugar
se habla de ejecucion forzosa o acci6n de oficio se habra ganado no solo desde el punto de
vista gramatical, si no incluso desde el punto de vista tecnico, puesto que el examen de un
pretendido caracter objetivo de los actos administrativos habremos desplazado la cuestion
a su lugar adecuado; el estudio de una especial prerrogativa de la administration publica, la
de pasarporsi misma, sin intervention previa de los Tribunales, a ejecucion forzosa de sus
actos, incluso empleando la coaccion".
Las condiciones de ejecutoriedad del acto son:
a). La existencia de un acto administrativo.
b). Que ese acto sea perfecto (reunion de todos sus elementos)
c). Que tenga condiciones de exigibilidad.es decir, que sea capaz de producir efectos
juridicos, que sea ejecutivo.
d). Que ordene positiva o negativamente el particulary este no lo capte voluntariamente. (24)
Podemos concluir este punto ditiendo que:
El acto administrativo puede ser cumplido en forma espontinea por el particular. El
—(24) Cit. Por DELGADILLO GUTIERREZ,Luis Humberto. Ob.
Cit. P. 178
administrado realiza voluntariamente la exigencia de la administration publica; pero tambien
puede suceder que el afectado se niege a captar la exigencia que lleva el acto y entonces es
necesaria la coaccion, interviniendo la administration con la facultad de ejecucion coactiva.
Los actos que crean derechos a favor de un particular no son ejecutorios, si no solo
ejecutivos; tienen fuerza obligatoria pero el particular no dispone del Poder Publico para exigir
por ellos mismos cumplimiento.
2.11. LA EXTINCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Cuando el acto administrativo se ha manifestado con plena validez y eficacia, en virtud
de haberseguidoel procedimiento legal para su formation y tenertodos sus elementos, tiene
una vida determinada que puede concluir por diversas razones.
Ahora senalaremos las distintas formas en que los actos administrativos pueden llegar
a extinguirse. Estas son las siguientes:
1.- "Puede suceder que el plazo que se haya establecido para la existencia del acto haya
concluido, por lo que con el solo transcurso del tiempo el acto se extingue. Asi tenemos,
por ejemplo una licencia de conducir o un pasaporte, que se otorgan por un tiempo
determinado". (25)
2.- "Otra de las formas de extincion se produce con la termination del objeto materia del
acto, ya que al no existir el objeto en razon del cual se manifesto, la existencia de
este no se justifica, como sucede con una licencia de construction, puesto que al
haberse realizado esta la licencia cumplio su objeto, lo mismo ocurre en caso de una
concesion para la explotacion de un bien que ya se ha agotado".
3.- "El acto tambien puede extinguirse con la muerte o disolucion del sujeto a quien iba
destinado, como sucederia con la concesion con la inscription en una escuela oficial,
ya que, al no existir destinatario del acto, este se extinguiria. (26)
El maestro MIGUEL ACOSTA ROMERO, senala que: El acto administrativo puede
extinguirse por diferentes medios que ha clasificado, por razones metodologicas, en:
Normales y Anormales.
1.-MEDIOS NORMALES.-La realization factico-juridica del acto administrativo se
lleva a cabo en forma normal mediante el cumplimiento voluntario y la realization
de todas aquellas operaciones materiales necesarias para cumplir el objeto
ocontenido del propio acto. Esta realization voluntaria puede serdelos6rganos
internos de la Administration y tambien por parte de los particulares: En este caso,
el acto administrativo se cumple y e extingue precisamente por la realization de
su objeto:
a). Cumplimiento voluntario pororganos internos de la administration, la realization de
todos los necesarios.
^ ^ ^ m ^ l i p p i ^ p voluntario por parte de los particulares.
c). Cumplimiento de efectos inmediatos cuando el acto en si mismo entrana ejecucion
que podriamos llamar automatica, o cuando se trata de actos declarativos.
d). Cumplimiento del plazo, en aquellos actos que tengan plazo, por ejemplo,
licencias, permisos temporales y concesiones. (27)
2.- MEDIOS ANORMALES.- El acto administrativo puede extinguirse por una serie de
procedimientos o medios que llamamos anormales, porque no culminan con el
cumplimiento del contenido del acto sino que lo modifican, impiden su realization,
o lo hacen ineficaz. Estos procedimientos o medios son los siguientes:
a). Revocation administrativa.
b). Rescision.
c). Prescription.
d). Caducidad.
e). Termino y Condition.
f). Renuntia de Derechos.
g). Irregularidades e ineficacia del acto administrativo.
h). Extincion por detisiones dictadas en recursos administrativos o en procesos ante
Tribunales Administrativos y Federates en materia de Amparo. (28)
REVOCACION.- Segun el maestro DELGADILLO GUTIERREZ, es "La declaration
Unilateral de la autoridad que extingue un acto administrativo valido y eficaz por motivos de
oportunidad. A diferencia de la nulidad, en la que el acto se anula por vicios de origen, con
caracter declarativo y efectos retroactivos, en la revocaci6n la extincion precede por motivos
de oportunidad que se generan despues que el acto nacio; su naturaleza es constitutiva y los
efectos se producen hacia el futuro. (29)
Para MIGUEL ACOSTA ROMERO, la revocation administrativa "es el acto por medio
—(27) ACOSTA ROMERO,Miguel.Teoria General del Derecho
—(28) Idem.
Administrativo Editorial Porrua,S.A.Mexico,D.F.
1993, P.p. 755 y 756
del cual el organo administrativo deja sin efectos, en forma total o parcial, un acto previo
perfectamente valido, por razones de oportunidad, tecnicas, de interes publico, o de
legalidad". Existen varios principios que rigen la revocation administrativa. Es un acto
unilateral de la Administration Publica, en el no intervienen los particulares, ya que no
constituye un medio de impugnacion de los actos administrativos. (30)
GABINO FRAGA, dice que la revocation "es el retiro unilateral de un acto valido y eficaz,
por un motivo superveniente". (31)
Por ultimo cabe mencionar que generalmente s6lo pueden hacerse valer aquellos actos
que se consideran de tracto sucesivo, cuyos efectos se prolongan en el tiempo y en el espacio,
ya que seria materialmente imposible revocar un acto de efectos instantaneos, salvo que este
no se hubiera realizado. (32)
LA RESCISION.- Consiste en la facultad que tienen las partes en un contrato de resolver
o dar por terminadas sus obligaciones, en caso de incumplimiento de la otra parte.
PRESCRIPCION.- Es la extincion de las obligaciones o derechos por el simple transcurso
del tiempo. Los actos administrativos prescribiran de acuerdo con lo que dispongan las Leyes
en cada caso; en materia fiscal, se extinguen por prescription en el termino de cinco anos,
en otros casos, los plazos de prescription son variables, de acuerdo con lo que disponga cada
Ley administrativa en particular. (33)
CADUCIDAD.- Es un medio de extincion de los actos administrativos, por falta de
cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley o en el acto administrativo, para que se
genere o preserve el derecho. Se distingue de la prescription en que en la caducidad es
necesario realizar actos positivos para preservar o generar el derecho y en la prescription
exclusivamente se trata del simple transcurso del tiempo; por ejemplo en las concesiones,
cuando se obliga al concesionario a realizar determinadas obras en tierto plazo y si no las
realiza incurrira en caducidad. Lo mismo sucede cuando se obliga al particular a presentar
avisos, de los que depende el nacimiento de un derecho u obligation, tambien dentro de cierto
plazo. (34)
EL TERMINO Y LA CONDICION.- El termino es un acontecimiento futuro de realization
cierta del que depende que se realicen o se extingan los efectos de un acto juridico. El termino
puede sersuspensivo o extintivo; el primero suspende los efectos, el segundo los extingue.
La condition es un acontecimiento futuro de realization incierta, del que se hace depender
el nacimiento o la extincion de una obligation o derecho, en estos casos el termino y la
—(30) ACOSTA ROMERO,Miguel.Ob.Cit. P.p. 756 y 757
(31) FRAGA,Gabino.Ob.Cit. P. 304
(32) ACOSTA ROMERO,Miguel.Ob.Cit. P.757
(33) Ibid. P.758
—(34) Idem.
condition tambien vienen a constituir medios por los cuales se extingue al acto administrativo
(35)
LA RENUNCIA DE DERECHOS.- Constituye tambien un modo anormal de extinguir el
acto administrativo.
En Teoria General del Derecho se reconoce que el individuo tiene derecho a renunciar
ciertos derechos es reconotido que mediante una manifestation unilateral de voluntad, y a
partir de una fecha, deja de ejercitar o de hacer valer, un determinado derecho que le es
reconotido. (36)
El maestro MIGUEL ACOSTA, afirma que la renuncia constituye uno de los medios
anormales de extinguir el acto administrativo bajo las siguientes circunstancias:
a). Cuando se trate de un acto administrativo de tracto sucesivo, o cuando se trata de un
acto de efectos inmediatos, que estos no se hayan realizado aun.
b). Que el regimen legal permita la posibilidad de la renuncia, es decir, que se trate de
derechos en los cuales pueda darse ese acto, pues existen derechos y obligaciones
que son irrenunciables
C). Que la renuncia se manifieste por escrito y se notifique a la autoridad competente
para que esta pueda resolver lo conducente respecto de los efectos de la renuncia. (37)
IRREGULARIDADES E INEFICACIAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
"En Derecho Civil existe una doctrina muy definida sobre lo que se ha llamado nulidad
del acto juridico y no solo acerca de la nulidad, sino con relation a su propia existencia. Asi
se ha sostenido que hay elementos de existencia, que son: Consentimiento y Objeto; y
elementos de validez, que son: la Capacidad, la Ausencia de vicios en la voluntad, la Licitud
en el Objeto y la Forma. (38)
La Nueva Ley Federal del Procedimiento Administrativo, en su articulo 11, establece la
extincion del acto administrativo.
ART. 11.- El acto administrativo de caracter individual se extingue de pleno derecho por
las siguientes causas:
I.- Cumplimiento de su Finalidad.
(35) Ibid. P. 759
(37) Idem.
(38) Idem.
II.- Expiration del Plazo.
III.- Cuando la formation del acto administrativo este sujeto a una condition o termino
suspensivo y este no se realiza dentro del plazo senalado en el propio acto.
IV.- Acaecimiento de una condition resolutoria.
V.- Renuncia del interesado, cuando el acto hubiera sido dictado en exclusivo beneficio de
este y no sea en perjuicio del interes publico; y.
VI.- Porrevocacion, cuando asiloexija el interes publico.de acuerdo con la Ley de la materia.
CAPITULO TERCERO:
LOS PARTICULARES Y LA ADMINISTRACION PUBLICA
3.1.- EL DERECHO SUBJETIVO
3.2.- LOS DERECHOS PUBLICOS SUBJETIVOS
3.3.- EL INTERES COMO CONDICiON DE DERECHO SUBJETIVO:
3.4.- CLASIFICACION DEL DERECHO SUBJETIVO:
A).- EN RAZON DE SU ORIGEN
B).- EN RAZON DE SU CONTENIDO:
1.- DERECHOS DE LIBERTAD
2.- DERECHOS SOCIALES
3.- DERECHOS POLITICOS
4.- DERECHOS ADMINISTRATIVOS
3.5.- CLASIFICACION DE LOS DERECHOS PUBLICOS SUBJETIVOS DE LOS
ADMINISTRADOS.
3.6.- EL DERECHO A LA REPARACION DE LOS DANOS CAUSADOS POR LA
ADMINISTRACION.
CAPITULO III
LOS PARTICULARES Y LA ADMINISTRACION PUBLICA
3.1. EL DERECHO SUBJETIVO
Este concepto se liga estrictamente con el derecho en general, de tal modo que puede
afirmarse que su determination constituye uno de los puntos mas debatidos en la doctrina
Juridica Universal. (1)
Existen dos tendencias, la que afirma y la que niega la existencia del derecho subjetivo.
"Dentro de la tendencia afirmativa hay gran diversidad de criterios para caracterizar el
derecho subjetivo, o bien se sostiene que es un poder de voluntad conferido por el
ordenamiento juridico (Windscheid), o que es un interns juridicamente protegido (Ihering), o
que es un poder de voluntad protegido y reconocido por el ordenamiento juridico y que tiene
por objeto un bien o interes (Jellinek), o por ultimo, que es el poder de poner en movimiento
la action ante la justicia (Thon). (2)
Dentro de la tendencia negativa, se sostiene que lo que se llama derecho subjetivo no
es mas que un fragmento del derecho objetivo imputado a una persona y que despues de la
imputation conserva los caracteres del derecho objetivo (Kelsen), o bien, que si el individuo
quiere y puede una cosa, no es virtud de la regla de derecho, ya que no es concebible dentro
de la ciencia positiva que exista una voluntad que pueda imponerse a otra (Duguit). (3)
El autor MARIENHOFF, dice que por derecho subjetivo se debe entender el poder
atribuido por el ordenamiento juridico a una voluntad, para la satisfaction de intereses
humanos. (4)
Para BONNARD, el derecho subjetivo es el poder de exigir, condicionado por la
—(1) FRAGA,Gabino.Derecho Administrativo. Editorial
Porrua.S.A. Mexico,D.F. 1990. P.410.
(2) Idem.
(3) Idem.
—(4) Cit. Por.ESCOLA,Hector Jorge. Compendio de
Derecho Administrativo. Vol.I.Editiones Depalma
Buenos Aires, 1990. P. 189.
existencia de una obligation juridica que pesa sobre un sujeto pasivo, y por el hecho de que
esta obligation fue establecida en interes del sujeto activo. (5)
El derecho subjetivo esta constituido por tres elementos esenciales:
1.- Que haya para el sujeto pasivo unaobligacion juridica resultante de una regla de derecho.
2.- Que esa obligation haya sido establecida para dar satisfaction a ciertos intereses
individuales.
3.-Que el sujeto activo del derecho sea pretisamente titular de uno de esos intereses en
atencion a los cuales se ha establecido la obligation. (6)
En forma mas simplificada, se puede aceptar que el derecho subjetivo esta caracterizado,
esencialmente, por la reunion de dos elementos:
1).- Una norma juridica que predetermina concretamente cual es la conducta debida; y 2).Que esa conducta sea debida a un individuo determinado en situation de exclusividad, es
decir, que solo pueda ser exigida por un individuo, aun cuando esta pretension pueda ser
requerida por otros sujetos, pero siempre de manera individual. (7)
(5) Ibid.P.190.
(6) FRAGA,Gabino. Ob.Cit. P.410.
(7) Cit.Por.ESCOLA,H6ctor Jorge. Ob.Cit. P. 190.
3.1.1. LOS DERECHOS PUBLICOS SUBJETIVOS.
El ilustre maestro JORGE ESCOLA, Dice que : La notion de derechos publicos
subjetivos surge como una obligada y necesaria consecuentia de la afirmacion del Estado
de derecho y de la condici6n de haberse entendido que las relaciones entre el Estado y los
adrninistrados constituyen relaciones juridicas, normativamente regladas. (8)
FIORINI, afirmaque: "Los derechos publicos subjetivos, constituyen una importantisima
garantia en favor de los particulares, asegurada por remedios constitucionales tiertos, se
efectivizan en la presencia de determinadas formas de conducta y actuation que los
adrninistrados pueden exigir del Estado, formas que para este configuran otros tantos
deberes que tiene que aceptar, cumplir y respetar. De tal modo, el objeto de los derechos
publicos subjetivos es determinado comportamiento de una autoridad estatal, como deber
juridico frente al titular de una facultad, que este puede exigir conforme a la Ley". (9)
Pero en forma paraleia a los derechos publicos subjetivos de los particulares, se debe
reconocer tambien a aquellos otros que.corresponden al Estado frente a los particulares, o
sea, el Derecho publico subjetivo del Estado de exigir, siempre conforme al orden normativo
y dentro de el, determinados comportamientos o prestaciones de los adrninistrados, para
quienes constituyen deberes juridicos que estan obligados a aceptar y cumplir. (10)
—(8) Idem.
(9) Cit. Por.ESCOLA,Hector Jorge. P.191.
3.2. EL INTERES COMO CONDiCION DE DERECHO SUBJETIVO.
Empezaremos senalando !a opinion de algunos autores de lo que es el interes.
JELLINEK, definio el interns en esta forma: "Es todo aquello que objetivamente es un
bien, es decir una cosa apta para realizar algunos de los fines humanos. (11)
CARNELUTTI, lo define como "Una situation favorable para la satisfaction de una
necesidad". (12)
A continuation senalaremos que es el interes juridico.
"Esta locution tiene dos aceptiones, que son:
a). En terminos generales, la pretensi6n de que se encuentra reconocida por las normas
de derecho.
b). Y en materia procesal, la pretension que intenta tutelar un derecho subjetivo mediante
el ejercicio de la action jurisdictional.
La expresion "Interes juridico" tiene un significado general propio de la filosofia del
derecho
y, otro mas restringido, que tiene relation con el derecho procesal. A continuation realizaremos
el anilisis por separado de estas dos significaciones:
1).-La notion de interes esta estrechamente vinculada con los fines del derecho por las
siguientes razones:
a). Una de las funciones primordiales del derecho es la de proteger los intereses que tienden
a satisfacer las necesidades fundamentalesde los individuos ygrupossociales. Por esta
razon, el contenido de las normas juridicas se integra por facultades y derechos
concebidos a las personas que representanestosintereses; de esta manera se tutelan
las aspiraciones legitimas de los miembros de una comunidad.
—(11) CARRILLO FLORES, Antonio. La Justicia Federal y
La Administration Publica.Editorial Porrua, S.A.
Mexico,D.F.I973. P.63.
b). El derecho se propone eliminar el uso de las fuerzas en las relaciones sociales y, por
lo tanto, en las normas que lo contienen se establecen mecanismos y procedimientos
para resolver pacificamente los conflictos de intereses que se producen en el seno de
una sociedad. Estos mecanismos y procedimientos impiden que las partes en unconflicto
resuelvan sus diferencias recurriendo a la violencia.
Ahora bien, las normas juridicas inspiradas en un criterio axiol6gico senalan cuales son
los intereses que merecen protection y los jerarquizan, asignando a cada uno de ellos
distintos grados de prioridad. Esta jerarquizacion tiene gran importancia, pues existen
situaciones que se caracterizan por el conflicto de dos o mas intereses igualmente tutelados
por el derecho, y en estos casos es necesario dilucidar cual es el interes que debe ser
satisfecho primeramente.
Para LUIS RECASENS SICHES, los numerosos y variados intereses que reciben la
protection del orden juridico pueden reducirse a las dos siguientes categorias fundamentales:
a). Intereses de libertad, los cuales tienden a librar a los individuos de las interferencias,
obstaculos, ataques y peligros que se presentan en la vida social.
b). Intereses de cooperaciones, caracterizados por pretender la ayuda o asistencia de otras
personas individuates o colectivas, privadas o publicas para la realization de los multiples
fines humanos que no pueden sercumplidos saitisfactoriamente sin dicha colaboracion.
(13)
RODOLFO VON IHERING, considera que los derechos subjetivos son intereses
juridicamente protegidos y, por lo tanto, piensa que no tiene derecho el que puede querer, sino
el que puede aprovechar. Para IHERING la palabra interes debe tomarse en un sentido
amplisimo y ser aplicada no solo a aquellas cuestiones susceptibles de apretiacion
pecuniaria (economicas), sino tambien a las de otra indole, como la personalidad, el honor
y los vinculos familiares. Senala por ultimo, que la existencia de un derecho subjetivo implica
que le sea confiado al mismo interesado la protection de su interes, esto es, que el particular
pueda tomarla iniciativa para la protecti6n de aquello que constituye su derecho. En virtud
de las consideraciones anteriores, IHERING concluye definiendo al derecho subjetivo como
la autoproteccion de un interes. (14)
El interes juridico si es un requisito de la action, tal como lo preven, el articulo 1° del
CFPC y el precepto de igual numero del CPCDF. La Suprema Corte de Justicia ha sostenido
que "Siendo el interns un requisito esential para el ejercicio de la action, si aquel falta, esta
no puede ejercitarse y el juzgador puede, aun de oficio, abstenerse de estudiarla, por ser de
orden publico el cumplimiento de los requisites requeridos para el ejercicio de la action.
—(13) Diccionario Juridico Mexicano. Institute de
Investigaciones Juridicas.Tomo III. Editorial
Porrua,S.A.Mexico,D.F, 1992. P.p. 1776 Y1777.
La Suprema Corte de Justicia de la Nation ha entendido al interns para actuar como "la
necesidad de obtener la ventaja protegida por la Ley mediante los organos jurisdiccionales
del Estado, o de modo que sin la intervention de estos, sufriria un dano el titular del derecho.
Surge esta necesidad no solo cuando hay un estado de hecho contrario al derecho,... sino
tambien cuando... existe un estado de hecho que produce incertidumbre sobre el derecho,
y que es necesario eliminar mediante declaration judicial para evitar las posibles consecuencias,
daftosas". (15)
El maestro JOSE OVALLE FAVELA, concluye ditiendo que el interes juridico que exige
como requisito para que proceda el ejercicio de la action, normalmente consiste en la relation
que debe existir entre la situation de hecho contraria a derecho o el Estado de incertidumbre
juridica que afecte a la parte actora y la necesidad de la sentencia demandada, asi como en
la aptitud de esta para ponerfin a dicha situaci6n o estado. (16)
A continuation serialaremos la distincion entre interes legitimo e interns simple.
La fijacion de la notion de los derechos ha dado lugar a una compleja elaboration
doctrinal, la dilucidacion del concepto de lo que es y constituye un "interes legitimo", y la
diferenciacion de este de lo que se configura como un mero "interes simple", origin6
problemas aun mas intrincados, arribandose a estructuraciones tan sutiles, que si son
aprehensibles en el campo de la teoria, pierden su caracterizacion cuando se las quieren
aplicara la infinita diversidad de la realidad. (17)
El maestro Argentino JORGE ESCOLA, dice el interns legitimo existe, cuando una
norma juridica determina la conducta que corresponde a la Administration Publica en un caso
dado, conducta que tambien en virtud de esa misma norma juridica, un sujeto determinado
puede exigir, por serle debida como partitipe de un conjunto diferenciado de individuos y
porque de su observancia puede resultarle una ventaja o desventaja particular. (18)
MARIENHOFF, afirma que "interes legitimo" el que corresponde a ciertos sujetos, en
virtud de la especial y particular situation de hecho en que se hallan respecto de los demas
sujetos, en relation con la debida observancia y cumplimiento por parte de fa administration
publica, de las normas establecidas en vista del interns general, dado que de tal observancia
o inobservancia pueden resultar beneficiados o perjudicados en modo particular de la
colectividad.
No se debe olvidar que si el derecho subjetivo tiene en mira un interes individual y propio
- (15) OVALLE FAVELA, Jose.Teoria General del Proceso.
Editorial Harla.M6xico,D.F,1991. P.156
(16) Idem.
(17) ESCOLA, Hector Jorge. Ob. Cit. P. 193
de cada sujeto, el interes se constituye en vista de un interes general o publico, que es el que
el sujeto afectado hace valer para alcanzar sus pretensiones, que como tales si son
individuaies y propias. (19)
JORGE ESCOLA, sefiala que: "el interes legitimo puede sen
1.- Comun
2.- Especial (20)
"El interes comun es aquel que se caracteriza por resultar de una norma juridica que
determina concretamente cual es la conducta o el comportamiento administrativo debido, que
no es tal en relation con un sujeto determinado, en forma exclusiva, sino con un grupo o
conjunto de individuos en concurrencia; ademas, debe existir siempre un interes personal y
directo en la conducta administrativa de que se trate. El interes legitimo, personal y directo,
debe ser, finalmente, actual lo que implica que el interes debe resultar de la situation presente
del sujeto, y no de la que puede tener en el futuro o haya tenido en el pasado, pero sin que
ello signifique que igualmente deba ser actual el dano o el perjuicio resultante para el sujeto
que ha sido juridicamente afectado por el accionar o el comportamiento administrativo.
Por interns simple se entiende "aquel que no esta vinculado al interes particular y propio
de ningun sujeto, ni al de un grupo o categoria de sujetos determinados, sino que se relaciona
con el interes general o comun y que pertenece, por tanto, a todos". En todo interes simple
es posible reconocer la existencia de una norma juridica, en que se determina en forma
directa y concreta el comportamiento o la conducta debida por la administration, o que
delimita una esfera de action o comportamiento dentro de la cual la administration puede
moverse, y que esta dirigida a todos los individuos en concurrencia, ninguno de los cuales,
sin embargo, tiene un interes personal, directo y actual en ese comportamiento o conducta
administrativa. (21)
MARIENHOFF, dice el interns simple, es un interes vago e impreciso, no individualizado,
y que se traduce, por ejemplo, en el interes en que la Ley sea cumplida, o en la buena marcha
de la administration publica. (22)
El interes en cuyo favor se ha establecido el poder de exigir es otra de las condiciones
requeridas en el concepto de derecho subjetivo.
Cuando la Ley obliga a la administration a reaiizar una actividad o le impone una
-(19) Idem.
(20) Ibid. P. 194
(21) Ibidem. P. 194
(22) Cit. Por ESCOLA, H6ctor Jorge. P. 195
81
abstention, no en favor de los individuos, considerados aisladamente, sino para la satisfaction
del interns general, puede suceder, sin embargo, que aquella actividad redunde en beneficio
de un individuo y que por lo mismo, este tenga un interes en su realization. (23)
"El interns del particular se satisface no por efecto directo, sino por simple acto reflejo
de las normas que obliga al Poder Publico a la action o a la omision, no puede afirmarse que
dicho interes sea bastante para que exista un derecho subjetivo debiendo considerarse, por
tanto, que solo se trata de un simple interes de hecho.
Asi, por ejemplo, las Leyes Constitucionales que imponen la obligation de expedir Leyes
Secundarias con determinado contenido, las que establecen la publitidad de las actuaciones
de los tribunales y de las Camaras, las que permiten el acceso publico a uso comun de los
bienes del dominio publico o afectados a un servicio publico, las que organizan los servicios
de defensa nacional, el diplomitico, el de protection aduanera, el de policia, no crean porlo
general, derechos subjetivos para los individuos, a pesarde que estos puedetenerun interes
mayor o menor en que se realicen los actos u omisiones que en dichas leyes se imponen a
los organos del Estado. Todas esas leyes se dictan para protegerintereses generates,intereses
de un grupo indiferenciado de individuos, no para la satisfaction de estos considerados
aisladamente". (24)
JELLINEK, afirma que el interes general, puede definirse como: "Un interes compuesto
resultante del contraste de los intereses individuates sobre la base de las ideas dominantes
en determinado periodode tiempo y de las condiciones especiales de cada Estado; un interes
individual, y que, en ocasiones, deben necesariamente presentarse como tal". (25)
En el amparo en revision 2747/69 fallado por el pleno de la Suprema Corte el 18 de Enero
de 1927 se afirma que el "Interes no siempre puede calificarse de juridico, pues para que sea
asi es menester que el derecho objetivo lo tutele" y mas adelante dice: "El derecho subjetivo
supone la conjuncion en su esentia de los elementos inseparables: a saber una facultad de
exigiry una obligation correlativa traducida en el deberjuridicode cumplirdichas exigencias..."
(26)
—(23) FRAGA,Gabino. Ob. Cit. P.412
(24) Ibid. P.413
(25) Idem.
—(26) Idem.
3.3. CLASIFICACION DEL DERECHO SUBJETIVO EN RAZON DE SU ORIGEN.
Cabe senalar que existen varias clasificaciones de Derecho Subjetivo. Pero solo
senalaremos, las que se relacionan intimamente con el tema, y estas son: Clasificacion en
razon de su origen y en raz6n de su contenido.
"Los Derechos Subjetivos pueden clasificarse en razon de la naturaleza del acto juridico
de donde derivan, es decir, en raz6n de su origen. Si ese acto juridico es de derecho publico
y si uno de los sujetos de la relation es el Estado, se tendra el derecho publico subjetivo. Si
el acto es de Derecho Privado, aunque el Estado sea sujeto de la relation, se tendra el
derecho privado subjetivo.
Tratandose de los derechos publicos, cuando el Estado es de quien puede exigirse la
prestation, surge el problema relativo a como puede explicarse que el Estado tenga
obligaciones con un particular a pesar de su soberania, que consiste precisamente en la
facultad de no determinarse sino por si mismo y de no reconocer ninguna voluntad superior".
(27)
—(27) Ibidem. P.p.413y 414.
3.4. CLASIFICACION DEL DERECHO SUBJETIVO EN RAZON DE SU CONTENIDO.
Tambien pueden clasificarse los derechos publicos en razon de su contenido, es decir,
tomando en cuenta lo que por medio de ellos puede ser exigido. Desde este punto de vista
se pueden separar cuatro grupos:
a). Derechos de Libertad, llamados tambien derechos del hombre y derechos o libertades
individuales.
b). Derechos Sociales.
c). Derechos Politicos.
d). Derechos Administrativos. (28)
Ahora daremos una breve explication de cada uno de los derechos publicos de los
administrados.
DERECHO DE LIBERTAD.- Los Derechos del hombre constituyen la esfera de libertad
que se encuentra juridicamente protegida por la obligation que el Estado se impone de
abstenerse de ejecutar cualquier acto que la obstruya. La libertad por si sola no constituye
un derecho. Para que este exista es necesario que el individuo tenga el poder de exigir su
respeto. El contenido, pues, de los derechos de libertad es fundamentalmente negativo, se
traduce en la posibiiidad de exigir abstention. (29)
Podemos concluir, que frente a esos derechos el Estado y, consecuentemente la
administration, quedan reducidos a una actividad limitada la de mantenerel orden para evitar
que el derecho de uno entre en friction con el derecho de los otros.
DERECHOS SOCIALES.- Son en virtud de los cuales se reciben del Estado prestationes
o beneficios creados a favor de clases sociales que se encuentran en condiciones desfavorables
en la lucha economica, que protegen y dan seguridad al individuo en sus relaciones de trabajo
y en sus situaciones economicas, fisicas, intelectual y moral. (30)
DERECHOS POLITICOS.- Pueden definirse, segun el maestro GABINO FRAGA, como
—(28) Ibidem. P.414
(29) Idem.
—(30) Ibidem. P.415
poderes de los individuos, en su caracter de miembros del Estado, con una calidad especial,
la de ciudadanos para intervenir en las funciones publicas o para participar en la formation
de la voluntad del Estado, bien sea contribuyendo a la creation de los organos de este, bien
fungiendo como Titulares de dichos 6rganos. (31)
Conforme al articulo 35 de la Constitution Politica de los Estados Unidos Mexicanos,
son prerrogativas del ciudadano:
I.- Votar en las elecciones populares.
il.- Poder ser votado para todos los cargos de election popular y nombrado para cualquier
otro empleo o comision, teniendo las cualidades que establezca la Ley.
III.-Asotiarse para tratar los asuntos politicos del pais.
IV.- Tomar las armas en el Ejercito o Guardia Nacional para la defensa de la Republica
y de sus instituciones, en los terminos que prescriben las Leyes.
V.- Ejercer en toda clase de negocio el derecho de petition.
DERECHOS ADMINISTRATIVOS.- A diferencia de los derechos del hombre, tienen un
contenido positivo, consistente en el poder de exigir del Estado las prestaciones establecidas
por las Leyes.
En el desarrollo normal de la actividad administrativa, esta clase de derechos es la que
entra principalmente en juego, pues estan comprendidos en ella todos los que tienden a
obtener una prestation especifica del Estado, como ocurre respecto del sueldo o de la
pension del empleado publico; los que tienen por objeto la realization de actosjuridicos, como
son el otorgamiento de permisos o autorizaciones para el aprovechamiento exclusivo de los
bienes publicos o para la realization de ciertas actividades sujetas a aquel requisito, y por
ultimo, aquellos cuyo contenido es el goce de los servicios publicos establecidos por la
Administration. (32)
~(31) Idem.
(32) Ibidem. P.416
3.5. CLASIFICACION DE LOS DERECHOS PUBLICOS SUBJETIVOS DE LOS
ADMINISTRADOS.
En la categoria de los derechos administrativos quedan comprendidos los de los
particulares frente a la Administration.
Seria imposible enumerar los diferentes derechos de esta clase, ya que existe, una
infinidad; por esto apuntaremos la separation que la doctrina ha hecho al respecto. La
doctrina los ha separado en tres grandes grupos:
I.- Derechos de los administradosal funcionamiento de la Administration y a las prestaciones
de los servicios administrativos.
II.- Derechos de los administrados a la legalidad de los actos de la administration.
III.- Derechos de los administrados a la reparation de los danos causados porel funcionamiento
de la administration. (33)
El maestro GABINO FRAGA, afirma que la clasificacion antes senalada es inobjetable,
porque parece encerrar realmente todos los derechos que el particular puede tener respecto
de la administration.
Pasamos ahora al examen de los derechos de la primera categoria que arriba
senalamos respecto a los derechos delos administrados al funcionamiento de la Administration
y a las prestaciones de los servicios publicos administrativos. El maestro GABINO FRAGA,
dice al respecto que: "Tenemos que limitarnos a expresar solo ideas generates, pues las
variantes que impone la legislation positiva obliga a examinarlos terminos mismos de la Ley
y el espiritu que la inspiro, para poder precisar en cada caso la existencia y el alcance del
derecho que al administrado se le reconozca.
"Asi, desde luego, debemos poner a un lado las situaciones que se originan cuando la
Ley impone a la administration una actividad destinada a satisfacer el interes general y que
solo indirectamente, por action refleja, satisface un interes individual. En esos casos, de
acuerdo con lo que hemos expresado, el particular no puede exigir el cumplimiento de la
actividad de que se trata; tiene solo un interes pero no un derecho. Lo mismo ocurre cuando,
aunque la actividad tienda a satisfacer interns de los individuos considerados aisladamente,
la Ley reserva a la administraci6n facultad discrecional para apretiar la oportunidad de la
medida o su alcance o contenido.
Cuando la Ley previene actividades de la administration directamente encaminadas a
satisfacer intereses particulares, como cuando se establecen los servicios de correo o
telegrafos, cuando se crea el servicio de patentes y marcas, cuando se determina que la
administration otorgara concesiones a los particulares para la explotacion de bienes de
propiedad national, surge la cuestion de determinar cual es el caricter juridico de las
relaciones de los particulares con la Administraci6n. Para precisarlo conviene distinguir dos
momentos:
1.--EI primero, antes de que el particular haya solicitado la prestation.
2.- El segundo, cuando el particular la solicita". (34)
En el primer momenta, el particular no tiene relation especial con la Administration;
tiene un poder legal de exigirla prestation, es decir, tiene una situation juridica. En el segundo
momenta, o sea cuando el particularsolicita la prestation deben distinguirse dos posibilidades:
a).- La Administration se rehusa a cumplir la prestation solicitada; b).- La Administration
accede a la solicitud.
a). Si la Administration niegalo solicitado, y dado que estamos suponiendo el caso deque
ella no goce de facultades discretionales sino que tenga su competencia ligada por
la Ley,surge inmediatamente la sancion del poder de exigir, es decir,la action para hacer
efectivo el derecho. La naturaleza de esa action s e r i objeto de estudio por separado.
b). Cuando la Administraci6n accede a la solicitud entonces interesa conocer en que
situaciones juridicas se viene a colocar el particular. (35)
Cuando el particular cumple con los requisitos que la Ley establece para obtener de la
administration la prestation que aquella determina, tal cumplimiento es, por si solo, la
condition para que al caso individual se aplique la situation juridica general creada por dicha
Ley, o bien la condition para que la administration realice un acto especial que es el que
coloca al individuo en esa situation juridica general o en una situation juridica individual, pero
que en este ultimo caso se opera por la voluntad unilateral de la administration. (36)
Derechos de los adrninistrados a la legalidad de los actos de la administration.
El maestro GABINO FRAGA, dice: "Los adrninistrados tienen el poder de exigir a la
Administration que se sujete en su funcionamiento a las normas legates establecidas al
efecto, y que, en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por los organos
competentes, de acuerdo con las formalidades legales, por los motivos que fijen las Leyes,
con el contenido que estas senalen y persiguiendo el fin que las mismas indiquen. Es decir,
—(34) Ibidem. P.422
—(35) Ibidem. P.425
(36) Idem.
el derecho a la legalidad se descompone en una serie de derechos, como son el derecho a
la competencia, el derecho a la forma, el derecho al motivo, el derecho al objeto y el derecho
al fin prescrito por la Ley. (37)
Por ultimo senalaremos el derecho que tienen los administrados a la reparation de los
danos causados por la administraci6n.
Este es un derecho un tanto criticable, ya que en nuestro regimen legal, no esta aceptado
del todo el principio de la responsabilidad del Estado.
Hasta el 31 de Enero de 1994, la responsabilidad del Estado era de caracter subsidiario
en tanto que de acuerdo con el articulo 1928 del Codigo Civil del Distrito Federal, solamente
respondia cuando el funcionario directamente responsable no tuviera bienes, o los que
tuvieran no fueran suficiente para resarcir el dano causado.
Pero actualmente, dado las Reformas introducidas al Codigo Civil y a la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Publicos, de l° de Enero de 1994. Conforme al articulo
1927 del primer ordenamiento, la responsabilidad del Estado es solidaria tratandose de actos
ilicitos dolosos, y subsidiaria en los de m i s casos.
Los derechos subjetivos de los administrados se encuentran dispersos en la abundante
legislation administrativa que tenemos en el pais, y ante la ausencia de una verdadera
Codification Administrativa, quecontrasta con el desconocimiento de los derechos subjetivos
administrativos; que finalmente refiejan la consolidation de una cultura de la legalidad. Se
imponen mecanismos legales y politicos que encaminen la tendencia actual hacia una
positividad completa de estos derechos.
Es deseable por ello, que a la Nueva Ley Federal del Procedimientos Administrativos,
la acompanen Leyes Locales de igual naturaleza, para que el Derecho Administrativo
Mexicano, se encamine hacia la realization de uno de los valores supremos que le debe ser
inherente, como lo es la seguridad juridica. Al parecer solo Chihuahua, cuenta con un
Ordenamiento a Nivel Local en el Pais.
3.6. EL DERECHO A LA REPARACION DE LOS DANOS CAUSADOS POR LA
ADMINISTRACION.
Como ya quedo citado anteriormente en nuestra regimen legal, no existe una total o
directa responsabilidad del Estado.
Existe un avance en esta materia, en las resientes Reformas del 1° de Enero de 1994,
introducidas al Codigo Civil Federal y a la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores
Publicos. La responsabilidad del Estado es solidaria tratandose de actos ilicitos dolosos, y
subsidiaria en los demas casos. Pero hace falta que se establezca una Responsabilidad
directa o total del Estado.
"En la Ley del 31 de Diciembrede 1941, denominada Ley de Depuration deCreditos a
cargo del Gobierno Federal, existe ya un printipio de admision de la responsabilidad directa
del Estado, al disponerque cuando la reclamation se funde en actos u omisiones de los que
conforme a derecho dan origen a la Responsabilidad Civil del Estado, no ser£ preciso
demandar previamente al funcionario o funcionarios responsables, siempre que tales actos
u omisiones impliquen una culpa en el funcionamiento de los servicios publicos". (38)
Segun el maestro GABINO FRAGA, dos ideas fundamentales han sido en nuestra pais
un obstacuio para la admision total de la responsabilidad y estas son:
"Por una parte, el concepto de la soberania considerada como un derecho de una
voluntad juridicamente superior de actuar sin mas limitaciones que las que el propio Estado
se impone, impide considerar al Estado como responsable cuando se mantiene dentro de
dichas limitaciones. "Lo propio de la soberania es imponerse a todo sin compensation".
Por otra parte, la idea de que el Estado sdio puede actuar dentro de los limites legates,
es tambiin un motivo para excluir el principio de la responsabilidad, pues esta basada
normalmente en la ilicitud de la actuaci6n danosa. Se ha considerado dentro de nuestra
sistema, que si alguna actuation publica se desarrolla fuera de los limites legales, no es ya
el Estado el que actua, sino el funcionario personalmente, y por tanto, sobre el debe recaer
la responsabilidad. (39)
—(38) Ibidem. P.419
—(39) Idem.
En nuestro pais, solo excepcionalmente y por virtud de una Ley expresa, puede el
particular obtener una indemnizacion del Estado.
Podemos citar como casos de exception los siguientes:
1.- La expropiacion por causa de utilidad publica.
2.- El de los dafios causados por la Revolution en los terminos de las Leyes Relativas.
3.- Y el de responsabilidad Solidaria del Estado en el caso previsto por el articulo 1927 del
Codigo Civil del Distrito Federal.
Este precepto establece: "Que el Estado tiene obligation de responder de los danos
causados por sus funcionarios solidariamente tratandose de actos ilicitos dolosos, y subsidiaria
en los demas casos.
Este caso de exception al principio de la irresponsabilidad partial del Estado viene a
demostrar que, de acuerdo con las bases de nuestra legislation el Estado no asume una
obligation directa de indemnizar los danos causados por sus funcionarios sino que es una
responsabilidad solidaria del Estado. Ademas esa responsabilidad solidaria parece no estar
establetida mas que para el caso de que existan actos ilicitos dolosos, puesto que el precepto
de que venimos hablando se encuentra dentro del capitulo del Codigo Civil relativo a "Las
obligaciones que nacen de los actos ilicitos".
Pensamos que eso es lo que hace falta en nuestro Pais que se estipule una verdadera
responsabilidad directa del Estado y no solo subsidiaria, para que con esto los particulares
tengan asegurado el derecho a la reparation de los danos causados por la Administration
Publica.
"El administrado, por otra parte no es ni debe ser el eterno e irreconcebible enemigo de
una Administration Publica empenada en limitarlo, constrenirlo o aun expoliarlo, en aras de
supuestas finalidades supraindividuales de las que aquel no participa. La administration
publica, en efecto, solo tiene raz6n de ser en cuanto aparece como gestora de los fines del
Estado y de las necesidades colectivas. La administration tiende, de tal modo, a servir, en
ultima instantia, a todas y a cada una de esas personas, y es por ello que los individuos, cada
vez mas, aceptan colaboraro se convierten en colaboradores de la Administration Publica,
en la inteligencia de que se sirven a si mismos y a los demas. (40)
—(40) ESCOLA,Hector Jorge. Ob. Cit. P.218
CAPITULO CUARTO:
LA PROTECCION JURIDICA DE LOS ADMINISTRADOS FRENTE A LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
4.1.- SITUACION JURIDICA DEL ADMINISTRADO FRENTE A LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
4.2.- EL DERECHO A LA LEGALIDAD
4.3.- MEDIOS DE PROTECCION JURIDICA A LOS DERECHOS DE
LOS PARTICULARES:
A).- MEDIOS INDIRECTOS
B).- MEDIOS DIRECTOS
1.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS
2.- RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
4.4.- EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MEXICO
4.5.- EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL
ESTADO DE VERACRUZ.
4.6.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
CAPITULO IV
LA PROTECCION JURIDICA DE LOS ADMINISTRADOS FRENTE A LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
4.1. SITUACION JURIDICA DEL ADMINISTRADO FRENTE A LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
Empezaremos senalando que "por administrado se entiende aquel particular (persona
fisica o moral) sobre el que recae la action de la administration publica". (1)
Esto significa que desde el momento en que existe la Administration Publica, existe el
administrado. Este se refiere, en consecuencia, a la situation que guarda el particular con
respeto a la administration publica. Con frecuencia suelen usarse como sinonimos las voces
de gobemado y la de administrado.
El administrado pues, existe en toda forma social organizada centralmente, pero sus
derechos y obligaciones frente a la administration cambiaran en el tiempo, lugar y regimen
politico de que se trate.
El maestro JOSE ROBERTO DROMI, apunta lo siguiente en relation con la situation
juridica del administrado: "La situation juridica subjetiva de los particulares, en la relation
juridico-administrativa, puede ser titular de derecho o deberes juridicos.
El panorama obligacional es multifacetico. El capitulo de los "deberes publicos" de los
adrninistrados constituye, precisamente, el soporte del orden y del poder comunitario.
Tambien es multifacetico el panorama de los derechos en su ejercicio, cantidad,
alternativas, regulaciones, fuentes; pero unitario en su esencia juridica.
La diversidad de derechos subjetivos emerge de la Constitution, que consagra la
juridization positiva formal de los derechos naturales del hombre, anteriores y superiores a
la Constituci6n misma. Tales derechos individuates siempre deben ser tutelados, por ello la
Constitution los reconoce.
En su vision social, los derechos son diversos; por ejemplo, libertad de comercio,
industria, trabajo, ensenanza, culto, transito; pero en su vision juridica tiene todos ellos un
—(1) Diccionario Juridico Mexicano. A-CH. Editorial
Porrua.S.A. Mexico, D.F, 1992. P.110
regimen unitario. La libertad publica se traduce en el campo juridico con forma de derecho
subjetivo.
Concluye diciendo el maestro DROMI, el derecho subjetivo es hoy y siempre notion
juridica fundamental para una civilization humanista, que concibe el derecho en funcion de
la persona. El derecho subjetivo reina como amo del pensamiento juridico. La Ley permisiva
es la que consagra la autoridad del derecho subjetivo". (2)
Frente a la administration publica, a veces colaborando con ella, y e n otras enfrentandola
en salvaguarda de sus propios derechos subjetivos e intereses legftimos, pero siempre
apareciendo en su conjunto, como el destinatario final de toda la actividad administrativa,
interviene la figura del administrado, participe necesario en gran parte de las relaciones
juridico-administrativas.
El maestro JORGE ESCOLA, dice: "En el pasado era factible efectuar un distingo entre
el administrado y el simple habitante, considerando tal a aquella persona que en un momento
y en una circunstancia dados, no aparecia como participe de una relaci6n juridica de aquel
tipo.
En nuestros dias, esa diferenciacion se ha ido desdibujando cada vez mas, pues la ,
extension y complejidad siempre creciente de las relaciones administrativas y de la esfera
de action de la administration publica, han hecho que sea casi imposible concebir la
existencia de alguna persona, fisica o juridica, que de alguna manera no aparezca vinculada
o afectada por el actuar de la administrati6n" (3)
Concluye el maestro ESCOLA, diciendo: el administrado por otra parte, no es ni debe
ser el eterno e irreconciliable enemigo de una administration publica, empenada en limitarlo,
constrenirlo o aun expoliarlo, en aras de supuestas finalidades supraindividuales, de las que
aquel no participa.
"La administration publica, en efecto, solo tiene razon de ser en cuanto aparece como
gestora de los fines del Estado y de las necesidades colectiva, en los que siempre esta el
interes publico". (4)
Podemos concluir apuntando que las caracteristicas del Estado de Derecho exigen que
toda action estatal y en particular, la de la administration publica, se respalde poruna norma
juridica que determine los objetivos, caracteristicas y alcances de la action administrativa.
Esta caracteristica define la vigentia del Principio de Legalidad de la actividad de la
—(2) DROMI,Jorge Roberto.Derecho Administrativo.Tomo I
Editorial Astrea.Buenos Aires,1992. P.p.521 y 522
—(3) ESCOLA JORGE,Hector. Compendio de-Derecho
Administrativo. Vol. I Editiones Depalma,Buenos
Aires,1990 P.218
administration publica, segun el cual, la administration debe actuar conforme a derecho.
De esta manera el derecho regula las relaciones entre la administration y los
adrninistrados, estableciendo una serie de derechos y obligaciones para cada una de las
partes, con el proposito de conducir la action administrativa hacia la consecution de fines de
interes comun y garantizar el respeto de los derechos de los particulares.
El marco legal de los derechos de los adrninistrados esta definido por el capitulo de
las garantias individuates de la Constitution de 1917, que marca limitaciones al poder estatal,
en favor de la libertad individual. De este conjunto de disposiciones destacan las que
consagran los articulos 14 y 16. En la primera de estas disposiciones se establece, ademas
del principio de la irretroactividad de la ley, el de la legalidad de los procedimientos judiciales
que se deben seguir ante los tribunales previamente establecidos en los que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad
al hecho.
Por su parte, los articulos 16 y el propio 14 Constitucional precisan el contenido del
principio de legalidad al que aludimos mas arriba, al prescribir que nadie podrd ser molestado
en su persona, familia, domicilio, papeies o posesiones, sino en virtud de mandamiento
escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
En estas dos disposiciones constitutionals se inspiran los derechos de los particulares
frente a la administration. Sin embargo, estas disposiciones no garantizan por si mismo el
respeto de los derechos de los adrninistrados. Esta es la funcion de la justicia administrativa.
La justicia administrativa esta constituida por el conjunto de organos encargados de
atender las reclamaciones de los adrninistrados, cuando estos consideran que la actividad
administrativa atenta contra sus derechos. A t r a v ^ d e estos procedimientos contenciosos se
garantizan efectivamente la protecci6n detos derechos de los adrninistrados.
4.2. EL DERECHO A LA LEGALIDAD
El maestro GABINO FRAGA, dice que; "los administrados tienen derecho a la legalidad
de los actos de la administration, es decir, los administrados tienen el poder de exigir a la
administration que se sujete en su funcionamiento a las normas legates establecidas al
efecto, y que en consecuencia, los actos que realice se verifiquen por los organos competentes,
de acuerdo con las formalidades legales, por los motivos que fijen las leyes, con el contenido
que estas senalen y persiguiendo el fin de las mismas indiquen.
Es decir, el derecho a la legalidad se descompone en una serie de derechos, como son:
1.- Derecho a la Competencia;
2.- Derecho a la Forma;
3.- Derecho al Motivo;
4.- Derecho al Objeto;
5.- Derecho al fin prescrito por la Ley" (5)
El derecho a la legalidad esta basado en el principio de legalidad. Principio total en todo
Estado de Derecho.
Ahora sefialaremos la opinion de algunos autores sobre el principio de legalidad.
- FERNANDO GARRIDO FALLA, dice que: "el principio de legalidad es una de las
consagraciones politicas del Estado de Derecho, y al mismo tiempo, la mas importante
columna sobre la que se asienta el total edificio del Derecho Administrativo". (6)
GEORGE VELDEL, afirma que este principio "proclama la exigencia de que la actuation
administrativa se somete a las normas legales, y puede decirse que expresa la cualidad de
la actividad administrativa que es conforme a la ley. Asi, la sumision de la administration a
los dictados de la Ley no es sino la expresion mas patente de la existencia del derecho
administrativo. El principio de legalidad limita la competencia de los organos administrativos,
—(5) FRAGA,Gabino.Derecho Administrativo. Editorial
Porrua, S.A. 31a. Edici6n, Mexico, D.F, 1992. P.434
—(6) Citado por OLIVERA TORO, Jorge. Manual de Derecho
Administrativo. Editorial Porrua, S.A. Mexico,
D.F, 1970 P.119
y al expresar la conformidad de la actuation administrativa a la ley, existira regularidad juridica
de ia administration" (7)
JORGE OLIVERA, en su obra Manual de Derecho Administrativo senala: "el principio
de legalidad que apoya al sistema administrativo encuentra su origen en la Teoria de la
Division de Poderes, ya que de acuerdo con ella la administration no puede confundirse con
la legislation porque los administradores se convertirian en operadores si dictaran las normas
juridicas que ellos mismos ejecutaran. "Puede temerse, decia Montesquieu, que el Monarca
0 Senado haga leyes tiranicas y las ejecuten ellos mismos", razon por la cual, la actuation del
poder ejecutivo tiene su limite en las disposiciones del legislativo, conformando su actuation
a esas disposiciones.
OLIVERA TORO, agrega que: el principio de legalidad, derivado de la Division de
Poderes, implica:
1).- Sumision de la actividad administrativa al poder legislativo;
2).- Respeto a la Ley;
3).-Limitation del actuar de los funcionarios publicos que no pueden tomardecisionesque
no sean conformes con la ley. (8)
"La violation al principio de legalidad implica ilicitud o ilegalidad: en resumen, arbitrariedad.
SERRA ROJAS, establece que en tales casos el funcionario considera la ley indebidamente,
por los siguientes motivos:
a). No la toma en cuenta;
b). Senala una indebida interpretation;
c). La aplica con exceso;
d). Reduce el campo de su aplicacion;
e). Aplica otra ley, m i s no la indicada para el caso" (9)
En tres campos o aspectos es en donde opera el principio de legalidad:
1 .-Cumplimiento en la actuation administrativa, de las formas que determine la ley para cada
caso.
2.-Cumplimiento de las prescripciones de fondo dela materia senalada en la ley; esto
(7) Idem.
es, que la decision administrativa sea conforme a la ley previamente dictada.
3.- Respeto porel organo administrativo con facultades para dictar disposiciones que tengan
naturaleza normativa, al orden escalonado exigido por la jerarquia de la ley. (10)
Podemos concluir diciendo que el principio de legalidad genera seguridad juridica para
los administrados, protegiendolos en contra de las arbitrariedades a que estarian expuestos
si la administration no estuviera ligada a normas juridicas, y a la vez produce firmeza en la
actuation administrativa que sera conforme a los dictados de la ley, tradutiendose por tanto
en una actuation coherente, y segura para la vida de los gobernados.
4.3.
MEDIOS DE PROTECCION JURIDICA DE LOS DERECHOS DE LOS
PARTICULARES
La defensa juridica del particular por actos de la administration publica, parte de la idea
de que todo acto administrativo debe emanar del cumplimiento de una ley. Los particulares
tienen derecho a que los organos administrativos se sujeten a la ley y se cumplan cada uno
de los elementos propios del acto administrativo, como son la competencia, motivo, objeto,
finalidades y forma.
El principio de legalidad es la piedra angular de Estado de Derecho, que abarca todos
los aspectos de la action de los organos publicos. Toda actuation irregular de la administration
publica que ocasione a un particular un agravio debe de ser corregido dentro del orden
juridico.
Los derechos del administrado necesitan protegerse en forma de dar a su titular los
medios legates para obtener la reparation debida en caso de violation, es decir para lograr
el retiro, la reforma o la anulacion del acto lesivo.
Para conseguir ese proposito existe una gran diversidad de sistemas en los Estados
Contemporaneos.
Dentro de ellos existen medios indirectos y medios directos para proteger los derechos
de los particulares a la legalidad administrativa.
A continuation senalaremos en que consisten esos medios:
a). MEDIOS INDIRECTOS. Segun el maestro GABINO FRAGA, los medios indirectos
consisten, principaimente, en las garantias que presta un buen regimen de
organization administrativa. La regularidad delamarchadeesta.su eficiencia, el control
que lasautoridades superiores tienen sobre las que les estan subordinadas. En una
palabra, la autotutela que la administration desarrolla en su propio seno, constituyen
indudablemente elementos de protection de los derechos de los adrninistrados.
Sin embargo, esos medios estan destinados directamente a garantizar la eficacia de la
administration y solo por efecto reflejo representan una garantia para el particular. (11)
b). MEDIOS DIRECTOS. Los medios directos estan destinados en forma inmediata a
satisfacer el interes de manera tal, que la autoridad ante la cual se hace valer, esta
legalmente obligada a intervenir y a examinar nuevamente, en cuanto a su legalidad o a
su oportunidad la actuation de que el particular se queja.
Los medios directos que la ley establece para protecci6n de los derechos de los
particulares se pueden clasificar, segun las autoridades que deban intervenir, en remedios
o recursos administrativos y en recursos o acciones jurisdiccionales.
Haremos a continuation un estudio de esos medios directos de protection.
Empezaremos por definir que es el recurso administrativo.
ANDRES SERRA ROJAS, lo define diciendo que es: "una defensa legal que tiene el
particularafectado para impugnar un acto administrativo ante la propia autoridad que lo dicto,
el superior jerarquico u otra organo administrativo, para que lo revoque, anule o lo reforme
una vez comprobada la ilegalidad o inoportunidad del acto. Los recursos administrativos
forman parte del procedimiento administrativo, su resolution es administrativa". (12)
GABINO FRAGA, afirma que el recurso administrativo constituye, un medio legal de que
dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo
determinado, para obteneren los terminos legales, de la autoridad administrativa una revision
del propio acto a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de
encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo.
ELEMENTOS DEL RECURSO ADMINISTRATIVO.- Segun ANDRES SERRA ROJAS,
son siete los elementos necesarios o constitutivos, mismos que deben estar contenidos en
la ley:
1.- Una resolution administrativa base para la impugnacion pormedio del recurso que puede
o no agotar la via administrativa;
2.- Ella debe afectarolesionarun interes o u n derecho de un particular; con el recurso este
colabora con la administration publica en mantener la legitimidad;
3.-La propia autoridad administrativa o el superior jerarquico ante el cual se interpone el
recurso;
4.- Un plazo para la interposicibn del recurso;
5.- Determinados requisitos de forma para proteger principalmente al interns general; la
expresion de agravios no se precisa salvo que lo ordene la ley;
6.- Un procedimiento adecuado con senalamiento de pruebas para sustanciarlo como
garantia logica necesaria para estimar la legalidad del acto;
7.- La obligation que tiene la autoridad administrativa de dictar una nueva resolution en
cuanto al fondo. Esta resolution puede comprender la revocation o modification del
acto impugnado, asi como su ratification o confirmation, o la elimination del recurso
intentado. (13)
Para GABINO FRAGA, como los elementos caracteristicos del recurso administrativo
pueden senalarse los siguientes:
1.-Le existencia de una resolution administrativa queafecte un derecho o u n interes legitimo
del particular recurrente.
2.-La fijacion en la ley de las autoridadesadministrativas ante quienes debe presentarse.
3.- La fijacion de un plazo dentro del cual deba interponerse el recurso.
1
4.- Los requisitos de forma y elementos que deben incluirse en el escrito de interposition
del recurso.
5.- La fijacion de un procedimiento para la tramitacion del recurso, especificacion de pruebas.
6.-La obligation de la autoridad revisora de dictar nueva resolution en cuantoal fondo. (14)
EFECTOS QUE PRODUCE LA INTERPOSICION DEL RECURSO.- segun el maestro
GABINO FRAGA," la interposition del recurso con los requisitos y formalidades que la ley
establece condiciona el nacimiento de la competencia de la autoridad que conforme a la ley
a de conocer del propio recurso.
Esa autoridad que puede ser la misma que dicto
el acto, la jerarquica superior o un organo especial distinto de las dos anteriores, tienen las
facultades que la ley le otorga, facultades que pueden ser, bien las de decretar simplemente
la anulaci6n o reform a del acto impugnado o ademas la de reconocer el derecho del
recurrente, sujetandose al examen de los agravios aducidos, o bien, y esto especialmente
cuando la revisora es la autoridad jerarquicamente superior a la que ha realizado el acto, las
de examinar no solamente la legalidad sino tambien la oportunidad del acto impugnado". (15)
Agrega GABINO FRAGA, que por regla general, la interposition del recurso no
suspende la ejecucion del acto reclamado.
El distinguido profesor de Derecho Administrativo de la universidad de Mexico, licenciado
ANTONIO CARRILLO FLORES, a sostenido que: "es un supuesto del cual a de partirse
siempre, que entre tanto no se demuestre lo contrario, hay que presumirque los actos de la
administraci6n son legitimos y que han sido emitidos buscando la tutela de un interes general.
—(13) Ibidem. P.584
(14) FRAGA, Gabino. Ob. Cit. P.436
—(15) Idem.
Como el recurso administrativo tiende a hacer prevalecer un interes privado que a juicio del
impugnador del acto ha sido ilegalmente lesionado, no puede sostenerse en general el efecto
suspensivo del recurso... Tampoco claro esta, puede enunciarse el principio opuesto: que
nunca deba suspenderse la ejecucion del acto recurrido. La cuestion debe por ello, ser
regulada en el derecho objetivo"... (16)
ANDRES SERRA ROJAS, afirma que en la doctrina administrativa se sostiene que la
presuncion de que los actos de administration son legitimos, hacen que no pueda sostenerse
en general el efecto suspensivo del recurso, sin que pueda enunciarse el principio opuesto,
o sea de que nunca deba suspenderse la ejecucion del acto recurrido. Agrega la regla
general debe ser la ejecucion inmediata de los actos administrativos, la excepci6n, otorgar
la suspension cuando la ley estime que no causen perjuicios a la colectividad. (17)
HECTOR JORGE ESCOLA, afirma que la interposition de un recurso administrativo no
producira la suspension de la ejecucidn del acto administrativo impugnado, excepto:
a). Cuando el ordenamiento juridico disponga expresamente que el recurso planteado
produzca efectos suspensivos;
b). Cuando la administration, ya sea de oficio o a petition de parte interesada, disponga
la suspension de la ejecucion del acto impugnado en consideration a circunstantias
especiales que la autoricen y justifiquen. (18)
Ahora senalaremos algunos casos en que las leyes administrativas permiten o establecen
la suspensi6n del acto impugnado.
Tenemos el caso citado en materia fiscal en que puede suspenderse el cumplimiento del
acto cuando el afectado garantice el interes del fisco.
Articulo 144 del Codigo Fiscal de la Federation.- Establece: "no se ejecutaran los actos
administrativos cuando se garantice el interns fiscal satisfaciendo los requisitos legales.
Tampoco se ejecutara el acto que determine un credito fiscal hasta que venza el plazo de 45
dias siguientes a la fecha en que surta efectos su notification, o de quince dias, tratandose
de la determination de cuotas obrero-patronales o de capitales constitutivos del seguro
social. Si a m i s tardar el vencimiento de los citados plazos se acredita la impugnacion que
se hubiere intentado y se garantiza el interes fiscal satisfaciendo los requisitos legales, se
suspendera el procedimiento administrativo de ejecucion..."
Encontramos que la Nueva Ley Federal de Procedimientos Administrativos establece
tambien la suspension del acto impugnado, en su articulo 87 que a la letra dice: "la
--(16) Idem.
interposition del recurso de revisi6n suspendera la ejecucion del acto impugnado, siempre
y cuando:
I . - Lo solicite expresamente el recurrente;
II.- Sea procedente el recurso;
III.-Nosesiga perjuicioal interes social o se contravengan disposiciones de orden publico;
IV.- No se ocasionen danos o perjuicios a terceros, a menos que segaranticen estos para
el caso de no obtener resolution favorable;
V.-
Tratandose de multas el recurrente garantice el credito fiscal en cualesquiera de las
formas previstas en el codigo fiscal de la federation.
En la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Veracruz encontramos establecida
la suspension de los actos impugnados en el articulo 46, que a la letra dice "la suspension
p o d r i solicitaria el actoren cualquiertiempo mientras no se dicte sentencia y tendra por efecto
mantener las cosas en el estado en que se encuentren, en tanto se pronuntie sentencia. No
se otorgara la suspension si sigue perjuicio evidente al interes social o si se contravienen
disposiciones de orden publico.
La suspension podra concederse con efectos restitutorios cuando se trate de actos
privativos de libertad decretados al particular porla autoridad administrativa, o cuando el acto
materia de la impugnacion hubiese sido ejecutado y satisfaga los requisitos siguientes:
afecte a particulares de escasos recursos economicos, les impida desempenar su unica
actividad personal de subsistencia y la suspension no afecte derechos de terceros".
Articulo 48. De la misma ley, establece tambien que: "en los casos en que proceda la
suspension y puede ocasionar danos o perjuicios a terceros, esta se concedera si el actor
otorga garantia bastante para repararel dano e indemnizarlos perjuicios que con aquella se
causaren, si no obtiene sentencia favorable en el juicio".
NATURALEZA DEL ACTO QUE DECIDE EL RECURSO.- ANDRES SERRA ROJAS,
dice que se han elaborado dos opiniones para determinar la naturaleza del acto que decide
el recurso:
a). La primera opinion afirma que este acto es de naturaleza jurisdictional.
b). La segunda opinion afirma que se trata de un acto administrativo.
Hace las siguientes distinciones en los recursos administrativos:
a). No hay controversia entre la administration y el particular recurrente, si no una mera
revision de un acto administrativo que la propia autoridad administrativa o un superior
jerarquico de ella que la obliga a emitir un nuevo acto administrativo y (no una
sentencia), o a ratificar el anterior; a diferencia de la impugnacion administrativa que
demanda, ademas del particular y la administration la presencia del juzgador.
b). Los recursos administrativos necesariamente no deben inspirarse en procedimientos
semejantes a los judiciales. Es tipico de la administration encontrar los propios y
originates caminos para desenvolverse.
c). La irrevocabilidad de las resoluciones administrativas en el caso a estudio (que ponen fin
a un recurso), son propias de numerosos actos administrativos.
Concluye el maestro SERRA ROJAS, diciendo que la ley determina la naturaleza del
acto administrativo. (19).
"La diferencia entre los recursos administrativos y los procesos jurisdiccionales, segun
GEORGE VEDEL, estriba en que los recursos administrativos se plantean ante una autoridad
administrativa y concluyen en una decision ejecutora y los procesos se incoan ante un juez
y terminan en una sentencia". (20)
BRISENO SIERRA, ha sido uno de los juristas que mas acertadamente ha diferenciado
estas dos figuras juridicas, basandose para ello en el concepto de reacertamiento. Nos dice
al respecto:"... en lo administrativo, la instancia tiende siempre a un reacertamiento, mientras
en lo procesal puede perseguirla modification, revocation, anulacion o confirmaci6n".(21)
AGUSTIN A. GORDILLO, nos proporciona una enumeration mas extensa y completa
de las diferencias entre los recursos administrativos y los procesos jurisdiccionales. Son las
Siguientes:
a). La autoridad que los decide es, en el caso de la instancia jurisdictional, siempre un
juez; en el recurso administrativo, un funcionario administrativo.
b). La naturaleza de la funcion que ejerce el que los decide: en el recurso jurisdictional (via
procesal, funcion jurisdictional, en el recurso administrativo, sea administrador,juez o
legislador quien decida el recurso.
c). El caracter en que actua el que los decide: en un caso como tercero impartial, ajeno a
—(19) Citado por SERRA ROJAS, Andres. Ob. Cit. P.603
—(20) ARMIENTA HERNANDEZ, Gonzalo. Tratado Teorico
Practico de los Recursos Administrativos.
Editorial Porrua, S.A. Mexico, D.F., 1992 P.126
la contienda; en el segundo, tratese de un funcionario administrativo, de un juez, o de un
legisladorque resuelve el recurso de su empleado, actua como parte en la controversia.
d). Los derechos que protegen: en un caso, solamente derechos subjetivos, en el otro tanto
derecho subjetivos como intereses legitimos e incluso intereses simples.
e). Las facultades procedimentales del organo decidente: durante el trimite de los recursos
judiciales el juez no puede actuar de oficio, y la impulsion del proceso pertenece a las
partes,
prevaleciendo ademas el principio de la verdad formal; por el contrario, en el tramite de los
recursos administrativos el administrador tiene facultades para actuar de oficio, impulsar el
procedimiento e instruir la prueba, y prevalece el principio de la verdad material.
f). La naturaleza del acto que decide el recurso: en un caso, sentencia; en el otro, simple acto
administrativo.
g). La eficacia de la decision: en el primer caso la sentencia es vinculante tambien para el
juez y se toma inmutable; en el segundo la administration solo esta parcialmente limitada
y puede en ciertas hipotesis modificar su acto.
h). La recurribilidad de la decision: la decision del recurso administrativo, es a su vez
impugnable por nuevos recursos administrativos y jurisdiccionales; la decision del recurso
judicial, en cambio solo es susceptible de recursos judiciales. (22)
Concluimos que aunque este punto es dudoso y que se podrian esgrimir todavia razones
en favor y en contra de ambas opiniones, sin embargo, nos parecen mas fundados los
argumentos aducidos por las que sostienen que el recurso administrativo no constituye un
verdadero acto jurisdictional, sobre todo si se considara como ya quedo indicado que hay una
autoridad distinta de las partes que resuelve la controversia.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA CONSTITUCION - El articulo 8 de la
Constitution Politica de los Estados Unidos Mexicanos, obliga a los funcionarios y empleados
publicos a respetar el derecho de petition. Pero el propio precepto limita este derecho
subjetivo publico como lo ha estimado la Suprema Corte, a contestar la petition con el acuerdo
escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene la obligation de hacerlo conoser
en breve termino al peticionario. No podemoshablarpropiamentede un recurso administrativo,
porque no obliga a la autoridad administrativa a revisar sus actos.
El articulo 107, fraction cuarta de la Constitution Federal, establece lo sigueinte:
"En materia administrativa, el ampara procede, ademas contra resoluciones que causen
agrabio no reparable mediante algun recurso, juicio o medio de defenza legal. No sera
necesario agotar estos cuando la ley que los establesca exija para otorgar la suspensi6n del
acto reclamado, mayores requisitos que los que la ley reglamentaria del juicio de amparo
como condition para decretar esa suspension..."
La ley de amparo, en su articulo 73 establece lo siguiente:
Fraction XII.- Cuando contra el primer acto de aplicacion proceda algun recurso o medio
de defenza legal porvirtud del cual pueda sermodificado, revocado o nulificado, sera optativo
para el interesado hacerlo valer o impugnar luego la ley en juicio de amparo..."
Fraction XIV.- El juicio de amparo es improcedente: cuando se este tramitando ante los
tribunales ordinarios algun recurso o defenza legal propuesta por el quejoso que pueda tener
por efecto modificar, revocar, nulificar el acto reclamado.
El criterio de la Suprema Corte se ha orientado para afirmar que: "no es propiamente un
recurso administrativo, pues la autoridad ante quien se interpone no esta obligada mas que
a dar respuesta por escrito y en breve plazo al peticionario, pero no tiene la obligation de
entrar al nuevo analisis del acto juridico, cuya revocation se solicita.
A continuation sefialamos algunas tesis jurisprudenciales que se relacionan con los
recursos administrativos:
a). Pluralidad de los Recursos Administrativos."aunque la Suprema Corte de Justicia ha
sentado jurisprudencia en el sentido de que el juicio de amparo no procede contra actos
que no sean definitivos, tambien ha resuelto en numerosas ocasiones, que dicha
jurisprudencia no tiene aplicacion cuando la ley senala dos vias para reclamar contra un
acto administrativo; la administrativa y la judicial y ya se ha hecho uso de la primera porque
aun cuando procediera tambien la segunda, habiendose ya estudiado y discutido el acto
que se reputa atentatorio y oido al quejoso en defensa, seria innecesario exigir la
prosecution de un segundo procedimiento, sin beneficio para parte alguna de la interesadas,
y si con notable peijuicio para las mismas, por la demora para obtener otra resolution
definitiva en otro procedimiento, pero sobre la misma cuestion ya resuelta en un
procedimiento optativo".
b). Recursos Ordinarios en Amparo Administrativo. No hay obligation de agotar los recursos
ordinarios antes de promoverlo. "el amparo en materia administrativa no procede en los
casos en que las leyes ordinarias establezcan contra el acto reclamado, recursos o medios
ordinarios para repararlos agravios que se estimen cometidos; pero para ello es necesario
que esos procedimientos pueda utilizarlos el afectado, de manera que cuando el que
solicita el amparo es un tarcero extrano al procedimiento, que no tiene a su disposition
aquellos medios o recursos, el juicio de garantias es desde luego procedente".
c). Si el Recurso Administrativo no ha sido establecido en la Ley, no puede tener ningun efecto
la interposition del mismo como recurso. El Tribunal Fiscal de la Federation ha expresado
esta tesis:"si no existe establecido el recurso en las leyes correspondientes, el
interesado no debe intentarlo antes de ocurrir al Tribunal Fiscal, porque quedaria sin
defensa, debiendo tener en cuenta que la autoridad ante quien un particular hace una
petition, con solo el fundamento del articulo 8 constitucional, no est£ obligada a estudiar
el fondo del problema de que se trate, y su unica obligation es la de contestar por escrito
la solicitud del interesado consiguientemente, si el causante recurriera a alguna gestion
en la forma indicada en el ultimo termino, se expondria a perder el derecho de objetarla
resolution ante el Tribunal Fiscal". (24)
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN NUESTRA LEGISLACION.- El recurso
administrativo es la defensa legal que antecede a cualquier intervention judicial o contencioso
administrativa. Los recursos administrativos se plantean ante y se resuelven por la
administration.
Segun el maestro SERRA ROJAS, los principales recursos administrativos en la
realidad de nuestras leyes administrativas son:
1.- Recursos Ordinarios que pueden interponerse en lo general, contra cualquier acto o
motivo ante la misma autoridad que dido la resolution que agravia al particular. Agotan
la via administrativa y abren el procedimiento judicial o el proceso contencioso administrativo.
Tal es el caso de la reconsideration, revocation, reposition, oposicion o reclamation.
2.- Recursos Ordinarios que pueden interponerse ante el superios jerarquico de ia autoridad
que dicto la resolution que agravia al particular, pero no agota la via administrativa. Se
le llama tambien recurso dealzada, recurso de revision, jerarquico, recursode inconformidad.
3.- Recursos Especiales que pueden interponerse ante un organismo administrativo especial
o distinto de los organismos que han dictado la resoluti6n y pueden afectar o no la via
administrativa.Tal es el caso del recurso de inconformidad al cual alude la Ley del Seguro
Social. Deben considerarse otros casos: cuando el organo que conoce el recurso no es
una entidad jererquica superior y no es autoridad administrativa. Este recurso se
denomina en la doctrina recurso jerarquico impropio. (25)
Ahora nos referiremos a aquellos medios de defensa con que cuentan los particulares
para obtener en los terminos legales, de la autoridad administrativa una revision del propio
acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar
comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo.
La Legislation Positiva ha establecido esos medios como verdaderos Recursos
Legales.
Entre ellos podemos senalar los siguientes:
—(24) Las Tesis Jurisprudenciales anotadas fueron
tomadas del Libro Derecho Administrativo de
SERRA ROJAS, Andres. P.p. 592 y 593
CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION.ARTICULO 116.- Contra los Actos Administrativos dictados en materia federal, se podra
interponer los siguientes recursos:
I.- El de Revocation
II.- El de Oposicion al Procedimiento Administrativo de Ejecucion.
ARTICUL0117.- El Recurso de Revocation procedera contra las resoluciones definitivas
que:
I.- Determinen contribuciones y accesorios.
II.- Niegen la devolution de cantidades que procedan conforme a la Ley.
III.- Siendo diversas de las anteriores, dicten las autoridades aduaneras.
ARTICULO 118.- El Recurso de Oposicion al procedimiento administrativo de ejecucion
procedera contra los actos que:
I.- Exijan el pago de creditos fiscales, cuando se alegue que estos se han extinguido o que
su monto real es inferior al exigido, siempre que el cobra en exceso sea imputable a la
ofitina ejecutora o se refiera a recargos, gastos de ejecucion o a la i n d e n i z a t i o n . . .
II.- Se dicten e el procedimiento administrativo de ejecucion, cuando se alegue que este
no se ha ajustado a la Ley.
III.- Afecten el interns juridico de terceros, en los casos a que se refiere el articulo 128 de este
Codigo.
IV.- Determinen el valor de los bienes embargados a que se refiere el articulo 175 de este
C6digo.
LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.-Encontramos el recurso de
Revision, establecido en los siguientes articulos:
ARTICULO 83.- Los interesados afectados por los Actos y Resoluciones de las
Autoridades Administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia
o resuelvan un expediente, podran interponer Recurso de Revision o intentar las vias
judiciales correspondientes.
ARTICULO 85.- El plazo para interponer el Recurso de Revision sera de quince dias.
contados a partir del dia siguiente a aquel en que hubiere surtido efectos la notification de la
resolution que se recurra.
ARTICULO 86.- El escrito de interposition del Recurso de Revision debera presentarse
ante la autoridad que emiti6 el acto impugnado y sera resuelto por el superior jerarquico...
RECURSO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO.- Es conveniente hacer la distincion
entre recurso administrativo y recurso contencioso.
ANDRES SERRA ROJAS, DICE: "la distinci6n que hay entre el recurso contencioso y
el recurso administrativo estriba en el recurso contencioso la Administration obra como parte
frente al recurrente y hay una autoridad por encima de la Administration y del particular: el
juez de la jurisdiction contencioso-administrativa; contienden ambas partes; no es juez y
parte de la Administration como lo es en el recurso gubernativo, a veces el mismo organo
como en el de reposition y ademis, en el recurso administrativo se pueden impugnar hasta
los detalles del tramite. En el recurso contencioso administrativo solamente se deberan
impugnar las detisiones ejecutivas, aunque a veces tambien los defectos legales de tramite".
(26)
LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE VERACRUZ.- Establece
los recursos contenciosos en los siguientes preceptos:
ARTICULO 85.- El Recurso de Queja es procedente:
I.- Contra actos de las autoridades por exceso o defecto en la ejecucion del auto en que
se haya concedido la suspension del acto o procedimiento impugnado.
II.- Contra actos de las autoridades por exceso o defecto en la ejecucion de la sentencia
del Tribunal que haya declarado fundada la pretension del acto; y
III.- Contra actos de las autoridades tendientes a repetir el acto o procedimiento anulado.
El recurso debera interponerse por escrito ante la Sala que conozca o hubiere conocido
el juicio dentro de un plazo de tres dias contados a partir del dia siguiente en que surta efecto
la notification de la resolution recurrida, acompanando una copia del recurso para cada una
de las partes.
ARTICULO 86.- El Recurso de Reclamation es procedente contra los acuerdos tramite
dictados por el Presidente del Tribunal, asf como tambiin contra aquellos que de los
Magistrados de las Salas como:
I.- El que deseche la demanda;
II.- El que deseche la contestation;
III.-El que deniege la intervencibn del tercero perjudicado;
IV.- El conceda o niege la suspension o senale el monto de fianzas o contra fianzas;
—(26) Ibidem. P.585
V.- El que deseche las pruebas ofrecidas;
VI.- El que deseche la interposition del Recurso de Revision.
ARTICULO 89.- El Recurso de Revision es procedente contra las resoluciones de las
Salas Regionales que decreten o niegen sobre seimiento; las que resuelvan el juicio o la
cuestion planteada en el fondo, y las que pongan fin al procedimiento pudigndolo interponer
cualquiera de las partes ante la Saia Superior.
ARTICULO 90.- El Recurso de Revision debera ser interpuesto por escrito y dentro del
plazo de diezdias siguientes al que surta efecto la notification de la resolution que se recurre.
4.4. EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN MEXICO
En primer lugar senalaremos algunos antecedentes que dieron origen al establecimiento
de Tribunales Contenciosos-Administrativos en nuestro pais.
"La tradition jusdicialista de tutela del orden juridico mexicano heredada de la Colonia,
concluye en el ano de 1853, para dar paso, parcialmente, a una nueva conception de la
justicia administrativa, aladoptarse, en la Ley para el arreglodeloContencioso-Administrativo
y su Reglamento (19) el sistema continental europeo, que naciera al consumarse la
Revolution Francesa, como expresion de repudio al absolutismo.
Esta incursion fue pasajera, y aunque de nueva cuenta en el ario de 1864, durante el
efimero imperiode Maximiliano de Hamburgo. es hasta el ano de 1937 cuando irrumpe por
tercera vez en el panorama del derecho procesal administrativo de nuestra patria, para
sumarse al juicio de amparo, como instrumento de solution de aquellos litigios de orden
tributario, lesivos de los derechos sustantivos y procesales consagrados por la norma
primaria y tutelados tambien, por las Leyes ordinarias y por las dispositiones reglamentarias.
Esta primigenia competencia tributaria se ha venido ampliando a otros sectores del
quehacer de la administration, con tiara tendencia a transformar al contencioso tributario en
un contencioso administrativo de plena jurisdiction, encuadrado formalmente dentro del
ambito del Poder Ejecutivo, pero conservando su independentia.
El contencioso administrativo mexicano en sus origenes no tiene apoyo alguno en la
Constituci6n. Para justificar su Constitucionalidad, en la Exposition de Motivos de la Ley de
Justicia Fiscal que le dio nacimiento, se argumenta: "a este respecto conviene recordar que
en una tendencia respetable de la doctrina constitucional mexicana, es el juicio de amparo
la unica via para la intervention de la autoridad judicial en asuntos administrativos, porlo que,
mientras que el amparo se respete no sera herido el sistema...". Olvidaron, los autores del
Proyecto, que las excepciones al principio formal de division de Poderes, s6lo pueden ser
establecidas por la Constituci6n General de la Republica.
Es hasta el ano de 1946 cuando, por reforma a la fraction I del articulo 104 de nuestra
norma primaria, se le reviste de constitucionalidad. Posteriormente en el ano de 1974, se
faculta al legislador federal para instituir tribunales de lo contencioso administrativo dotados
de plena autonomia para sus fallos. (27)
—(27) Organo Oficial del Tribunal ContenciosoAdministrativo del Estado de Veracruz. Ano I.
Numero 2. Abril-Junio,1990. Xalapa.Ver. P.p. 35,
36 y 37.
Segun el maestro GABINO FRAGA, el Contencioso-Administrativo surgio por el
establecimiento del control jurisdictional de los actos de la Administration.
Agrega que el Contencioso-Administrativo puede definirse desde el punto de vista
formal y desde el punto de vista material.
"Desde el punto de vista formal, el Contencioso-Administrativo se define en razon de los
organos competentes para conocer las controversias que provoca la actuation administrativa,
cuando dichos organos son tribunales llamados tribunaies administrativos.
Desde el punto de vista material, existe el Contencioso-Administrativo cuando hay
controversia entre un particular afectado en sus derechos y la Administration , con motivo de
un acto de esta ultima. (28)
Como es facil apreciar, la primera definition parte fundamentalmente del brgano que
decide la controversia, en tanto que la segunda solo toma en cuenta la materia de dicha
controversia. De modo que, desde este ultimo punto de vista, puede llegar a hablarse de
Contencioso-Administrativo aun en el caso de que la contienda se someta por la ley al
conocimiento del Pode Judicial Ordinario.
INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO.- Los argumentos que se han enderezado en contra de la
Constitucionalidad del establecimiento del sistema de lo Contencioso-Administrativo, son
fundamentalmente los siguientes, segun el maestro GABINO FRAGA:
1.- Se dice que conforme al articulo 49 de la Constitution de 1917, se prohibe la reunion de
dos o m i s poderes en un solo individuo o corporation, y que si el Ejecutivo juzgara,
vendria a violar el principio de separation adoptado.
El autor CRUZADO, en su obra titulada Elementos de Derecho Administrativo, dice al
respecto lo siguiente: "habiendose instituido por fin el principio de la division de Poderes, con
arreglo a las bases de nuestra Constituci6n, y deslindadas conforme a ellas las facultades de
los mismos, desde luego puede asegurarse que los principios administrativos seguidos en
otros paises en que se acepta la organization de lo Contencioso-Administrativo, choca de
lleno con nuestros preceptos constitucionales, por que el articulo 50 de la Constitution (de
1957) prohibe que los Poderes Administrativo y Judicial se reunan en una persona o
corporation..." (29)
2.- Se sostiene que el establecimiento de los Tribunales Administrativos pugna con la
prohibicibn del articulo 13 constitucional, segun el cual "nadie puede serjuzgado...
por tribunales especiales y solo subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra
la disciplina militar".
- ( 2 8 ) FRAGA,Gabino. Ob. Cit. P.p.443 y 444
(29) Cit. Por FRAGA,Gabino. Ob. Cit. P.450
111
3.- Tambien se deriva un argumento del articulo 14 de la Constitution, pues de este precepto
"surge obligation para el Poder Publico de seguir un juicio cuando pretenda privar a un
particular de algun derecho que este en el patrimonio.ya provenga de un acto civil o de
reconotimiento del organo gubernamentar.
4.- Resulta tambien violado, se dice, el articulo 17 de la Constitution, pues siendo la garanti
individual en el consignada, una limitation para el Poder Publico, este no puede hacerse
justicia a si mismo, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. (30)
Completando estas ideas, el Ministro VALLARTA, en unos de sus Votos sostiene que
el conotimiento porlasautoridades administrativas del "contencioso-gubernativo" es contrario
al articulo 16 Constitutional, porque "ninguna ley sin violar ese precepto puede ordenar que
la autoridad administrativa juzgue, lo mismo que no puede autorizar a ningun tribunal para que
legisle", concluyendo que "decir lo contrario seria confundir la competencia constitutional de
las autoridades". (Votos, Tomo II, Pag. 141). (31)
Por ultimo, Don JACINTO PALLARES, en su obra El Poder Judicial, asienta que
"estando, pues perfectamente definidos los limites que hay entre el Poder Judicial y los otros
Poderes y marcadas sus atribuciones exclusivas, no hay motivo de confusion ni conflictos
entre dichos Poderes y, por lo mismo, entre nosotros no hay lugar al Juicio ContenciosoAdministrativo. (32)
Es necesario estudiar la solution que en ella se adopta a fin de resolver el problema que
surge despues de sostenerla inconstitucionalidad del sistema de tribunales administrativos,
problema que consiste en determinar cual es el sistema que, de acuerdo con la misma
Iegislaci6n constitutional vino a sustituir al Contencioso-Administrativo.
"La doctrina mexicana no es uniforme en la solution de dicho problema. Las tesis que
sobre el particular se han emitido son principalmente dos: Una que sostiene que el Poder
Judicial de la Federaci6n es el competente para juzgar las controversias que se susciten por
actos de la Administration y que el procedimiento para resolverias es el procedimiento
establecido para las otras clases de controversias de que conoce el mismo Poder. La otra
tesis sostiene que si bien ia Justicia Federal sustituye a los tribunales administrativos, s6lo
lo puede hacer mediante el juicio de amparo.
I.- La primera tesis, o sea la que sostiene que las controversias con la Administration son de
la competencia normal del Poder Judicial y que de ellas conoce de acuerdo con los
procedimientos ordinarios, afirma que la verdad es que no hay una sola de las cuestiones
antes contencioso administrativas que no este comprendida en los casos cuya decision
corresponds a los tribunales federates. Estos conocen de todas las controversias que
sesuscriten sobre cumplimiento y aplicacion de la Constitution o las leyes federates
—(30) Ibidem. 451
(31) Idem.
de todas aquellas en que la federation fuere parte, de las que versan sobre derecho
maritimo, de las que se suscritan a consecuencia de los tratados con las nationes
extranjeras, de las que se refieren a los agentes diplomaticos y consules y aquellas en que
las entidades federativasfueren partes interesadas; demostrandoesta ligera enumeraci6n
como lo Contencioso-Administrativo se halla hoy involucrado dentro de una justicia
amplfsima que no ha existido en los regimenes centrales".
II.- La segunda tesis, o sea, la que sostiene que el recurso de amparo ha sido el sustituto
del Contenido-Administrativo, cuenta con la autorizada opinion del notable jurista
mexicano don JACINTO PALLARES, quien despues de una explosion no muy precisa
concluye diciendo "... Entre nosotros no hay lugar al juicio Contencioso-Administrativo,
pues el esta suplido, y con ventaja, con el recurso de amparo en la parte que procede para
hacer efectiva la garantia del articulo 16 de la Constitution de .1857". (33)
"El articulo 103 de la Constitution Federal, fija la competencia de los Tribunales de la
Federation para resolver las controversias que se susciten por actos de autoridad que violen
las garantias individuales; el articulo 107 Constitucional en su apartado IV dispone que el
"materia administrativa el amparo procede, ademas, contra resoluciones que causen agravio
no reparable mediante algun recurso, juicio o medio de defensa legal..." y el apartado V del
mismo declara competente a la Suprema Corte para conocer el amparo en materia
administrativa cuando se reclamen sentencias definitivas no reparables por medios legales
ordinarios.
El conocimiento de dichas controversias por medio del juicio de amparo constituye
indudablemente un control jurisdictional para los actos que emanan de la autoridad
administrativa, y para los particulares constituye dicho juicio un medio para obtener de la
Administration el respeto a la legalidad".
Se considera posible constitucionalmente el establecimiento de un tribunal administrativo
en razori de algunas tesis sostenidas por sentencias de la Suprema Corte de Justicia.
1.-De acuerdo con el criteriode la Suprema Corte, el cobro de los impuestos no constituye
un derecho incorporado a la capacidad privada del Estado, sino que debe efectuarse
mediante el ejercicio de atribuciones de Poder Publico, que se concretan en mandamientos
unilaterales y ejecutivos que no requieren ni para su validez ni para su cumplimiento la
sancion previa de los organos jurisdiccionales, sin perjuicio de que los afectados puedan,
a posterior, iniciar la revision en la via jurisdictional de tales mandamientos.
Segun GABINO FRAGA, de esta tesis se desprendio la siguiente conclusi6n: no existe
inconveniente legal alguno para establecerun procedimientojurisdiccional ante los Tribunales
administrativos si la intervention de estos no coarta el derecho de los particulares para ocurrir
posteriormente al juicio de amparo que tradicionalmente ha sido en Mexico el que ha ofrecido
el camino para la revision de los actos administrativos.
Tambien se tomo en cuenta que la jurisprudencia mexicana, a partir del ano de 1929,
— (33) Ibidem. P.453
ha consagrado la tesis de que las leyes puedan conceder un recurso o medio de defensa para
el particular perjudicado, ante autoridades distintas de la judicial, y que dicho recurso debe
agotarse antes de la interposition de la demanda de garantias.
Por otra parte, la jurisprudencia tambien ha sostenido, al interpretar el articulo 14
Constitucional que establece la garantia de juicio, que no es necesario que este se tramite
precisamente ante las autoridades judiciales, implicitamente, se dice, que ha reconocido la
legalidad deprocedimientoscontenciososdecaracterjurisdiccionaltramitadosanteautoridades
administrativas. (34)
Sobre las bases de las anteriores interpretationes se justified la creaci6n del Tribunal
Fiscal de la Federation.
"El tribunal Fiscal de la Federati6n abrio el camino para el establecimiento de otros
tribunales administrativos y con el reconocimiento de su constitucionalidad hecha por las
reformas de 1946 y 1967 al articulo 104 de la propia Constitution, que autorizo a las leyes
federates para instituirtribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomia
para dirimir controversias sobre la Administration Publica Federal o del Distrito Federal, la ley
de 26 de febrero de 1971 creo el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo del Distrito
Federal, que ha veriido funcionando de acuerdo con dichos ordenamientos los cuales han
sidoreformadosyadicionadosporla LeydelCongresode27de Diciembrede 1978, publicada
en el diario Oficial de la Federation de 1979". (35)
INTEGRACION DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION.
ART. 1.-El tribunal Fiscal de la Federaci6n es un tribunal administrativo, dotado de plena
autonomia para dictar sus fallos, con la organization y atribuciones que esta Ley
establece.
ART. 2.- El Tribunal se integra por una Sala Superior y por las Salas Regionales.
ART. 8.- El Tribunal tendra ademas:
- Un Presidente de Tribunales
- Un Secretario General de Acuerdo
- Un Oficial Mayor, los
- Los Secretarios
- Los Actuarios
- Y los Peritos
- Y los Empleados que determine el presupuesto
de Egresos de la Federation.
ART.11.- La Sala Superior se compondra de nueve Magistrados especialmente nombrados
—(34) Ibidem. P.459
—(35) Ibidem. P.p. 455 y 456
para integrarlos; pero bastara la presencia de 6 para que pueda sesionar.
ART.20.- Las Salas Regionales integradas por 3 Magistrados cada una para que pueda
efectuar sesiones una Sala, sera indispensable la presencia de los 3 Magistrados.
COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION
Conocera de los Juicios que se inicien contra las resoluciones definitivas que se indican
a continuation:
a). Las dictadas por Autoridades Fiscales Federalesy Organismos Fiscales Autonomos, en
que se determine la existencia de una Obligation Fiscal, se refiere en cantidad liquida o
se den las bases para su liquidation;
b). Las que niegen la devolution de un ingreso, de los regulados por el Codigo Fiscal de la..
Federation, indebidamente percibido por el Estado;
c). Las que impongan multas por Infraction a las Normas Administrativas Federales;
d).Las que causen un Agravio en Materia Fiscal, distinto al que se refieren las fracciones
anteriores;
e). Las que Niegen o Reduzcan las Pensiones y demas Prestaciones Sociales que concedan
las Leyes en favor de los miembros del Ejercito, de la Fuerza Aerea y de la Armada Nacional
o de sus familiares o derecho habientes con cargo a la Direcci6n de Pensiones Militares o
al Erario Federal, asi como las que establezcan obligaciones o cargo de las mismas
personas, de acuerdo con las Leyes que otorgan dichas prestaciones;
f). Las quese Dicten en Materia de Pensiones Civiles, sea con cargo al Erario Federal o
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado;
g). Las que se dicten sobre interpretation y complice de Contratos de Obras Publicas
Celebrados por lasdependencias de la Administration Publica Federal Centralizada;
h). Las que Constituyen Creditos por Responsabilidades contra Servidores Publicos de la
Federation del Departamento del Distrito Federal o de los Organismos Publicos
Descentralizados Federales o del Propio Departamento del Distrito Federal, asi como en
contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades;
i). Las que requieran el Pago de Garantias de Obligaciones Fiscales a cargo de terceros;
j). Las sefialadas en las d e m i s Leyes como competencia del Tribunal.
4.5. EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN
EL ESTADO DE VERACRUZ.
"En el Estado de Veracruz, se crea el Tribunal Fiscal del Estado mediante Ley numero
84 publicada en la Gaceta Oficial del dfa 30 de Diciembre de 1975.
Este Tribunal es ciertamente un organo administrativo y jurisdictional de caracter
tecnico.
Sin embargo, sus alcances son limitados pues solo en un Tribunal de simple anulatibn,
es decir, su competencia se reduce a declararla nulidad o validez de los actos o procedimientos
impugnados; pero lamentablemente, sin imperio para hacercumplirsus resoluciones.
Por supuesto la competencia del Tribunal Fiscal segun se advierte es muy limitada.
Entonces se hizo necesario pensar en una jurisdiction Contenciosa Administrativa en el
Estado.
Por eso se creb el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo del Estado de VeracruzLlave, segun Ley 438 aprobada por la Quincuagesima Cuarta Legislatura del Estado (Ley de
Justicia Administrativa del Estado) publicada en la Gaceta Oficial del Estado, de fecha 14 de
Febrero de 1989), siendo titular del Poder Ejecutivo del Estado, el Lie. DANTE DELGADO
RANNAURO. A diferencia del Tribunal Fiscal, con simple funcion de anulacion o validez de
los actos y procedimientos impugnados y ademas sin imperio para hacer cumplir sus
resoluciones, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es un organo autonomo e
independiente de cualquier autoridad administrativa y de acuerdo con su articulo 2do. cuenta
con el imperio suficiente a fin de dictar sus fallos y hacer cumplir sus resoluciones.
Esto es importante, porque la autonomia del Tribunal Contencioso-Administrativo esta
ajeno a todo tipo de presiones tanto de las autoridades cuanto de las partes en contienda,
habida cuanto de la honorabilidad de sus Magistrados cuya solvencia moral esta fuerade toda
duda.
Mas en terminos generates la finalidad de este Tribunal es:
Segun su articulo 3ro. "dirimir todas las controversias de caracter administrativo y fiscal
que se suscriten entre: la Administration Publica del Estado, los Municipios, Organismos
Descentralizados y Empresas de participaci6n Estatat o Municipal con funciones de autoridad
y particulares".
Como se advierte, esta Ley concede derecho a los particulares afectados por disposiciones
de orden administrativo o fiscal para presentar sus demandas de inconformidad ante este
Tribunal, en donde se llevara el juicio correspondiente hasta dictarse una resolution definitiva.
En realidad, la Ley de Justicia Administrativa protege los intereses de los particulares
y al mismo tiempo resulta norma para su cumplimiento de parte de las autoridades
responsables; quienes creemos, dando nuestra regimen de derecho, habra de cumplir las
resoluciones del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, las cuales son inapelables". (36)
INTEGRACION DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
ART. 5.- El Tribunal Fiscal de lo Contencioso-Administrativo se compondra de una Sala
superior y de 3 Salas Regionales, integradas estas por un Magistrados y aquellas
por tres.
Contara ademis, para el debido cumplimiento de sus funciones, con:
I.- Un Secretario General de Acuerdos de la Sala Superior.
II.- Secretarios de las Salas Regionales,
III.- Actuarios, y.
IV.- El personal administrativo necesario.
ART.20.- Las Salas Regionales son tres y tienen la siguiente Residencia.:
I.- Sala Regional. Zona Norte con residencia en Tuxpan, Ver.
II.- Sala Regional. Zona Centra con residencia en Xalapa, Ver.
III.- Sala Regional. Zona Sur con residencia en Acayucan, ver.
COMPETENCIA DELTRIBUNAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL ESTADO.
ART. 3.-El Tribunal delo Contencioso-Administrativo del Estado, tiene porobjetodirimirlas
controversias de caracter administrativo y fiscal que se suscifen entre la Administration
Publica del Estado, los municipios, Organismos Descentralizados y Empresas de Participation
Estatal o Municipal con funciones de autoridad y los particulares,
El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conoce:
—(36) Organo Oficial de lo Contencioso-Administrativo
del Estado de Veracruz. Ano I. Numero 2, AbrilJunio 1990. Xalapa, Veracruz. Tema el Tribunal
de lo Contencioso-Administrativo. Por el Lie.
VARGAS SANCHEZ CARLOS,Manuel. P.p. 75 al 79
a). De los Juicios que se promuevan en contra de los actos administrativos que dicten,
ordenen, ejecuten o traten de ejecutar los organos del poder ejecutivo del estado y los
municipios, organismos descentralizados estatales y municipales y empresas de
participation estatal municipal.
b). De losjuitios que se promuevan en contra de actos fiscales que dicten, ordenen, ejecuten
o traten de ejecutar los 6rganos del poder ejecutivo del estado y de los municipios.
c). De losjuitios que se promuevan en contra de las resoluciones dictadas por las autoridades
administrativas o fiscales, en los recursos ordinarios establecidos por las leyes y
reglamentos respectivos.
d). De los juicios que se promuevan en contra de las resoluciones mediante las que se
impongan sanciones a los servicios publicos que hayan incurrido en responsabilidades
administrativas.
e). De los juicios que promuevan las autoridades estatales o municipales y los Titulares de
los organismos descentralizados y empresas de participation estatal o municipal, para
que sean modificadas o nulificadas las resoluciones administrativas o fiscales favorables
a un particular.
f). De los juicios que se promuevan en contra de las resoluciones negativas fictas en materia
fiscal, configuradas por el silencio de la autoridad para dar respuesta a la instantia de un
particular en el plazo de la Ley fija, a falta de termino, en novertta dias.
g). De los demas juicios que se promuevan en contra de los actos o resoluciones que las
leyes consideren como competencia del tribunal.
4.6. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Puede ocurrir, y sucede con bastante frecuencia, que la actividad del Estado, en toda
su complejidad y diversidad, puede llegara danaro perjudicara los particulares o adrninistrados,
ya sea afectando de algun modo su patrimonio, ya sea lesionando incluso sus derechos no
patrimoniales.
Cuando estas situaciones se producen, se plantea la cuestion de precisar y determinar
si el Estado debe o puede ser responsabilizado por tales perjuicios, en qu6 forma y con que
extension, y cuales son los medios juridicos de que los adrninistrados pueden echar mano
para hacer efectiva tal posible responsabilidad.
La doctrina ha senalado que puede suscitarse, en torno a esta cuestion, dos tipos
diferentes de situaciones:
a). Una, la que se produce cuando los hechos o actos que generarian la responsabilidad del
Estado se originan en relation con una convenci6n o un contrato, que ha sido celebrado
entre el Estado y un administrado.
b). Otra, la que tiene efecto cuando los hechos o actos del Estado no tienen vinculacion con
ningun tipo de contrato o convention. (37)
"DUGUIT, ha sostenido que esta idea de la responsabilidad estatal solo ultimamente ha
penetrado en la concientia juridica del hombre civilizado, lo que no quita que en muchas
legislaciones positivas, aun en las mas avanzadas, sus aplicaciones sean todavia
extremadamente limitadas.
Durante muchisimo tiempo prevalecio la notion de que el Estado era irresponsable, no
concibiendose que nadie pudiera pretender responsabilizario con motivo de los perjuicios que
le hubieran resultado de una actividad estatal. Esa irresponsabilidad no fue sino un resultado
6 un corolario necesario de la idea de soberania, ya que el soberano era omnipotente, gozaba
de infalibilidad y sus detisiones no podian causar verdadero perjuicio". (38)
En Mexico, el Derecho Positivo contempla cuatro tipos de responsabilidad en que puede
incurrir la autoridad porfalta de los deberes que impone la funcion publica y estas pueden ser:
responsabilidad de orden civil, de orden penal, de orden administrativo y politico.
LUIS HUMBERTO DELGADILLO, se refiere a los cuatro diferentes tipos de
responsabilidad:
—(37) Cit. Por ESCOLA,Hector Jorge. Comprendio de
Derecho Administrativo Tomo II. Ediciones
Depalma. Buenos Aires,1990. P.1118
—(38) Ibid. P. 1119
1.- Responsabilidad Penal
2 - Responsabilidad Civil
3.- Responsabilidad Politica
4.- Responsabilidad Administrativa.
RESPONSABILIDAD PENAL.-Conforme a la fraction XI del articulo 109 Constitucional
"la comision de delitos por parte de cualquier servicio publico sera perseguida y santionada
en los terminos de la legislation penal", por lo que en el capitulo X del Codigo Penal Federal,
que comprende los articulos 212 al 224, se establecen once figuras delictivas en las que el
sujeto activo necesariamente d e b e r i tener la calidad de servidor publico, aunque el articulo
212 dispone en su parte final que "se impondran las mismas sanciones previstas para el delito
de que se trata a cualquier persona que participe en la perpetuation de alguno de los delitos
previstos en este titulo o subsecuentes".
Los delitos de referencia son:
1.- Ejercicio indebido de servicio publico,
2.- Abuso de Autoridad,
3.- Coalition de servidores publicos,
4.- Uso indebido de funciones,
5.- Concusion,
6.- Intemidation,
7.- Ejercicio abusivo de funciones,
8.- Trafico de influencia,
9.- Cohecho,
10.- Peculado,
11.- Enriquetimiento ilicito. (39)
Para estos delitos se asignan penas de privation de la libertad, santion economica,
.—(39) DELGADILLO GUTIERREZ,Luis Humberto. Comprendio
de Derecho Administrativo. 1er. Curso. Editorial
Porrua, S.A. Mexico,D.F, 1994. P.188
destitution e inhabilitation para desempenar empleos, cargos o comisiones publicas, asi
como el decomiso de bienes cuya legal procedencia no se logre acreditar.
En materia penal existe la protection Constitutional que se otorga a los servidores
publicos de alta jerarquia, enumerados en el primer parrafo del articulo 111 Constitutional,
cuando cometan delitos durante el tiempo de su cargo.
Esta protection es un privilegio procesal en materia penal, que se otorga no unicamente
con el fin de proteger a la persona, sino el ejercicio de la funcidn publica que tienen a su cargo
los servidores publicos de alta jerarquia, y que consiste en que no se pueda proceder
penalmente contra el funcionario, sin la autorizacion previa de la Camara de Oiputados,
autorizacion denominada declaration de procedencia. (40)
Los sujetos que gozan de esta proteccidn constitutional son: los comprendidos en el
articulo IV de la Constitution Federal y en titulo VI de la Constitution Local.
Una situation especial se presenta con relation al Presidente de la Republica ya que la
declaration de procedencia dara lugar a que la Camara de Diputados
asuma las funciones de Jurado de Acusacion para iniciar un procedimiento semejante al
Juicio Politico, en el que la Camara de Senadores con poder jurisdicional dictara sentencia
sobre su responsabilidad penal.
RESPONSABILIDAD CIVIL.- "Dentro del titulo IV de la Constitution, en particular en el
articulo 109, que establece los diferentes tipos de responsabilidades de los servidores
publicos no se define la responsabilidad civil, a pesar de que en la exposition de motivos de
las Reformas a este titulo constitutional, al hacer mention de los tipos que integran el sistema
de responsabilidades de los servidores publicos, se hace referenda a ella.
Solamente en el parrafo octavo del articulo 111 Constitutional se menciona esta
responsabilidad, que segun el texto, puede generarse a cargo de cualquier servidor publico,
y debera exigirse mediante demanda.
"La justification de la existencia de esta responsabilidad parte del principio de que "Nadie
tiene derecho de danar a otro", y encuentra su base constitutional en los articulos 1,2,12,13
y 27, que establecen la igualdad ante la Ley y la inviolabilidad de la propiedad, al disponer que
todos los individuos gozaran de las garantias que otorga la Constitution y que ningun
individuo tendra prerrogativas o ventajas especiales, y garantizar el derecho de propiedad
privada, limitada solo en los casos previstos en ella, y con las modalidades que dicte el interes
publico. De acuerdo con la anterior.
Si nadie esta obligado a soportar un dario en detrimento de su persona o de su
patrimonio, sin justa causa, cuando un servidor publico cause un dario o perjuitio en ejercicio
—(40) Ibidem. P.189
—(41) Ibiden. P. 191
de sus funciones, incurre en responsabilidad en los terminos que senala el articulo 1910 del
Codigo Civil Federal". (41)
Actualmente, dado las reformas introducidas al Codigo Civil y a la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Publicos, mediante decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federaci6n del Dia 10 de Enero de 1994, conforme al articulo 1927 del primer
ordenamiento, la responsabilidad del Estado es solidaria tratandose de actos ilicitos dolosos,
y subsidiaria en los d e m i s casos. Por su parte la Ley de Responsabilidades sefialada
establece en su articulo 77 bis que cuando en el procedimiento disciplinario se haya
determinado la responsabilidad del servidor publico y que la falta administrativa haya sido
generadora de danos y perjuicios a particulares, esto podra acudir a las dependencias,
entidades o a la Secretaria de la Contraloria General de la Federation para que ellas
directamente reconozcan la responsabilidad de indemnizar la reparation del dano en
cantidad liquida y, en consecuencia, ordenarel pago correspondiente, sin necesidad de que
los particulares acudan a la instancia judicial o a cualquiera otra. En ambos casos el Estado
podra repetir en contra de los servidores publicos el pago de la indemnization hecha a los
particulares".(42)
La reforma en cuestion indudablemente representa un avance en la consolidation del
Estado de Derecho, ya que atraves de lo que establece, los gobernados pueden lograr del
Estado la reparation de los danos causados por los funcionarios publicos en el ejercicio de
las funciones estatales, y con ello el gobernado que haya resultado donado en su patrimonio
puede elegirlaviajudicialo administrativa, para lograrla indemnization respectiva directamente
del Estado.
"Por tanto, si la responsabilidad civil se rige porlodispuestoenel Codigo Civil, por la Ley
de Responsabilidades de los Servidores Publicos, y estos la establecen de manera distinta
a cargo del Estado y sus empleados publicos responsables, incuestionable es que estas
disposiciones son aplicables a las relaciones entre el Estado y sus empleados y entre aquel
y los particulares por lo que necesariamente se concluye que hay un avance en la regulation
de la responsabilidad civil de los servidores publicos frente a los particulares. (43)
RESPONSABILIDAD POLITICA.- En los terminos de la fraction I del articulo 109
Constitucional, "se impondran, mediante juicio politico, las sanciones indicadas en el articulo
110 a los servidores publicos senalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus
funciones incurran en actos u omisiones que reducen en perjuicio de los intereses publicos
o de su buen despacho. No procede el juicio politico por la mera expresi6n de ideas". (44)
Los sujetos que pueden incurrir en responsabilidad politica, son los citados en el citado
articulo 110 de nuestra Ley Fundamental.
- ( 4 2 ) Idem.
(43) Idem.
En razbn de las caracteristicas de los sujetos del juicio politico nos encontramos que se
trata de servidores publicos que tienen atribuidas facultades de gobierno y administration y
que, por lo tanto, su actuation puede ser trascendente respecto de los intereses publicos
fundamentales. Porloconsiguiente, no todoslos servidores publicos podrian incurriren este
tipo de responsabilidad.
Tratandose de los gobernadores de los Estados y de Diputados y magistrados Locales,
su responsabilidad politica a nivel Federal se genera ademis, por violaciones graves a la
Constitution Federal y a las leyes que de ella emanen, asi como por el indebido manejo de
fondos y recursos federales, situation que sera estudiada y resuelta por Congreso Federal
con caracter declarativo, a fin de que la Legislara Local resuelva en definitiva.
En este caso encontramos que tratandose de los funcionarios locales, la posibilidad de
responsabilidad politica se amplia por violaciones graves a disposiciones constitucionales y
legales federales; el unico problema que se presenta es que en ningun ordenamiento se
establece en que consiste la gravedad de la violation.
La precision de las conductas que afectan los intereses publicos fundamentales quedo
a cargo del legislador ordinario, quien en el articulo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servicios Publicos establecio en ocho fracciones los casos correspondientes, y estos
son:
I.- El ataque a las instituciones democraticas;
II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representative, federal;
III.- Las violaciones graves y sistematicas a las garantias individuates o sociales;
IV.- El ataque a la libertad de sufragio;
V-
La usurpation de atribuciones;
VI.- Cualquier infraction a la Constitution o a lasleyes federales o cuando cause perjuicios
graves a la federation, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive
algun trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;
VII.- Las omisiones de caracter grave, en Jos terminos de la Fraction anterior; y
VIII.- Las violaciones sistematicas o graves a los planes, programas y presupuestos de la
Administration Publica Federal o del Distrito Federal y a las leyes, que determinen el
manejo de los recursos economicos federales y del Distrito Federal.
Las sanciones que pueden ser impuestas se encuentran establecidas en el tercer
pirrafo del mencionado articulo 110 de la Constitution Federal, asi como el 8° de la propia
Ley Federal de Responsabilidades de los servidores publicos, y pueden ser destitution y la
inhabilitacion hasta por veinte anos.
"El juicio politico parte de la naturaleza de la responsabilidad de los servidores publicos
que desempenan funciones politicas, por lo que se atribuye a un acuerdo politico su
conocimiento, conforme al procedimiento que se detalla en los capitulos II y III del Titulo II de
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos, en el que desarrollan las
bases establecidas porel articulo 110 de la Constitution Federal, y que podra iniciarse dentro
del tiempo en que el servidor publico desempene su empleo, cargo o comision, y durante el
ano posterior a la conclusion de sus funciones" (45)
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.- Empezaremos diciendo: en los terminos de
la fraction III del articulo 109 Constitucional "se aplicaran sanciones administrativas a los
servidores publicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeno de sus empleos, cargos o
comisiones", valores que se traducen en las obligaciones enunciadas en las veinticuatro
fracciones del articulo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos.
El maestro DELGADILLO GUTIERREZ, afirma que: "la regulation y estudio de la
responsabilidad administrativa no se ha desarrollado adecuadamente en nuestro pais, ya
que la materia sobre responsabilidad de los empleados del Estado se ha encausado
fundamentalmente a los aspectos politicos y penales.
El desinteres por el estudio de la responsabilidad administrativa en nuestro pais, tiene
una explication historico juridica, en razon de que ni el Constituyente de 1857, no el de 1917
la establecieron de manera clara y precisa, y las cuatro leyes de responsabilidades anteriores
a la vigente tampoco la regularon, por lo que el aspecto disciplinario en el ejercicio de la
funcion publica se dejo principalmente al Derecho Laboral.
El paso fundamental para su desarrollo fue dado con las reformas constitucionales y
legates promovidas a fines de 1982, con las que se fijo la naturaleza, el objeto, la finalidad y
el regimen de la responsabilidad administrativa, en razon del interes del Estado de proteger
los valores que presiden el ejercicio de la funci6n publica.
Los sujetos de la responsabilidad administrativa son: los servidores publicos en general,
en los terminos de los articulos 108 constitucional y 2do. de la Ley de responsabilidades de
los servidores publicos, y 122 de la Constitution Local y 2do. de la Ley de responsabilidad de
los servidores publicos para el Estado de Veracruz.
El articulo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Publicos
encontramos un catalogo de obligaciones que sujeta a todo servidor publico, cuyo
incumplimiento dara lugar a la imposition de sanciones administrativas, las cuales pueden
ser:
1.- Aprecibimiento Privado o Publico,
2 - Amonestacion Privada o Publica,
3.- Suspension,
4.- Destitution del Cargo,
Santi6n Economica,
6.- Inhabilitation temporal para desempenar empleos, cargos o comisiones en el servicio
publico". (46)
CONSIDERACIONES
En nuestros dias la actividad administrativa ha crecido enormemente, pues el Estado
Mexicano ha dejado a t r i s la concepcion del Estado Policia, estructurado bajo la conception
liberal. Bajo esa concepcion la actividad estatal quedaba restringida a la protection del orden
publico interior, a la defensa de sus fronterasy a la resolution delas controversias suscitadas
entre sus ciudadanos.
Conceptualizado actualmente, como un Estado Social de Derecho, (aunque por su
programa economico es calificado de Neoliberal) sus actividades se han multiplicado, pues
cada dia se acentua m i s su intervencionismo en las actividades de los gobernados,
fomentando o Impulsando la riqueza y restringiendo las libertades en beneficio de los grupos
economicamente desprotegidos.
Sin embargo, la actuation del Estado no puede ser caprichosa, arbitraria o ilegal. Dos
son los fundamentos rectores de su actividad:
El Estado de Derecho y el Principio de Legalidad.
El Estado de Derecho se caracteriza por el reconocimiento de los derechos publicos
subjetivos de los particulares y el otorgamiento de los instrumentos legalmente para la
defensa de esos derechos, con un sistema de responsabilidades de sus servidores publicos.
Por su parte, el principio de legalidad, columna vertebral de las funciones estataleis,
significa la conformidad con el derecho que debe revestirtodo acto administrativo, es decir,
las actividades derivadas de las funciones estatales deben sustentarse en normas juridicas,
independientemente de la fuente de que provengan: Constitution, Ley Reglamento, pero
debiendo observarse la jerarquia normativa que sigue el sistema juridico nacional, detal
forma que las normas de Derecho superiores no pueden ser privadas de sus efectos por otra
de rango inferior.
El advenimiento del Estado Social de Derecho, que se caracteriza porun intervencionismo
amplio y vigoroso en las actividades sociales, politicas y economicas de los adrninistrados,
ha traido consigo el aumento de las actividades administrativas asi como una extensa y
compleja organization del Poder Publico, a fin de alcanzar la satisfaction de intereses
colectivos.
La satisfaction de los intereses publicos por medio de la funcion administrativa se realiza
fundamentalmente por el Estado.
Para ese objeto este se organizara en una forma especial, adecuado, sin perjuicio de
que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma funcion administrativa. La
organization especial de que hablamos constituye la Administration Publica.
La Administration Publica no tiene, como tampoco tiene ni el poder Ejecutivo ni los
demas poderes, una personalidad propia, solo constituye uno de los conductos por los cuales
se manifiesta la personalidad misma del Estado. De esto se deduce que el Estado es el que
tiene personalidad juridica.
La amplitud de la funcion administrativa impone por una parte la necesidad de crear
multiples organos que se caracterizan por contar con esferas especiales de competencia, y
porotra parte, por requerir de Titulares que ejerciten esa competencia. No es posible ni debido.
con fundir el organo de la administration con su titular.
Es conveniente apuntar que de acuerdo con nuestro sistema juridico, la competencia de
los organos de la Administration Publica, tiene su origen a nivel Constitutional, Legal,
Reglamentario y por Delegation. Admitimos que en nuestro sistema legal se acepta el
principio de Delegation de Facultades, porque el titular del poder Ejecutivo, constituye el
organo en quien se deposita todo el ejercicio del cumulo de facultades administrativas, pero
al verse imposibilitado de realizar las individualmente, tiene que delegar algunas de estas
atribucionesa otros organos auxiliares, quienes las cubren en representation de 61, situation
que permite conservar la unidad del Poder Ejecutivo senalado en nuestra Carta Magna.
Ahora bien, la Administration Publica que ya quedo definida como "aquella parte del
poder ejecutivo a cuyo cargo esta la responsabilidad de desarrollar la funcion administrativa",
y ampliamente analizada en toda su estructura y fundamentacion, para poder realizar todas
sus actividades que le son inherentes y lograr la satisfaction de intereses publicos debe de
buscarlas formas de organizaci6n m i s conveniente ycompleta para la realidad que se esta
viviendo, es decir en un nivel tecnico-legal adecuado a la rapidez y eficiencia que se busca.
En nuestro pais como esta establecido, las formas de organization administrativas son:
Administration Centralizada y Paraestatal, que llega con las mismas caracteristicas hasta el
nivel Local y Municipal.
Las formas de organization de la Administration Publica no son equivalentes a las
formas de Estado yalasformasde gobierno, porque las formas de organization administrativa
se refieren exclusivamente al Poder Ejecutivo y Unidades Administrativas que de el dependen
directa o indirectamente.
El excesivo centralismo que existe en la organization administrativa del Estado
Mexicano, provoca grandes problemas y complejidades esto es las estructuras, el elemento
humano, la problematic^ toda y las distancias territoriales, en mucha ocasiones hacen
necesario el traslado de personas y de documentos desde la mas apartada region en la que
el asunto se genera, hasta el Centra de Decision que lo resolvera, que como ya sabemos, se
ubica en las capitales de los Estados y principalmente en Mexico, Distrito Federal.
Atraves de la actuation de la Administration pueden afectarse y se afectan los
derechos publicos subjetivos de los administrados, es decir, diversas interferencias en la
esfera juridica de los gobemados, ocasionando un menoscabo y la vulnerabilidad consiguiente
de nuestro Estado de Derecho, que hoy por hoy e s t i en entredicho y con escasa credibilidad.
La defensa juridica del particular por Actos de la Administration Publica parte del
principio de Derecho de que todo acto administrativo debe emanar del cumplimiento de una
ley. Los particulares tienen derecho a que los organos administrativos, se sujeten al imperio
de la ley y se satisfagan todos y cada uno de los elementos propios del acto administrativo,
como son la competencia, motivo, objeto, finalidades y forma.
Respeto a la situation juridica de los particulares frente a la Administraci6n Publica, en
la actuaiidad podemos decir que en esta materia se ha ido avanzando poco a poco. La
legislation mexicana a observado en general un dinamismo constante en los ultimos tiempos
buscando hacer mas ggil, flexible y completa la enorme tarea que compute a la Administration
Centralizada y Paraestatal en sus tres niveles de gobierno, postulados que consagra nuestra
Ley Fundamental y que se concretan en la existencia de los Tribunales de Justicia
Administrativa y en este momenta en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, lo que
significa que aun cuando la Codification Administrativa no ha llegado a su culmination,
menos aun en el orden local, donde no existe al menos en el caso nuestro un ordenamiento
legal de igual naturaleza, advertimos sin duda alguna que se trata de una tendencia que va
en ascenso y que por lo mismo garantiza en mejor medida los intereses todos de los
gobemados.
No pasamos inadvertido el problema ampliamente debatido en la doctrina acerca de la
existencia de los Tribunales Administrativos. Han sido numerosos los autores extranjeros y
nacionales que se han ocupado de esta cuestion, algunos para considerar que se viola el
Principio de la Division de Poderes y otros para adoptar una postura contraria. Creemos
sin llegaral fondo del asunto que a partir de la Creation del Tribunal Fiscal de la Federaci6n
y preponderantemente a raiz de su constitucionalizaci6n, han ido proliferando los Tribunales
de Justicia Administrativa en los niveles Federal y local, tendencia que por ahora se justifica
en £reas de la Administration de un sistema de justicia que garantice los derechos subjetivos
publicos de los gobernados, siendo Mexico un pais de doble jurisdiction, cuya existencia
encuentra su justification en nuestra carta magna.
La amplia gama de derechos subjetivos publicos que se dan en el orden administrativo,
dispersos en la abundante legislation de la materia, patentiza la necesidad de una Codificaci6n
administrativa completa, de extensa y profunda difusion en todos los estratos sociales del
pais, buscando en todo momenta la obtenci6n de una cultura de la legalidad, que caracterize
a un autentico Estado de Derecho. Dentro de esta dimension debe ubicarse el anhelo del
constituyente plasmado en el articulo 123, apartad "B" fraction VII de nuestra Constitution
Federal, siempre visionario, de imponer al Estado la obligation de establecer Escuelas de
Administration Publica. Necesidad e imperativo desde luego no satisfecho, originando ante
el desconocimiento del Derecho Positivo Mexicano por parte de la enorme masa burocratica,
en todos sus niveles, un atraso considerable en la vigentia, permanencia y consolidation de
los printipios de legalidad y seguridad juridica, de donde pugnamos por el cumplimiento de
dicho postulado.
Finalmente, nuestro sistema de justicia todo y en particular la que deseamos y
esperamos los gobernados, se vefortaletido y preservado porun sistema de responsabilidad
del Estado y sus servidores publicos, que aun cuando no ha alcanzado una cobertura total
de conducta ni los niveles deseados, estamos seguros continuara extendiendose hasta llegar
a comprender todo lo que el Estado hace y deja de hacer en la medida que dane o perjudique
los intereses de los mexicanos.
En aras de inquietud de cuestionar cual es la situaci6n juridica de los particulares frente
a la administration publica. Examinamos la consistentia de tales derechos y vimos hasta que
punto es real y no solo aparente el sistema organizado para la protection contra la
arbitrariedad de las autoridades, llegar a conocer si el Estado se encuentra efectivamente
sometido al Derecho o por si por el contrario, el Derecho Publico, no es si no una ilusion
inspirada por los gobernantes para dar una apariencia de legalidad a sus excesos y a su
atropellos. Por ello hemos logrado merced a una amplia y selecta bibliografia national y
extranjera, en todo momenta orientada por el Derecho Positivo Mexicano, arriba a la etapa
conclusiva de nuestra investigation.
CONCLUSIONES
a). El Principio de Legalidad es la piedra angular del Estado de Derecho.
b). El Estado tiene personalidad juridica y no la Administration, esta solo constituye uno de
los conductos por los cuales se manifiesta la personalidad misma del Estado.
c). No se debe confundir el Orden de la Administration con titular; este ultimo es una persona
ffsica que puede en cualquier momento sersustituida sin que se altere porello el organo
administrativo, en tanto que el organo constituye una parte de la personalidad juridica del
Estado y sus esferas de competencia.
d). La competencia de los organos de la Administraci6n Publica tiene su origen a nivel
Constitutional, Legal, Reglamentario y por Delegation.
e). Las Formas de Organization Administrativa no son equivalentes a las formas de Estado
o a las Formas de Gobierno, porque las Formas de Organization Administrativa se
refieren exclusivamente al Poder Ejecutivo y Unidades Administrativas que de el
dependen directa o indirectamente.
f). En nuestro pais hace falta que se de una verdadera descentralizacion administrativa, para
que la funcion administrativa se realice en forma mas rapida, eficaz y oportuna.
g). Por el excesivo Centralismo que vivimos, nos encontramos con grandes problemas de
burocracia, lo que aunado a las distancias territoriales y tramitologia en muchas
ocasiones se hace necesario el traslado de personas y de documentos desde la apartada
regi6n en la que el asunto se genera, hasta el Centra de Decision que lo resolvera, con
las consiguientes consecuencias economicas y sociales.
h). La nueva Ley Federal de precedimiento administrativo constituye un gran avance en
materia administrativa, ya que trata de regular de manera mas completa el procedimiento,
los actos y resoluciones de la Admistraci6n Publica federal Centralizada. es deseable y
proponemos que tanto en el Estado de Veracruz como en el resto de la Entidades
Federativas, se den Leyes Locales de igual naturaleza, para que el derecho Positivo
Mexicano, se encamine hacia la realization de un de uno de los valores supremos que le
debe se inherente, como la seguridad juridica.
i). Los derecho Subjetivos de los Admininstrados se encuentran dispersos en la abundante
legislation administrativa que tenemos en el pais, y ante la ausencia de una verdadera,
completa y clara por sencilla Codification Administrativa que contrasta con el
desconocimiento del derecho en general y particularmente de los derechos que tienen los
adrninistrados, que finalmente reflejan la consolidation de una cultura a la legislada, es
necesario que se inponga mecanismos legales, politicos y practicos que encaminen la
tendencia actual hacia un conocimiento aceptable y una positividad completa de esos
derechos. En ese orden respondemos la creacionde escuelas de Administration publica,
que se encuetran mencionadas en el articulo 123, apartado B,fraction VII. Con estas
escuelas que debe organizar el Estado Mexicano, se aseguraria un mejor funcionamiento
de la actividad administrativa. Y se daria vigentia y en todos sus niveles al portador
constitucional.
j).-Hace falta desarrollar una conciencia juridica en los adrninistrados, para conocer y
aprovecharlas diversas formas del control administrativo existentes, pues muchas veces,
por ignorancia de los medios de defensa que tienen a su alcance carecen de la desicion
necesaria para actuar en defensa de la juritidad administrativa y paralelamente de sus
propios intereses. Es necesario tambien en nuestro pais, una conciencia juridica de los
titulares de los organos de la administration, para no extralimitarse en sus poderes y
funciones y respetar el principio de Legaliad ya que es la piedra angular de un Estado de
Derecho.
k).-EI Tribunal Fiscal de la Federation, debe serun Tribunal de Plena Jurisdicibn, esto es no
ser limitativo en su competencia solo en el ambito fiscal y algunas materias. Proponemos
que tenga una competencia total en Justicia Administrativa, sin que para ello fuere
obstaculo el cambio de denomination.
l).-Con bastante frecuencia sucede, que la activiad del Estado, en toda su complejidad y
diversidad,puede llegar a danar o perjudicar a los particulares o adrninistrados, ya sea
afectado dede algun modo su platrimonio, ya se lesionado incluso sus derechos no
patrimoniales. Por esto es importante que en nuestro pais se establezca una verdadera
responsabilidad del Estado, o sea una responsabilidad total y no solo solidaria con se
encuentra actualmente. Es necesario senalar y explicar los medios juridicos de que los
adrninistrados pueden echar mano para hacer efectiva tal posible responsablidad.
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5.- Ley Federal de Procedimientos Administrativos.
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7.- Ley Federal del Trabajo.
8.- Codigo Fiscal de la Federation.
9.- Codigo Civil para el Distrito Federal.
10.-Codigo Penal Federal.
11.- Constitucion Politica del Estado de Veracruz.
12.- Codigo Fiscal del Estado de Veracruzl.
13.- Ley de Justicia Administrativa del Estado de Veracruz.
14.- Ley de Responsabilidad de los Servidores Publicos del Estados de Veracruz.
15.- Codigo Civil para el Estado de Veracruz.
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OTROS:
Organo Oficial del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Veracruz. Ano 1.
Numero2. Abril-Junio 1990. Xalapa, Veracruz.
Revista Juridica Veracruzana.Tomo XXXVII. Octubre-Diciembre 1987
Impresa en la Editora de Gobierno de Veracruz.
Xalapa, Enriquez, Ver.