Democracia en ChileLASA2006

Democracia en Chile:
Instituciones, Representación, y Exclusión
Claudio A. Fuentes
Paper presentado en el XXVI Congreso Internacional de la Asociación de Estudios
Latinoamericanos, LASA 2006
March 15-18, 2006, San Juan, Puerto Rico
1
Democracia en Chile:
Instituciones, Representación y Exclusión1
Claudio A. Fuentes
El 16 de septiembre de 2005 se promulgaron 58 reformas constitucionales en el
Congreso Nacional de Chile eliminando la casi totalidad de los enclaves autoritarios. El
presidente del Senado, Sergio Romero, destacó que “hemos cerrado la transición a la
democracia, porque las reformas constitucionales eran el último elemento que faltaba para
darla por concluida”. En la misma línea, el Presidente de la República sostenía que “ahora
podemos decir que la transición en Chile ha concluido” 2. En tanto, el presidente de la
Comisión de Constitución, Alberto Espina, dijo que Chile “ser{ un país m{s democr{tico a
contar de la promulgación de esta reforma constitucional, porque no tengo dudas que
representa a todos los sectores políticos”. Finalmente, el senador Andrés Zaldívar destacó
que “ya no llevar{ la próxima Constitución de Chile la firma del general Pinochet,
desaparece de la Constitución”. Zaldívar agregó que “hoy día termina la transición política
que estaba pendiente, éste es el mejor resultado que hemos logrado, pero nos queda
pendiente y seguir luchando para modificar el sistema electoral que lo haremos en la ley
orgánica constitucional y no en una reforma constitucional”.3
El hito ciertamente marcó un punto de inflexión en el proceso de democratización chilena.
Como producto de un proceso de negociación política entre la coalición de gobierno y la
oposición, se terminaron importantes enclaves autoritarios. La reforma, combina
preguntas empíricas y normativas de relevancia: Primero, ¿se terminó la transición?,
Segundo, ¿se ha consolidado la democracia en Chile?, Y Tercero, ¿Cuál ha sido el efecto
del modelo institucional en las relaciones políticas y sociales?
Por tratarse de preguntas normativas y empíricas, estas interrogantes no tienen no tienen
una respuesta fácil. En relación al término de la transición, es difícil colocar un punto de
inicio y de término a proceso políticos y sociales no disruptivos. Se produce una dificultad
todavía mayor cuando existen diferencias sustantivas respecto de cuál es el punto de
llegada de esta “transición”. Se puede entonces diferenciar entre una versión minimalista
que define transición como el traspaso de poder de un régimen militar a uno elegido
democráticamente (con lo cual la transición chilena habría culminado el 11 de marzo de
1
Agradezco los comentarios de Claudia Heiss y Juan Pablo Luna a un primer borrador de este trabajo, lo que me
permitió ordenar y sistematizar algunas de las ideas que se presentan aquí. Asimismo, muchas de las ideas que se
expresan surgieron en el Taller sobre Calidad de la Democracia realizado en FLACSO-Chile (Santiago de Chile el
viernes 1 de Julio de 2005).
2
“Senado da paso histórico y aprueba reformas constitucionales”. El Mostrador, 14 de Julio, 2005.
3
“Congreso desmantela los enclaves autoritarios”, La Nación, 14 de Julio, 2005.
2
1990) o bien una versión más exigente que definiría el punto de llegada en una reforma
Constitucional significativa (16 de septiembre de 2005) o bien en una nueva Constitución
aprobada por la voluntad popular (cuestión que no ha sucedido en Chile hasta el día de
hoy).4 La pregunta sobre el fin de la transición es más bien política que empírica, por lo
que intentar responderla nos derivaría a un debate por relevante desde el punto de vista
teórico.
La segunda pregunta, muy común en la literatura hasta mediados de los 1990s (por
ejemplo, Mainwaring 1992; Linz y Stepan 1996) se relaciona con la consolidación
democrática. Los autores intentaron definir las condiciones que favorecían el
mantenimiento y profundización del sistema democrático incluyendo variables
institucionales (reformas legales que garantizan los derechos de las personas), actitudinales
(nivel de apoyo popular al sistema democrático), y de comportamiento de sus elites. Otros
autores consideraron elementos tales como el nivel de respuesta de los sistemas
democráticos en términos de eficiencia y legitimidad.
La sucesión de crisis democráticas sin vuelta a regímenes militares llevaron a cambiar el
foco de análisis, centrándose en la “calidad de la democracia”. La promesa de las
transiciones democráticas no se estaba cumpliendo. Los indicadores de apoyo de la
población al sistema democrático muestran un fuerte descrédito de las instituciones
democráticas. Adicionalmente se dan crisis de representatividad de los partidos políticos,
altos niveles de corrupción y nuevos tipos de relaciones entre el Estado y la sociedad. La
ilusión de la consolidación, en palabras de O’Donnell, dio paso a esta nueva pregunta
relativa a la calidad de las instituciones democr{ticas (O’Donnell, Vargas y Iazzetta 2004,
Morlino 2005).
Una tercera pregunta se refiere a la vinculación entre el establecimiento de determinadas
reglas del juego y el efecto en el sistema político y social. la gobernabilidad y estabilidad
del sistema. Al respecto, la mayoría de los estudios que analizan el caso de Chile han
destacado que las reglas del juego han garantizado la estabilidad y gobernabilidad desde el
restablecimiento de la democracia. Esta es quizás la pregunta más relevante a abordar: la
evaluación del impacto de los arreglos institucionales que se crearon en dictadura y que
han operado durante 16 años.
El argumento central de este trabajo es que el modelo institucional chileno heredado de la
dictadura impuso fuertes barreras de entrada que han, progresivamente, excluido
relevantes sectores sociales y políticos. La gobernabilidad del sistema hasta el año 2006 se
basó en tres claves ya aceptadas por la literatura: (1) la aceptación por parte de la oposición
4
Agradezco a Manuel Antonio Garretón quien me hizo notar este punto. Ciertamente, lo desligo de toda responsabilidad
por los dichos de este trabajo. La literatura sobre transición es extensa, ver por ejemplo Karl 1990, Linz y Stepan 1996,
Diamond 1997.
3
de las reglas establecidas en dictadura, (2) la reforma del sistema gradual dado el balance
de poder entre la coalición y la oposición, y (3) la ausencia de iniciativas inclusivas y que
expresen la ampliación de poder hacia nuevos sectores. Incluso donde se han evidenciado
algunos cambios, todavía subsisten problemas en torno a la vinculación entre
representantes y representados. Las instituciones existentes producen fuertes barreras de
entrada y, cuando han existido reformas para estrechar la relación entre ciudadanos y
representantes, ellas han tendido a colocar barreras procedimentales que no favorecen el
pleno ejercicio de la democracia. En Chile, la democracia avanza a pasos paulatinos y
lentos, aunque en la mayor parte de los casos en la misma reformista dirección.
¿Qué hay de nuevo en este argumento? Primero, la literatura sobre el caso Chileno se ha
orientado con particular énfasis en los denominados “enclaves” autoritarios. Ellos han sido
vistos como el gran obstáculo para una total democratización. En mi argumento, no basta
con analizar estos encalves, sino que requerimos evaluar un conjunto de normas y
procedimientos (muchas veces procedimentales) que des-incentivan la participación e
inclusión social. En otros términos, requerimos superar la discusión sobre los “enclaves” y
abordar un problema de mayor envergadura referida a la democratización del sistema
político chileno.
Definiciones y supuestos teóricos
A continuación se señalan los supuestos teóricos que guían esta reflexión:
Un sistema democrático requiere de pre-condiciones sociales para su funcionamiento.
Si aceptamos que un sistema democrático debe salvaguardar el principio de la libertad (de
opinión, de expresión, de competencia, etc.), la expresión de aquella libertad requiere como
condición básica un piso básico de igualdad. Sin esta última, el valor de la libertad en un
sistema político no puede expresarse. Las instituciones democráticas, por lo tanto,
requieren entre otras cosas velar por generar condiciones para que aquellas desigualdades
de origen se minimicen.
El sistema político no puede dejar de considerar cuestiones relativas a las condiciones
sociales y económicas de la población. Así, es necesario ir más allá de las definiciones
procedimentales de democracia política sugeridas por Schumpeter o Dahl y que incluyen
una definición casi exclusivamente centrada en los derechos civiles y políticos. Los
principales elementos definidos por Dahl incluyen: a) control de las decisiones
gubernamentales sobre las medidas oficiales por funcionarios electos; b) elecciones libres
relativamente frecuentes; c) derecho a voto; d) derecho a aspirar a cargos de representación
popular; e) derecho de libertad de expresión; f) acceso a diversas fuentes de información; y
4
g) derecho a formar asociaciones políticas que procuran influir en el gobierno rivalizando
en las elecciones (Dahl 1971).
En esta definición restrictiva de democracia se supone que, por un lado, la existencia de
derechos se traducirán en un efectivo cumplimiento de los mismos y que las personas en
una sociedad gozan de similares condiciones para acceder al poder. Ambos supuestos son
problemáticos por cuanto en la mayoría de las sociedades existe una fuerte brecha entre los
derechos declarados y su cumplimiento. Adicionalmente, el poder está distribuido en
forma desigual entre las personas y grupos sociales. El propio Dahl reconoce aquel
problema esencial en una democracia proponiendo como soluciones la condición de ciertos
niveles de redistribución a ser garantizados por el Estado y el control democrático sobre las
organizaciones económicas que pudiesen influir en el proceso democrático (Dahl 1982).
Dado que la democracia alude a la organización política basada en el libre consentimiento
de la ciudadanía, es necesario considerar como supuesto fundacional de esta definición el
que todos los que participan en dicho proceso cuentan con las condiciones básicas para
poder decidir sobre los asuntos del gobierno. Aquellas condiciones básicas incluyen tanto
el desarrollo de las capacidades materiales y físicas para el ejercicio de las libertades y
derechos ciudadanos—tanto individuales como colectivos—como el acceso a información
necesaria para poder tomar decisiones de trascendencia. Uno de los problemas centrales en
sociedades democráticas capitalistas es que los electores pueden llegar a ser formalmente
iguales pero sustancialmente desiguales (Bobbio 1986). Así, un sistema democrático
requiere necesariamente considerar las condiciones básicas para el ejercicio de la libertad.
El reciente informe del Programa Desarrollo de Naciones Unidas sostiene que, aunque el
régimen electoral es un elemento fundamental de la democracia, ella no se reduce a las
elecciones. Supone también la existencia y buen funcionamiento del Estado, el ejercicio de
una ciudadanía integral –es decir, el pleno reconocimiento de la ciudadanía política, civil y
social—y considera la experiencia histórica de una sociedad, su desarrollo y sus
condicionantes. La democracia se entiende como un sistema que regula y actúa sobre las
disparidades y conflictos que surgen como resultado de las desigualdades de poder en una
sociedad para permitir la expansión de la ciudadanía civil, política y social (PNUD 2004).
Por lo tanto, existe un supuesto relevante de destacar aquí y es que al existir una relación
directa entre el régimen político y las condiciones socio-económicas básicas para sostener
aquel régimen, la definición de democracia no debería concebirse simplemente como un
régimen político, sino como una forma de organización del poder que afecta a varias
dimensiones de la sociedad. Ahora bien, la democracia entendida de esta forma debe
concebirse como un proceso de fortalecimiento institucional y ampliación de la ciudadanía
(Arato, 2004), más que simplemente como la medición de ciertos parámetros en un
determinado momento.
5
Del anterior análisis se derivan dos conclusiones. Primero, le cabe una responsabilidad
fundamental al Estado (democrático) de generar condiciones mínimas para el desarrollo
socio-económico de la población. Segundo, el sistema político requiere integrar elementos
legales para minimizar las desigualdades de origen existentes en una sociedad.
El caso chileno muestra que si bien gran parte de los y las chilenas gozan de la satisfacción
de necesidades básicas (la pobreza se redujo en 16 años de cerca de 50% a 20%), existe gran
disparidad en el acceso a bienes y servicios públicos (educación, Salud, pensiones, trabajo)
de calidad, todavía existen grandes desigualdades sociales que el sistema político no ha
logrado resolver. Un claro ejemplo es la inserción laboral de la mujer. Como veremos más
adelante, el índice de inserción de la mujer en el trabajo no supera el 38% de acuerdo a
cifras internacionales, lo que está muy por debajo de la media Latinoamericana. Ello incide
también en que a nivel de representación política, las mujeres estén notablemente subrepresentadas (Las mujeres electas representan el 15% de los diputados de acuerdo a la
última elección).
La democracia debe concebir la libertad como no-dominación más que como no-interferencia
Cuando nos referimos al régimen político democrático, aludimos a una serie de derechos
políticos y libertades civiles básicos que fueron correctamente definidos por Dahl: el
control ciudadano de las decisiones políticas, elecciones libres, derecho a voto, derecho a
competir por un cargo público, libertad de expresión, acceso a información y derecho a
formar asociaciones políticas. No obstante, antes de la discusión acerca de aquellos
derechos políticos esenciales se requiere abordar el concepto de libertad que debiera
orientar un proceso político. Al respecto, existen al menos dos concepciones que tienen
implicancias normativas y empíricas relevantes: la concepción de libertad como nointerferencia y la de libertad como no-dominación.
La definición de libertad como no-interferencia implica una concepción que valora el poder
de actuar, pensar o hablar sin enfrentar imposiciones externas. Esta noción liberal asume
que las regulaciones y/o las instituciones podrían llegar a interferir en el desarrollo de las
potencialidades de la persona. El sentido de la democracia se entiende, en este contexto,
como la reducción de la mayor cantidad de interferencias posibles en la libre expresión de
las personas. Si el régimen político supone la protección de la libertad, lo que se
comprende aquí es la reducción de la interferencia en el actuar de las personas. El énfasis
aquí se coloca en la fuente de la interferencia más que en el objeto de la misma.
En contraposición con la noción liberal, Philip Pettit (1999) entiende la libertad como no
dominación. En esta visión republicana, se define a la libertad por la ausencia de
dominación. La definición va más allá que no-interferencia en las decisiones o acciones de
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los individuos, dado que implica la necesidad de asegurar que no se produzcan
interferencias en forma arbitraria. Aquí se coloca énfasis en la autonomía adquirida por los
individuos, considerando las diferencias de poder potenciales o existentes en una
sociedad. Mientras la concepción de libertad como no-interferencia se centra en el
individuo y busca la expansión de su autonomía, la libertad como no-dominación asume
que las personas conviven con otras, lo que genera relaciones de poder que es necesario
regular para, de esta forma, permitir su autonomía.
Ahora bien, como en una sociedad moderna es difícil establecer mecanismos para regular
las relaciones de poder entre las personas (lo que Pettit llama mecanismos de poder
recíprocos), una solución a este problema es establecer instrumentos o provisiones
constitucionales que permitan fortalecer la noción de libertad como no-dominación. Se
concibe la autoridad como un instrumento para regular las relaciones de poder en una
sociedad y obtener equilibrios, minimizando las posibilidades de dominación de un grupo
o persona por sobre otros grupos o personas. Dado que la libertad de cualquier forma de
dominación es obtenida a partir del ejercicio de la autoridad, es necesaria la participación
de la sociedad en el conjunto de las decisiones políticas. La libertad se alcanza a partir de la
participación y no de la exclusión del individuo del proceso político.
La concepción de libertad que se tenga al momento de observar un sistema democrático es
extremadamente relevante. Por una parte, sostener una visión liberal o republicana de la
libertad nos conduce a modelos ideales de democracia que podrían diferir en aspectos
cruciales. Por ejemplo, bajo la premisa liberal, las personas adultas deberían ser capaces de
decidir voluntariamente si quieren participar del proceso político o no. Bajo esta misma
premisa se tendería a reducir los niveles de intervención del Estado en los asuntos que
afectan la libertad de los individuos. Bajo la premisa republicana, en cambio, el ejercicio de
la ciudadanía es crucial a la expansión de las libertades, por lo tanto, debiera promoverse a
partir de los arreglos institucionales la participación de los individuos en el conjunto de las
decisiones nacionales.
El debate en Chile sobre la obligatoriedad del voto alude precisamente a esta tensión
normativa. Para Tomás Chuaqui, por ejemplo, la obligatoriedad de la participación
electoral contribuye a una m{s efectiva protección de la libertad personal “o si se quiere, la
libertad compartida de la comunidad política, expresada al menos en parte en la
participación electoral, es un soporte para la libertad individual”. En cambio para posturas
liberales como las de Lucas Sierra el voto es un derecho que se tiene frente al poder
políticamente organizado en el Estado e incluso “como todo derecho b{sico, se puede
llegar a tener contra el estado. No discuto que votar pueda ser un deber moral, pero esto
no debe llevarnos a convertirlo en un deber jurídico”. La voluntariedad del voto terminaría
con lo que Sierra sostiene es un “irritante paternalismo democr{tico y de un no menos
irritante perfeccionismo moral ciudadano” (ver este debate en Fuentes & Villar 2005).
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La definición sobre la obligatoriedad/voluntariedad del voto está cruzada por apuestas
conceptuales e incluso normativas que es preciso explicitar por cuanto sus consecuencias
prácticas son significativas. Lo mismo sucede con el debate sobre el financiamiento
permanente de los partidos políticos o la posibilidad de establecer primarias internas a los
partidos de manera obligatoria. Se trata de modelos de democracia diferentes. En el
modelo “liberal” se busca potenciar al individuo en sus derechos evitando interferencias
externas. En el modelo “republicano” se busca potenciar la libertad del individuo a través
de su participación en el ámbito de lo público.
Estas dos concepciones también tienen una implicancia empírica significativa. Para la
visión liberal lo relevante es cuántos derechos civiles y políticos han sido obtenidos en el
proceso democrático. A mayor cantidad de derechos, mayor calidad de la democracia. En
la visión republicana, las dimensiones a considerar incluyen la cantidad de derechos
políticos y civiles obtenidos pero también existe una atención particular a los mecanismos
institucionales que permiten la expresión de aquellas libertades.
En este trabajo el énfasis está puesto en una concepción de libertad como no dominación.
De ahí que observemos no sólo el ejercicio de determinados derechos políticos y/o civiles
sino que nos preocupemos de las dimensiones institucionales que hacen posible ampliar
las capacidades de la ciudadanía de expandir su autonomía.
La democracia requiere de participación e inclusión
Del anterior supuesto se deriva otro también relevante y que se vincula con la concepción
de la libertad como no dominación. Dicha noción requiere de la participación del conjunto
de la sociedad dado que las relaciones de poder se dan entre personas y grupos sociales.
Sólo la constante interacción y participación de los actores sociales y políticos podrá
permitir la expansión de las libertades. No es posible que un individuo alcance grados
significativos de libertad a menos que el conjunto lo haga. Una mujer que no es objeto de
dominación en su hogar no necesariamente alcanza su libertad, a menos que en el conjunto
de la sociedad se hayan transformado las relaciones de poder entre hombres y mujeres
para permitir la expansión de la libertad de las segundas.
La participación social, por lo tanto, es parte integrante de esta concepción de democracia
por dos razones: existe un supuesto normativo vinculado a entender a los individuos como
entes sociales que sólo pueden realizarse a partir de la interacción con otros. En segundo
lugar, se sostiene que dado que las normas e instituciones en un sistema democrático
reflejan los arreglos de poder existentes, la participación del conjunto de la sociedad en el
diseño y transformación de dichas normas es condición necesaria para mediar e
idealmente reducir los desbalances de poder existentes en una sociedad.
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Sin embargo, la participación ciudadana es particularmente problemática en una sociedad
democrática moderna por cuanto existe, por un lado, el pre-requisito normativo de la
participación pero, por el otro, la gran dificultad para coordinar preferencias que supone
una sociedad de masas. Así, un sistema democrático moderno acepta que las personas
delegan poder a quienes los representan. Dichos representantes tienen una obligación de
responder y a representar tales intereses. Las nociones minimalistas de democracia
sostienen que el ejercicio democrático fundamental es el acto de la delegación (el voto).
Para otras escuelas, la democracia no acaba con dicho acto sino que recién comienza. Así, la
participación implica un serio desafío no tan sólo de representar, sino también de permitir
que la ciudadanía tenga ingerencia real en las decisiones.
Al mismo tiempo, la participación ciudadana implica necesariamente una cuestión de
poder. A mayor participación ciudadana, mayor disputa de poder en una sociedad.
Obligar a las autoridades a compartir las decisiones significa una cesión de poder que no
está ausente de conflictos y tensiones. De ahí que sea necesario pensar cómo la sociedad
puede canalizar tales conflictos y establecer los límites para que una decisión sea eficiente,
pero al mismo tiempo legítima.
El control democrático como principio fundacional de la democracia
Si un sistema democrático va a regular las relaciones de poder y si la ciudadanía cede su
poder a representantes, es necesario contar con mecanismos de control ciudadano. Existen
tres formas no excluyentes de enfrentar el tema:
Control ciudadano. Por una parte, la ciudadanía podría formar parte activa de los
procesos de control democrático a partir de la revisión y fiscalización de las decisiones del
Estado. Verdaderos watchdogs que, a partir de la información existente, evalúen a sus
autoridades de acuerdo con sus promesas y con los resultados de sus decisiones. El
problema que generalmente enfrenta este tipo de estrategia es que es limitada en su
alcance—existe información limitada—, costosa socialmente por el tiempo de dedicación
que requiere, y pocos actores de la sociedad están en condiciones y capacidad de
enfrentarla (Keck & Sikkink 1998; Fundación Ford 2000;). Así, existen otros dos
mecanismos complementarios:
Balances y contrabalances. Una segunda alternativa es la generación de mecanismos
dentro del Estado para controlar a quienes ostentan la autoridad política. La noción de
división de poderes y la relativa—pero nunca absoluta—autonomía de poder entre ellos
requiere de mecanismos complementarios de control de un poder sobre otro para
efectivamente permitir la expansión de las libertades y el ejercicio justo de la autoridad. Un
desbalance excesivo entre un Ejecutivo poderoso y un Legislativo y/o Judicial debilitado
afecta seriamente la calidad de la democracia.
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Mediación entre estado y ciudadanía. Las dos soluciones expuestas implican una
ciudadanía activa y un Estado activo. El problema se presenta cuando ni uno ni otro tienen
incentivos o capacidades para activarse. Podría suceder que en el primer caso la
ciudadanía simplemente no tenga la posibilidad de conocer de alguna información de
relevancia porque los canales de información están cortados. Por otra parte, podría darse el
caso de alguno de los distintos actores del Estado que centralizan las decisiones de modo
tal que se advierten arreglos entre tales poderes para evitar el control. Las estrechas
relaciones de poder de la elite gobernante podrían llevar a pactos entre los poderes del
Estado para evitar determinadas decisiones. La sociedad contemporánea ha establecido
mecanismos como las defensorías para precisamente posibilitar una mejor interrelación
entre una sociedad generalmente fragmentada y con una gran diversidad de intereses y los
distintos poderes del Estado. Las defensorías no se entienden como otro poder del Estado
sino como instancias mediadoras de conflictos capaces de detectar y poner en alerta social
conflictos de poder o de intereses individuales y/o colectivos.
Las reglas del juego afectan la estructura social y a las personas
Un supuesto teórico muy relevante para este estudio es que las instituciones y reglas del
sistema político tienen la capacidad de afectar (aunque no de definir o determinar) la
estructura política y social del país así como la vida de los individuos. Pero al mismo
tiempo, y desde un punto de vista empírico, un arreglo institucional no es neutro, esto es,
las reglas del juego reflejan una configuración de poder en un momento determinado.
Las reglas del juego pueden efectivamente hacer una diferencia y afectar los balances de
poder en una sociedad e incluso llegar a producir alteraciones en las pre-concepciones que
en una sociedad existen sobre determinados temas. En este sentido, el análisis de las reglas
del juego implica una consideración como variables independientes. Un determinado
sistema electoral determinado va a producir importantes efectos en la composición de
partidos, la posibilidad o imposibilidad de establecer alianzas, los incentivos específicos
para buscar acuerdos políticos.
Pero, al mismo tiempo, dichas reglas del juego deben considerarse necesariamente como
elementos endógenos dado que su establecimiento fue producto de una negociación (o
imposición) en un momento determinado. Un arreglo institucional, institución o regla del
juego es al mismo tiempo variable dependiente e independiente. En el caso chileno, gran
parte de los arreglos institucionales que rigieron el país entre 1990 y 2006 fueron impuestas
por la dictadura a partir de la Constitución de 1980 y su implementación en normativas
específicas aprobadas entre 1987 y 1990, antes del traspaso de mando a las autoridades
democráticas. Tales provisiones definieron el marco de acción de los actores. Las
correlaciones de poder hicieron imposible una modificación sino hasta el año 2005 cuando,
después de intensas negociaciones se procedió a cambiar algunos aspectos del sistema. Así,
10
las reglas del juego quedaron definidas por el balance de poder que existía en dictadura
con prácticamente cero posibilidad de la oposición de incidir en tales reglas 5. Las normas
existentes, a partir de su entrada en vigencia en 1990 incidieron en el proceso político
chileno. Lo que en este trabajo se hace es describir tales efectos en el sistema político
chileno. Se sostiene que su impacto mayor fue la exclusión de sectores sociales y políticos,
un efecto sin duda esperado por los creadores de tales normas.
Diagnóstico institucional: más allá de los enclaves
En esta parte damos cuenta de un diagnóstico de los efectos que tienen determinadas
reglas institucionales en el sistema político. Se aborda la cuestión de los “enclaves” pero se
va más allá, al considerar aspectos que generalmente no son mencionados. Es posible
identificar tres grandes nudos problemáticos en el sistema político chileno: primero, un
problema de representatividad que se expresa en el actual sistema binominal y en una serie
de medidas que restringen o dificultan la representación adecuada de una diversidad de
intereses sociales en el país. Segundo, un problema de inclusión dado que se excluye a
determinados sectores sociales y personas. En esta sección se analizan en detalle estos
aspectos.
a) El problema de la representatividad en Chile
La representatividad considera una doble dimensión: el acto de la delegación de poder y la
estructura de la representación. En relación a la primera dimensión lo que interesa
observar no es sólo si existe capacidad de delegar poder a través del voto, sino que hasta
qué punto los representantes efectivamente representan los intereses del electorado que los
votó. El sometimiento del representante al representado nunca puede ser absoluto, pero la
cuestión central es que existan aquellos mecanismos que permitan al elector saber y decidir
si sus intereses son efectivamente representados. Ciertamente, el más relevante de los
mecanismos es el acto de las elecciones periódicas que permite evaluar al representante.
En términos de la estructura de representación, y que tiene que ver en cómo la diversidad
de intereses sociales se ven expresados en el sistema político. Esta dimensión alude a
cuestiones tanto procedimentales como sustantivas relativas a la participación (directa o
indirecta) y la transmisión de demandas de demandas sociales y su explicitación en el
sistema político.
Al considerar el caso Chileno, debemos observar ambas dimensiones y evaluar hasta qué
punto los intereses sociales y políticos se ven representados en el sistema político. Varias
5
Se debe mencionar que hubo una negociación entre gobierno y oposición 1989 que modificó muy parcialmente la
Constitución de 1980.
11
dimensiones son relevantes aquí: (i) el consenso político sobre la Constitución, (ii) el
sistema electoral, y (iii) la existencia de controles a los representantes.
(i)
¿Constitución representativa?
La primera característica del sistema político chileno es su gran estabilidad pese a que
nunca en su vida republicana se ha establecido un pacto democrático de carácter
fundacional. Desde su nacimiento como república independiente, se han experimentado
tres grandes momentos constitucionales: 1833, 1925 y 1980. En los dos primeros casos, la
elite manifestó su conformidad con la norma en un Congreso que representaba a un
porcentaje mínimo de hombres alfabetizados. En el último caso se trató de la imposición de
un régimen no democrático y que fue refrendado en un plebiscito controlado por la
coalición cívico-militar en el poder.
La ausencia en Chile de un pacto democrático fundacional aparece como una anomalía
también dada la gran cantidad de países que experimentaron una transición democrática
en años recientes y que han establecido una nueva carta constitucional regulando los
aspectos esenciales de la vida democrática como son los derechos y deberes de las
personas, la división de poderes, propiedad, el rol de las fuerzas armadas, la designación
de autoridades, la regulación de los estados de excepción, el rol del estado en el manejo
económico, la representación de minorías o sectores excluidos de la población, etc.
La anomalía del caso chileno podría, erróneamente, llevar a pensar que existe una
correlación entre estabilidad y ausencia de pacto democrático fundacional. Para algunos, la
estabilidad del “modelo chileno” se basa precisamente en la estructura institucional creada
durante la dictadura y que ha permanecido largo tiempo después de recuperada la
democracia. La literatura comparada, sin embargo, indica que la estabilidad política en un
marco democrático está dada por un sinnúmero de factores como el crecimiento
económico, la existencia de partidos políticos fuertes, la satisfacción de necesidades básicas
de la población, reformas agrarias tempranas, y suficientes niveles de igualdad social, entre
otras. Por lo tanto, atribuir la estabilidad política al tipo de arreglo Constitucional
establecido es poco pertinente.
Hacemos notar entonces que contrariamente a lo que sí han experimentado otras
democracias transicionales, por el tipo de transición y la correlación de fuerzas existentes
en Chile no se llegaron a generar las condiciones para debatir una nueva Constitución;
históricamente Chile ha seguido un patrón de imposición de una regla constitucional por
parte de una determinada elite que ostenta el poder, y como corolario de lo anterior, el país
ha seguido un patrón de progresiva acomodación institucional. Los derechos políticos,
sociales y económicos se han conquistado y se han plasmado en la ley a partir de cambios
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incrementales o progresivos y no a partir de grandes momentos refundacionales. Esto es
cierto después de 1990 pero también antes de 1973.
Aunque el debate constitucional es esencial en cualquier sociedad por cuanto las reglas del
juego demarcarán el marco de las posibilidades, en la sociedad moderna son
verdaderamente excepcionales los momentos de deliberación en relación a este tipo de
preguntas. El acuerdo de gobernabilidad establecido durante la transición ha orientado el
debate político hacia un patrón de reformas incrementales con vistas a alcanzar un nuevo
equilibrio democrático.
(ii)
¿Sistema electoral representativo?
El sistema electoral binominal tiende a sobre-representar a las dos primeras coaliciones en
el poder y subrepresentar al resto de los partidos o candidaturas independientes que
aspiren a un puesto en el Congreso Nacional. En otros términos se produce una brecha de
representación entre el voto obtenido y el número de escaños en el Congreso. Debe
considerarse además que dado que en un distrito es muy improbable obtener los dos
asientos en disputa dado que una lista requeriría por lo menos doblar a la otra, los partidos
de una determinada coalición pactan antes de la elección las candidaturas por partido,
presentándose generalmente candidaturas de privilegio. El sistema ha producido
crecientemente una competencia intra-coalición, dado que la verdadera carrera se da por
obtener la mayor votación dentro de la lista abierta y así quedarse con el escaño. El sistema
des-incentiva la competencia, y produce necesariamente arreglos políticos previos a cada
elección. Los candidatos emergen de un acuerdo político, primero dentro de cada partido,
y luego, dentro de cada coalición. En muy pocas ocasiones los partidos de una coalición no
alcanzan un acuerdo.
Desde 1989 y hasta el año 2001 se produjo una tendencia igualadora en el sistema político
nacional, donde las dos principales coaliciones se vieron sobre-representadas en el
Congreso en aproximadamente 3 puntos porcentuales. En el año 2005 se produjo un
quiebre de dicha tendencia ya que mientras la Concertación obtuvo una votación similar a
la de 1989, la oposición retrocedió en relación a su elección anterior. Sin embargo, el
número de escaños obtenidos se mantuvo sin modificación.
La misma tendencia se observa en el Senado. Por citar un ejemplo, cuando en 1997 se
renovó la mitad de la Cámara Alta, la Concertación de Partidos por la Democracia obtuvo
el 49% de los votos, quedándose con el 55% del Senado (+6%); la Alianza por Chile alcanzó
un 36,64% de la votación consiguiendo un 45% del Senado (+8.3%). La izquierda
extraparlamentaria sumó más del 10% de los votos generales, y sin embargo, no obtuvo
ningún asiento en el Senado.
13
Sobre-Representación: Cámara de Diputados
Concertación por la democracia
Años de
Elección
1989
1993
1997
2001
2005
%
votación
51.4
55.4
50.5
47.9
51.7
%
escaños
57.5
58.3
57.5
51.6
54.0
Diferencia
+6.1
+2.9
+7.0
+3.7
+2.3
Alianza por Chile
%
votación
34.1
36.6
36.2
44.2
38.7
%
escaños
40
41.6
39.1
47.5
47.4
Diferencia
+5.9
+5.0
+2.9
+3.3
+8.7
Al considerar las diferencias entre voto obtenido y representación en la Cámara de
diputados, los partidos que más se beneficiaron con el sistema en el año 2005 fue la UDI,
seguido por el PS, PRSD, PPD y RN. Los partidos que perdieron fueron el PDC y las
fuerzas independientes.
Diferencia entre voto obtenido y número de escaños
UDI
PS
PRSD
PPD
RN
Independientes
PDC
% votos
obtenidos
22,3
10,2
3,5
15,4
14,1
2,1
20,8
% escaños
obtenidos
27,5
12,5
5,8
17,5
15,8
0,8
16,6
Diferencia
+5,2
+2,3
+2,3
+2,1
+1,7
-1,3
-4,1
A nivel latinoamericano, Chile está ubicado entre los tres países con peor
proporcionalidad, esto es, con mayor diferencia entre los votos obtenidos y la
representación de dichos votos en el Congreso.
14
Indice de desproporcionalidad electoral, 1990-2002
Países
Uruguay
Honduras
Nicaragua
Colombia
Brasil
El Salvador
Costa Rica
Bolivia
Perú
Venezuela
América Latina
México
Ecuador
Paraguay
Rep. Dom
Argentina
Chile
Guatemala
Panamá
Índice
0.6
2.5
2.7
3.0
3.8
4.7
5.0
5.0
5.2
5.3
5.6
5.7
5.9
6.1
6.3
6.7
7.2
11.9
13.9
Fuente: PNUD 2004: 92.
Dado que los partidos de una coalición se ven obligados a pactar nombres privilegiados
para competir, y dado que cada coalición preferir{ colocar “sus mejores cartas” para
competir en una elección, uno de los principales efectos del sistema es que las tasas de
reelección tienden a ser muy altas. En Chile la tasa de reelección es de 83.3% en la Cámara
de Diputados y de 77.7% en el Senado—es decir, si un candidato decide re-elegirse en el
mismo distrito, existe una muy alta probabilidad que sea reelecto. En Chile, más de un
67.5% de sus miembros lleva dos o más períodos en la Cámara de Diputados. Otros
factores inciden en que ello ocurra. Por ejemplo, el costo de las campañas políticas reduce
las posibilidades para que cualquier persona pueda presentarse a una elección. En una
circunscripción de aproximadamente 100 mil habitantes, un candidato o candidata a
diputada, debe contar con 90 a 100 mil dólares para poder ser electo. Adicionalmente, los
representantes que han sido elegidos una o dos veces ya cuentan con una red social y
política en su distrito, lo que les permite competir en mejores condiciones cuando enfrenta
una reelección.
Reelección de diputados 2001
Coalición
Diputados
Reelectos
candidatos
Concertación
49
39
Alianza
41
36
Total
90
75
Fuente: www.camara.cl, www.servel.cl
Tasa de reelección
79.5%
87.8%
83.3%
15
En el caso de los senadores, en la elección de 2001 se presentaron 31 candidatos de la
Alianza por Chile y de la Concertación. De los 18 electos, un 61% llegaba por primera vez
al Senado. Sin embargo, al analizar la relación entre los candidatos elegidos versus los
perdedores, se observa que en el caso de los senadores que van a reelección (9) un 77.7%
logra mantener su asiento (7 senadores). En el caso de los candidatos que no han estado
nunca en Senado, sólo un 52,3% de ellos logró un escaño. Es decir, las probabilidades que
tienen los senadores en ejercicios de ser reelectos son muy altas en comparación con
aquellos que se presentan por primera vez.
Senadores y Reelección 2001
Nuevos
Reelección
11/21
7/9
Candidatos
Concertación +
Alianza
electos v/s perdedores 52,3%
Fuente: www.senado.cl, www.servel.cl
77.7%
Lo anterior implica que un factor crucial es el rol de los partidos políticos en la designación
de candidatos. La designación de los candidatos por parte de las directivas partidistas es
esencial para definir finalmente quién será alcalde, diputado, o senador. En el caso chileno,
uno de los principales problemas que reviste el sistema político es la incertidumbre que
enfrenta la ciudadanía de cara a la designación de candidatos y candidatas a las elecciones.
Las directivas de los partidos políticos ejercen un férreo control en la designación de
candidatos, reduciendo el espacio para que los simpatizantes de éstos se expresen respecto
de sus preferencias. Tampoco se toman en cuenta los intereses de las regiones o de líderes
locales, quienes podrían representar con mayor fuerza los intereses de una comunidad. Las
limitaciones vinculadas a residencia en la región que representa tienden a ser laxas y a no
constituir un obstáculo para que las elites de la capital designen sus candidatos predilectos.
En el caso de las elecciones presidenciales, los integrantes de la Concertación de Partidos
por la Democracia han avanzado en el establecimiento de primarias abiertas para dirimir
quién los representará. El principal problema en este sistema de primarias es la inexistencia
de reglas claras, por lo que, en primer lugar, no es seguro que tal práctica se mantenga en
el futuro y, en segundo lugar, resulta muy difícil controlar quiénes finalmente serán las
personas que efectivamente podrán votar en este proceso. Al existir un sistema de
empadronamiento de militantes poco actualizado, y dado que la Alianza por Chile no ha
generado un proceso similar, es muy factible que una coalición pueda afectar el resultado
de la otra al intervenir en primarias voluntarias que una coalición está dispuesta a realizar.
16
La estructura de representación en Chile tampoco permite que la ciudadanía se expresa en
forma directa o indirecta a través de mecanismos de deliberación ciudadana como
iniciativas populares de ley, presupuestos participativos, o referéndum revocatorio de
mandato. Recién en junio de 2004 ingresó al Congreso un proyecto de ley de iniciativas
populares que todavía sigue en el primer trámite constitucional 6.
(iii) ¿Existe control de los electores a sus representantes?
Una tercera faceta de la representación se vincula con la capacidad de los electores de
controlar a sus representantes en el ejercicio de sus funciones. Ello puede hacerse cada
cuatro años mediante el voto, o mediante mecanismos que permitan el ejercicio a
escrutinio de la autoridad pública. En Chile, tales mecanismos son débiles y, aunque se
han tratado de proponer mecanismos para el control ciudadano, ha sido dificultado por las
propias autoridades en ejercicio. En otros términos, existen fuertes incentivos de las
autoridades en ejercicio para no aprobar medidas que limiten sus atribuciones a favor de
mayores niveles de transparencia y fiscalización ciudadana.
Existen varios ejemplos que se pueden dar al respecto. La idea de una defensoría
ciudadana o Ombudsman ha sido promovida desde el restablecimiento de la democracia
en Chile. Llama la atención que mientras en 15 países del continente existen tales
mecanismos de protección de intereses ciudadanos, en Chile no se haya aprobado una
iniciativa de esta naturaleza. El primer gobierno de la Concertación envió un proyecto de
ley para crear la defensoría del pueblo, sin embargo, en este caso no se le dio urgencia.
Incluso dentro de la propia coalición de gobierno existían fuerte discrepancias sobre la
relevancia de aprobar tal normativa 7. En el año 2000, el gobierno de Ricardo Lagos retomó
la idea de legislar enviando un nuevo proyecto en el año 2000 y un nuevo proyecto en el
año 2003. Este último es el que más progresos evidenció en su debate en el Congreso, luego
que escándalos de corrupción que colocaron en la agenda pública la necesidad de mayores
niveles de transparencia y fiscalización8. Fue en el marco de una crisis política de
denuncias por corrupción contra el gobierno lo que obligó a las autoridades a colocar el
tema en la agenda. Tal como se advierte en otro trabajo (Fuentes 2004), en el año 2003
producto de las denuncias por escándalos en el Ejecutivo y Legislativo se abrió una
oportunidad política para iniciar procesos de reforma.
“Reforma constitucional que otorga iniciativa popular, en la forma que indica, para la presentación de los
proyectos de ley”. Boletín N° 3575-07, www.bcn.cl.
7
Ver al respecto el debate sobre el proyecto que crea el Defensor del Pueblo, Boletín 333-07, Biblioteca del Congreso
Nacional.
8 “Crea el Defensor del Ciudadano”. N° Boletín 3429-07. www.bcn.cl
6
17
Otro mecanismo de control ciudadano es la obligación de las autoridades de declarar su
patrimonio al momento de asumir sus cargo. Producto de las críticas al actuar de los
políticos luego de escándalos en el manejo financiero en el Congreso (2002) y el Ejecutivo
(2003), el gobierno envió un proyecto que propuso establecer la obligación de realizar una
declaración pública del patrimonio personal al momento de asumir un cargo tanto para los
postulantes a cargos de representación popular (senadores, diputados, alcaldes y
concejales) como a todas las autoridades públicas, desde el Presidente de la República
hasta los consejeros regionales, el Contralor General, embajadores, consejeros del Consejo
de Defensa del Estado, altos oficiales de las Fuerzas Armadas y jefes de departamentos de
la administración del estado9.
Sin embargo, la decisión en torno a si debe o no ser pública la declaración jurada de bienes
patrimoniales que entreguen las personas que ejercen cargos públicos ha centrado el
debate de la comisión de Constitución en las últimas sesiones (enero 2005). La mayoría de
representantes del Senado se negaron a aprobar tal medida.
Otra de las cuestiones que ha generado polémica ha sido el acceso a información pública,
incluyendo las votaciones y acciones del Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La información es
un mecanismo de control ciudadano sobre lo que hacen o dejan de hacer sus
representantes. Uno de los pilares fundamentales de la democracia se vincula con la
libertad de expresión y acceso a información. Estos dos ámbitos son complementarios. Por
una parte, la ciudadanía debe tener la capacidad de expresarse e informarse libremente a
través de los medios de comunicación de masas. Pero por otra parte, la ciudadanía debe
contar con el derecho de acceder a información necesaria para tomar decisiones sobre el
accionar de sus representantes y de las autoridades en el ejercicio de sus cargos, para emitir
un juicio informado. Respecto de la libertad de prensa, en el año 2001 se aprobó una nueva
legislación para reemplazar una ley que restringía la acción de los medios de comunicación
y la libertad de comunicación e información. Entre otros avances se eliminaron los delitos
de injuria, calumnia y difamación contra las autoridades.
Por otra parte, un sistema democrático debe garantizar el acceso a información en asuntos
públicos que no vulneren la seguridad nacional. La expresión “habeas data” se refiere a
una acción que garantiza el acceso de cualquier individuo a la información contenida en
bases de datos, públicas o privadas, referidas a su persona o a su propiedad, y en caso de
ser necesario la posibilidad de actualizar, corregir, remover o preservar tal información con
el objeto de proteger ciertos derechos fundamentales (PNUD, 2004: 119).
9
“Establece como obligatoria la declaración patrimonial de bienes a las autoridades que ejercen una
función pública”. Boletín N° 2394-07.
18
El acceso a la información pública se garantiza a través de una serie de instrumentos
legales que: (a) reconocen el deber de publicidad de los actos y documentos de la
administración pública; (b) reconocen la obligación de los órganos estatales de responder a
los requerimientos de información de los ciudadanos; y, (c) la existencia de criterios
objetivos para la categorización de lo que se entiende por información pública y reservada.
En el caso chileno, se introdujo por primera vez en la historia el derecho de acceso a la
información pública (Ley 19.653 de diciembre de 1999). No obstante, dicha norma todavía
mantiene una serie de falencias que obstaculizan el respeto del derecho al acceso a la
información. Por ejemplo, se excluyó al Poder Judicial de la aplicación de esta normativa;
la definición de los documentos administrativos a los que es factible acceder es ambigua;
de acuerdo al decreto supremo 26 de 2001, se autorizó a las propias autoridades el decidir
qué constituía un documento reservado o secreto, y no existe una institución autónoma
que vele por el cumplimiento de la norma10.
Por otra parte, existen avances importantes en materia de transparencia. En el año 2004 por
primera vez se pusieron a disposición del público los registros de votación de las leyes
aprobadas en el Congreso, permitiendo con ello que cada ciudadano pueda conocer la
forma en que vota su representante. No obstante este esfuerzo, se evidencian todavía una
serie de problemas. Primero, se trata de procesos paralelos iniciados casi simultáneamente
por el Senado, la Cámara de Diputados y la Biblioteca del Congreso Nacional. En ellos se
advierten problemas de coordinación, particularmente en la puesta en línea de servicios de
información legislativa. En el sitio web del Congreso Nacional, es posible encontrar una
gran cantidad de información relacionada con el estado de los proyectos de ley, asistencia
de los parlamentarios, sus funciones y la forma en que han votado. Sin embargo, existen
algunas falencias que impiden acercar aún más al ciudadano con los parlamentarios.
Asimismo, se observa poca transparencia en determinados temas. Hoy en día, el sistema
es tan engorroso que es muy difícil que un ciudadano común tenga acceso expedito a
conocer la forma en que un congresista está votando cada proyecto de ley. La burocracia
impide el control ciudadano respecto del comportamiento de su representante.
Otro de los temas que tampoco se resolvió mediante la aprobación de la ley de
financiamiento electoral del año 2003 fue la transparencia en materia de financiamiento
electoral. Si bien se avanzó en importantes áreas como el subsidio estatal a partidos y
candidaturas y el establecimiento de límites al gasto electoral (Fuentes 2004), debido a la
excesiva burocratización de la ley, hoy la ciudadanía no conoce quién financió las
campañas electorales ni por cuánto monto se hizo. Tampoco se han alcanzado acuerdos
respecto de la necesidad de regular el Lobby, el financiamiento permanente de los partidos
Existe un proyecto de ley en el Senado que busca remediar algunos de estos problemas, “Sobre
acceso a la información pública” Boletín 3773-06.
10
19
políticos, el conflicto de intereses de parlamentarios en la discusión de una ley, y la
regulación de grupos de apoyo a candidaturas.
b) Mecanismos de exclusión de sectores sociales y políticos
Otra forma me observar el problema de un sistema político es el grado de
exclusión/inclusión del mismo. Esto nos permite conocer las barreras de entrada al sistema.
Esta dimensión ha sido observada principalmente a partir de los sistema electorales. Sin
embargo, existen otras “barreras” que son procedimientales y que tienen tanta o m{s
importancia que el sistema electoral mismo.
En el caso del sistema electoral, la barrera más obvia y estudiada se refiere al sistema
binominal ya enunciado y que implica que agrupaciones políticas significativas no
obtienen representación en el Congreso. La izquierda extraparlamentaria obtuvo un 5,4%
de votos en el año 2001 y un 7,4% de los votos en las elecciones de 2005 y sin embargo no
obtuvo ningún escaño en el Congreso.
Existen otras barreras de entrada al sistema político como el mecanismo de inscripción
electoral. La Constitución política establece que todos los hombres y mujeres mayores de
18 años son ciudadanos. Asimismo, dicha calidad se constituye por la capacidad de las
personas de participar del sistema político. No obstante, la actual ley establece una barrera
de entrada al ejercicio de la ciudadanía al imponer un engorroso sistema de inscripción
electoral voluntario. Las personas deben inscribirse en su local acreditado de su distrito en
un horario de 9 a 13 horas los primeros siete días de cada mes y hasta nueve meses antes
de una elección. Lo anterior ha llevado a que se produzca un acelerado envejecimiento del
padrón electoral. A partir de 1990, se ha ido reduciendo dramáticamente el número de
inscritos. Aproximadamente 2 millones 400 mil ciudadanos mayores de 18 años no están
inscritos, lo que representa un 22% del total de la población en edad de votar; de ellos,
cerca del 90% son menores de 29 años. A ello se suma que los votos obtenidos entre las
coaliciones de gobierno y oposición han disminuido su representatividad en relación a los
mayores de 18 años con derecho a voto. La suma de ambas coaliciones representaban en
1989 un 70% de la población en edad de votar. En las elecciones de 2001 el porcentaje se
redujo a un 54%.11
Otro obstáculo para el ejercicio del voto es la práctica de discriminación frente a los
discapacitados. En la actualidad, se discute un proyecto en el Congreso 12 que busca
El porcentaje representa los votos a la suma de cada coalición menos los votos blancos/nulos, los que se
abstuvieron de votar y las personas no inscritas.
12 Proyecto que modifica la ley N° 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y
Escrutinios, con el objeto de reconocer el derecho a la asistencia en el acto de votar para las personas con
discapacidad, Boletín 3504-11, www.bcn.cl.
11
20
eliminar las barreras que existen para los discapacitados que acuden a votar, y que
incorpora a nuestra legislación los conceptos de tratados internacionales sobre el derecho a
voto y la eliminación de todas las formas de discriminación. Sin embargo, esto aún no se ha
materializado, es decir, no existe una preocupación para facilitar el acceso o el
establecimiento de lugares especiales de votación para dicha población. En Chile, según
un estudio del FONADIS, hay cerca de 2 millones de personas con discapacidades, lo que
representa un 12,9% de la población nacional. De ellas, un millón necesita ayuda de
terceros para superar las barreras del entorno. Un 86% de los discapacitados tiene más de
30 años, es decir, tiene edad para votar. En el país no existe un sistema de sufragio
moderno. Las personas deben concurrir a votar a un local designado previamente por
cuanto su nombre figura en un libro de registro manual. Este hecho inflexibiliza el sistema
de elecciones, dado que es la persona la que debe acudir al lugar donde se encuentra
inscrita. Para una persona discapacitada resulta realmente difícil superar las barreras del
entorno para llegar a depositar su voto en lugares (generalmente escuelas públicas) que no
están acondicionados para ello.
Otro problema se vincula con las fuertes barreras para que las mujeres puedan participar
del sistema político. Su representación ha sido históricamente más baja que la media
Latinoamericana. Esto se explica por una cultura tradicional de definición de roles de
género, la estructura socio-económica que promueve el mantenimiento de éstos, y la
inclusión reciente de la mujer en plenitud de derechos cívicos (1949). Hasta el año 2005, en
nuestro país el promedio de participación de la mujer en cargos públicos no superaba el 20
por ciento. Los porcentajes de participación femenina en cargos públicos han tendido a
incrementarse de forma importante desde el retorno a la democracia en 1990. Sin embargo,
todavía existe una fuerte sub-representación que coloca a Chile entre los países con peor
estatus en este indicador en la región (PNUD 2004). Aquello cambiará a partir de marzo de
2006 por la decisión presidencial de establecer paridad en los cargos de confianza
incluyendo ministros(as), subsecretarias e intendencias.
Las representantes electas en el Congreso se incrementaron en un 70 por ciento desde el
retorno de la democracia pasando de 10 diputadas y senadoras electas en 1990, a 17 en el
año 2002. No obstante, éstas 17 autoridades electas sólo representan el 10,7% del Congreso.
En las elecciones de 2005 las diputadas electas alcanzaron el 15%, muy por debajo de la
media latinoamericana en relación a la presencia de mujeres en el hemiciclo.
En el caso de las alcaldías, la situación es similar. Aunque se observa una leve tendencia al
alza, la proporción de mujeres que participa en cargos de jefatura municipal es baja
(12,1%).
21
En cuanto a los ministerios, ellas han encabezado como promedio el 20,1% de las carteras
entre 1990 y 2003. Se observa un fuerte incremento a partir del año 2000 donde se duplicó
el número de ministras, incluyéndolas en ministerios de mayor relevancia como el
ministerio de Defensa y de Relaciones Exteriores. En los puestos de confianza ministerial,
que incluyen Subsecretarías, Secretarías Regionales Ministeriales, y Jefaturas de
Departamentos y Divisiones, la proporcionalidad de mujeres se sitúa en el 20% de las
plazas, creciendo eso sí, de un 7% en 1991 a un 22% el año 2001.
Respecto del Servicio Exterior, sólo el 7,5% de las embajadas son ocupadas por mujeres (7
de un total de 93). En los cargo de menor jerarquía, la presencia de mujeres ha disminuido:
en el 2000 representaban un 46% de los Terceros Secretarios de segunda clase, en tanto en
2003 no alcanzaron al 17%. Tampoco hay mujeres Cónsules Generales. (La Morada, 2004).
Reformas Constitucionales 2005: El progresivo reformismo
Sin duda las reformas constitucionales de 2005 marcaron un hito en el proceso de
democratización. La lista de reformas en el cuadro de abajo abordó una serie de temas
importantes y que podrían sintetizarse en los siguientes aspectos:
 Subordinación de las fuerzas armadas
Se implementaron importantes reformas que garantizan la subordinación de las
fuerzas armadas y que incluyen la capacidad del presidente de remover a los
comandantes en jefe, la reducción de atribuciones del Consejo de Seguridad
Nacional, normativas regulando los estados de excepción, y la supresión del rol de
las fuerzas armadas como garantes de la institucionalidad.
 Balance de poder Ejecutivo – Legislativo
Se le dieron mayores atribuciones al Legislativo de fiscalización del poder Ejecutivo. Por
ejemplo, se podrán crear comisiones investigadoras con el voto favorable de 3/5 de los
diputados en ejercicio; los informes deberán contener votos de mayoría y minoría (si los
hubiere); y se podrá llamar a declarar a Ministros de Estado hasta tres veces en un año
calendario con el acuerdo de un tercio de los diputados en ejercicio. Los ministros tendrán
obligación de acudir a estos llamados.
 Representatividad
22
Se suprimieron los senadores designados y vitalicios eliminándose la posibilidad que el
17% de los senadores fuese nombrado o por el Presidente o por el Consejo de Seguridad
Nacional. Este hecho ha tenido importantes efectos políticos ya que por primera vez desde
el retorno de la democracia el gobierno obtuvo mayoría en ambas cámaras en diciembre de
2005.
 Constitucionalidad
Además de modificarse la composición del Tribunal Constitucional, este tendrá la facultad
de resolver sobre recursos de inaplicabilidad (hasta ahora facultad sólo de la Corte
Suprema) y podrá examinar los autos acordados del máximo tribunal, de la Corte de
Apelaciones y del Tribunal Calificador de Elecciones que inciden en materias
constitucionales o de leyes orgánicas. Lo que se pretende es que las normas que inciden en
las libertades de las personas tengan revisión constitucional. Esto es un hecho relevante
por cuanto a través de esta normativa se acepta la revisión constitucional.
El Tribunal Constitucional tendrá la siguiente conformación: tres abogados designados por
el Presidente de la República, tres abogados designados por la Corte Suprema de entre sus
miembros, dos abogados nombrados directamente por el Senado y otros dos nombrados
también por esta Cámara, pero sobre la base de nombres propuestos por la Cámara de
Diputados.
 Aspectos procedimentales
Otros aspectos procedimentales relevantes son la reducción del período presidencial de 6 a
4 años sin derecho a reelección, permitiendo la simultaneidad de elecciones presidencial y
de congresales, la flexibilización de los requisitos de edad para postular a Presidente y
Senador, el retiro de la referencia al sistema electoral de la Constitución, permitiéndose de
este modo un menor quórum para una eventual reforma,
Ley 20.050 que establece reformas a la Constitución de 1980
(Síntesis de principales reformas)
Senadores designados
Se eliminan los senadores designados y vitalicios. A partir del 11 de marzo de 2006 el Senado quedará íntegramente formado por 38
miembros elegidos en forma popular.
Duración de mandato
Reducción del período presidencial de seis a cuatro años sin reelección inmediata. Como efecto indirecto, se concentran las
elecciones presidencial, parlamentarias y municipales en un mismo día.
Procedimiento
Reducción del requisito de edad para ser electo Presidente de la República de 40 a 35 años.
Reducción del requisito de edad para ser electo senador de 40 a 35 años.
23
El Presidente de la Cámara de Diputados es incorporado, a continuación del Presidente del Senado y precediendo al Presidente de
la Corte Suprema, en la "línea de sucesión" para ejercer las funciones de Presidente de la República en caso de incapacidad de éste.
Balance de poder
Aumentan las facultades fiscalizadoras de la Cámara de Diputados. Se podrán crear comisiones investigadoras con el voto favorable
de 3/5 de los diputados en ejercicio, los informes deberán contener votos de mayoría y minoría (si los hubiere), y se podrá llamar a
declarar a Ministros de Estado hasta tres veces en un año calendario con el acuerdo de un tercio de los diputados en ejercicio. Los
ministros tendrán obligación de acudir a estos llamados.
Sistema electoral
La referencia al sistema electoral binominal se retira de la Constitución. Cualquier cambio que se le quiera hacer tendrá que ser a
través de una reforma a la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
Poder Legislativo
Se eliminan los conceptos de "legislatura ordinaria" y "legislatura extraordinaria" para el Congreso Nacional. Ahora hay una
legislatura única que dura todo el año.
La cuenta a la nación del 21 de mayo queda consignada en la Constitución.
Se elimina el requisito de residencia por un mínimo de dos años en una circunscripción para ser elegido senador.
Será posible que un parlamentario renuncie a su puesto por razones de salud, las que serán calificadas por el Tribunal
Constitucional.
En caso de vacancia de un parlamentario, su puesto no será ocupado por su compañero de lista en las elecciones, sino que por
alguien designado por su partido político. Un diputado también podrá ser nominado para ocupar un puesto de senador. Los
independientes no serán reemplazados a menos que integren lista con otros partidos, en cuyo caso deberán designar, en su
declaración de candidatura, a un partido de la lista para ejercer la facultad del reemplazo.
La prohibición para ser candidato a parlamentario (ahora vigente para ministros, intendentes, gobernadores, concejales, miembros
del Banco Central y magistrados) se extenderá a subsecretarios, oficiales de las Fuerzas Armadas (incluidos los comandantes en
jefe), oficiales de Carabineros (incluido su Director General) y el Director General de la Policía de Investigaciones. Si quieren postular
al Congreso, deberán renunciar durante el año previo a la elección (esta disposición entrará en vigencia después de las elecciones
de diciembre de 2005).
Estados de excepción
La Corte Suprema tiene la superintendencia directiva, correccional y económica sobre tribunales militares en tiempo de guerra.
Para declarar estado de asamblea (en caso de guerra externa), el Presidente de la República necesitará el acuerdo del Senado, no
el del Consejo de Seguridad Nacional.
Para declarar el estado de sitio (guerra civil o grave conmoción interna), el Presidente de la República necesitará obligatoriamente el
acuerdo del Senado, cuyo plazo de respuesta se reduce de diez a cinco días. Además el plazo de su vigencia se reduce de 90 a 15
días, prorrogables por razones fundadas.
El estado de emergencia (grave alteración del orden público) podrá ser decretado por el Presidente de la República por 15 días, y las
prórrogas serán con acuerdo de las dos Cámaras del Congreso.
Poder Judicial
El Fiscal Nacional dura ocho años en su cargo en vez de diez y debe dejar su cargo al cumplir 75 años. Para su remoción, la Corte
Suprema deberá contar con el voto de la mayoría de los miembros del pleno en ejercicio en vez de 4/7.
Contraloría
El Contralor General de la República ya no es inamovible y será designado por un período de ocho años.
Fuerzas Armadas
Se elimina la función de las Fuerzas Armadas de ser "garantes de la institucionalidad", función que se encarga ahora a todos los
órganos del Estado.
Los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de Carabineros ya no son inamovibles en sus cargos: el
Presidente de la República podrá ordenar su retiro. Y ya no necesitará permiso del Consejo de Seguridad Nacional, sino solamente
informar al Senado y a la Cámara de Diputados.
24
Consejo de Seguridad Nacional
El Consejo de Seguridad Nacional ya no puede autoconvocarse, sino que deberá llamarlo únicamente el Presidente de la República.
Dicho Consejo tiene ahora una función sólo de asesoría, al eliminarse la facultad de "hacer presente" sus observaciones a órganos
públicos.
El Presidente de la Cámara de Diputados se integra al Consejo de Seguridad Nacional. Además, el Presidente de la República podrá
decidir si a una sesión asisten los ministros de Interior, Defensa, Seguridad Pública, Relaciones Exteriores y Economía.
Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional aumentará su integración de siete a diez miembros.
El Tribunal Constitucional tendrá la siguiente conformación: tres abogados designados por el Presidente de la República, tres
abogados designados por la Corte Suprema de entre sus miembros, dos abogados nombrados directamente por el Senado y otros
dos nombrados también por esta Cámara, pero sobre la base de nombres propuestos por la Cámara de Diputados. Las Fuerzas
Armadas, a través del COSENA, ya no tendrán injerencia en estos nombramientos.
El Tribunal Constitucional tendrá la facultad de resolver sobre recursos de inaplicabilidad (hasta ahora facultad sólo de la Corte
Suprema) y podrá examinar los autos acordados del máximo tribunal, de la Corte de Apelaciones y del Tribunal Calificador de
Elecciones que inciden en materias constitucionales o de leyes orgánicas. Lo que se pretende es que las normas que inciden en las
libertades de las personas tengan revisión constitucional.
Nacionalidad
Serán chilenos los hijos de padre o madre chilenos nacidos en el extranjero, sin necesidad de mayores requisitos. Por ende, no será
necesario que el padre o la madre esté en el extranjero en servicio del Gobierno (como los embajadores) ni que la persona tenga que
avecindarse por más de un año en Chile para obtener la nacionalidad. Con esto se refuerza el concepto de ius sanguinis, o
nacionalidad por relación sanguínea. La persona obtendrá los derechos de ciudadanía al residir mínimo un año en el país.
División territorial
Se flexibiliza la cantidad de regiones del país, permitiendo que a través de una ley orgánica constitucional se pueda crear, modificar y
suprimir regiones, provincias y comunas. En la actualidad esta facultad esta limitada sólo a las provincias y comunas.
Otras enmiendas
Se eliminan todos los artículos transitorios en desuso.
En causas criminales, no se podrá obligar a un imputado a que declare, bajo juramento, sobre hecho propio ni contra sus parientes.
Aunque es necesario un análisis específico sobre el proceso de reforma constitucional y los
intereses en juego en ello, lo interesante de constatar en el marco de la discusión de este
trabajo es que las reformas Constitucionales abarcaron importantes pero limitados aspectos
de la representación e inclusión. Dado que no existió consenso político sobre la reforma al
sistema electoral, sólo se alcanzó acuerdo en reducir el quórum para una eventual reforma
política a futuro 13. El marco de las reformas evidenció de nuevo, una de las características
más notables del sistema chileno: la progresiva, aunque paulatina, transformación del
sistema político.
Lo interesante de observar como efecto secundario de la reforma constitucional es que, una
vez que el nuevo gobierno de la Concertación ha promovido una reforma al sistema
electoral, la oposición se ha dividido sobre el tema ya que, tal como se observó
“Lagos emplaza a la oposición a reformar ahora el sistema binominal”. La Nación, 19 de agosto, 2005. Ese
mismo día el líder de la oposición sostenía que: Joaquín Lavín, dijo que “personalmente me gusta el sistema
binominal, porque creo que a Chile le ha hecho bien. el binominalismo permite que el Congreso esté lo más
parejo posible entre Gobierno y oposición y eso es bueno, porque le da equilibrio a Chile y obliga al Gobierno
a buscar acuerdos, consensos, no a aprobar cualquier ley. Por eso ha sido bueno para Chile y no lo
cambiaría”.
13
25
anteriormente, la UDI tiene mayores opciones de acrecentar su poder si mantiene el actual
sistema binominal. El argumento político de la UDI se vinculaba a la estabilidad del
sistema político, aunque en la práctica, las ganancias electorales por el sistema se hicieron
evidente en las elecciones de 2005. Hern{n Larraín sostenía que “A mí me gusta (el
binominal). Le ha dado estabilidad al país, hemos tenido una democracia con vocación de
centro, sin extremos. Ha castigado a algunos grupos chicos, pero sólo a aquellos que no
quieren integrarse a una coalición”14. Por su parte, el dirigente de RN Cristián Monckeberg
afirmaba que su colectividad “no defiende el binominal como principio”, por lo que
cualquier fórmula es “absolutamente opinable”. Aseveró que le gustaría “mantener la
lógica del binominal, dando cabida a las minorías e incorporando a las segundas mayorías
perdedoras”.15
Conclusiones: Análisis institucional y exclusión
En este trabajo se ha hecho un ejercicio que va m{s all{ de los tradicionales “enclaves”
autoritarios pero que se ajusta a un diagnóstico institucional. Este análisis nos muestra que
el sistema político actual impone fuertes barreras de entrada y dificulta una mayor
vinculación entre representantes y representados. El sistema político ideado en la
dictadura tiende a generar incentivos para la exclusión de sectores sociales y políticos: las
terceras mayorías, las mujeres, los jóvenes, los grupos emergentes. Lo anterior se hace a
partir de legislaciones que explícitamente buscaron tal efecto, y mecanismos que a partir de
la práctica procedimental (o de su ejercicio) han generado esa exclusión.
El cuadro siguiente distingue una serie de iniciativas existentes en el sistema político
chileno heredadas de la dictadura y aprobadas en democracia. En general podemos
observar que claramente las emanadas de la dictadura buscaban principalmente generar
fuertes barreras de entrada al sistema político. En cambio, las reformas aprobadas en
democracia buscan precisamente resolver tal dilema. No obstante, necesariamente
requerimos estudiar los efectos secundarios o procedimentales de una medida ya que ellos
podrían imponer un nuevo set de barreras en el sistema político.
El estudio de estas dimensiones es crucial para entender las dinámicas de cambio y
continuidad en el sistema. Como efecto procedimental, la democracia chilena en los
últimos 16 años tendió hacia la exclusión de importantes sectores sociales y políticos del
país. Las instituciones han creado fuertes incentivos para aumentar la brecha entre
representantes y representados. Los partidos políticos representan a menos segmentos de
la población, el sistema binominal impone a los partidos la necesidad de negociar
candidaturas antes de una elección, el sistema político excluye a terceras mayorías, y los
14
15
“El binominal no es nuestro tema prioritario”. La Nación, 24 de febrero, 2006.
“Partidos de la Alianza aceleran discusión interna sobre el binominal”. La Nación, 23 de febrero, 2006.
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procedimientos colocan importantes barreras de entrada a grupos de la sociedad (jóvenes,
mujeres, grupos étnicos y discapacitados).
Contexto institucional, Objetivos esperados y efectos secundarios
Legislación
Constitucionalidad de
sistema electoral
Objetivos esperados
Efectos secundarios (procedimentales)
HERENCIA DE DICTADURA
- Promover status quo
Sistema binominal
-Limitación a representación
-Forzar dos coaliciones
-Favorecer segundas
coaliciones
-Barrera de entrada a terceras fuerzas
-Barrera de entrada a mujeres
-Reducción de opciones al electorado
(carencia de competencia)
-Barrera de entrada a minoría étnica
Sistema inscripción electoral
- Participación ciudadana
-Reducción del padrón electoral
Sistema de votaciones
- Participación ciudadana
- Inhibe participación de discapacitados
Acceso a información
Ley de Gasto electoral
Reforma Constitucional
(en relación a quórum)
REFORMAS EN DEMOCRACIA
-Promover transparencia
-Dificulta acceso a información
-Promover control
representantes
-Promover control
- Trabas burocráticos inhiben transparencia
-Promover transparencia
- Control procedimental pero no sustantivo
-Promover límites
-Promover condiciones para
- Promueve debate sobre el tema
la reforma
-promueve tensiones intra-coalición
El arreglo institucional/legal favorece una política poco participativa. Los incentivos no
existen para que aquello ocurra. Una vez restablecida la democracia se han dado avances
paulatinos que apuntan en la dirección de mayores niveles de control y transparencia. Lo
anterior se debe principalmente a los escándalos de corrupción que se desencadenaron en
el último sexenio y que generaron una agenda de reformas institucionales en distintos
ámbitos del funcionamiento de la administración pública y del sistema político. Sin
embargo, no han estado presentes reformas vinculadas a generar mayores espacios de
participación (iniciativas de ley popular, defensoría ciudadana) o que resuelvan los efectos
secundarios del sistema electoral, del sistema de votaciones y sistema de inscripción
electoral.
27
El objetivo de este trabajo es delinear un marco relevante de mecanismos institucionales
que favorecen o dificultan el pleno ejercicio de la democracia. Se busca, a través de este
estudio reconocer que ha existido una gama de arreglos institucionales que han dificultado
la relación entre representantes y representados. El próximo paso en esta misma línea de
estudio es conocer en las reformas promovidas en democracia, los incentivos de los
partidos políticos y representantes para promover o bien rechazar iniciativas tendientes a
resolver los dilemas antes descritos. Es probable que encontremos que los representantes
no tengan muchos incentivos para permitir que los representados se les acerquen.
Santiago, 12 de marzo, 2006.
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