RECURSOS FISCALES, ESTRUCTURA TRIBUTARIA Y EL FINANCIAMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico Comisión Económica para América Latina y el Caribe Seminario Internacional Desigualdad Socioeconómica y Derecho a la Salud en América Latina y el Caribe en una perspectiva internacional Santiago de Chile, 3 y 4 de noviembre CONTENIDO El nivel de la carga fiscal La estructura de la carga tributaria Descentralización y financiamiento del gasto social Principales desafíos La carga fiscal es insuficiente para financiar el gasto público Históricamente América Latina ha registrado cuentas fiscales deficitarias AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) 30.0 8.0 6.0 25.0 4.0 20.0 2.0 15.0 0.0 -2.0 10.0 -4.0 5.0 -6.0 0.0 -8.0 1950 1955 1960 1965 1970 Resultado Global 1975 1980 1985 Ingresos 1990 1995 Gastos 2000 2005 La situación actual está fuertemente influenciada por los altos precios de exportación Ingresos Fiscales (% PIB) 20 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 18 16 14 12 10 1950 1955 1960 1965 1970 1975 Ingresos Fiscales 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Precio de las exportaciones Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Índice de valor unitario de las exportaciones (2000=100) América Latina: Ingresos Fiscales y Precio de las exportaciones La recaudación tributaria representa cerca del 80% de los ingresos totales... AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS TOTALES E INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB, promedios simples) 20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ingresos tributarios Resto ingresos Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. … Sin embargo, la recaudación no tributaria es importante en algunos países AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS TRIBUTARIOS E INGRESOS TOTALES. Año 2007 (En porcentajes del PIB) 45.0 40.3 40.0 35.0 32.3 29.7 29.3 30.0 27.4 27.126.7 25.0 25.2 24.0 20.4 19.9 20.0 19.0 18.0 17.7 17.6 16.2 15.5 15.0 13.0 10.1 10.0 Ingresos tributarios Resto ingresos Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Haití Guatemala Costa Rica El Salvador Colombia Paraguay México Perú Honduras Ecuador Panamá Uruguay Nicaragua Chile Bolivia Venezuela Argentina Brasil 0.0 R. Dominicana 5.0 La carga tributaria en AL comparada con otras regiones Carga tributaria baja y dependiente de impuestos indirectos…… 45.0 39.8 40.0 36.2 35.0 En % de PIB 30.0 11.1 9.2 28.2 25.0 20.0 6.8 11.3 20.1 11.9 4.7 1.7 15.0 15.0 0.8 10.0 7.2 18.2 3.0 12.2 15.3 16.4 9.8 16.8 5.0 7.0 6.3 5.6 Sudeste Asiático (6) África (12) América Latina (19) 0.0 OECD (30) UE (15) Carga tributaria directa Estados Unidos Carga tributaria indirecta Carga seguridad social Haití Guatemala Paraguay México El Salvador Ingresos tributarios Costa Rica Ecuador R.Dominicana Colombia Panamá Venezuela Perú Honduras Promedio AL Bolivia Chile Nicaragua Uruguay Argentina Brasil …..con esfuerzo fiscal heterogéneo Carga tributaria por países en 2007 40.0 Contribuciones s ociales 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Carga Tributaria y PIB per cápita (PPP, USD) 60 Sw 50 Dk Carga Tributaria (% PIB) Fe It 40 Hu Br Pl Tu 30 Ar Ho Py Ht 10 Co Do Sv Pe Ec Sp Nz De Au Gr Sk Ca Sz No Ir Jp Kr Uy Ni Bo 20 Pt Cz Be At Fi Ic Nl Uk Us Cl Pa Ve Cr Mx Gt 0 0 10000 20000 30000 PIB per cápita PPP Fuente: Jiménez y Podestá (2008) sobre la base de CEPAL, OCDE y WDI Banco Mundial 40000 50000 La estructura tributaria Reducción de los impuestos al comercio exterior y sostenido reemplazo por impuestos generales al consumo (IVA) Crecimiento del impuesto a la renta en los últimos años, empujado por rentas sobre las empresas Bajo nivel de imposición patrimonial Menor amplitud de la imposición selectiva al consumo Disminución de imposición selectiva a los combustibles Estructura Tributaria en América Latina y en OCDE AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total) OCDE: ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total) Impuestos directos (renta + propiedad) 40.0 25.8 30.5 Impuestos directos (renta + propiedad) 45.0 44.8 42.4 35.0 30.0 25.0 20.0 Seguridad Social 16.5 14.7 IVA 10.0 22.7 35.5 0.0 Comercio y transac. Internacionales 14.3 7.6 Específicos y otros 20.7 11.7 1990 2007 Seguridad Social 23.1 25.5 15.0 IVA 17.3 18.9 5.0 -5.0 Específicos y otros 13.7 indirectos 12.2 Otros impuestos 1.1 0.7 1990 2006 Efectos sobre la distribución del ingreso América Latina: efectos distributivos de la política tributaria (Coeficientes de Gini antes y después de impuestos) Argentina (1997) Brasil (1996) Brasil (2000-01) Chile (1996) Costa Rica (2000) Ecuador (1998-99) El Salvador (2000) Honduras (2000) México (1989) Panamá (2003) Perú (2002) 0,400 0,450 0,500 0,550 0,600 0,650 Coeficiente de Gini Gini después de impuestos Gini antes de impuestos 0,700 Efectos sobre la distribución del ingreso en AL INDICE DE CONCENTRACION PARA EL PROMEDIO DE AMERICA LATINA (Deciles de hogares según ingreso familiar equivalente) 0.568 0.566 Gini antes de impuestos 0.564 0.562 0.560 0.558 Gini post impuesto renta Gini post impuesto patrimonio Fuente: Gomez Sabaini (2006) Gini post IVA Gini post impuestos específicos Gini post impuestos comercio exterior Gini post Seguridad Social La tributación directa Baja recaudación de los impuestos a la renta y al patrimonio Mayor participación de trabajadores asalariados en el impuesto a la renta personal. Personas jurídicas vs personas físicas Crecimiento de la recaudación de rentas provenientes de empresas vinculadas a recursos naturales. Imposición patrimonial alta en algunos países debido a impuestos sobre las transacciones financieras. Impuesto predial, descentralización y catastro Descentralización y financiamiento del gasto social Desigualdades regionales Baja recaudación de impuestos subnacionales Creciente importancia de las transferencias intergubernamentales Desigualdad regional en la distribución del ingreso: AL - OCDE DISPERSIÓN EN EL PIB PER CÁPITA REGIONAL (coeficiente de Gini) ARGENTINA ECUADOR MÉXICO BRASIL GUATEMALA COLOMBIA CHILE FRANCIA ITALIA OECD ESPAÑA CANADÁ ESTADOS UNIDOS AUSTRALIA 0.000 0.050 0.100 0.150 0.200 0.250 0.300 0.350 FUENTE: Elaboración propia en base a OECD (2004) e información oficial proporcionada por los países. 0.400 Recursos tributarios propios ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO (En porcentajes del PIB) ARG (2005) 26,9 BRA (2003) 35,8 CHL (2004) 18,7 COL (1999) 16,9 GTM (1999) 9,5 HND (2002) 17,2 MEX (2000) 17,0 NIC (2003) 16,7 PER (2004) 15,2 URY (2001) 18,4 0% 20% 40% Central Fuente: Cetrángolo (2006). 60% Intermedio Local 80% 100% Transferencias entre niveles de gobierno CARACTERÍSITICAS DE LOS SISTEMA DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA (77 sistemas analizados) Número de sistemas Origen de los fondos 40 3 5 15 14 Mecanismo de transferencias Discrecional Automático 29 48 Tipo de asignación Libre disponibilidad Asignación sectorial 38 39 Destino Gobiernos intermedio Gobiernos locales 37 44 Fuente: Jiménez, J.P. (2006) Porcentaje de impuestos nacionales Monto fijo Monto variable (por costo de servicio) Partida presupuestaria Otros Reflexiones finales (I) Se observa un esfuerzo creciente por parte de los países para incrementar los recursos destinados al gasto social. Pese a ello, La estructura tributaria se basa principalmente en impuestos regresivos. Los aumentos de los últimos años están altamente relacionados con ingresos extraordinarios y no siempre sostenibles. Las dificultades fiscales limitan la sustentabilidad de las políticas educativas de mediano y largo plazo. Descentralización de responsabilidades más diferencias entre los niveles subnacionales de gobierno (base productiva, riqueza, capacidades, etc.) tensionan las posibilidades de igualar servicios sociales, en términos de acceso y calidad. Reflexiones finales (II) Necesidad de articular sistemas de transferencias intergubernamentales que compatibilicen la creciente descentralización de los servicios con la centralización de los recursos fiscales. Oportunidad para incorporar criterios de distribución objetivos que consideren las características de la provisión de los servicios públicos sociales y los costos diferenciales asociados. Limitación del carácter procíclico inherente a los sistemas tributarios de la región. Reflexiones finales (III) Importancia relativa de los recursos no tributarios. Necesidad de discriminar las fuentes renovables y no renovables, teniendo en cuenta la evolución de los precios internacionales. Imposición predial, finanzas subnacionales y el rol del catastro Limitaciones a las fuentes de endeudamiento como consecuencia de la crisis financiera internacional. RECURSOS FISCALES, ESTRUCTURA TRIBUTARIA Y EL FINANCIAMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL Seminario Internacional Desigualdad Socioeconómica y Derecho a la Salud en América Latina y el Caribe en una perspectiva internacional Santiago de Chile, 3 y 4 de noviembre Anexo Ingresos Fiscales 0.0 Gasto Público Social Guatemala El Salvador R. Dominicana Paraguay México Honduras Perú * Ecuador Panamá Costa Rica * Uruguay Nicaragua Chile Venezuela Colombia * Argentina * Bolivia * Brasil * En % del PIB Ingresos Fiscales y Gasto público social 45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 Baja recaudación de impuestos directos Comparación internacional de la tributación directa En % del PIB – Años 2006/2007 18.0 15.3 16.0 0.3 2.0 14.0 16.4 16.8 0.5 3.1 2.2 11.9 12.0 2.6 10.0 8.0 5.6 6.0 13.0 13.7 13.7 0.8 9.3 4.0 2.0 4.8 0.0 América Latina OCDE Ingres o, utilidades y ganancias de capital EU 15 USA Propiedad Japón Otros directos Crecimiento del impuesto a la renta en los últimos años AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RECAUDACIÓN PROMEDIO DE LA IMPOSICIÓN A LA RENTA (En porcentajes del PIB) 5.0 4.8 4.4 4.5 4.0 4.0 3.5 3.5 3.0 2.8 2.9 2.8 2.9 2.8 2.9 3.0 3.2 3.2 3.0 3.0 3.3 3.1 3.3 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 La imposición a la renta en países de AL (En % del PIB) – Año 2007 1.7 Haití Paraguay Guatem ala Ecuador Bolivia Uruguay Costa Rica R.Dom inicana 2.0 2.6 2.9 3.3 3.6 3.9 4.0 4.6 4.7 4.8 4.8 El Salvador México Panam á Prom edio AL 5.1 Honduras Nicaragua Argentina Colom bia Perú Venezuela Brasil Chile 5.4 5.4 5.7 7.3 7.7 7.9 8.4 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0 Reducción de las tasas impositivas de renta AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: IMPOSICIÓN A LA RENTA EVOLUCIÓN DE LAS TASAS MÁXIMAS DE PERSONAS NATURALES Y JURIDICAS 40.0 38.0 36.0 En porcentajes 34.0 35.2 34.5 33.7 33.1 32.0 31.6 30.0 29.0 29.7 28.0 28.0 28.6 27.2 26.0 28.1 27.7 28.5 28.4 28.8 28.5 28.3 28.3 28.3 28.4 28.2 27.3 24.0 22.0 20.0 1992 1995 1997 2000 IR PJ Tasa m áx. 2001 2002 2003 2004 2005 IR PN Tasa máx. 2006 2007 Comparación internacional de la estructura del impuesto a la renta OECD América Latina Individuos 35% Individuos 71% 1,7% del PIB Sociedades 29% 3,7% del PIB 3,1% del PIB 9,2% del PIB Sociedades 65% Sociedades/Individuos = 1.8 Sociedades/Individuos = 0.4 Renta/Consumo = 0.7 Renta/Consumo = 1.1 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, OCDE y Gómez Sabaini (2007) Mayor crecimiento del impuesto sobre sociedades en los últimos años AMÉRICA LATINA: IMPOSICIÓN A LA RENTA. SOCIEDADES VS INDIVIDUOS En porcentajes del PIB 5.0 4.6 4.5 4.2 1.0 4.0 3.5 3.0 2.5 3.4 3.5 0.7 0.8 0.6 0.7 3.6 3.6 3.5 3.3 0.8 0.9 3.3 2.0 0.8 2.1 2.1 1998 1999 2000 2.9 2.8 2006 2007 0.7 2.6 2.0 0.8 0.6 1.5 1.0 0.7 0.7 0.9 0.8 0.8 1.2 0.9 0.9 0.8 4.8 1.8 1.7 1.8 2001 2002 2003 2.1 0.5 0.0 Sociedades Individuos 2004 2005 No clasificables Imposición a la renta Importancia de la recaudación de rentas provenientes de empresas mineras y petroleras - En % del PIB 9.0 8.4 7.7 8.0 7.3 7.0 6.0 5.0 3.8 6.0 2.9 4.0 3.5 2.6 3.0 2.0 4.1 1.4 3.0 0.2 0.2 4.6 4.5 1.0 3.0 0.9 4.4 1.0 2.4 2.5 2.8 2002 2006 2002 3.6 2.1 0.0 2005 2007 Chile Ecuador Resto renta 2007 Perú Mineras/ Petroleras 2002 2007 Venezuela Recursos tributarios propios POTESTADES TRIBUTARIAS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES GOBIERNO PROVINCIAL GOBIERNO MUNICIPAL Argentina Impuestos sobre ingresos brutos, Tasas y contribuciones por servicios propiedades, automóviles, sellos. Brasil IVA cargado en el origen, Impuestos sobre la propiedad y porcentaje fijo del impuesto sobre servicios la renta e impuestos sobre el consumo del gobierno central Colombia Impuestos a la cerveza, el tabaco, Impuesto sobre las propiedades, el los licores y la gasolina impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina Ecuador Alcabalas, contribuciones de mejoras Impuestos sobre los predios (urbanos, rurales), alcabalas, activos México Impuestos menores sobre la nómina y vehículos Impuesto sobre las propiedades, patentes de giro Perú Impuestos sobre la compra de Impuesto sobre las propiedades vehículos y patentes de giro Venezuela Impuestos sobre la propiedad, impuestos sobre los vehículos Imposición patrimonial en AL Clasificación Los impuestos a la propiedad en AL: mapeo de preferencias Evolución: recaudación baja y heterogénea Imposición patrimonial e Indicadores sociales Importancia del impuesto predial y los gobiernos subnacionales Imposición al patrimonio En AL incluye: Impuestos sobre la propiedad inmueble, riqueza neta, sobre sucesiones, herencias y donaciones e impuestos sobre transacciones financieras y de capital. Principales problemas del impuesto a la propiedad inmueble en AL: Alta desigualdad en las capacidades recaudatorias de los GSN Base del impuesto desactualizada Existencia de numerosas exenciones y descuentos B - Impuestos recurrentes sobre el patrimonio neto Situaciones especiales (similar a sobretasa) ---- C - Impuestos transf sucesión, herencias y donaciones ---- D - Impuestos sobre las transacciones financieras y de capital Transferencias de bienes inmuebles entre vivos Transferencias de patrimonio en general Mov./transac. financieras, y/o garantía, compra y venta de títulos Transf. vehículos automotores, aeronaves y embarcaciones A los vehículos automotores E - Otros impuestos recurrentes sobre la propiedad F - Otros tributos no recurrentes sobre la propiedad Embarcaciones y/o aeronaves similares Contribuciones de mejoras o similares Panamá Paraguay Perú R. Dominicana Uruguay Venezuela x Nicaragua x México x Honduras x Guatemala Costa Rica x Ecuador Colombia x El Salvador Chile Propiedad y/o posesión Brasil A- Impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles Tipo Bolivia Subclase Argentina Imposición al patrimonio: Mapeo de preferencias fiscales x x x x x x x x x x x x x x x x x x1 x x x x x x x2 x x2 x x5 x x x5 x x x x x2 x x x2 x x x x x x x x x x x x x x2 x3 x x 2 x x x x x x x x x x (4) x x x x x x x Notas: 1- Incluye la venta de vehículos automotores; 2- El mismo impuesto se aplica a ambas situaciones. En el caso de El Salvador, el impuesto abarca sólo las transferencias onerosas y donaciones; 3- Es una mezcla de impuesto al uso y la tenencia; 4- No fue incluido el impuesto a automotores por incidir sobre el registro, asignación de la placa y circulación del vehículo y no sobre la propiedad; 5- Hay dos diferentes impuestos, pero las donaciones son tributadas con el impuesto a las transferencias de bienes inmuebles. Fuente: De Césare (2008) Bajo nivel de imposición patrimonial AMÉRICA LATINA: IMPOSICIÓN A LA PROPIEDAD RECAUDACIÓN PROMEDIO EN PORCENTAJES DEL PIB 0.9 0.8 0.7 0.7 0.8 0.7 0.8 0.7 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.3 0.3 0.4 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Los impuestos al patrimonio en AL (En % del PIB) 3.5 3.3 3.0 3.0 2.5 1.9 1.8 Chile Panamá Promedio AL Costa Rica R.Dominicana Bolivia Colombia Uruguay Brasil Argentina 0.0 0.3 0.3 0.2 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 Paraguay 0.5 0.3 0.02 0.2 0.5 Impuestos a la Propiedad sin ITF 0.5 Haití 0.8 0.6 0.6 Nicaragua 0.9 0.6 El Salvador 0.7 0.8 0.3 Guatemala 0.5 1.2 1.0 0.9 0.3 Honduras 1.4 0.3 Ecuador 0.7 1.0 1.3 México 1.4 Perú 1.4 1.5 Venezuela 2.0 Im puestos a las Transacciones financieras 0.2 El Salvador 0.2 Venezuela 0.0 0.0 0.0 0.0 Nicaragua Haití Paraguay 0.0 Venezuela 0.0 Paraguay 0.1 0.0 Haití 0.0 Nicaragua 0.2 El Salvador Guatemala 0.2 Guatemala 0.2 Honduras 0.2 Honduras 0.3 Perú 0.5 Perú 0.3 Ecuador 0.00 México 0.3 Ecuador 0.00 0.6 México 0.20 Promedio AL 0.8 Promedio AL 0.6 Chile 0.6 Panamá 0.40 Chile 0.60 Colombia 0.40 0.9 Panamá 0.60 0.9 R.Dominicana 0.80 Colombia 0.80 0.9 Costa Rica 1.00 Bolivia 1.00 R.Dominicana 1.20 Brasil 1.20 Costa Rica 1.40 1.4 Uruguay 1.4 Bolivia 0.20 Argentina 1.60 Brasil 1.4 Uruguay Argentina Los impuestos al patrimonio en AL Sin impuestos al cheque (En % del PIB) 1.60 1.40 1.4 1.2 1.2 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.7 0.3 0.1 El Impuesto inmobiliario en AL (En % del PIB) 0.70 0.60 0.59 0.58 0.54 0.50 0.46 0.44 0.40 0.35 0.32 0.27 0.30 0.20 0.16 0.16 0.14 0.13 0.10 0.03 Honduras R.Dominicana Ecuador Perú Guatemala México Promedio AL Panamá Brasil Argentina Colombia Chile Bolivia 0.00 Principales características del impuesto predial Competencias tributarias según niveles de gobierno Situación del Catastro en AL Valuación catastral e impuesto predial Valuación catastral e Impuesto predial Baja recaudación del predial por: numerosas exenciones (Chile), bajo valor de los predios (Paraguay) y/o bajas alícuotas (Costa Rica) Valor catastral País Número de Predios Chile Colombia Costa Rica Paraguay Uruguay 5,208,410 12,594,888 1,416,734 3,365,296 1,202,580 Total Promedio (M de dólares) (Dólares) 165,399 135,303 12,405 4,691 21,962 31,756 10,743 8,756 1,394 18,262 Fuente: elaboración propia sobre la base de Llombart Bosch (2007) Recaudación "potencial máxima" (% PIB) 1.45 1.08 0.16 0.63 1.31 Reasignación del gasto social entre niveles de gobierno: Decentralización GASTO SUBNACIONAL EN EDUCACIÓN Y SALUD (como porcentaje del gasto total en educación ysalud) 80% Argentina 50% 70% Brasil 50% 68% Bolivia 41% 61% Colombia 24% 60% Perú 36% 28% Chile 8% 21% 18% México Uruguay 0.2% 0% Salud 7% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Educación 70% 80% 90% Elevada proporción de población urbana POBLACIÓN URBANA, 2003 (Porcentajes respecto del total de la población) Región América Latina y el Caribe Caribe Centroamérica América del Sur América del Norte Europa Oceanía Estados Árabes África Asia % Pob. Urbana 2003 77 64 69 81 80 73 73 55 39 39 Características estructurales: la economía informal (En % del PIB) 50 45 43.2 43.4 África América Latina 40.1 40 33.4 35 30.4 30 25 20 22.3 16.3 15 10 5 0 OECD Países comunistas Asia Islas Pacífico Sur Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006) Países en transición Características estructurales: la economía informal (En % del PIB) 70 68 65 61 60 59 52 52 52 50 48 48 43 42 39 37 37 34 33 31 31 29 40 30 28 21 20 10 Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006) Chile Costa Rica Argentina Puerto Rico Paraguay México R.Dominicana Venezuela Ecuador Jamaica Brasil Colombia Nicaragua El Salvador Honduras Uruguay Guatemala Haiti Perú Panamá Bolivia 0