Propuestas para el tratamiento de las concesiones en las cuentas

Seminario Latinoamericano de Cuentas Nacionales 2003
Propuestas para el tratamiento
de las concesiones en las
cuentas nacionales
Marian Cover
Banco Central de Costa Rica
CEPAL - Banco Central del Uruguay
Uruguay, Montevideo, 28 al 31 de octubre de 2003
http://www.eclac.cl/deype
Contratos para la inversión en
infraestructura entre
el sector público y el privado
• Diversos tipos de contratos (BOO, BTO,
BOOT, etc.).
• BOO, BTO y otros contratos: largo plazo,
tarifas reguladas.
• Esquemas BOO, BTO y otros no presentan
mayores dificultades para el registro en las
CN, BOOT, sí.
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Características de los BOOT
Mediante un contrato, una empresa privada acuerda con el
gobierno:
• construir o comprar uno o más activos fijos, que serán
usados para prestar servicios públicos, que el gobierno
está obligado proveer por sí mismo o a través de terceros.
• Financiar la formación bruta de capital con sus propios
fondos o con préstamos (pasivo de la empresa).
• Tener la propiedad legal de la infraestructura y el derecho
a operarla por un periodo inferior a la vida útil del activo.
• Los precios y tarifas que se cobrarán por los servicios
(garantías de tasa de retorno).
• Transferir la propiedad legal del activo al gobierno al
término del contrato sin compensación.
Características de los BOOT
• Se emplean en dos tipos amplios de actividad:
• La producción de servicios usualmente brindados
por el Estado, que se venden al público en general a
precios de mercado (carreteras, electricidad,
aeropuertos, etc.). En este caso generalmente no
hay transacciones entre el gobierno y la empresa
hasta el final del contrato en que la propiedad de la
infraestructura se transfiere al gobierno.
• La producción de servicios que son adquiridos por
el gobierno general, ya sea para ser usados en su
propia producción o para ser provistos directamente
al público (prisiones, escuelas, hospitales)
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Incentivos de los gobierno para
entrar en concesiones
tipo BOOT
• Promover la eficiencia en el financiamiento, la
ejecución de los proyectos y la gestión de los
servicios.
• Mecanismo para que los gobiernos obtengan
financiamiento sin comprometer sus niveles de
endeudamiento.
• Distribuir el costo de la inversión fija en el tiempo y
evitar los altos costos iniciales de la FBK fijo por
parte del gobierno.
• Evadir límites de endeudamiento, aunque
implícitamente el gobierno sea responsable de la
deuda.
Algunas propuestas
Propuestas convencionales
Eurostat Caso 1a:
Características del contrato:
– La empresa construye infraestructura para uso del
gobierno, tiene la propiedad económica del activo
y no lo opera.
– El gobierno presta servicios públicos con el activo
y paga a la empresa por el uso de la
infraestructura.
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil
del activo.
– Al final del contrato la empresa transfiere la
propiedad legal del activo al gobierno sin que
medie una compensación.
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Eurostat: Caso 1a
Tratamiento:
– El contrato firmado tiene las características de
un arrendamiento operativo (servicios de
alquiler). El pago por los servicios se registra
como cualquiera otra compra de servicios por
parte del gobierno al sector privado.
– Al término del contrato, el gobierno recibe una
transferencia de capital de la empresa como
contrapartida por la adquisición del valor
residual del activo.
Eurostat: Caso 1a
Pros y contras :
– Las transacciones se registran conforme se
observan, por lo que el tratamiento es fácil de
implementar.
– Es poco plausible que una empresa que recibe
pagos por servicios de alquiler de un inmueble
(arrendamiento operativo), esté dispuesta a donar
el valor residual de éste, que es sustancial, al
término del contrato.
– No da respuesta a la situación en que la empresa
arrendadora presta a su vez servicios al gobierno,
distintos del alquiler, mediante la operación de la
infraestructura.
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Eurostat: Caso 1b
Características del contrato:
– La empresa construye infraestructura para uso del
gobierno.
– El gobierno tiene la propiedad económica del
activo y lo opera para prestar servicios que
constituyen gastos de consumo final del gobierno.
– El gobierno hace pagos periódicos a la empresa.
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil
del activo
Eurostat: Caso 1b
Tratamiento:
– El contrato firmado tiene las características de
un arrendamiento financiero, por lo que la
infraestructura se registra en la cuenta de capital
del gobierno. La contrapartida es un préstamo
imputado por un valor equivalente al valor del
activo.
– Los pagos periódicos realizados por el gobierno
a la empresa se descomponen en amortización e
intereses atribuibles al préstamo imputado.
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Eurostat: Caso 1b
Pros y contras :
– Funciona bien en el caso en que el gobierno
tiene la propiedad económica y opera la
infraestructura, con lo que la propiedad legal
del activo se adquiere mediante el registro de
transacciones en las cuentas.
– Posiblemente el gobierno tiene otros préstamos
que permiten determinar una tasa de interés
razonable para el préstamo.
– No da respuesta a la situación en que la
empresa opera el activo para proveer servicios
al gobierno.
Eurostat: Caso 2a
Características del contrato:
– La empresa construye infraestructura y la utiliza
para producir servicios que son vendidos al
público en general. Tiene la propiedad
económica del activo.
– La empresa efectúa pagos periódicos al gobierno
(no siempre).
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida
útil del activo.
– Al final del contrato la empresa transfiere la
propiedad legal del activo al gobierno sin que
medie una compensación.
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Eurostat: Caso 2a
Tratamiento:
– La construcción de la infraestructura es formación
bruta de capital fijo de la empresa.
– Los pagos periódicos que hace la empresa al
gobierno se registran como rentas si el gobierno
puso a disposición de ésta activos no producidos de
su propiedad (tierras) para la edificación del activo o
como impuestos a la producción si no se da nada a
cambio de los pagos, pues habría otorgado una
licencia a la empresa para operar el activo.
– Al término del contrato, el gobierno recibe una
transferencia de capital de la empresa como
contrapartida por la adquisición del valor residual
del activo.
Eurostat: Caso 2a
Pros y contras :
– Existe dificultad para explicar la razón por la que
la empresa da una transferencia de capital al
gobierno.
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Eurostat: Caso 2b
Características del contrato:
– El gobierno transfiere infraestructura pública a
la empresa.
– La empresa efectúa pagos periódicos al
gobierno.
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida
útil del activo.
– Al final del contrato la empresa devuelve la
infraestructura al gobierno.
Eurostat: Caso 2b
Tratamiento:
– El traslado de la infraestructura se registra como una
inyección de capital en especie en la cuenta de otros
cambios en el volumen de activos de la empresa.
– La disminución en el volumen de activos fijos del
gobierno se compensa con un incremento en el
volumen de acciones y otras participaciones de capital,
pues se supone que el gobierno intercambia un activo
fijo por uno financiero.
– Los pagos de la empresa al gobierno se registran como
dividendos.
– Al término del contrato, se reversa la operación inicial,
es decir, el gobierno intercambia el activo financiero
por el activo fijo.
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Eurostat: Caso 2b
Pros y contras :
– Supone una participación del gobierno en el
capital de la empresa, lo cual usualmente no es
así.
– La transferencia de la propiedad del activo es
más una transacción que un flujo en la cuenta
de otros cambios en el volumen de activos.
Propuestas convencionales
Los tratamientos propuestos en los casos
anteriores son coherentes y cumplen con las
reglas contables del SCN 93, sin embargo,
no terminan de reflejar la realidad
económica de los contratos tipo BOOT.
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Problemas con el registro de los
BOOT en las cuentas nacionales
• Una empresa privada construye, financia, opera y retiene la
propiedad legal de un activo fijo por el periodo del
contrato y luego lo transfiere al gobierno sin recibir una
compensación. La transferencia de propiedad al gobierno
no es un regalo. Es necesario determinar la naturaleza de
esa transferencia.
• ¿cuáles son las implicaciones de que el gobierno
contractualmente garantice a la empresa beneficios
monopólicos? El costo de la FBK fijo se recupera en un
lapso menor que la vida útil del activo.
• ¿Quién (el gobierno o la empresa) tiene la propiedad
económica del activo? ¿quién tiene la mayor parte de los
beneficios y riesgos de la propiedad del activo?
Algunos factores para determinar
la propiedad del activo
• Mantenimiento y seguros del activo. ¿Quién
asume riesgo de variación de estos costos?
• Financiamiento si se rescinde el contrato. ¿Quién
asume la deuda?
• Naturaleza del activo. ¿Quién es responsable del
diseño, construcción, operación y mantenimiento
del activo?
• Demanda por el servicio. ¿Quién tiene el riesgo de
cambios en la demanda?
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Propuestas de suavizamiento
Impuestos imputados
Características del contrato:
– La empresa construye la infraestructura y tiene
la propiedad económica de ésta, con la cual
presta servicios al público en general.
– El gobierno tiene interés en el valor residual del
activo y garantiza a la empresa una alta tasa de
retorno sobre su inversión, ya que al final del
contrato la empresa debe transferir la propiedad
legal del activo al gobierno sin que medie una
compensación.
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida
útil del activo.
Impuestos imputados
Tratamiento:
– La infraestructura se registra como FBK fijo de la
empresa.
– La tarifa que recibe la empresa por sus servicios
tiene dos componentes: el precio del servicio y una
tasa de impuesto al producto. La empresa no
entrega la recaudación de impuestos al gobierno.
– El gobierno registra una cuenta por cobrar a la
empresa, que acumula a lo largo de la vigencia del
contrato un saldo equivalente al valor residual del
activo.
– Al término del contrato, la empresa transfiere al
gobierno el valor residual del activo con lo que
extingue el saldo de la cuenta por pagar.
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Impuestos imputados
Pros y contras :
– Elimina el registro de una transferencia de
capital de la empresa al gobierno.
– El registro de la FBK en las cuentas del gobierno
obedece a la realización de transacciones
(impuestos imputados) que refleja mejor la
realidad del contrato.
– No es aplicable al caso en que el gobierno esté
comprando servicios a la empresa
Opción de compra
Características del contrato:
– La empresa construye la infraestructura y tiene
la propiedad económica de ésta, con la cual
presta servicios al gobierno.
– El gobierno le hace pagos periódicos a la
empresa por los servicios que recibe.
– El gobierno tiene interés en el valor residual
del activo y garantiza a la empresa una alta tasa
de retorno sobre su inversión, ya que al final
del contrato la empresa debe transferir la
propiedad legal del activo al gobierno sin que
medie una compensación.
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida
útil del activo.
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Opción de compra
Tratamiento:
– La infraestructura se registra como FBK fijo de la empresa.
– Al inicio del contrato se imputa un activo financiero en las
cuentas del gobierno correspondiente a la opción de
compra del activo fijo al término del contrato. La empresa
registra un pasivo por su obligación a ceder el activo fijo.
El activo financiero tiene un valor de cero al inicio del
contrato.
– Los pagos que hace el gobierno a la empresa tienen dos
componentes: el costo de los servicios recibidos y el
incremento en el derecho financiero del gobierno para
adquirir el valor residual del activo.
– El gobierno registra anualmente incrementos en el valor de
su derecho financiero, de forma tal que acumula a lo largo
de la vigencia del contrato un saldo equivalente al valor
residual del activo (revaluaciones).
– La transferencia de propiedad del valor residual del activo
al gobierno se registra como una compra imputada
balanceada con la extinción de la obligación de la empresa.
Opción de compra
Pros y contras del tratamiento :
– Elimina el registro de una transferencia de
capital de la empresa al gobierno.
– El incremento en la opción de compra no es
una transacción sino una revaluación del activo
(cambios en precios) de la opción de compra.
– La revaluación de la opción de compra es
dudosa, pues ésta no es transable en el
mercado.
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Otras propuestas:
Donaghue (2002): los enfoques de suavizamiento no
reflejan la realidad económica subyacente: el
gobierno está financiando la adquisición de un activo
fijo mediante la cesión de su derecho al flujo de
ingresos que se deriva del uso del activo. Hace 3
propuestas.
Supuestos:
• Empresa construye infraestructura. Si ésta se utiliza
para prestar servicios al gobierno, es propiedad de
éste. Si se utiliza para proveer servicios al público en
general, es propiedad de una empresa pública.
• La adquisición de la infraestructura se financia con el
derecho al uso del activo que se otorga a la empresa.
Arrendamiento operativo
Características del contrato:
– La empresa construye la infraestructura a solicitud del
gobierno.
– El gobierno tiene la propiedad económica del activo y
la infraestructura se registra como FBK fijo suya.
– La empresa tiene el derecho contractual de operar el
activo y vender servicios al gobierno o al público en
general.
– El gobierno tiene interés en el valor residual del activo
y garantiza a la empresa una alta tasa de retorno sobre
su inversión, ya que al final del contrato la empresa
debe transferir la propiedad legal del activo al
gobierno sin que medie una compensación.
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del
activo.
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Arrendamiento operativo
Tratamiento:
• Infraestructura es FBK fijo del gobierno.
• La FBK fijo se financia con un préstamo imputado de
la empresa al gobierno (monto igual al valor del
activo a la fecha de adquisición).
• El servicio del préstamo (amortización e intereses) se
cancela con un arrendamiento operativo imputado de
la empresa al gobierno (neto de otros ingresos o
gastos asociados al contrato)
Arrendamiento operativo
Pros y contras del tratamiento :
– No requiere imputar transferencias de capital o
compras del activo.
– Requiere imputar transacciones por el préstamos y su
servicio.
– No tiene impacto sobre el déficit del gobierno porque
se cancela con los ingresos del arrendamiento
operativo.
– No considera el posible valor del derecho a explotar el
activo que tiene la empresa, sería incompatible con el
arrendamiento operativo.
– El patrimonio neto del gobierno se incrementa sin
hacer nada.
– La empresa está pagando una tasa superior a la de
mercado por el arrendamiento operativo
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Activo intangible no financiero
Características del contrato:
– La empresa construye la infraestructura a solicitud del
gobierno.
– El gobierno tiene la propiedad económica del activo y
la infraestructura se registra como FBK fijo suya.
– La empresa tiene el derecho contractual de operar el
activo y vender servicios al gobierno o al público en
general.
– El gobierno tiene interés en el valor residual del activo
y garantiza a la empresa una alta tasa de retorno sobre
su inversión, ya que al final del contrato la empresa
debe transferir la propiedad legal del activo al
gobierno sin que medie una compensación.
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del
activo.
Activo intangible no financiero
Tratamiento (similar al de la telefonía móvil):
• Infraestructura se registra como FBK fijo del gobierno. El
gobierno crea un activo intangible no financiero por un valor
igual al del activo fijo (derecho exclusivo al flujo de
ingresos generados por el activo por un plazo), que
simultáneamente reduce el valor del activo fijo.
• El gobierno le vende el activo intangible no financiero a la
empresa, con lo que paga a la empresa el costo del activo
fijo. No se generan cambios en el valor neto del gobierno.
• Conforme se cumple el periodo del contrato, el valor del
activo intangible declina y el del activo fijo se incrementa
simultáneamente. La amortización se registra en la cuenta de
otros cambios en el volumen de activos, no afecta el
préstamo o endeudamiento neto del gobierno.
• El gobierno registra el consumo de capital fijo sobre el valor
total de activo fijo.
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Activo intangible no financiero
Pros y contras del tratamiento :
– No requiere imputar deuda ni su servicio.
– Permite una suave transición en los valores de los
activos, el derecho de la empresa va perdiendo
valor, pero el activo intangible se amortiza en un
plazo inferior al de la depreciación del activo fijo, lo
que afecta la valoración de activos en la economía.
– El registro se hace mediante otros flujos y no
transacciones. No refleja la situación de monopolio
que permite al gobierno quedarse con el valor
residual del activo.
Activo financiero y pasivo
Características del contrato:
– La empresa construye la infraestructura a solicitud del
gobierno.
– El gobierno tiene la propiedad económica del activo y
la infraestructura se registra como FBK fijo suya.
– La empresa tiene el derecho contractual de operar el
activo y vender servicios al gobierno o al público en
general.
– El gobierno tiene interés en el valor residual del activo
y garantiza a la empresa una alta tasa de retorno sobre
su inversión, ya que al final del contrato la empresa
debe transferir la propiedad legal del activo al gobierno
sin que medie una compensación.
– El contrato tiene una vigencia inferior a la vida útil del
activo.
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Activo financiero y pasivo
Tratamiento :
• Supone que el contrato genera derechos y obligaciones
recíprocas entre los agentes.
• Infraestructura se registra como FBK fijo del gobierno.
Simultáneamente el gobierno incurre en un pasivo
imputado (la obligación de proveer los servicios del
activo fijo a la empresa por el lapso del contrato: ceder el
flujo de ingresos futuros). El valor neto del gobierno no
cambia.
• La amortización anual del derecho (activo de la empresa)
se registra como ingreso de la propiedad del gobierno
para reflejar la reducción simultánea del activo de la
empresa y el pasivo del gobierno, conforme se reciben y
proveen los beneficios derivados del activo fijo.
• El valor del activo fijo declina por el consumo de capital
fijo.
Activo financiero y pasivo
Pros y contras del tratamiento:
– No es consistente con la clasificación de activos
financieros del SCN 93, ya que las concesiones no
se incluyen como tales, por lo que no generan
rentas de la propiedad.
– Mantiene el valor del activo fijo en el balance del
gobierno y el interés del gobierno en el valor
residual del activo se registra como transacciones.
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Conclusiones
• Comparabilidad internacional
• Impuestos imputados, arrendamiento
operativo, opción de compra resultan una
aproximación de la realidad económica de
los BOOT.
• Implementación de los tratamientos.
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