A.D.R. 434/2014. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
QUEJOSA: **********
PONENTE: MINISTRO SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ
SECRETARIO: JOSÉ ÁLVARO VARGAS ORNELAS
Vo. Bo.
Señor Ministro:
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
V I S T O S; y,
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el diecisiete de mayo de
dos mil trece, en la Oficialía de Partes de las Salas Regionales
Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
**********, por conducto de su apoderada **********, demandó el
amparo y la protección de la Justicia Federal contra la autoridad y por
el acto que se indican a continuación:
Autoridad
responsable:
La
Segunda
Sala
Regional
Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
Acto reclamado: La sentencia del cinco de abril de dos mil
trece, pronunciada por la Sala responsable en el juicio de nulidad
**********.
SEGUNDO. En la demanda de amparo, la quejosa consideró
violado en su perjuicio el artículo 14 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, señaló como tercero interesado al
**********, y expresó los conceptos de violación que estimó
pertinentes.
TERCERO. Por acuerdo del veintisiete de mayo de dos mil trece,
dictado en el juicio de amparo directo **********, el Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a quien
correspondió conocer del asunto, admitió a trámite la demanda
respectiva y reconoció a ********** el carácter de apoderada de la
quejosa.
CUARTO. El Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento, en
sesión del veintinueve de noviembre de dos mil trece, resolvió lo
siguiente:
“ÚNICO. La justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, en contra el (sic) acto que reclama de la Segunda
Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa, precisado en el resultando primero de esta
ejecutoria”.
QUINTO. Inconforme con dicha sentencia de amparo, la quejosa
interpuso recurso de revisión por escrito presentado el catorce de
enero de dos mil catorce, en la Oficialía de Partes del Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el
que ordenó enviarlo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
SEXTO. Recibidos los autos en este Alto Tribunal, por
acuerdo del diez de febrero de dos mil catorce, dictado
en el expediente 434/2014, su Presidente admitió el recurso de
revisión y consideró que la competencia para conocer de él recae en
esta Segunda Sala, por lo que ordenó remitirle los autos para los
efectos legales consiguientes. Asimismo, determinó que se turnara el
asunto al Ministro Sergio A. Valls Hernández y diera vista al
Procurador General de la República.
SÉPTIMO. Por acuerdo del dieciocho de febrero de dos mil
catorce, el Ministro Presidente de la Segunda Sala de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación tuvo por recibido el recurso de revisión y
ordenó devolver los autos al Ministro Ponente; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación es legalmente competente para conocer del presente
recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107,
fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 81, fracción II, y 96 de la Ley de Amparo vigente; y 21,
fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;
así como los puntos Primero, Segundo, fracción III, en relación
también con el punto Tercero del Acuerdo Plenario 5/2013, en relación
con los puntos Primero, fracción II, inciso c), y Segundo, fracciones IV
y V, del Acuerdo Plenario 5/1999, puesto que no se ubica en los
supuestos señalados para el conocimiento del Tribunal Pleno y se
interpone en contra de la sentencia dictada por un Tribunal Colegiado
de Circuito en un amparo directo administrativo, cuya materia
corresponde a la especialidad de esta Sala.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
SEGUNDO. El recurso se interpuso oportunamente, ya que la
sentencia impugnada se notificó a la parte quejosa el jueves doce de
diciembre de dos mil trece, como se aprecia en la foja cincuenta y seis
del expediente de amparo; notificación que surtió efectos el día hábil
siguiente, viernes trece, por lo que el plazo de diez días establecido en
el artículo 86 de la Ley de Amparo vigente, transcurrió del día hábil
siguiente al en que surtió efectos la notificación, esto es, del lunes dos
al miércoles quince de enero de dos mil catorce, con exclusión de los
días catorce, quince, y del dieciséis al treinta y uno de diciembre de
dos mil trece, primero, cuatro, cinco, once y doce de enero de dos mil
catorce, los cuales fueron inhábiles de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 19 de la citada Ley de Amparo; 159 y 163 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Entonces, si el recurso de revisión fue presentado el catorce de
enero de dos mil catorce, en la Oficialía de Partes del Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito,
como consta en la foja dos del presente toca, se concluye que la
interposición se efectuó oportunamente.
TERCERO. La inconforme se encuentra legitimada para recurrir
la
sentencia
del
Segundo
Tribunal
Colegiado
en
Materia
Administrativa del Primer Circuito, ya que en ella se le negó el amparo
y la protección de la Justicia Federal solicitados; además de que
promueve por conducto de su apoderada **********, a quien dicho
Tribunal reconoció tal carácter por auto del veintisiete de mayo de dos
mil trece.
CUARTO. De la interpretación de los artículos 107, fracción IX,
de la Constitución Federal; 81, fracción II, de la Ley de Amparo
vigente; 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
del Poder Judicial de la Federación, se desprende que
por regla general las sentencias dictadas por los
Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo no admiten
recurso alguno, pues son determinaciones definitivas, emitidas por un
órgano terminal; sin embargo, tal regla tiene las excepciones
siguientes:
1. Cuando el Tribunal Colegiado resuelva, entre otros aspectos,
sobre la constitucionalidad de normas generales;
2. En el supuesto de que el citado tribunal establezca la
interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o un
derecho humano establecido en un tratado internacional del que el
Estado Mexicano sea parte; o,
3. Cuando habiéndose planteado en la demanda de amparo
cualquiera de los dos temas antes citados, dicho órgano jurisdiccional
haya omitido su estudio.
Así, la procedencia del recurso está sujeta a si existió en la
sentencia un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una
norma general o la interpretación directa de un precepto de la
Constitución o de un derecho humano establecido en un tratado
internacional del que México sea parte, o bien, si en dicha sentencia
se omitió el estudio de cualquiera de las cuestiones mencionadas,
cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; empero,
también deben satisfacerse determinados requisitos tales como la
firma en el escrito u oficio de expresión de agravios; la oportunidad del
recurso; la legitimación procesal del promovente; y si, conforme al
Acuerdo Plenario 5/1999, se reúne el requisito de importancia y
trascendencia.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
Ilustra lo anterior la jurisprudencia 2a./J. 149/2007, de esta
Segunda Sala, que a continuación se identifica y transcribe:
Registro: 171,625
Época: Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XXVI, agosto de 2007
Materia(s): Común
Tesis: 2a./J. 149/2007
Página: 615
”REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU
PROCEDENCIA. Del artículo 107, fracción IX, de la Constitución
Federal, y del Acuerdo 5/1999, emitido por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en ejercicio de la facultad conferida
por el artículo 94, séptimo párrafo, constitucional, así como de los
artículos 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se advierte que al
analizarse la procedencia del recurso de revisión en amparo
directo debe verificarse, en principio: 1) la existencia de la firma
en el escrito u oficio de expresión de agravios; 2) la oportunidad
del recurso; 3) la legitimación procesal del promovente; 4) si
existió en la sentencia un pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un
precepto de la Constitución, o bien, si en dicha sentencia se
omitió el estudio de las cuestiones mencionadas, cuando se
hubieren planteado en la demanda de amparo; y, 5) si conforme al
Acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y
trascendencia. Así, conforme a la técnica del amparo basta que no
se reúna uno de ellos para que sea improcedente, en cuyo
supuesto será innecesario estudiar si se cumplen los restantes”.
En el caso, de autos se desprende que en la demanda de
amparo
la
quejosa
reclamó
de
la
Segunda
Sala
Regional
Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
la sentencia del cinco de abril de dos mil trece, pronunciada en el
juicio de nulidad **********, en la que se reconoció la validez de la
resolución materia de ese juicio.
En el segundo concepto de violación de la demanda de amparo,
la quejosa planteó la inconstitucionalidad del artículo 60, párrafo
antepenúltimo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
Servicios del Sector Público vigente en el año dos mil
ocho, mientras que en el primero formuló argumentos
de mera legalidad.
El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, en relación con lo expuesto en el segundo concepto
de violación, expuso lo siguiente:
“CUARTO. En el segundo concepto de violación la peticionaria
dice que la sentencia reclamada es violatoria de lo dispuesto por
los artículos 7.6, 8.2 y 25.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José), y de lo previsto en el
artículo 14 Constitucional, por cuanto confirma como correcto lo
previsto en el artículo 60, antepenúltimo párrafo, de la Ley de
Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público, al
concluir que no obstante que se encontraba transcurriendo el
término de cuarenta y cinco días para la interposición de la
demanda de nulidad, simultáneamente era posible ejecutar la
sanción de inhabilitación. --- En ese sentido, sigue diciendo que el
artículo 60, antepenúltimo párrafo de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público, ordena la
ejecución de una sanción de inhabilitación, sin que tenga el
carácter de definitiva, rompiendo con el derecho fundamental de
audiencia, sin que previamente se permita al particular afectado
interponer medios de defensa, de modo que resulta contrario a
sus derechos fundamentales. --- Son infundados los argumentos
antes relacionados, al tenor de lo previsto en la tesis 2a.
XXXIV/2008, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, publicada en la página 277 del Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta tomo XXVII, marzo de 2008, cuyo
contenido es adoptado por este tribunal colegiado por compartir
las consideraciones en las que sustenta. --- La tesis de marras
dice: --- ‘ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL
SECTOR PÚBLICO. EL ARTÍCULO 60, ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO,
DE LA LEY RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE SEGURIDAD
JURÍDICA’. (Se transcribió) --- La ejecutoria que dio origen a la tesis
antes transcrita, en lo que interesa, dice lo siguiente: --- (…) --- Así,
al tenor de las consideraciones narradas en el texto recién
reproducido, se afirma que el artículo 60, antepenúltimo párrafo de
la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público, tampoco transgrede el contenido de los artículos 7.6, 8.2
y 25.1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
cuyo texto se reproduce a continuación: --- ‘Artículo 7. … 6. …’. (Se
transcribió) --- ‘Artículo 8. … 2. …’. (Se transcribió) --- ‘Artículo 25. … 1.
…’. (Se transcribió) --- De los numerales transcritos se advierte que
en esencia también se refieren a los derechos de audiencia y
seguridad jurídica en favor de los gobernados, los cuales, según
lo sostuvo el Máximo Tribunal del País no son transgredidos por el
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
precepto que la demandante tilda de inconstitucional. --- No es
obstáculo a lo antes resuelto que el texto del artículo 60,
antepenúltimo
párrafo,
de
la
Ley
de
Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público, que fue objeto de
estudio en la ejecutoria recién transcrita fue reformado y que su
contenido difiere del aplicado a la empresa quejosa. Así es, pues
los suscritos magistrados estiman que el cambio que sufrió el
numeral de marras no modificó su sentido sustancial ni el punto
medular que fue objeto de estudio por el Alto Tribunal, pues sólo
cambió Contraloría por Función Pública, por lo cual, lo resuelto en
el fallo reproducido es plenamente aplicable al caso que nos
ocupa. --- Para corroborar el aserto que antecede, enseguida se
transcribe el numeral que le fue aplicado a la accionante, en la
parte que interesa, el que dice: --- ‘Artículo 60. …’. (Se
transcribió)…”.
En ese sentido, se surte el primero de los enunciados requisitos
de procedencia, pues en la demanda de amparo la quejosa, ahora
recurrente, planteó la inconstitucionalidad del artículo 60, párrafo
antepenúltimo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público vigente en el año dos mil ocho, y en la
sentencia recurrida el Tribunal Colegiado de Circuito desestimó lo
aducido al respecto.
Por otra parte, el escrito de revisión se encuentra firmado y se
interpuso oportunamente por persona legitimada para ello, de acuerdo
a los considerandos segundo y tercero precedentes.
Asimismo, a juicio de esta Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación el caso cumple con los requisitos de
importancia y trascendencia, porque los tópicos de constitucionalidad
a que se refiere la demanda de amparo y que en esta instancia se
dice fueron indebidamente resueltos, constituyen aspectos respecto
de los cuales no existe jurisprudencia.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
En
consecuencia,
el
recurso
de
revisión
es
procedente y, por ende, debe entrarse al estudio de
los agravios esgrimidos por la inconforme.
QUINTO. En el escrito de revisión, la recurrente hace valer los
argumentos siguientes:
1. Que la sentencia recurrida viola en su perjuicio lo dispuesto en
los artículos 7.6, 8.2 y 25.1 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, en relación con el 14 de la Constitución Federal,
porque en ella el Tribunal Colegiado de Circuito concluyó en forma
indebida
que
el
numeral
60
de
la
Ley
de
Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público no viola el derecho
fundamental de audiencia, pues no tomó en cuenta que se hizo
efectiva
una
sanción
sin
que
previamente
existiera
un
pronunciamiento por parte de la autoridad jurisdiccional, en el sentido
de que esa sanción es legal o ilegal, es decir, sin que advirtiera que la
resolución que impuso la sanción no constituía cosa juzgada.
2. Que contrario a lo resuelto por el Tribunal Colegiado de
Circuito, el citado artículo 60 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público viola el derecho de
audiencia contenido en el numeral 14 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, porque prevé la ejecución inmediata de la
sanción de inhabilitación sin que ésta previamente cause ejecutoria,
esto es, sin que antes se resuelva el recurso de revisión o el juicio
contencioso administrativo que proceden en su contra a fin de que el
gobernado pueda ser oído y vencido.
3. Y que el numeral 60 cuestionado, transgrede el derecho de
audiencia porque impide participar en licitaciones públicas de manera
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
inmediata, aun cuando no exista un acto administrativo con la
categoría de cosa juzgada, y sin que haya la posibilidad de que se
restituya al gobernado en el goce de los derechos de los que es
privado, pues la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
Sector Público no establece alguna manera de restituir al gobernado
del perjuicio que se le produzca.
Para resolver lo conducente, en primer lugar es conveniente
tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, a precisar:
“Art. 14.- A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de
persona alguna.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los
tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes
expedidas con anterioridad al hecho.
En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por
simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no
esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que
se trata.
En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser
conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta
de ésta se fundará en los principios generales del derecho”.
Como es de verse, el artículo constitucional transcrito consagra
un conjunto de modalidades a que tiene que sujetarse un acto de
cualquier autoridad para que produzca válidamente efectos sobre la
libertad, las propiedades, posesiones o derechos de los gobernados;
modalidades que constituyen el derecho a la seguridad jurídica, dentro
del cual se encuentra el denominado de audiencia, el cual consiste en
que previo al acto privativo la autoridad debe observar las
formalidades esenciales del procedimiento, las que, en forma
genérica, se traducen en:
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
a) La notificación del inicio del procedimiento y
sus consecuencias;
b) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se
finque la defensa;
c) La oportunidad de alegar, y
d) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones
debatidas; entendiéndose por aquélla, la determinación firme.
Al respecto es aplicable la jurisprudencia número P./J. 47/95,
emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
que a continuación se identifica y transcribe:
Registro: 200,234
Época: Novena Época Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: II, diciembre de 1995
Materia(s): Constitucional, Común
Tesis: P./J. 47/95
Página: 133
“FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS
QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA
PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia
establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al
gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto
privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y
su debido respeto impone a las autoridades, entre otras
obligaciones, la de que en el juicio que se siga ‘se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento’. Estas son las que
resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del
acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los
siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del
procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer
y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La
oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que
dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de
audiencia, que es evitar la indefensión del afectado”.
Establecido lo anterior, debe traerse al contexto el contenido del
artículo 60, antepenúltimo párrafo, de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público vigente en el año dos
mil ocho, en que fue aplicado a la quejosa por el Órgano Interno de
Control de la Comisión Federal de Electricidad, que dice:
“Artículo 60.- La Secretaría de la Función Pública, además de la
sanción a que se refiere el artículo anterior, inhabilitará
temporalmente para participar en procedimientos de contratación
o celebrar contratos regulados por esta Ley, a las personas que se
encuentren en alguno de los supuestos siguientes:
I. Los licitantes que injustificadamente y por causas imputables a
los mismos no formalicen el contrato adjudicado por la
convocante;
II. Los proveedores que se encuentren en el supuesto de la
fracción III del artículo 50 de este ordenamiento, respecto de dos o
más dependencias o entidades;
III. Los proveedores que no cumplan con sus obligaciones
contractuales por causas imputables a ellos y que, como
consecuencia, causen daños o perjuicios graves a la dependencia
o entidad de que se trate; así como, aquellos que entreguen
bienes o servicios con especificaciones distintas de las
convenidas;
IV. Las que proporcionen información falsa o que actúen con dolo
o mala fe en algún procedimiento de contratación, en la
celebración del contrato o durante su vigencia, o bien, en la
presentación o desahogo de una queja en una audiencia de
conciliación o de una inconformidad, y
V. Las que se encuentren en el supuesto de la fracción XII del
artículo 50 de este ordenamiento.
La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni
mayor de cinco años, plazo que comenzará a contarse a partir del
día siguiente a la fecha en que la Contraloría la haga del
conocimiento de las dependencias y entidades, mediante la
publicación de la circular respectiva en el Diario Oficial de la
Federación.
Si al día en que se cumpla el plazo de inhabilitación a que se
refiere el párrafo que antecede el sancionado no ha pagado la
multa que hubiere sido impuesta en términos del artículo anterior,
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
la mencionada inhabilitación subsistirá hasta que se
realice el pago correspondiente.
Las dependencias y entidades dentro de los quince días naturales
siguientes a la fecha en que tengan conocimiento de alguna
infracción a las disposiciones de esta Ley, remitirán a la
Contraloría la documentación comprobatoria de los hechos
presumiblemente constitutivos de la infracción”.
Del artículo transcrito se advierte que el plazo para el cómputo
de la inhabilitación impuesta por la Secretaría de la Función Pública se
empezará a contar a partir de que se haga del conocimiento de las
dependencias y entidades, a través de la publicación de tal
determinación en el Diario Oficial de la Federación, es decir, existe la
posibilidad de que tal determinación se ejecute inmediatamente
después de haberse dictado, con independencia de que sea recurrible
o impugnable.
Ahora bien, toda vez que la resolución que condena a la
inhabilitación constituye un acto administrativo, previamente al estudio
constitucional del precepto reclamado se debe analizar la aplicabilidad
del derecho humano de audiencia a los actos administrativos, pues
éstos, en cuanto a su eficacia y exigibilidad, tienen características
diversas a otros actos.
Teóricamente, se ha concebido al acto administrativo como la
declaración unilateral y concreta del órgano ejecutivo que produce
efectos jurídicos directos e inmediatos; así por acto administrativo se
entiende toda declaración jurídica unilateral y ejecutiva en virtud de la
cual, la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir
situaciones jurídicas concretas.
A
diferencia
del
derecho
privado,
el
Estado
impone
unilateralmente obligaciones y cargas a los particulares; además,
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
dispone de los medios efectivos para cumplirlas, al mismo tiempo que
es un creador de derechos. La función administrativa se concreta en
actos jurídicos, consistentes en una declaración de voluntad del
ejercicio de la potestad pública, en beneficio del interés público.
Las características del acto administrativo son: a) es un acto
jurídico; b) de derecho público; c) lo emite la administración pública, o
algún otro órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, y d)
persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el
interés público.
Es
importante
destacar
que
para
que
exista
el
acto
administrativo, la declaración de voluntad debe provenir de un órgano
formalmente administrativo, pues se trata de actos que integran la
función administrativa, formal y materialmente considerada; ello,
porque si el acto, aunque sea materialmente administrativo, es
generado por un órgano perteneciente a un poder distinto, ya sea
legislativo o judicial, no entra en la clasificación de los actos
administrativos
y,
por
tanto,
no
será
materia
del
derecho
administrativo.
Los elementos descritos se observan en el artículo 3 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, que es del tenor siguiente:
“ART. 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:
I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor
público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las
formalidades de la ley o decreto para emitirlo;
II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o
determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y
lugar, y previsto por la ley;
III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las
normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros
fines distintos;
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa
de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos
en que la ley autorice otra forma de expedición;
V. Estar fundado y motivado;
VI. (DEROGADA, D.O.F. 24 DE DICIEMBRE DE 1996)
VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al
procedimiento administrativo previstas en esta Ley;
VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o
motivo, o sobre el fin del acto;
IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;
X. Mencionar el órgano del cual emana;
XI. (DEROGADA, D.O.F. 24 DE DICIEMBRE DE 1996)
XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia
específica de identificación del expediente, documentos o nombre
completo de las personas;
XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;
XIV. Tratándose de actos administrativos (sic) deban notificarse
deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede
ser consultado el expediente respectivo;
XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá
hacerse mención de los recursos que procedan, y
XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos
propuestos por las partes o establecidos por la ley”.
La entidad u órgano de la Administración pública define
derechos y crea obligaciones de forma unilateral y ejecutoria, a través
del acto administrativo. Sus decisiones son inmediatamente eficaces y
crean en el destinatario de ellas, una obligación de cumplimiento
inmediato, todo ello con independencia de su validez intrínseca.
Es así, porque una característica del acto administrativo es que
tiene la presunción de legalidad y validez iuris tantum, que opera
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
hasta en tanto no se declare, por determinación firme de autoridad
competente, la invalidez del acto.
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha reconocido que los actos administrativos gozan de la presunción de
validez o legitimidad, pues así se advierte de la jurisprudencia 2a./J.
45/98, que a continuación se transcribe:
Registro: 195,813
Época: Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: VIII, agosto de 1998
Materia(s): Laboral
Tesis: 2a./J. 45/98
Página: 299
“DOCUMENTOS CERTIFICADOS OFRECIDOS POR EL TITULAR
DE UNA DEPENDENCIA EN EL JUICIO LABORAL BUROCRÁTICO.
LA RELACIÓN DE SUBORDINACIÓN QUE EXISTA ENTRE DICHO
TITULAR Y EL EMISOR DE TALES DOCUMENTOS NO AFECTA LA
EFICACIA PROBATORIA DE ÉSTOS. Si bien el titular de una
dependencia del Ejecutivo Federal acude al juicio laboral
burocrático sin su potestad de imperio, equiparado a un patrón,
esto no conlleva que se vea privado del cúmulo de facultades y
obligaciones que la ley le confiere en su carácter de autoridad, de
modo que si un inferior jerárquico facultado para ello en forma
general certifica un documento cuyo original obra en el archivo de
la dependencia, para el efecto de ser ofrecido como prueba por el
titular de ésta en un juicio laboral burocrático, debe estimarse que
dicho acto no es producto de la subordinación jerárquica que
exista, sino consecuencia de la norma que lo faculta u obliga para
actuar en tal sentido, por lo que dichos actos deben tenerse como
una expresión concreta de dicha norma, de carácter imparcial e
investidos de la presunción de legitimidad que corresponde a todo
acto administrativo, máxime que a través del acto de certificación
la autoridad se limita a expresar una declaración de conocimiento
de la existencia del documento, mas no de la veracidad de lo
contenido en él, factor que, en su caso, será el que genere
convicción en el juzgador; por tanto, la eficacia probatoria que se
otorgue al documento ofrecido por el titular de una dependencia
no se afectará por haberse certificado por un servidor público
adscrito a la propia dependencia, pues la subordinación jerárquica
del emisor con el oferente es una condición que se encuentra
sometida al estricto cumplimiento de la ley, y la capacidad de tal
probanza, de generar convicción, depende de su contenido, el
cual no se sobrevalora por el acto de certificación, además de que,
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en el citado juicio, podrá objetarse la validez material
y formal del medio de prueba en comento”.
En efecto, el acto administrativo se presume legítimo en la
medida en que emana de una autoridad que también lo es. Por tanto,
cuando queda evidenciado que procede de autoridad ilegítima,
entonces desaparece la base de la presunción legal.
La presunción de legalidad y validez del acto administrativo se
observa de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, que contiene el principio atinente a que
todo acto administrativo que se impugna por un vicio de validez surte
todos sus efectos, mientras no se declare su invalidez, dicho
dispositivo es del tenor literal siguiente:
“ART. 8.- El acto administrativo será válido hasta en tanto su
invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según sea el caso”.
Por su parte el artículo 10 de la citada Ley establece que
determinados actos requieren de la aprobación de distintos órganos a
los que se emitan para que tengan eficacia; sin embargo, tal requisito
no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto inferior. El
acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce
efectos, en tanto no sea aprobado por la autoridad superior. El citado
artículo textualmente establece lo siguiente:
“ART. 10.- Si el acto administrativo requiere aprobación de
órganos o autoridades distintos del que lo emita, de conformidad
a las disposiciones legales aplicables, no tendrá eficacia sino
hasta en tanto aquélla se produzca”.
La presunción de legalidad y validez del acto administrativo es la
base de sustento de su ejecutoriedad; tal previsión normativa deviene
indispensable pues, de no consignarse expresamente esa posibilidad,
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el ente administrativo no podrá ejecutarlo sino hasta después de haber
obtenido resolución judicial favorable que se lo permita.
La suposición de que, por principio, todo acto administrativo se
encuentra emitido conforme a derecho, es una circunstancia que
obedece, indudablemente, a un postulado de índole práctico, pues de
no operar tal presunción, la actividad jurídica de la administración
sería inicialmente no ejecutable, requiriéndose entonces de otro acto
de autoridad que, en forma previa, validara el actuar público.
Así, la ejecutividad del acto administrativo deriva de su carácter
público, esto es, se traduce en la posibilidad de que la administración
pública misma provea a la realización de sus propias decisiones,
siempre y cuando el orden jurídico le haya conferido expresamente tal
atribución. Esta característica se constituye en una virtual potestad
imperativa o de mando, con que se halla investido todo órgano
administrativo público; su apoyo radica, básicamente, en el hecho de
que en la acción ejecutiva busca satisfacer las necesidades de interés
general de la colectividad, cuya realización no admite demora.
El acto administrativo produce efectos a partir del momento en
que ha quedado formado y una vez que se cumplan ciertos requisitos
que las leyes pueden establecer para que el propio acto sea exigible.
Por
lo
anterior
se
concluye
que
tratándose
de
actos
administrativos, dada su naturaleza, no es necesario que éstos tengan
el carácter de firmes para que se puedan ejecutar, sin que con ello se
vulnere el derecho humano de audiencia contenido en el artículo 14
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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Se expone tal aserto habida cuenta que la presunción
de
legalidad
y
validez
del
acto
administrativo
establecida en el artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, es la base de sustento de su ejecutividad, pues lleva
inmersa la posibilidad de que la administración pública misma provea
a la realización de sus propias decisiones, siempre y cuando el orden
jurídico le haya conferido expresamente tal atribución, característica
que se constituye en una potestad imperativa o de mando, con que se
halla investido todo órgano administrativo público y cuyo apoyo radica,
básicamente, en el hecho de que en la acción ejecutiva busca
satisfacer las necesidades de interés general de la colectividad, cuya
realización no admite demora.
En concordancia con estas consideraciones, el artículo 60,
antepenúltimo párrafo, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
Servicios del Sector Público vigente en el año dos mil ocho, al
establecer que la resolución administrativa de inhabilitación será
exigible una vez que sea notificada a las dependencias y entidades, a
través de la publicación en el Diario Oficial de la Federación no
vulnera el derecho de audiencia, toda vez que dicha determinación, al
ser un acto administrativo, goza de la presunción de que es legal y
válida.
La conclusión antes anotada es acorde con el artículo 134 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual
estatuye:
“Art. 134.- Los recursos económicos de que dispongan la
Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los
órganos
político-administrativos
de
sus
demarcaciones
territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía,
transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que
estén destinados.
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Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados
por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la
Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de
propiciar que los recursos económicos se asignen en los
respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo
anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74,
fracción VI y 79.
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo
de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la
contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a
cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria
pública para que libremente se presenten proposiciones solventes
en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar
al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio,
calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias
pertinentes.
Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior
no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes
establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y
demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia,
imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones
para el Estado.
El manejo de recursos económicos federales por parte de los
estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos políticoadministrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a
las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La
evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por
las instancias técnicas de las entidades federativas a que se
refiere el párrafo segundo de este artículo.
Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de
estas bases en los términos del Título Cuarto de esta
Constitución.
Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los
municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones,
tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad
los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin
influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social,
que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos
autónomos, las dependencias y entidades de la administración
pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno,
deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos
o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá
nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción
personalizada de cualquier servidor público.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 434/2014
Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación,
garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto
en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen
de sanciones a que haya lugar”.
El precepto constitucional transcrito establece que los recursos
económicos de que dispongan la Federación, los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de
sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia,
eficacia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que están
destinados; que las adquisiciones, arrendamientos y enajenación de
todo tipo de bienes, se adjudicarán a través de licitaciones públicas, a
fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en
cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás
circunstancias pertinentes; y que cuando tales licitaciones no sean
idóneas para esos efectos, las leyes establecerán las bases,
procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la
economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren
las mejores condiciones para el Estado.
De lo anterior puede concluirse, en principio, que en congruencia
con el señalado artículo 134 constitucional, cuyo fin es el de asegurar
que las adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de
bienes, sean idóneas para conseguir las mejores condiciones posibles
para el Estado, el legislador ordinario se encuentra obligado a
establecer en las leyes las bases, procedimientos, reglas, requisitos y
demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia,
imparcialidad y honradez que aseguren dichas condiciones, por tanto,
el precepto impugnado al permitir que la inhabilitación se ejecute de
inmediato, cumple con el citado fin, pues asegura que las licitaciones
se lleven en las mejores condiciones para el Estado, tutelando así el
interés colectivo.
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Lo anterior es así, pues debe tenerse en cuenta que en los
procedimientos de contratación administrativa o en los contratos en sí,
el particular tiene un simple interés económico y la Administración
Pública tiene la representación del interés público que el contrato
compromete o pueda comprometer, por lo que en ese tenor, esta
última no puede subordinarse al primero, sino por el contrario, ese
particular debe subordinarse a la segunda.
Así, la sanción de inhabilitación temporal prevista en la
disposición reclamada tiende fundamentalmente a salvaguardar la
honradez en los procedimientos de contratación, previniendo que en
casos futuros los mismos participantes puedan infringir nuevamente el
principio substancial de honradez que rige en los procedimientos de
contratación, al tenor de lo dispuesto en el mencionado artículo 134 de
la Constitución Federal; por ello, la ejecución inmediata es de interés
general, pues con tal actuar se pretende evitar que el Estado otorgue
una licitación a favor de alguna persona, respecto de la cual existe
sospecha sobre su honradez, en detrimento del interés colectivo que
debe tutelar.
Siendo así, los agravios hechos valer por la recurrente resulta
infundados.
En consecuencia, lo procedente es confirmar, en la materia de
esta revisión, la sentencia recurrida en cuanto a la negativa del
amparo respecto del artículo 60, antepenúltimo párrafo, de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público vigente
en el año dos mil ocho.
Finalmente, debe señalarse que esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del veintisiete de
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febrero de dos mil ocho, resolvió en similares términos
el amparo en revisión 1091/2007.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia sujeta a revisión.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, en términos de lo expuesto en el fallo recurrido.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos
a su lugar de origen y, en su oportunidad archívese el toca como
asunto concluido.
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