¿Cuál ha sido el alcance de la experiencia realizada?

Sistematización de la experiencia de las dos organizaciones no gubernamentales: Equidad
de Género: y
Ciudadanía, Trabajo
y Familia A.C. y Fundar, Centro de Análisis e
Investigación, A.C., de trabajar con la Secretaria de Salud en un proceso de reflexión para
introducir la perspectiva de género en la Programación y Presupuestación del dicho
sector
Jennifer A. Cooper1
¿Cuál ha sido el alcance de la experiencia realizada?
Con un aporte financiero de UNIFEM, dos organizaciones no gubernamentales, Equidad de
Género: Ciudadanía, Trabajo y Familia, A. C., y Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.
C., juntaron esfuerzos a partir del año 2002 para trabajar con la Secretaría de Salud en un proceso
de reflexión para introducir la perspectiva de género en la Programación y Presupuestación de
ese sector.
Las dos guías, productos del proyecto, 2 aportan los elementos suficientes para su réplica, tanto
en otras áreas de la Secretaría de Salud, como en otras instituciones públicas del gobierno federal.
Brindan un marco general de los conceptos y las bases a partir de las cuales se puede empezar un
ejercicio de formulación de presupuestos con enfoque de género, pero también lo
suficientemente flexible para que se pueda adaptar a distintos programas y áreas específicas.
Las preguntas genéricas contenidas en las guías invitan a la reflexión y evidencian la importancia
del diagnóstico de las inequidades entre hombres y mujeres en un tema determinado, todo ello a
través de programas específicos.
Se ha presentado una metodología que nos permite ir más allá de la etiquetación de los gastos,
para mujeres a la transversalización de la perspectiva de género en el presupuesto de egresos.
1
Profesora en la Facultad de Economía, UNAM, México. [email protected]
2
a. Presupuestos sensibles al género. Conceptos y elementos básicos (Hofbauer et al., 2002),
¿Cuál es el marco institucional-legal en el que se realiza la
experiencia?
En México el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 señala la elaboración del Programa
Nacional para la Igualdad de Oportunidades y la No Discriminación 2001-2006
(PROEQUIDAD), presentado en noviembre de 2001. Éste
es un programa especial, de
observancia para toda la administración pública en sus tres ámbitos de gobierno.
Cuenta con nueve objetivos específicos relativos a la incorporación de la perspectiva de género;
legislación; pobreza; economía; educación, atención médica; toma de decisiones, violencia y
estereotipos.
Además ahora existe en México la exigencia, desde 2003, para las dependencias del gobierno
que deberán sujetarse a reglas de operación, de entregar los resultados de sus programas
desagregados por género. Se señala, entre otras disposiciones, la siguiente:
“Las dependencias o, tratándose de entidades, las coordinadoras sectoriales respectivas, serán
responsables de emitir las reglas de operación o, en su caso, las modificaciones a aquellas que
continúen vigentes, (...) Las dependencias al elaborar las reglas o modificaciones deberán
observar los criterios generales emitidos por la Secretaría y la Contraloría, así como aquellos
que emita la Comisión Federal de Mejora Regulatoria. A dichos criterios se adicionará la
obligación de presentar indicadores de resultados desagregados por género, y la de garantizar
un acceso equitativo y no discriminatorio de las mujeres a los beneficios de los programas” 3
b. Guía para la Formulación de Presupuestos Públicos con Enfoque de Género, en el Sector Salud (Pérez Fragoso
y Rangel Granados , 2004)
3 Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2003, Apartado 1 del
Articulo 54, fracción 1, p. 36)
2
Jennifer Cooper
En la Fracción IV, Inciso b, del mismo artículo, se exigía “Presentar la evaluación de resultados
de cada programa a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara, a la Secretaría
y a la Contraloría, a más tardar el 15 de octubre, a efecto de que los resultados sean
considerados en el proceso de análisis y aprobación del Presupuesto de Egresos de la
Federación para el siguiente ejercicio fiscal. Dicha evaluación deberá incorporar un apartado
específico sobre el impacto y resultados de los programas sobre el bienestar, la equidad, la
igualdad y la no discriminación de las mujeres”4
¿Qué condiciones permitieron que se diera la experiencia?
El Parlamento de Mujeres y La Comisión de Equidad de Género
El movimiento amplio de mujeres establecía mayores espacios de interlocución con el Poder
Legislativo para la construcción de un presupuesto público con perspectiva de género mediante
dos vias: los Parlamentos de Mujeres de México que continúan realizándose una vez al año
desde 1998, como un espacio innovador, pertinente y necesario para fortalecer la democracia con
equidad de género(Guzmán Gallangos, 2006) y la Comisión de Equidad y Género que se
transformó en una Comisión Ordinaria, lo que abría paso a la institucionalización de la
perspectiva de género en la Cámara de Diputados.
Al inicio de la LVIII Legislatura, en octubre de 2000, algunas organizaciones cabildearon con las
diputadas de la Comisión de Equidad y Género para que en la discusión y aprobación del
presupuesto de 2001 se incorporara la perspectiva de género (García citada por Guzmán 2006,
p.9) La Comisión realizó varios foros, en esfuerzos conjuntos con las Organizaciones No
Gubernamentales y con expertas en la materia para lograr la equidad y transparencia en los
presupuestos públicos5 .
4 Ibidem, p.27
5
3
Por ejemplo el 14 de noviembre de 2001, y en septiembre del 2003, cuando la Doctora Diane Elson, asesora
especial de UNIFEM en el tema de presupuestos públicos con perspectiva de género, impartió en la Cámara de
Diputados, la conferencia magistral “La perspectiva de Género en el presupuesto público”. Esta conferencia fue
convocada por la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados e inaugurada por la Dip. Beatriz Paredes
Rangel, presidenta en ese momento de la Cámara y contó con la presencia de funcionarios de la Secretaría de Salud,
como es el caso de la Dra. Blanca Rico, que en ese entonces era Coordinadora del Programa de Mujer y Salud. Al
Jennifer Cooper
La cooperación entre los actores, ¿cómo surge la idea de trabajar conjuntamente entre
Equidad, Fundar, Secretaría de Salud y UNIFEM?
En el contexto del cambio de gobierno, en diciembre de 2000, surgió la oportunidad para que las
organizaciones feministas pudieran incidir en la nueva administración del Sector Salud, ya que el
Presidente Fox había designado como Secretario de Salud al Dr. Julio Frenk Mora, persona
conocida por su sensibilidad a los temas de género y quien llegaba a la Secretaría con la idea de
crear un programa que transversalizara la perspectiva de género en Salud (entrevista 3), tal como
se expone en la siguiente cita:
la Secretaría de Salud se ha comprometido a desarrollar la metodología para la elaboración de
presupuestos sensibles al género en el Sector Salud, para que los ejercicios de integración de
los Programas Operativos Anuales progresivamente vayan incorporando esta perspectiva
hasta lograr, hacia el final de la gestión federal actual, la institucionalización de esta práctica
en el sector. El reto es enorme. Sin embargo, estamos convencidos de que los beneficios para
la salud de las mexicanas y los mexicanos serán cuantiosos. (Hofbauer et al., 2004: 14-15)
El Dr. Frenk Mora había trabajado esta idea con especialistas en los temas de salud y género y
por otra parte, el movimiento de mujeres contaba con una agenda de salud muy elaborada, la cual
preveía una propuesta de género en el Programa Nacional de Salud 2001-2006 para discutir con
las y los funcionarios públicos. Cabe recordar que los temas de salud, particularmente los
relativos a la salud sexual y reproductiva, han sido punta de lanza del movimiento feminista y del
movimiento amplio de mujeres de manera tradicional.
Ambas voluntades, de la nueva administración en salud y las demandas planteadas por las
organizaciones de la sociedad civil, se juntaron en el Seminario sobre Género y Políticas de Salud
que se llevó a cabo en marzo de 2001. La actividad fue organizada por Equidad de Género,
Ciudadanía, Trabajo y Familia, A. C., Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A. C., el Foro
Nacional de Mujeres y Políticas de Población, UNIFEM, la Organización Panamericana de la Salud
mismo tiempo, entre el público asistente se encontraban las investigadoras de Equidad de Género y de Fundar,
organizaciones de la sociedad civil, académicas y otras funcionarias y funcionarios de gobierno
4
Jennifer Cooper
(OPS), FNUAP y la Secretaría de Salud. Con una duración de tres días, el Seminario marcó un hito
en la relación entre gobierno y sociedad civil organizada, ya que se logró la participación de altos
funcionarios de la Secretaría de Salud, incluso la del Secretario, integrantes de la sociedad civil
organizada, académicas y académicos expertos en temas de salud y género, así como la de
quienes forman parte de organismos de cooperación internacional. Cabe destacar que durante el
Seminario se abordó un tema que tradicionalmente estaba ausente en la agenda feminista: el del
presupuesto con enfoque de género, impulsado de manera prioritaria por Equidad de Género y
Fundar.
Los resultados del Seminario fueron los siguientes:
Œ La construcción de una agenda de trabajo en el tema de género y salud.
Œ Una relación de interlocución entre la sociedad civil organizada y la Secretaría de Salud.
Œ La creación del Programa Mujer y Salud en la Secretaría de Salud.
En el Programa Mujer y Salud confluyeron todos los logros señalados porque tuvo en su
inicio tres componentes básicos que estaban incluidos en la agenda propositiva: la salud de las
mujeres en general, la salud de las trabajadoras del sector y la calidad de la atención de los
servicios. Por otra parte, a través del Programa se impulsó la creación del Consorcio Nacional
Mujer y Salud convocado por el Secretario, el cual reúne a los principales actores públicos del
ámbito de la salud, entre ellos, a las diversas organizaciones que trabajan el tema de equidad y
género y la salud de las mujeres.
Por su objetivo, el Programa Mujer y Salud (PROMSA) quedó definido como la institución
que llevaría a cabo acciones tendientes, por una parte, a corregir las inequidades presentes en las
condiciones de salud de las mujeres y, por otra, a considerar el binomio mujer y salud. Atendería
también la situación laboral de las trabajadoras del sector y como proveedoras de servicios en los
ámbitos doméstico y comunitario.
El PROMSA ha vivido un proceso de institucionalización que inició en marzo de 2001 y se
consolidó con una reestructuración de la Secretaría, en 2003, con la creación del Centro Nacional
de Equidad de Género y Salud Reproductiva. El Centro tiene tres Direcciones Generales
Adjuntas: la de Salud Materno-Infantil, la de Salud Reproductiva y la de Equidad de Género, esta
última incluye el tema de violencia contra las mujeres.
5
Jennifer Cooper
El inicio del proyecto de UNIFEM
En 2002 fue concebido y desarrollado el proyecto “Elaboración de presupuestos sensibles al
Género” por Equidad de Género, Ciudadanía, Trabajo y Familia, A. C., Fundar, Centro de
Análisis e Investigación y la Coordinación del Programa Mujer y Salud de la Secretaría de Salud.
Este proyecto recibió financiamiento del Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la
Mujer (UNIFEM) de marzo de 2002 a noviembre de 2004. Sus objetivos centrales se dirigieron a:
preparar un proceso de trabajo conjunto multianual que permitiera ahondar en el abordaje de la
temática de género en el sector salud; construir espacios para trabajar en el ámbito estatal y/o
municipal; sistematizar la experiencia mexicana en el sector e identificar los elementos para
extenderla a otros sectores relevantes de la administración pública.
¿Cuál fue el método de trabajo aplicado?
Desde sus orígenes el proyecto se fortaleció con las distintas visiones, habilidades y
posicionamientos de los actores involucrados sobre cómo integrar un análisis de género en los
programas y en el Sector Salud en México. Estas diferencias se complementaron para diseñar una
metodología de análisis que posteriormente dio un salto cualitativo al convertirse en una
experiencia de elaboración y no sólo de monitoreo de los presupuestos.
Esta apreciación es compartida por actores clave en el proceso. Helena Hofbauer, de
Fundar, lo señala en su artículo “Mexico: Collaborating with a wide range of actors”, en el libro
Gender Budgets Make Cents:6
La iniciativa en México se ha fortalecido de manera creciente debido a su diversidad así
como por la integración de dos componentes esenciales en un esfuerzo que en primer lugar es
político. Estos elementos son la capacidad de abogacía de las organizaciones de mujeres y las
sólidas habilidades técnicas, de un centro de investigación sobre políticas públicas [Fundar
A.C.].
6 B. Budlender y G. Hewitt, 2002, Gender Budgets Make Cents, vol. 2, Country Studies and Good Practices, Commonwealth
Secretariat, London.
6
Jennifer Cooper
Del Gasto Etiquetado a la Transversalización de la Perspectiva de Género en el
Presupuesto de Egresos
El punto de partida fue el reconocimiento de que no había experiencias previas para la
elaboración de presupuestos públicos con enfoque de género. Si bien se había realizado un
análisis desde la perspectiva de género acerca de cómo se elaboraba el presupuesto en la
administración pública y cómo se ejecutaba el gasto público, no se había intentado construir un
programa desde “adentro” con esta perspectiva. En consecuencia, se reunieron las expertas en
género, las personas encargadas de la planeación de los programas y de la presupuestación en la
Secretaría de Salud y las especialistas en presupuestos con enfoque de género.
Talleres de Capacitación con Funcionarios de la Secretaria de Salud y los ONG
Con la idea de construir una propuesta para la elaboración y no sólo el monitoreo de
presupuestos con enfoque de género en el sector salud, se puso en marcha una serie de
actividades, entre ellas, el Primer Seminario-Taller “Elaboración de Presupuestos con Perspectiva
de Género”, que se llevó a cabo del 15 al 17 de abril de 2002 en la Ciudad de México, en el cual
participó personal de la Secretaría de Salud encargado de los Programas de Ampliación de
Cobertura, el Programa para la Educación, la Salud y la Alimentación de Zonas Marginadas,
PROGRESA, PROCEDES
y el Programa de Nutrición para los Pueblos Indígenas. Además del
personal operativo de los programas, fueron invitados los encargados de la programación,
organización y presupuestación de la Dirección General de Presupuestos, de la Secretaría de
Salud, quienes son el enlace con la Secretaría de Hacienda. De los resultados obtenidos en el
Seminario-Taller se redactó el documento Presupuestos sensibles al género. Conceptos y
elementos básicos (Hofbauer et al., 2002).
La metodología seguida por el seminario-taller se centró en el análisis de dos de las trece
intervenciones del Programa de Aplicación de Cobertura (PAC) de la Secretaría de Salud. El
objetivo del programa es atender a la población de alta y muy alta marginación a través de un
paquete básico de salud en 19 estados de la República mexicana, entre ellos, Querétaro, con el
cual se ilustra el ejercicio (Hofbauer et al., 2002). De trece intervenciones fueron seleccionadas
dos: Diabetes Mellitus y Planificación Familiar, la primera porque no presenta de manera
explícita su relación con un enfoque de género y la segunda por su clara relación con el mismo.
7
Jennifer Cooper
En el seminario-taller participaron por parte de la Secretaría de Salud los responsables de
los distintos programas del sector salud y de la Dirección General de Programación y
Presupuesto, quienes toman las decisiones y diseñan los programas institucionales. La dinámica
consistió en la presentación del tema de presupuestos con perspectiva de género, que estuvo a
cargo de especialistas en temas de salud y género por parte de la sociedad civil, y posteriormente
los funcionarios de la Secretaría de Salud expusieron la forma cómo se elaboran los presupuestos.
Este encuentro de diversos especialistas dio lugar a un intercambio y fundamentación de
conceptos básicos.
La segunda parte del seminario-taller se basó en mesas de trabajo donde se practicaron los
ejercicios sobre Diabetes Mellitus y Planificación Familiar, a partir del análisis de un diagnóstico
realizado previamente por cada estado con información general del Programa de Ampliación de
Cobertura, y de las dos intervenciones mencionadas.
En la siguiente tabla se citan las preguntas que trabajaron cada uno de los equipos y se
presentan de manera comparativa:
Diabetes Mellitus
Planificación familiar
¿Cuál es el sentido central del diagnóstico, ¿Cuál es el sentido central del diagnóstico,
los objetivos, las metas y las acciones de la los objetivos, las metas y las acciones de la
estrategia Diabetes Mellitus en el PAC?
estrategia Planificación familiar en el
PAC?
¿Están orientadas a reducir las inequidades
de género?
¿Cuál podría ser la influencia de la
inequidad de género en el riesgo de
enfermar y morir por esta causa, así como
en la utilización y demanda de servicios de
salud?1
¿Qué acciones del
PAC
debieran ratificarse, cuáles debieran modificarse y cuáles añadirse
con la idea de disminuir el impacto de las inequidades de género?
8
Jennifer Cooper
¿En qué orden de prioridad podrían colocarse las acciones ratificadas, modificadas y
añadidas?
¿Cómo se reformularían los objetivos del
PAC
en tal estrategia considerando estas
prioridades?
¿Qué indicadores de seguimiento y evaluación harían falta para monitorear la ejecución de
una estrategia redefinida con perspectiva de género?
Segundo producto: la guía titulada Guía para la Formulación de Presupuestos Públicos
con Enfoque de Género, en el Sector Salud (Pérez Fragoso y Rangel Granados , 2004)
La guía señala:
Para el 2003 nos planteamos el reto de elaborar un instrumento metodológico que permitiera,
a los responsables de programas, construir paso a paso un proyecto de presupuesto que
incorporara una visión de equidad de género. Con este fin, se buscó la asociación estratégica
con los responsables de un programa para quienes la agenda de género fuera relevante y que,
por tanto, tuviera el interés de colaborar con este grupo de trabajo interinstitucional, tal fue el
caso del Centro Nacional de Prevención y Control del VIH/SIDA (CENSIDA) (Pérez y Rangel,
2004: 10).
La transversalidad de la perspectiva de género en el ciclo del presupuesto
En el ciclo presupuestario se ubican dos grandes ámbitos: el de las intenciones y el de las
realidades.(Sharp 2003) En el primero se planean las actividades y programas que se pretenden
llevar a cabo, así como sus objetivos y metas tomando como base un diagnóstico de inequidades
por género, necesidades de las mujeres o cierto problema de género por resolver; en el segundo se
ejecutan y evalúan las acciones públicas planeadas bajo las premisas mencionadas. En este
sentido, los insumos, productos y resultados de un programa pueden ser intencionales o reales
dependiendo de la fase del ciclo presupuestario (véase figura 9).
9
Jennifer Cooper
En principio se plantea la necesidad de la transversalidad de la equidad de género en todas
las fases del ciclo presupuestario, con diferentes puntos de entrada a dicho ciclo. Sin embargo, si
en la etapa de formulación, particularmente en la planeación, no se incorpora resultará difícil
incluirla en el resto de las fases.
Ciclo presupuestario
Planeación
I
n
Programación
Formulación
Presupuestación
t
e
evaluación
Monitoreo
Aprobación
y
n
c
R
e
a
Ejecución/implementación
l
Realización
i
Ajustes y
transferencias
En la segunda guía la metodología se centra en la fase de la formulación del presupuesto
con sus distintas etapas (Pérez y Rangel
2004, p. 23) y deja de lado la ejecución e
implementación del presupuesto
10
Jennifer Cooper
El aprendizaje fundamental que aporta la segunda guía7 es la necesidad de diagnóstico previo
que cuente con datos desagregados por sexo y las principales características sociodemográficas
para identificar los diferentes niveles de inequidad entre hombres y mujeres. La metodología
desarrolla tres aspectos en la formulación de presupuestos, cada uno de ellos contiene dos pasos y
que deben concebirse como un ciclo. El ejercicio del taller se hizo con base en un cuestionario
con preguntas específicas para cada uno de los pasos:
A.
DIAGNÓSTICO
1. Revisión y análisis del diagnóstico desde la perspectiva de la equidad de género.
Aspectos necesarios que debe tener un diagnóstico desde la perspectiva de
género:
a. ¿Se tomó en cuenta a los distintos grupos focales de atención o se realizó de
forma general para el conjunto de la población afectada?
b. Información desagregada por sexo, edad, condición epidemiológica y
características específicas en cuanto a la forma de acceso y/o utilización de los
servicios de salud.
c. Impactos diferenciados que la enfermedad, o la atención de la salud, tiene
sobre los grupos de personas involucrados.
2. Análisis de las inequidades de género.
a. Elementos para determinar la influencia de la inequidad de género en la
posibilidad de verse afectados por el problema de salud.
b. Determinación de la condición de riesgo de los enfermos por sexo y grupos
diferenciados, así como las posibles causas.
c. Dificultades y problemas particulares de hombres y mujeres para tener acceso
a los servicios de salud.
d. Identificación de inequidades en la atención de necesidades específicas en los
servicios.
7
Guía para la Formulación de Presupuestos Públicos con Enfoque de Género, en el Sector Salud (Pérez Fragoso y
Rangel Granados , 2004)
11
Jennifer Cooper
e. Identificación de asimetrías en la calidad de la atención que recibe la
población objetivo, asociadas a su condición de género.
f. ¿Se destinan recursos para determinar cuáles son los grupos más afectados por
el problema de salud y se busca la posible relación de este hecho con la
condición de género?
g. ¿Las metas reflejan la preocupación por la equidad de género y por la no
discriminación en el acceso y la atención?
B.
PROGRAMACIÓN
3. Determinación de componentes y acciones.
a. Acciones prioritarias y población beneficiaria.
b. ¿Cómo se atienden las diferentes necesidades de mujeres y hombres?
c. Acciones específicas y recursos particulares para los grupos más vulnerables o
afectados por el problema de salud.
d. ¿A qué tipo de componentes se destinan más recursos en el presupuesto
actual?
e. ¿Incide esta asignación en una atención más equitativa de los grupos
demandantes de los servicios de salud?
f. Acciones que pueden agregarse al programa y considerar en el presupuesto
para lograr una mayor equidad y eficiencia en la atención de necesidades de
los grupos afectados.
4. Definición de prioridades.
a. ¿Cómo se reordenarían las prioridades?
b. ¿Son
suficientes
los
componentes,
las
acciones
y
las
estrategias
implementados para contrarrestar el impacto de género?
c. ¿Qué acciones y estrategias se deben rediseñar, reformular o añadir para que
el programa sea más equitativo?
d. ¿Estas acciones y estrategias pueden asimilarse a las ya establecidas?
e. Reformulación de objetivos y metas desde las prioridades de equidad de
género.
C.
PRESUPUESTACIÓN
5. Asignación de recursos para corregir inequidades de género.
12
Jennifer Cooper
C. ¿Cuáles fueron los principales aprendizajes de la experiencia
desarrollada?
Los siguientes factores constituyen los principales aprendizajes y contribuyeron al éxito del
proyecto
1. Complementariedad entre diferentes expertos/as:
La formulación de presupuestos públicos con enfoque de género no puede realizarse sin la
interlocución con las instituciones públicas. Es indispensable el trabajo conjunto entre las
personas que manejan el tema de género y analizan presupuestos públicos, los y las responsables
de tomar las decisiones en las distintas áreas y los y las técnicos u operativos encargados de la
programación presupuestal para tratar de conjuntar lo que muchos consideran dos lenguajes
diferentes. Los seminarios-talleres sirvieron como foros de análisis y discusión:
….nos dimos cuenta que las médicas y médicos y las personas que trabajan en los
diferentes programas e instancias […] por ejemplo, Planificación Familiar en el IMSS y en
el ISSSTE y en la Secretaría de Salud, no tienen muchos espacios de interlocución […] La
propuesta del Proyecto UNIFEM les proporcionó a estos médicos y funcionarios claves
una oportunidad para conocer qué estaba haciendo cada quien (entrevista 1).
2. Tolerancia y conciliación: la comprensión de dos lenguajes difíciles de entender
Debido a la rigidez de esta estructura del presupuesto, se presentó el siguiente dilema en el
transcurso del proyecto:
Diseñamos una metodología [para presupuestos sensibles al género] pero esta metodología a un
ministerio de Hacienda no le sirve de nada […] porque te dicen “¿y eso cómo lo traduzco en un
formato [de la estructura programática del presupuesto]?” Eso nos lo dijeron los de la Secretaría de
Hacienda en Chiapas. “Esta muy padre, muy bueno, y ¿qué hago con esto?” […] Yo creo que la
elaboración de presupuestos con perspectiva de género es una quimera que no se va a lograr
consolidar […] mediante formatos (entrevista 6).
13
Jennifer Cooper
Sin duda un resultado de los seminarios-talleres fue alcanzar una claridad teórica, fruto de arduas
discusiones entre las y los actores clave del proyecto y los participantes en los talleres, que en
ocasiones llegaron a desembocar en posiciones teóricas encontradas.
La mayor parte de las discusiones giraron en torno a dos ejes:
1. El concepto de género y de equidad, así como la necesidad de identificar indicadores
precisos de inequidades de género “no es suficiente decir queremos equidad [sino
habría que definir] en qué consistiría la equidad” (entrevista 2).
2. El punto de partida y cómo entrar en el análisis: por los programas, el diagnóstico
previo de las inequidades de género para cada una de las áreas del Sector Salud, los
objetivos y metas, o alternativamente, con los números del gasto etiquetado y la
estructura programática del presupuesto.
Una académica del primer taller resume el reto que se formuló a raíz de estas
discusiones:
El objetivo de todos […] es mejorar la posición de las mujeres y la equidad entre los
géneros; pero los medios para alcanzarlo son complejos, entre otras cosas, porque los
PSG
[presupuestos sensibles al género] exigen articular, en el área de las políticas
publicas, dos campos que hasta hace poco fueron ajenos entre sí: los estudios de género,
por un lado, y, por otro, las finanzas públicas. Conjugar dos lenguajes, dos campos que
se han construido con enfoques y metodologías distantes ofrece muchos retos y exige
apertura y creatividad (Espinoza Daiman 2004).
Aun cuando en México existe el compromiso gubernamental de elaborar presupuestos por
resultados,8 los cuales deben medir el impacto de las acciones del gasto en la población, hay
una:
falta de correspondencia entre la estructura programática y la presupuestal que, en varios casos,
hace imposible relacionar gastos con programas, y no se diga con los objetivos, metas y acciones
8
Actualmente México tiene un presupuesto dirigido a resultados (o al desempeño) que surgió del Programa de
Modernización Administrativa (Promap 1995-2000). En 1997 se comenzó a implementar la nueva estructura
programática (NEP) y el desarrollo de un sistema de evaluación de desempeño (SED). Éstas han sido dos piezas
fundamentales en la generación de los espacios y los elementos para la compleja transformación del presupuesto en
México. David Arellano Gault, D, Gil, JR, Ramírez, J & Rojano, Á . ', ed. P 2004, Nueva gestión pública en acción: procesos
de moderación presupuestal . Una exploración en términos organizativos: Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México', in Más
allá de la reivención del gobierno: fundamentos de la nueva gestión pública y presupuestos por resultados en América Latina, CIDE,
México,
14
Jennifer Cooper
de éstos […] Mi propuesta era entrar por programas, la propuesta de ellas ―que predominó
durante todo el proyecto― fue entrar por presupuesto […] ¿cuánto por programa?, es decir [ellas]
entraban con números, yo quería entrar con conceptos, con programas con otras herramientas, pero
la verdad es que, al cabo de un tiempo, yo misma, cuando hice el proceso del [programa de]
Planificación Familiar, me di cuenta de que llegas a un punto en el que, aunque [se puede] llegar a
lo más fino, no hay manera de enganchar programas con dinero porque el presupuesto tiene otra
estructura y otra conceptualización. Entonces están desfasados, pues son conceptos diferentes.
3. Sensibilidad y respeto para el trabajo de todos (as)
Fue preciso manejar con sumo cuidado el intercambio de ideas y el análisis de los programas
existentes para evitar que los(as) funcionarios se pusieran a la defensiva o sintieran que estaban
siendo juzgados. Los talleres que dieron lugar a la metodología expresada en la Guía para la
formulación de Presupuestos Públicos con Enfoque de Género en el Sector Salud comenzaron
con una evaluación del diagnóstico de los problemas detectados sobre el VIH-SIDA en los estados
participantes, “los diagnósticos y los resultados de un programa afectan la sensibilidad de las
personas aun cuando ellos no sean los responsables [de los resultados]” (entrevista 7).
Así, es posible que un indicador útil para evaluar un programa puede convertirse en un elemento
de resistencia por parte de los funcionarios, pues quizá se sientan juzgados en su desempeño
personal, lo cual, a su vez, probablemente se traduzca en un rechazo de la metodología respecto
al enfoque de género en los programas del Sector Salud. Para mantener la armonía dentro del
grupo que está tomando la capacitación, sería recomendable enfatizar en que “el funcionamiento,
bien o mal, de un programa no solamente se debe a lo que hacemos nosotros, sino que hay todo
un contexto” (entrevista 7); tal contexto implica, por ejemplo, la colaboración intersectorial, o su
ausencia, y factores exógenos al programa que pueden o no determinar su éxito.
Recomendaciones para quienes quieran replicar dicha experiencia
A continuación se presentan
las recomendaciones a nivel macro y micro con el objetivo de
identificar cuáles son las necesidades y los requerimientos para formular presupuestos que
contribuyan a eliminar las inequidades entre hombres y mujeres
15
Jennifer Cooper
A. A nivel macro
1. La interlocución con el Poder Legislativo
El espacio de interlocución que el poder legislativo estableció con las organizaciones
de las mujeres mediante el Parlamento de Mujeres y la Comisión de equidad y
Género, impulsó el interés y el análisis de la etiquetación y monitoreo del gasto así
como la transversalidad de equidad de género en el presupuesto de egresos.
2. Apertura e infraestructura institucional
La participación de la Secretaría de Salud fue fundamental, tanto para introducir la
problemática de los presupuestos sensibles al género en la agenda política, como
para dar un aval institucional a la iniciativa. La Secretaría de Salud contaba con un
área específica de equidad de género (Programa de Mujer y Salud), que
posteriormente se convirtió en Centro Nacional de Equidad de Género y Salud
Reproductiva, facilitó la presencia de funcionarios públicos con conocimiento y
experiencia sobre el tema.
3. La colaboración entre diferentes agentes clave.
La participación de un conjunto de expertos es esencial: técnicos especialistas en
la estructura programática, funcionarios que elaboran el presupuesto, así como
organizaciones civiles y académicos que
manejan los conceptos de
empoderamiento, indicadores, equidad y las demandas del movimiento de
mujeres. Ambas posiciones (entrar al análisis del presupuesto de egresos, por los
números y la asignación monetaria del presupuesto o por programas ) deben ser
incorporadas y toleradas.
Colaboración con las ONG está planeada para futuras capacitaciones a
funcionarios/as de la Secretaría de Salud y es vista como una suerte de palanca
para la Dirección general Adjunta de Equidad:
ellos [las ong feministas y los académicos] pueden estratégicamente tomar el discurso más radical
y no lo tengo que hacer yo […] puedo flexibilizarme un poco cuando veo las reacciones del grupo
[…] y entonces no tenemos esa confrontación: que yo que estoy aquí dentro y quiero que las
mujeres tomemos el poder en la Secretaría [de Salud] porque entonces me convierto en la fiera, en
una amenaza y tengo que ser su aliada. De otro modo no podemos lograr lo que queremos,
entonces ellos [los otros funcionarios de la Secretaría de Salud] tienen que estratégicamente verme
a mí como así […] “ella es más moderadita, no es radical” (Funcionaria del Programa PROMSA,
Secretaria de Salud)
16
Jennifer Cooper
B. A nivel micro9
Cuando se analiza la posibilidad de la aplicación de las guías en otras áreas, tanto de
la Secretaría de Salud, como en otro tipo de dependencias del gobierno, las conclusiones
podrán constituir las recomendaciones para quienes quieran adaptar dicha experiencia a
otro contexto. Esto seria factible en la medida en que existan las siguientes condiciones,
estrategias e información adecuada:
1. Conocimiento y análisis sobre las diferentes legislaciones, aspectos normativos y de tipo
programático:
Ley General de Planeación
i. Programas nacionales
ii. Leyes generales
iii. Normas técnicas relevantes
b. Análisis profundo de la estructura programática.
2. Necesidades de información para analizar la orientación y perspectiva de un programa
c. Datos del Sistema de Información en Salud para Población Abierta (SISPA),
específicamente para el Sector Salud, pero también de otras fuentes estadísticas
como el Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática (INEGI).
d. Perfil sociodemográfico de la región donde operará la estrategia o programa
indicando las dimensiones de los problemas que se atienden.
e. Síntesis de la visión, misión, objetivos, metas, indicadores, costos, estrategias y
acciones de los programas gubernamentales.
f. Diagnósticos de las estrategias, programas o proyectos.
g. Identificación y análisis de los costos del programa
h. Contar con estadísticas, datos censales e información desagregada por sexo y edad
de:
i. Incidencia de las enfermedades, o de las diferentes problemáticas que se
atienden.
ii. Beneficiarios/as de los programas.
iii. Composición del personal.
3. Sensibilización en el tema de género
i. Reconocer que los temas de salud, y otros temas, afectan de manera distinta a
hombres y mujeres.
9
Véase la Guía pagina 58, Apartado 6.
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j. Para el caso del Sector Salud, buscar el apoyo y asesoría del Centro Nacional de
Equidad de Género y Salud Reproductiva. De esto se desprende la necesidad de
contar con un área específica sobre el tema en cada una de las Secretarías de Estado.
k. Definir un equipo de trabajo permanente que incluya: un/una técnico del área,
un/una responsable capaz de asumir decisiones y una persona del área de
información y sistemas (Pérez y Rangel, 2004: 51).
l. Buscar que el grupo de trabajo inicie la capacitación antes de la elaboración del
presupuesto del siguiente ciclo.
4. La construcción de indicadores sensibles al género para el seguimiento y evaluación
Se plantea la necesidad de construir indicadores sensibles al género que midan la
transformación en las relaciones de género y, por ende, el empoderamiento de las
mujeres. En otras palabras, es preciso que los indicadores tengan como meta medir
el impacto en el cambio de las relaciones de género, ya que éste no se detecta con
la simple desagregación de los datos. Si bien el empoderamiento es un concepto
difícil de precisar y medir, hay que avanzar en el diseño de indicadores
sustitutivos de este concepto abstracto. De tal forma, la construcción de indicadores
de evaluación se vuelve fundamental, si se quiere medir el éxito no sólo a nivel de la
asignación monetaria, sino a nivel de objetivos y metas planteados en cada una de las
políticas públicas, programas y acciones. Es posible pensar en que la formulación de
presupuestos con este enfoque requiere no solamente el conocimiento de género,
sino la suficiente comprensión del proceso global de presupuestación, es decir, la
complementariedad de dos lenguajes
Conclusión
En la Secretaría de Salud en México, la creación del Programa Mujer y Salud, el Centro Nacional de
Equidad de Género y Salud Reproductiva, el desarrollo de varios talleres de capacitación con
personal de la misma Secretaria así como la formulación de las dos guías10 en colaboración con
UNIFEM y las organizaciones no gubernamentales se han instaurado los cimientos de una cultura
organizacional y estructura interna las cuales garantizan la transversalización del tema de género en
los programas y presupuesto de esta Secretaria en este sexenio del Gobierno Federal. Sin embargo,
es un hecho que en México la planificación siempre ha estado determinada por los tiempos
sexenales, por lo tanto la continuación de los programas que incorporen la equidad de género en el
futuro seguirán dependiendo, en parte, de la voluntad política del los gobernantes en turno, de las
10
a. Presupuestos sensibles al género. Conceptos y elementos básicos (Hofbauer et al., 2002),
b. Guía para la Formulación de Presupuestos Públicos con Enfoque de Género, en el Sector Salud (Pé rez Fragoso
y Rangel Granados , 2004)
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prioridades tanto del movimiento de mujeres como de la Comisión de Equidad y Género en la
Cámara de Diputados.
BIBLIOGRAFÍA
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acción: procesos de modernación presupuestal . Una exploración en términos organizativos:
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