Actores con Poder de Veto en la formulación de Políticas Públicas

Actores con Poder de Veto en la formulación de
Políticas Públicas
Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y
Resultados
Departamento Nacional de Planeación
Julio 2011
1
Proceso de Formulación de Políticas
Publicas
• Enfoque Metodológico – Spiller y Tommasi
• Este enfoque considera a las políticas públicas como el resultado de
intercambios complejos entre actores políticas a través del tiempo
• Pregunta: ¿Cómo se pueden formular políticas pública correctas?
• Lo que intenta explicar este enfoque no son los contenidos ni el tipo de
política, sino más bien ciertas características o aspectos clave de las
políticas públicas que afectan su calidad.
• Características:
•
•
•
•
•
Estabilidad
Adaptabilidad
Coherencia y coordinación
Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación
Eficiencia
Enfoque Economía Neoinstitucional
• Las instituciones, en tanto reglas de juego en una sociedad, estructuran los
incentivos a la interacción entre los individuos, reduciendo la incertidumbre, y
en esa medida influyendo en el desempeño de las economías (a través de los
costos de transaccion).
• Según Elinor Ostrom (1992) las instituciones son reglas en uso, articuladas
tanto por las normas constitucionales como por las de acción colectiva y las
operativas.
• Douglass Norh (1996) distingue entre las instituciones, como reglas del
juego, y las organizaciones, como los jugadores.
• En la medida en que las instituciones, influyen en los incentivos de los
jugadores, condicionan su comportamiento, determinando así los resultados
tanto del mercado económico sobre el mercado político.
Enfoque Economía Neoinstitucional
•Continua…
Las instituciones públicas no son neutrales en relación con las políticas que
implementa, son tan determinantes como el mercado (Dirk, 1996 y Alesina y
Perotti, 1996)
• Los resultados pueden ser optimizados si se mejoran dichas instituciones
(Poterba, 1994, 1995, 1996)
• Los mercados eficientes (económicos y políticos) son consecuencia de
arreglos institucionales que proveen costos de transacción bajos (Gandour
, 1996).
• La interacción entre los intereses e instituciones públicas se analiza a partir
de un marco general que establece un compromiso contractual entre un
principal y un agente
• El principal delega una función a un agente –ej. la asignación y ejecución de
los recursos públicos– quien a cambio de algunos incentivos adquiere la
obligación de representar sus intereses en dicha asignación (Eggerston,
1990). Teoría de la Agencia.
Teoría de la Agencia
 “Un Principal delega ciertos derechos (de un recurso) en un agente
que está obligado por contrato (formal o informal) a defender los
intereses del principal como contrapartida al cobro de una retribución”
(Eggertsson, 1995).
 Por asimetrías de información, el agente conoce mejor el proceso
relacionado con la gestión que el principal. Por tanto, el agente debe
responder ante el principal por resultados aunque el principal debe
otorgar amplia discrecionalidad al agente (Enfoque de gestión pública
orientada a resultados).
Exigibilidad
Resultados
Discrecionalidad
Gestión
Proceso de Formulación de Políticas
Públicas
• Engloba el proceso de discusión, aprobación e implementación de las
políticas públicas
• Tiene en cuenta los diferentes actores políticos (o jugadores) en diversos
escenarios
• El comportamiento de los actores políticos en el PFP depende de (BID, 2006):
• Las funciones que desempeñan, de sus incentivos y las restricciones
que enfrentan
• El funcionamiento de las instituciones políticas (sistema de partidos)
• Las reglas institucionales básicas (constitucionales)
Que definen los papeles de cada uno de los jugadores
• Así mismo es importante tener en cuenta las dinámicas históricas y
culturales de la sociedad en particular
Proceso de Formulación de
Políticas Públicas
 Estabilidad
 Adaptabilidad
 Coordinación y
coherencia
 Calidad de la
implementación y
efectiva aplicación
 Orientación al
interés público
 Eficiencia
Enfoque metodológico de Políticas
El papel de la cooperación
Públicas
•
En entornos donde los actores políticos puedan llegar a acuerdos intertemporales y
se pueda asegurar su cumplimiento, es decir donde se logre cooperar, las políticas
públicas tienden a ser de mejor calidad, menos sensibles a shocks políticos
(estabilidad) y más adaptables a las condiciones económicas y sociales cambiantes
(flexibilidad)
•
En entornos que dificultan la cooperación, las políticas serán más inestables o muy
inflexibles, estarán mal coordinadas y las inversiones en las capacidades del estado
serán menores
Qué condiciones favorecen la cooperación? La cooperación es más fácil si:
1. Existen buenas “tecnologías de agregación”
2. Escenarios bien institucionalizados para el intercambio político
3. Los actores clave tienen horizontes temporales de largo plazo
4. Existen tecnologías creíbles para asegurar el cumplimiento de las políticas (autoridad
judicial independiente o una burocracia fuerte)
Proceso de Formulación de Políticas Públicas
Cómo se pueden formular políticas públicas correctas?
Características o aspectos clave de las políticas públicas:
CARACTERÍSTICAS CLAVE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Estabilidad
• La estabilidad de las políticas públicas se asocia con la capacidad de
los actores políticos para concertar y hacer cumplir acuerdos
intertemporales (cooperación) que permitan mantener ciertas
políticas fundamentales (de Estado) más allá del mandato de
determinados funcionarios públicos.
• El hecho de contar con políticas estables no significa que estas no
puedan variar, los cambios responderán a shocks económicos o al
fracaso de políticas previas, y no a cambios de orden político.
• Países con políticas estables presentan cambios de manera gradual,
consolidan los logros de gobiernos anteriores y generalmente
se realizan por consenso.
• La noción de estabilidad está directamente relacionada con la noción
de credibilidad.
CARACTERÍSTICAS CLAVE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
2. Adaptabilidad
• Es conveniente que los países puedan adaptar sus políticas en
respuesta a cambios en las condiciones económicas, y que puedan
modificarlas cuando es evidente que no están dando resultados.
• No obstante algunos gobiernos abusan de su discrecionalidad.
• En entornos donde no hay cooperación, para limitar este oportunismo
establecen reglas que son muy difíciles de cambiar.
• Países con políticas poco adaptables no podrán responder
adecuadamente a los shocks, o pueden quedarse atrapados en
políticas inadecuadas durante largos períodos.
CARACTERÍSTICAS CLAVE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
3. Coordinación y coherencia
• En algunos países, en la formulación de políticas interviene un gran
número de actores que no se comunican adecuadamente entre sí lo
que conlleva a una “balcanización” (Cox y McCubbins, 2002)
• La falta de coordinación suele reflejar la naturaleza poco cooperativa
de las instituciones políticas y de las organizaciones
• Puede existir entre diferentes niveles de gobierno.
CARACTERÍSTICAS CLAVE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
4. Calidad de la implementación y la efectiva
aplicación
• Una política puede estar bien diseñada y ser ineficaz si no
se implementa efectivamente
• La falta de calidad en la implementación está asociada, en
parte, a la falta de burocracias capaces e independientes,
así como la falta de sistemas judiciales fuertes.
• Los gobiernos deben generar incentivos y los recursos para
invertir en sus capacidades.
CARACTERÍSTICAS CLAVE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
5. Orientación al interés público
• Las políticas producidas por un sistema dado deben promover el
bienestar general y se asemejan a bienes públicos.
• Deben desalentar los beneficios privados hacia personas, facciones o
regiones en forma de proyectos con beneficios concentrados (resquicios
que permitan eludir impuestos)
• Esta dimensión está vinculada con la desigualdad
• Esta también vinculada con el horizonte de tiempo que tengan los
actores.
CARACTERÍSTICAS CLAVE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
6. Eficiencia
• Es la capacidad del Estado para asignar sus recursos a aquellas
actividades de las que obtiene el mayor rendimiento
• Está relacionada con la Orientación al Interés Público.
Proceso de Formulación de Políticas
Públicas
El BID realizó un estudio a 13 países planteando las siguientes preguntas:
• Quiénes son los actores clave que participan en el PFP?
• Cuáles son sus facultades y funciones?
• Cuáles son sus preferencias, incentivos y capacidades?
• Cuáles son sus horizontes temporales?
• En qué escenarios interactúan?
• Cómo son los intercambios o transacciones que emprenden?
ÍNDICE DE POLÍTICAS PÚBLICAS CORRECTAS
POLÍTICAS PÚBLICAS CORRECTAS
Enfoque metodológico de
Políticas Públicas
Actores con Poder de Veto – Veto
Player
• Este enfoque se utiliza principalmente para analizar el potencial que tiene
una política de ser modificada.
•La ausencia de este potencial se llamará Estabilidad de la Política
• Veto Player: Son actores individuales o colectivos cuyo acuerdo (por regla de
mayoría cuando son actores colectivos) se requiere ya sea para mantener o
para modificar el status quo
• Hay dos categorías de Veto Player (Tsebelis -1995): Institucionales y Partidos
• La estabilidad de la política se incrementa con:
• El número de Veto Player
• La incoherencia política (Posiciones políticas diferentes entre los Veto
Player)
• La cohesión interna (Posiciones políticas similares entre las Unidades de
cada Veto Player)
Enfoque metodológico de
Políticas Públicas
Tsebelis - 1995
Enfoque metodológico de
Políticas Públicas
Tsebelis - 1995
Enfoque metodológico de
Políticas Públicas
Tsebelis - 1995
Enfoque metodológico de
Políticas Públicas
Tsebelis - 1995
Enfoque metodológico de
Políticas Públicas
Actores con Poder de Veto – Veto
Player
•Cox y McCubbins sugieren que uno de los dilemas más importantes en la formulación de
políticas públicas es la que existe entre
• la capacidad para cambiar las políticas (decisiveness o capacidad de decisión)
• y la capacidad para comprometerse con determinada política una vez que es
aprobada (resoluteness o determinación)
Estos conceptos son similares a
estabilidad que ya se nombraron
las
características
de
adaptabilidad
y
• Aquellos países con más Veto Player tenderán a tener mayor determinación y menos
capacidad de decisión. Esto es, les será más difícil cambiar las políticas, pero una vez que
lo hagan, se van a comprometer con el cambio
• Aquellos países donde existan diferencias políticas marcadas entre los Veto Player
tenderán a tener más determinación y menos capacidad de decisión. Esto es, les será más
difícil cambiar las políticas, pero una vez que lo hagan, se van a comprometer con el
cambio
• Aquellos países donde exista una gran coherencia interna de las Unidades de cada
Veto Player tenderán a tener más determinación y menos capacidad de decisión. Esto
es, les será más difícil cambiar las políticas, pero una vez que lo hagan, se van a
comprometer con el cambio
Gracias