Juan Alfonso Santamaría Pastor

Indicaciones y materiales para la enseñanza de la Constitución
Departamento de Derecho Político. UNED
El presente texto se reproduce con fines exclusivamente docentes,
para su uso por parte de profesores y alumnos
en el ámbito de la enseñanza de la Constitución
Juan Alfonso Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo I,
Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 1991
Capítulo Primero: “Las bases conceptuales del Derecho Administrativo”, págs. 33 a
65.
Extracto
(...) La palabra “administración” posee, en el lenguaje coloquial, dos significados
básicos y contrapuestos: de una pare, designa una actividad, es decir, el hecho de
administrar o gestionar determinados asuntos; de otra, designa la persona u
organización que desempeña dicha actividad. Dos sentidos, pues, distintos: el primero,
material u objetivo (que suele identificarse escribiendo administración con minúscula);
el segundo, orgánico o subjetivo (Administración, con mayúscula) (...) El fracaso con
que se han saldado los intentos de definir la función administrativa en abstracto ha
llevado (...) a los planteamientos orgánicos o subjetivos (...).
Una lectura superficial de la Constitución de 1978 arroja, por lo que a la Administración
se refiere, un resultado que podríamos denominar clásico. En el esquema constitucional,
la Administración aparece definida como una estructura instrumental que atiende al
cumplimiento práctico de los fines del Estado, con estricta sujeción a los tres poderes
tradicionales de los sistemas democráticos. Así:
- está sometida al poder legislativo, que encarnan las Cortes Generales, por cuanto toda
su actuación debe llevarse a cabo «con sometimiento pleno a la ley» (art. 103,1)
- está también sujeta al poder ejecutivo, que encarna en el Gobierno, al 137 CE), al cual
corresponde dirigir «la Administración civil y militar» (art. 97)
- finalmente, se halla también en una posición en cierto modo subordinada (...) al poder
judicial, por cuanto la Constitución confía a los Jueces y Tribunales la función de
controlar «la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así
como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican» (art. 106.1).
Esta sujeción, sin embargo, no es de la misma naturaleza frente a cada uno de los tres
poderes: respecto del legislativo, la Administración se limita a cumplir sus mandatos,
expresados en la ley; respecto del judicial, la Administración está obligada solamente a
acatar el resultado de sus decisiones (y a auxiliarle en la ejecución de las mismas). La
única dependencia directa e inmediata de la Administración se da frente al Gobierno, el
cual, a ciertos efectos, forma parte de la misma, constituyendo su escalón superior. Por
ello, suele decirse que la Administración pública se encuadra dentro del poder ejecutivo
del Estado, que el Gobierno encarna por antonomasia (de hecho, uno y otra vienen
conjuntamente regulados en el Título IV CE, que se rotula «Del Gobierno y la
Administración», dando a entender que ambos forman una suerte de complejo unitario).
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Esta descripción constitucional, por sí sola, no es más que parcialmente exacta. La
Administración a que se refiere el Título IV CE no es sino una parte del conjunto total
de Administraciones públicas: es, primariamente, la Administración del ente político
superior, la Administración del Estado. Pero, junto al Estado, la CE contempla otras
entidades políticas de menor ámbito brevemente a las territorial, cada una de las cuales
posee a su servicio, también, su propia estructura administrativa; su propia
Administración, distinta y separada de aquélla (...). Ello hace (...) que no pueda hoy
hablarse con propiedad de una sola Administración pública (el uso de esta expresión en
singular tiene un puro carácter simplificador para referirse genéricamente a todos los
entes administrativos en cuanto categoría global), sino, cuando menos, de cuatro tipos
de Administraciones públicas, correspondiente cada una de ellas a los cuatro niveles
territoriales básicos en los que se organiza el Estado español: el Estado mismo, las
Comunidades Autónomas, las Provincias y los Municipios, entidades todas ellas
dotadas de autonomía recíproca en orden a la gestión de sus intereses respectivos
(artículo 137 CE) (...). Cada uno de estos cuatro niveles territoriales se halla regido por
una entidad política cuyo órgano supremo posee carácter y origen electivo: Cortes
Generales, en el Estado: Asamblea legislativa o Parlamento, en las Comunidades
Autónomas; Diputación Provincial, en la Provincia; Ayuntamiento, en los Municipios.
Y, a su vez, cada una de estas entidades políticas tiene a su servicio una Administración
u organización administrativa propia (...)
La estructura interna de cada uno de estos cuatro niveles administrativos es ciertamente
variada; pero todas ellas poseen características comunes (...) La organización primaria
directa de cada una de las Administraciones se compone de un conjunto de órganos
(desempeñados por una o varias personas, según los casos), jerarquizados
piramidalmente entre sí y distribuidos funcionalmente mediante la asignación a cada
órgano o conjunto de órganos de una serie de tareas concretas; o, lo que es lo mismo, de
la intervención de un singular sector de la vida social o económica (sistema
departamental).
El ejemplo prototípico de esta organización lo proporciona la Administración del
Estado, paradigma de una organización jerarquizada y piramidal, en cuya cúspide se
encuentra el Gobierno (órgano ambivalente, por ser el tiempo un órgano constitucional
y el primero y superior de los órganos de la Administración del Estado: artículo 97 CE).
Cada uno de los miembros del Gobierno, los Ministros, son titulares de un Ministerio o
Departamento ministerial, el cual, a su vez, se organiza jerárquica y piramidalmente:
cada Ministerio se subdivide en una Subsecretaría y varias Direcciones Generales; cada
Dirección General (y la Subsecretaría) se estructura o subdivide en varias
Subdirecciones Generales; y éstas, en varios Negociados. Por descontado, la
organización es mucho más compleja de los que este esquema sugiere (...) pero dicho
esquema es expresivo del modelo básico vigente. En los tres restantes niveles
administrativos, la organización no se encuentra tan desarrollada, pero tendencialmente
resulta muy similar (...).
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