Políticas anticíclicas en Argentina. Un análisis comparado de su

Políticas anticíclicas en Argentina. Un análisis comparado de su
implementación bajo el régimen de Convertibilidad y de Tipo de
Cambio Industrial Competitivo.
Andrés Asiain1 y Agustín Crivelli2
1) Introducción
Este trabajo tiene por finalidad la comparación de los mecanismos de funcionamiento y
sus efectos sobre la economía, de las políticas anticíclicas que han sido implementadas
en la Argentina durante el régimen de Convertibilidad y en el actual régimen de Tipo de
Cambio Industrial Competitivo.
A tal fin, el trabajo se encuentra estructurado de la siguiente manera. En el apartado
siguiente, el segundo, se revisa sucintamente la puesta en marcha y el funcionamiento
del régimen de convertibilidad, pasando luego a examinar el impacto sobre la economía
argentina y las medidas de política anticíclicas instrumentadas frente a las crisis
económicas de México (1995), el Sudeste Asiático (1997), Rusia (1998), Brasil (1999)
y durante los últimos años del gobierno de De La Rúa hasta el fin de la convertibilidad.
Finalmente, en el mismo apartado se analizan los costos y límites de las políticas
anticíclicas implementadas bajo el régimen de convertibilidad.
En el tercer apartado se describen los ejes principales de funcionamiento del actual
régimen de Tipo de Cambio Industrial Competitivo, haciendo especial referencia a las
políticas implementadas relativas al fortalecimiento del mercado interno y el aumento
del nivel de independencia financiera externa. Asimismo se revisan las políticas
anticíclicas implementadas por el gobierno argentino para hacer frente a los efectos de
la crisis financiera internacional de 2008-2009. Por último, en el cuarto apartado se
exponen las conclusiones.
2) La Convertibilidad
En los primeros meses de gestión de Carlos Menem se sucedió un rebrote
hiperinflacionario que fue temporalmente controlado con medidas draconianas que
implicaron el canje compulsivo de los depósitos bancarios por bonos públicos a 10 años
(Bonex 89) y un severo ajuste fiscal que secaría de dinero la economía y la hundiría en
una grave recesión. La precaria estabilidad lograda a costa de una profunda parálisis
económica fue seguida de un nuevo plan de estabilización que tomó elementos de
experiencias anteriores, especialmente del plan Austral y de la “tablita cambiaria” de
finales de los setenta.
Del primero tomó el enfoque de una política de shock, en lugar de posturas gradualistas,
para dar fin a los elementos inerciales de la inflación. Como en la experiencia de junio
de 1985, se modificó el signo monetario, reemplazándose esta vez los australes por el
1
Lic. en Economía, FCE-UBA. Docente de las materias “Crecimiento Económico”, “Dinero, Crédito y
Bancos”, e “Historia del Pensamiento Económico” de la FCE-UBA. Investigador del Centro de Estudios
Económicos y Monitoreo de las Políticas Públicas (CEMOP), de la Universidad Popular Madres de Plaza
de Mayo. Miembro del Departamento de Economía Política y Sistema Mundial del Centro Cultural de la
Cooperación. Integrante de la Cátedra Nacional de Economía “Arturo Jauretche”.
2
Lic. en Economía, FCE-UBA. Doctorando en Economía (FCE-UBA). Docente de “Historia Argentina”
de la FCS-UBA. Investigador del Instituto de Estudios Históricos, Económicos, Sociales e
Internacionales (IDEHESI), UBA-CONICET, y del Centro de Estudios Económicos y Monitoreo de las
Políticas Públicas (CEMOP), de la Universidad Popular Madres de Plaza de Mayo. Integrante de la
Cátedra Nacional de Economía “Arturo Jauretche”.
1
peso en una paridad de 10.000 a 1. La ruptura de la inercia inflacionaria fue facilitada
por la “dolarización” de la dinámica de los precios heredada de la hiperinflación. Así, el
establecimiento de una paridad cambiaria fija ($1=U$1) implicó fijar los precios
nominales.
La estabilización de precios utilizando como “ancla nominal” al tipo de cambio no fue
la única similitud entre el programa de Cavallo y la “tablita” de Martínez de Hoz.
Nuevamente, la conexión entre la cotización de la divisa y la formación de precios
industriales fue reforzada a través de la rebaja de los aranceles a la importación.
También esta vez, la consecuencia inmediata fue un importante retraso cambiario que
sería sostenido en base al ingreso de capitales del exterior.
Mantener la pauta cambiaria en el mediano plazo requirió superar la crisis de las cuentas
externas que caracterizó los años ochenta. Para ello se reestructuró la deuda externa en
el marco del lanzamiento del plan Brady3 en la región y se comenzó un amplio proceso
de privatizaciones que tuvo como destinatarios privilegiados a la banca acreedora
norteamericana junto a capitales europeos con capacidad de gestión operativa. El
respaldo del gobierno de los EEUU y de los organismos financieros internacionales y la
política local de total desregulación de los movimientos de capitales, terminaron de
crear el “clima de confianza” de los mercados financieros en nuestro país que pasaría a
ser considerado un “mercado emergente” con excelentes oportunidades de negocios
para los inversores globales.
Los primeros resultados del plan fueron sumamente alentadores. La inflación mensual
promedio del primer año de convertibilidad fue de apenas el 1,4%. De la mano de
fuertes inversiones externas y de la expansión del consumo facilitada por el incremento
en el valor real de los ingresos de la población (a causa de la estabilidad de los precios y
la apreciación real del peso), la actividad económica se expandió en casi un 10% en
1992 y un 6% los dos años siguientes. Pero la fragilidad del esquema económico se
haría pronto evidente, cuando un lejano suceso sin aparente vinculación con el
funcionamiento de la economía argentina, pondría el mantenimiento de la
convertibilidad al borde del abismo.
2.1 La crisis del Tequila
El menemismo fue la versión criolla de un proceso mucho más amplio de
administraciones neoliberales, que dominaron gran parte del globo tras el derrumbe de
la Unión Soviética. En América Latina, la aceptación de la agenda liberal fue impuesta
como una condición para dejar atrás el permanente estrangulamiento económico que
generaba el pago de la deuda externa. Bajo el nombre de “consenso de Washington”,
diversos gobiernos implementaron una serie de medidas que se centraban en la venta de
empresas públicas a capitales externos y la apertura comercial y financiera, accediendo
de esta manera, a la renegociación de los pagos externos en el marco del plan Brady.
En México, la administración de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) fue la encargada
aplicar el programa neoliberal. Se abrazó el libre comercio mediante el ingreso al
3
El plan Brady fue una refinanciación de la deuda externa pública aplicada en varios países de América
Latina, cuyo nombre remite al financista norteamericano Nicolás Brady. En Argentina se llevo adelante
en diciembre de 1992 y entre las condiciones previas para acceder al refinanciamiento se acordó la
capitalización de los bonos de la deuda pública, a su valor nominal, en la propiedad de las empresas del
Estado. La posterior renegociación significó una pequeña quita y extensión de los plazos a cambio de
retomar los pagos de la deuda (suspendidos desde marzo 1988) con un desembolso en efectivo, a modo de
demostración del “ánimo de pago”. El resultado más relevante fue la transformación de la deuda con la
banca extranjera en nuevos títulos a manos de tenedores anónimos y dispersos, con lo que se dificulta la
investigación del origen fraudulento de la deuda externa durante la dictadura militar que se llevaba a cabo
en la denominada “Causa Olmos” (al respecto consultar Olmos, 1989).
2
NAFTA4, se vendieron más de 1.000 empresas públicas al capital extranjero y se
fomentó el ingreso de capitales de corto plazo. Las divisas que ingresaban por esos
motivos permitieron mantener un elevado valor del peso mexicano, pese al abultado
déficit de cuenta corriente. El flujo de inversiones externas y el incremento del valor
real de los ingresos de los mexicanos, permitió un auge económico similar al de los
primeros años de la convertibilidad argentina.
Pero, a lo largo de 1994, el alza de casi 4 puntos de la tasa de rendimiento de los bonos
del tesoro de EEUU modificó las decisiones de portafolio de los grandes fondos de
especulación internacional. Los inversores extranjeros emprendieron el regreso a casa y,
en diciembre de ese año, la devaluación del peso mexicano fue inevitable5. La caída de
México desató temor en los especuladores internacionales que acentuaron su política de
“volar hacia la calidad”, eufemismo mediante el cual en la jerga financiera se denomina
a la venta de bonos públicos y otros papeles de países de la periferia considerados
riesgosos y la compra de bonos del tesoro de EEUU y otros activos considerados más
seguros.
La fuga hacia el dólar se sintió también en la Argentina. La crisis del tequila se tradujo
en una paralización de los gastos empujando la economía a la recesión acentuando el
desempleo que alcanzó al 18,4% de la población activa6. Entre diciembre y mayo se
produjo un proceso de retiro de depósitos del sistema financiero local, equivalente a un
15% del total, y una compra de activos externos que se comió el 37% de las reservas
internacionales acumuladas en los años previos.
La corrida comenzó a menguar al conocerse que las instituciones financieras bajo la
órbita de los EEUU se comprometían con la estabilización del peso mexicano7, y
lograrse un acuerdo con el FMI, el 10 de marzo de 1995, por el cual Argentina acepta
ser monitoreada por el organismo y recibe, en cambio, acceso a créditos por u$s 7.000
millones. Para finales de año, la economía real mostraba los primeros síntomas de que
la crisis comenzaba a superarse. A parir de allí, un nuevo flujo de capitales privados
externos dirigido a la adquisición de empresas locales (esta vez, mayoritariamente
empresas privadas) permitiría el inicio de un nuevo auge que duraría hasta que un nuevo
acontecimiento lejano revirtió el humor de los mercados financieros mundiales.
La experiencia del Tequila mostraría las características que tendrían las políticas
anticíclicas bajo el régimen de convertibilidad. El régimen imponía como precondición
para la expansión económica, el ingreso de capitales externos que garantizara el
4
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés) es un acuerdo de
rebaja de aranceles a las importaciones, legislación de patentes y otras regulaciones favorable a los
capitales externos, firmado por EEUU, México y Canadá.
5
Sobre las causas que desataron la crisis del tequila, casi todos los autores coinciden en señalar al
financiamiento del déficit de cuenta corriente con ingreso de capitales de corto plazo como un esquema
inviable en el mediano plazo. Respecto a las razones puntuales que desataron la salida de capitales en
1994, algunos apuntan a causas políticas internas como el alzamiento del Ejército Zapatista de Liberación
Nacional. En cambio, otros como Thurow (1996), ponen el acento en los cambios en la política monetaria
norteamericana: “Debido a las bajas tasas de interés bancario destinadas a combatir la recesión 1990-91,
cientos de millones de dólares pasaron de las cuentas de ahorro norteamericanas a los fondos mutuales de
más alto rendimiento. Pero para obtener mayor rendimiento, los gerentes de los fondos mutuales tenían
que obtener más altas ganancias y con esa finalidad enviaban su dinero a México”. El alza de las tasas de
interés de los bonos del tesoro de los EEUU (que pasó del 3,5 al 7,5% anual, entre enero de 1994 y enero
de 1995), desató el regreso del dinero al sistema financiero del vecino del norte.
6
El desempleo ya venía creciendo pese al crecimiento de la economía, a causa de los despidos de
empleados que acompañó el proceso de privatizaciones y la quiebra de la pequeña y mediana industrial
que no pudo competir con la avalancha de productos importados que estimulaba el dólar barato y la rebaja
de los aranceles.
7
Lograda enviando préstamos externos a ese país por un monto total cercano a los u$50 mil millones
repartido entre el tesoro de EEUU, el FMI, el BIS y el Banco de Canadá.
3
financiamiento de la convertibilidad pese al déficit de cuenta corriente, y permitiera la
expansión de la base monetaria local financiando el incremento de la demanda,
especialmente, por la vía del crédito al consumo. Entonces, cuando los empresarios
privados retiraban sus capitales de la economía local, el rol anticíclico del Estado era el
de endeudarse en el exterior.
Ello muestra que son falsas las aseveraciones de que en la Argentina de los noventa no
se aplicaron políticas anticíclicas. En realidad dichos diagnósticos se basan en un
concepto keynesiano de política anticíclica, propio de las economías desarrolladas de la
post guerra. Sin embargo, en una economía cuyo ciclo está determinado por el
movimiento del capital financiero internacional, el endeudamiento público externo en
períodos de fuga del capital privado constituye una política anticíclica.
El endeudamiento público externo cumplía una triple función: por el lado de las cuentas
externas, fortalecía las reservas internacionales reduciendo las expectativas de una
devaluación del peso; respecto al sistema financiero local, las menores expectativas de
devaluación desincentivaban el retiro de los depósitos del sistema bancario y la amenaza
de su quiebra, permitiendo disminuir la tasa de interés local8; por el lado fiscal,
financiaba una ampliación del gasto publico como herramienta de reactivación
económica en un contexto de baja recaudación impositiva producto de la recesión.
2.2 Asia, Rusia, Brasil
Desde principios de los años noventa, varios países del sudeste asiático habían aceptado
las recomendaciones del FMI, desregulando sus mercados financieros y permitiendo su
apertura a los flujos externos de capital. El resultado fue un masivo ingreso de capitales
que tuvo entre otros destinos, una gran especulación en valores inmobiliarios. Pese a
que muchas de estas economías mantenían fuertes superávits comerciales y de
presupuesto públicos, condiciones de “sound policy” según las concepciones de los
economistas al servicio del poder financiero mundial, ello no constituía un reaseguro
frente a una repentina reversión del flujo internacional de los capitales (Krugman,
1999).
El estallido de la crisis se anuncia con la decisión de Tailandia de dejar flotar el tipo de
cambio y el inmediato “efecto contagio” que pone en tela de juicio la viabilidad de los
regímenes cambiarios de Filipinas, Malasia, Indonesia, los cuales respondieron
devaluando sus monedas. El mundo comenzó a tomar conciencia de la gravedad de la
crisis el 17 de octubre de 1997, cuando Taiwan deja de intervenir en el mercado
cambiario y su moneda se deprecia. El 23 de ese mismo mes, se produce la caída de la
bolsa de Hong Kong y 4 días más tarde (el 27 de Octubre) el índice Dow Jones cae un
7%, generando una ola de pánico en el resto del mundo. A ello le siguió un crash
bancario en Japón (producto del cierre de dos importantes instituciones financieras el 17
y 24 de Noviembre) y la devaluación de Corea en los primeros días de Diciembre (Perez
Andrich, 2001).
La crisis asiática se expandió a la periferia mundial por dos caminos: el financiero, al
inducir a los grandes especuladores globales a desprenderse de inversiones riesgosas
entre los que clasifican la mayor parte de los bonos públicos y otros activos de los
denominados “mercados emergentes”; el comercial, dado el impacto que produjo la
8
En el año 1995 cerraron 34 bancos entre bajas y fusiones, principalmente bancos cooperativos y
mayoristas, y 6 entidades no bancarias. Se destaca que sólo cerró un banco provincial, sin embargo se
inició un proceso de privatización o cierre de alrededor de 15 bancos provinciales (Arnauldo et al., 2003).
La tasa de interés para los depósitos a plazo fijo que había pasado del 9% antes de la crisis hasta ubicarse
en el 20% para los meses de enero y febrero de 1995, comenzó a disminuir hasta volver a ubicarse por
debajo del 10% en el mes de agosto.
4
paralización de un polo industrial de la magnitud del asiático sobre la demanda esperada
de materias primas y, por ende, sobre sus precios.
Y el primero en sufrir las consecuencias fue el gigante ruso, que vio disminuir el valor
de sus exportaciones petroleras a la vez que los mercados financieros se negaban a
refinanciar su cuantiosa deuda externa. En agosto de 1998, Rusia declaraba la cesación
de pagos de su deuda y su moneda sufría una fuerte devaluación.
La incertidumbre financiera se trasladó luego a Latinoamérica y tuvo como centro a la
economía del Brasil que presentaba moderados déficits de cuenta corriente combinados
con importantes vencimientos de corto plazo en su deuda externa pública. El “vuelo
hacia la calidad” de los especuladores dificultaba el refinanciamiento de su deuda y
generaba una incesante pérdida de reservas. Ello se tradujo en un fuerte incremento en
las tasa de interés de dicho país, lo que potenció aún más las dificultades fiscales,
generándose de este modo una espiral de fuga de divisas - suba de tasas - mayor déficit
fiscal que no pudo ser revertida rápidamente.
Por otra parte, las incipientes tendencias recesivas que la economía brasileña venía
evidenciando desde fines de 1997 se vieron confirmadas y profundizadas durante el
transcurso del segundo semestre de 1998. El proceso culminó en la decisión del
gobierno brasileño de ampliar la banda de flotación cambiaria el día 12 de enero de
1999 y de liberalizar posteriormente el tipo de cambio el día 15 del mismo mes, lo que
llevó a una fuerte devaluación del real.
2.3 Una lenta agonía (1999-2001)
El impacto de la crisis asiática, rusa y brasileña sobre la economía argentina se
manifestó por varios canales. Por un lado, en el incremento de las tasas de
financiamiento externo, aunque menor que en el caso del tequila. Pero el mayor impacto
vino por el lado comercial, donde se combinó la baja del precio internacional de las
materias que impulsó la parálisis asiática, las menores compras de un Brasil en recesión
y la pérdida de competitividad –especialmente en bienes industriales- que significó la
devaluación del real.
De esta manera, la dependencia de un ingreso permanente de capitales externos para la
supervivencia del sistema de la convertibilidad se agudizó. Pero, a su vez, la fuerte
extranjerización de la economía producto de la venta de empresas públicas y privadas a
capitales externo como forma de obtener divisas, había alcanzado un punto en el poco o
nada quedaba por vender9. Y, adicionalmente, las utilidades y dividendos que las
multinacionales giraban hacia sus casas matrices tenían un peso cada vez más
importante dentro de las cuentas externas10. De esta manera, el sostenimiento de la
convertibilidad pasó a depender, casi exclusivamente, de las divisas que consiguiera el
Estado mediante su endeudamiento externo o, en su defecto, de la venta de las reservas
acumuladas en los períodos previos hasta que su agotamiento señalara el final del
régimen (ver gráficos 1 y 2 y cuadros 1 a 3).
9
El último flujo importante de inversión extranjera destinado a la adquisición de una empresa local fue la
compra por parte de Repsol de las acciones de YPF que aún mantenían en sus manos el Estado Nacional y
las provincias. Esa compra representó un ingreso de divisas de aproximadamente u$3.500 millones en
1999.
10
Para el año 1999, el 70% del valor agregado por las mayores 500 firmas del país, era producido por
empresas cuyo capital accionario era en más de un 50% propiedad de extranjeros. En 1998, último año de
expansión económica bajo convertibilidad, las utilidades y dividendos pagadas por las empresas
trasnacionales alcanzaron los u$3.162 millones, un monto levemente superior al déficit comercial de
aquel año.
5
Gráfico 1: Balanza de Pagos, en millones de dólares.
8.000
6.000
4.000
2.000
0
-2.000
-4.000
-6.000
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
-8.000
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Variación de reservas internacionales
Rentas
Mercancías, servicios reales y transferencias
Cuenta Capital, Financiera y errores (excluye var.reservas)
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Economía
Gráfico 2: Aporte financiero externo desagregando entre sector público y privado, en millones de
dólares.
20.000,0
15.000,0
10.000,0
5.000,0
0,0
-5.000,0
-10.000,0
-15.000,0
-20.000,0
1992
1993
1994
1995
1996
Aporte Sector Público
1997
1998
1999
2000
2001
Aporte Sector Privado
Nota: el aporte excluye el resultado del comercio exterior y las transferencias. Es decir, que es el
resultado del saldo de la cuenta capital y financiera, las rentas de inversión, los errores y omisiones, y la
variación de reservas.
Fuente: elaboración propia en base a INDEC.
6
Cuadro 1: Sector Público. Aporte financiero externo (excluido el resultado comercial), en millones
de dólares.
1992-1994 1995-1996 1997-1998 1999-2001
1-Saldo Cuenta Financiera (a)
9.680
17.804
16.426
26.231
2-Saldo Rentas (b)
-6.454
-6.032
-7.876
-15.495
3-Variación de Reservas (c)
8.207
3.780
6.711
-11.322
Aporte Neto 1+2-3
-4.980
7.992
1.839
22.057
(a) Incluye el saldo de la cuenta financiera del Sector Público no Financiero y del BCRA
(b) Incluye el saldo de los intereses (créditos menos débitos) del Sector Público no Financiero y del
BCRA
(c) Incluye la variación de reservas internacionales del BCRA
Fuente: elaboración propia en base a INDEC.
Cuadro 2: Sector Privado. Aporte financiero externo (excluido el resultado comercial), en millones
de dólares.
1- Activos en el exterior (a)
2- Pasivos con el exterior (b)
3- Otros (c)
Saldo 1+2+3
4- Saldo Rentas (d)
Aporte Neto 1+2+3+4
1992-1994 1995-1996 1997-1998 1999-2001
-8.954
-21.118 -18.044
-13.246
29.076
24.610
39.132
12.312
3.346
-5.628
-4.184
-12.404
23.468
-2.137
16.904
-13.338
-2.604
-4.063
-5.625
-7.234
20.864
-6.199
11.279
-20.572
(a) Incluye la variación de pasivos financieros del Sector Privado No Financiero y del Otras Entidades
Financieras
(b) Incluye la variación de activos financieros del Sector Privado No Financiero y del Otras Entidades
Financieras
(c) Incluye "Errores y omisiones", Otros Financiamientos y la Cuenta Capital
(d) Incluye el saldo de utilidades y dividendos y de intereses del Sector Priv. No Fin. y de Otras Entidades
Financieras
Fuente: elaboración propia en base a INDEC.
Cuadro 3: Aporte financiero externo desagregando entre sector público y privado, en millones de
dólares, total 1992-2001.
1 9 9 2 -2 0 0 1
S ecto r P ú b lico
1-S ald o C u en ta F in an ciera
2-S ald o R en tas
3-V aria ció n d e R es erv as In te rn a cio n ales
4 - A p o rte N eto d el S ecto r P ú b lico (1 + 2 -3 )
S ecto r P riv a d o
5- A ctiv o s en el ex terio r
6- P as iv o s co n el ex terio r
7- O tro s
7 0 .1 4 1
-3 5 .8 5 8
7 .3 7 6
2 6 .9 0 8
-6 1 .3 6 2
1 0 5 .1 3 0
-1 8 .8 7 0
S a ld o C u en ta C a p ita l y F in a n c ie ra + E rro re s y O m isio n es (5 + 6 + 7 )
2 4 .8 97
8 – S ald o R en tas
9 - A p o rte N eto d el S ecto r P riva d o (5 + 6 + 7 + 8 )
A p o rte N eto / P as iv o s F in an ciero s g en erad o s (5 + 6 + 7 + 8 )/6
1 0 - A p o rte N eto (4 + 9 )
-1 9 .5 2 6
5 .3 7 2
5%
3 2 .2 8 0
Fuente: elaboración propia en base a datos del INDEC.
7
2.4 Costos y límites de las políticas anticíclicas bajo Convertibilidad
La convertibilidad significó la instauración de un régimen de acumulación cuya
permanencia requería del ingreso, cada vez mayor, de capitales desde el exterior. El tipo
de cambio apreciado y la fuerte reducción de los aranceles a las compras externas,
generaron una avalancha importadora que, además de arruinar a la pequeña y mediana
industria y arrastrar al desempleo a miles de argentinos, generaba un permanente
drenaje de divisas por la cuenta comercial. Además, la dependencia respecto al ingreso
de capitales se acentuaba en el tiempo, a medida que avanzaba la extranjerización de la
economía y con ella el flujo de divisas que partían en forma de dividendos, utilidades,
intereses y amortizaciones11.
En otras palabras, el financiamiento de la convertibilidad se basaba en un esquema de
tipo especulativo cuya permanencia requería que los nuevos ingresos de capitales
financien las divisas que se llevaban quienes habían ingresado anteriormente. Cualquier
acontecimiento, por lejano que fuera, que pudiera afectar la “confianza de los
mercados” podía pinchar la burbuja y desatar una corrida cambiaria que terminara
empujando la economía al abismo de una crisis financiera y externa.
En éstas condiciones, el endeudamiento público externo operó como una política
contracíclica que se transformó en permanente, a partir de 1999, cuando los capitales
privados comenzaron su retirada. Pero, a medida que avanzaba el endeudamiento del
Estado, las condiciones impuestas por los acreedores para refinanciar los pagos de
intereses y amortizaciones y acceder a dólares frescos con que paliar el drenaje de
divisas, se volvían cada vez más onerosas (ver cuadros 4 y 5).
Cuadro 4: Vencimientos de deuda pública (*), en millones de pesos.
(*) incluye la administración nacional, provincias, ciudad de buenos aires, empresas públicas y otros
entes.
Fuente: elaboración propia en base a MECON.
Cuadro 5: Tasa media de interés sobre la deuda pública (*)
(*) cociente entre los pagos anuales de intereses y el stock total de obligaciones a fines del año anterior.
Fuente: Damill, et al (2003).
11
Las condiciones de sustentabilidad en términos de divisas de las inversiones externas ya fueron
analizadas, hace más de 60 años, por Domar (1950). Estás condiciones eran parte de la ley de
radicaciones extranjeras argentina de 1973, donde se exigía “que los bienes o servicios a producir
posibiliten una sustitución de importaciones o sean objeto de exportaciones a través de un compromiso
expreso, debiendo dejar un beneficio neto para el país en cuanto al balance de divisas de la radicación,
computándose para su cálculo de probables egresos o repatriación de capital, utilidades, amortizaciones,
intereses, regalías, importaciones –incluso las indirectas a través de los insumos – y otros egresos”. Esta
cláusula se encuentra desaparecida en la actual legislación, proveniente de los tiempos de la última
dictadura militar.
8
Las condicionalidades para los préstamos se incrementaban y el FMI llegó a imponer la
precarización de los contratos laborales, la reducción de los sueldos públicos y las
jubilaciones y el incremento de los impuestos, como un requisito para dar una señal
positiva a los mercados. El gobierno de la Alianza, en su intento desesperado de evitar
la devaluación del peso, renegoció los vencimientos de corto plazo de la deuda pública
convalidando la duplicación de las tasas que pagaban los bonos públicos refinanciados y
un fuerte achicamiento de los plazos de vencimientos, a cambio de una pequeña
inyección de liquidez que en pocos meses se esfumaría12.
Así, poco a poco, la política económica nacional se subordinaba cada vez más a los
intereses del establishment político y financiero de los EEUU y los especuladores
internacionales cuyo humor pasó a ser medido por el índice de riesgo país. Este índice,
que medía el diferencial de interés entre los bonos del Estado Argentino y los del
Tesoro de los EEUU, llegó a ser el determinante de la vida económica, política y hasta
espiritual de los argentinos13.
Pero, el endeudamiento público, a medida que se hacía más evidente la insostenibilidad
del régimen de convertibilidad, pasaba a servir únicamente para financiar el retiro del
país de los grandes inversores privados. Es decir, que en el intento de posponer por un
breve tiempo el estallido de la convertibilidad, el gobierno estatizaba las pérdidas que
hubieran sufrido los privados de no poder retirar sus capitales antes de la devaluación
del peso.
A medida que la convertibilidad avanzaba a su fin, el endeudamiento público no sólo
era ineficaz devolver la “confianza de los mercados” y frenar la salida de capitales. El
acceso al mismo se tornaba cada vez, más difícil y más caro conseguir. A ello hay que
sumarle las duras condiciones de ajuste del gasto público que imponían los acreedores,
que acentuaban la depresión de la demanda interna y empeoraban el panorama
económico agravando la situación social (ver cuadro 6 y gráfico 7).
12
Además, el “blindaje” y el “megacanje” implicaron hechos de corrupción donde se pagaron millonarias
comisiones a los bancos intervinientes. Sobre ambos canjes puede consultarse el Informe Final de la
Comisión Especial Investigadora sobre Fuga de Divisas de la Cámara de Diputados de la Nación, año
2005.
13
Como señala Aronskind (2007):
“Sobre el dato cotidiano –y horario- del Índice de Riesgo País (IRP) se construyó un clima mediático y de
zozobra y desesperanza colectiva. El IRP le indicaba a los argentinos el desbarrancamiento de su
economía, la mirada que el mundo tenía de ellos, reafirmaba la recurrente incapacidad nacional para salir
de la derrota, la impotencia para romper el círculo de la decadencia eterna. El dato, frío, objetivo,
marcaba el veredicto del mundo serio sobre un pueblo poco confiable, que no se sabía autogobernar, que
cometía errores y no podía salir de ellos. El IRP objetivaba la culpa colectiva de los argentinos, que no
terminaban de entender por qué los mercados se enojaban tanto con ellos” (p.86).
“Desde el punto de vista de la manipulación social se arribó, en los meses previos a la caída de la
convertibilidad, a uno de los putnos más altos de dominación en la historia de la Argentina moderna:
buena parte de la sociedad vinculó sus angustias al devenir de un indicador que reflejaba, en todo caso, la
preocupación de los prestamistas sobre el futuro de sus cobranzas al Estado argentino. Se había logrado la
identificación de las angustias colectivas con las preocupaciones de los acreedores” (p.95).
9
Cuadro 6: Porcentaje de personas en hogares pobres e indigentes, tasa de desempleo y subempleo
del total de aglomerados urbanos.
oct-89 (1)
may-01
may-02
may-03
47,3
32,7
49,7
51,7
16,5
7,1
8,6
10,3
16,4
14,9
22,7
21,5
18,6
25,2
21,4 (2)
18,8
Porcentaje de personas en hogares
pobres
Porcentaje de personas en hogares
indigentes
Tasa de desempleo
Tasa de subempleo
(1) Se tomó la octubre de 1989 por ser los valores más elevados de pobreza e indigencia de la
hiperinflación.
(2) Se tomó a todos los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados como desocupados.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.
Gráfico 3: Coeficiente de Gini, países seleccionados.
60
55
Argentina
Bolivia
50
Brasil
México
Perú
45
40
Principios de los 90
Mediados de los 90
Principios de los 00
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL.
Pese a todas éstas evidencias sobre el agotamiento del régimen de convertibilidad y la
ineficacia y costos que traían las políticas contracíclicas asociadas al mismo, la
dirigencia radical del gobierno de la Alianza se aferraría a ellas, aún a costa de asesinar
a 30 conciudadanos en el marco de las protestas sociales de diciembre de 2001, para
luego escapar en helicóptero dejando al país en la peor crisis de su historia.
3) El régimen de Tipo de Cambio Industrial Competitivo
Tras la crisis económica más profunda y prolongada de la historia argentina, que
significó el fin del régimen de convertibilidad en 2002, asistimos a un cambio de
paradigma de la política económica en Argentina. En mayo de 2003 se puso en marcha
un esquema económico con eje en la producción y la inclusión social. Este régimen
generó altas tasas de crecimiento económico que permitieron el incremento del empleo
y la reducción de los niveles de informalidad laboral y de pobreza. El incremento del
gasto y la inversión pública – social y productiva-, acentuaron la inclusión social de
amplios sectores marginados durante el régimen de convertibilidad.
A grandes rasgos, es posible describir el nuevo esquema económico a partir de cuatro
ejes nodales. En primer término el sostenimiento de un tipo de cambio real competitivo
y estable. Este aspecto resulta central para impulsar la producción nacional
10
protegiéndola de la competencia de las importaciones, al mismo tiempo que aumenta la
competitividad de los productos argentinos posibilitando un incremento de las ventas
externas. El segundo aspecto central es el fortalecimiento del mercado interno, el cual se
obtiene a partir de mayores niveles de empleo, una política fiscal expansiva y un
incremento en el poder adquisitivo de los trabajadores, gracias al decidido impulso
gubernamental a un sostenido aumento del salario real (directo e indirecto) y de las
jubilaciones.
Como tercer eje tenemos las políticas tendientes al establecimiento de un esquema de
precios relativos que impulsa el desarrollo industrial, al mismo tiempo que mantiene
niveles crecientes del salario real. A tal fin se aplicaron retenciones a las exportaciones
agropecuarias (de manera de evitar que incrementos en el precio internacional de los
granos se traduzca en aumentos de los alimentos a nivel interno), a los hidrocarburos
(abaratando el combustible y los costos de comercialización de todos los productos) y se
contuvo el incremento relativo de la tarifas de los servicios públicos.
En cuarto lugar haremos referencia al nivel de independencia financiera externa
alcanzado. Se trata de un aspecto central, que permitió llevar a cabo las políticas
necesarias para alcanzar los objetivos de los tres ejes anteriores. La reestructuración de
la deuda externa, la cancelación de la deuda con el FMI, la acumulación de Reservas
Internacionales gracias al buen desempeño exportador, permitieron financiar nuestras
cuentas externas sin necesidad de recurrir a los mercados financieros internacionales.
Esto se tradujo en un mayor nivel de soberanía en la toma de decisiones de política
económica, evitando el chantaje de la banca extranjera y sus organismos
internacionales, que condicionan el otorgamiento de préstamos a la implementación de
políticas económicas favorables a sus intereses y perjudiciales para la inmensa mayoría
de la población.
3.1 Fortalecimiento del mercado interno
Un aspecto central para explicar el fuerte crecimiento económico registrado desde el
año 2003 está relacionado con las políticas activas orientadas a incentivar la demanda
interna, entre las cuales las de empleo e ingresos y el sostenimiento del gasto público
han sido esenciales. El fuerte impulso al consumo interno permitió que gran parte de los
sectores productivos estuvieran en condiciones de aprovechar los beneficios del Tipo de
Cambio Industrial Competitivo y las condiciones externas favorables, evitando que los
sectores tradicionalmente exportadores fueran los únicos beneficiados.
El nuevo esquema económico revirtió el patrón de crecimiento del régimen de
convertibilidad en el que el crecimiento del producto bruto interno se despegó de la
creación de empleo, produciendo una desocupación de tipo estructural. Se jerarquizó al
empleo, colocándolo en el centro de las políticas públicas, generando condiciones
favorables para la disminución del desempleo, la generación de empleo y el
fortalecimiento del mercado interno para generar una demanda creciente. Estas políticas
se ven reflejadas en la evolución de la tasa de empleo, cuya tendencia decreciente desde
el año 1993 se revirtió a partir del año 2003, dando origen a una fase sostenida de
crecimiento (Panigo y Neffa, 2009)
Es de destacar que la dinámica de creación de empleo se verificó en la totalidad de los
sectores de la economía, a partir de un modelo de desarrollo productivo que en
particular alentó el desempeño de las actividades más intensivas en mano de obra. El
mayor porcentaje de crecimiento de la mano de obra asalariada se dio en la
Construcción (101,8%), siendo de especial relevancia el rol desempeñado por los
diversos proyectos de inversión pública, seguida por los servicios financieros e
11
inmobiliarios (52,7%), hoteles y restaurantes (50,3%), la industria manufacturera (35%),
transporte, almacenaje y comunicaciones (34,3%) y el comercio (33,4%).(MTEySS,
2010). El vertiginoso crecimiento económico en el período 2003-2009 produjo una
fuerte expansión de las oportunidades ocupacionales. El resultado de esto fue una
sostenida disminución de la tasa de desocupación (la cual pasó de 17,4% a 8,8%), en un
contexto de expansión de la población económicamente activa (PEA). (Cuadro 7)
Cuadro 7: Evolución de la Población Económicamente Activa, la tasa de desempleo y la PEA
ocupada según categoría ocupacional. Argentina, total urbano. 2003-2009
2003
2009
15.065
17,4
72,7
16.308
8,8
75,7
% de obreros o empleados registrados
% de obreros o empleados no registrados
37,1
35,6
48,3
27,4
% Patrones
% Cuenta propia
3,5
21,8
4,4
19,1
% Trabajadores familiares
2,1
0,8
Población Económicamente Activa (en miles de personas)
Tasa de desempleo
% asalariados
Fuente: BEL. Dirección de Estadísticas y Estudios Laborales . SSPTyEL en base a EPH-INDEC
En el marco de este nuevo esquema económico el Estado asumió un papel activo,
interviniendo en ámbitos abandonados durante el régimen de convertibilidad,
restableciendo las instituciones claves del mundo del trabajo. La revitalización del valor
institucional del salario mínimo se constituyó en un importante instrumento para
mejorar la equidad en la distribución del ingreso al establecer un piso salarial para los
trabajadores de menores recursos, y como política macroeconómica para alentar la
demanda agregada.
Después de once años de inactividad fue convocado el Consejo Nacional del Empleo, la
Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, el organismo tripartito (integrado por
representantes de empleadores y trabajadores, con la presidencia del MTEySS y la
participación de otros representantes del Estado a nivel nacional y del Consejo Federal
del Trabajo) encargado de determinar el valor del salario mínimo. De esta manera, a
partir de las negociaciones en el marco de este organismo, con el último aumento
acordado en 2010 el salario mínimo creció un 820% con respecto al valor que rigió
durante la mayor parte del régimen de convertibilidad.
El salario de los trabajadores logró recuperar su poder de compra a niveles previos de la
salida de la convertibilidad, aunque con profundas difererencias en su magnitud según
el tipo de empleo (gráfico 4).
12
Gráfico 4: Evolución del salario nominal de los trabajadores 2003-2009
(índice mayo 2003 = 100)
Fuente: Panigo y Neffa, 2009.
La política de ingresos de la población económicamente activa también tuvo su
correlato en los trabajadores pasivos. Entre enero de 2003 y mayo de 2010 el total de
jubilaciones y pensiones del Sistema Nacional de Previsión Social aumentó en un
74,2%, al pasar de 3,2 millones en enero de 2003 a 5,6 millones en mayo de 2010.
Gracias a la instrumentación de la Moratoria Previsional se pudo revertir la tendencia a
la baja en la tasa de cobertura14 que venía manifestándose desde 1997 como
consecuencia de los procesos de reforma estructural, y que alcanzó su mínimo en 2002
(54,5%). (Gráfico 5)
Gráfico 5: Tasa de cobertura SIPA – 1997-2010 (%)
Fuente: elaboración propia en base a ANSES
Por otro lado, mientras que durante más de 10 años los jubilados y pensionados no
habían sido considerados para percibir ajustes o aumentos en sus haberes, entre 2003 y
14
La tasa de cobertura es un indicador que mide la relación entre los adultos mayores que cuentan con un
beneficio previsional y la población que por su edad estaría en condiciones de recibir tal beneficio,
independientemente de que lo reciban o no.
13
2010 el haber mínimo se incrementó en 14 oportunidades, llevándolo de su nivel de
$150, vigente en los años 90, a $895,15 en mayo de 2010. Esto significó un incremento
del haber mínimo entre enero de 2003 y mayo de 2010 de un 497% en términos
nominales y de 238% en términos reales. Asimismo se otorgaron aumentos de suma fija
por única vez y subsidios socio-sanitarios para quienes estuvieran afiliados a PAMI, que
beneficiaron principalmente a quienes cobran el haber mínimo.
Cuadro 8: Aumentos en los haberes previsionales otorgados desde 2003
NORMA
VIGENCIA
MEDIDA
DEC. 391/2003
Jul-03
Haber mínimo a $220
DEC. 1194/2003
Ene-04
Haber mínimo a $240
DEC. 683/2004
Jun-04
Haber mínimo a $260
DEC. 1199/2004
Sep-04
Haber mínimo a $308
Suplemento por movilidad del 10% para haberes
hasta $1.000
DEC. 748/2005
Jul-05
RES. INSSJP-PAMI 892/2005
Jul-05
DEC. 1273/2005
Sep-05
DEC. 764/2006
Jun-06
Haber mínimo a $350
Subsidio de atención socio-sanitaria de $30 en
haberes hasta $600 a personas mayores de 65 años
afiliadas al PAMI
Haber mínimo a $390
Haber mínimo a $470
Aumento del 11% en todos los haberes
LEY 26.198/2006
Ene-07
Haber mínimo a $530
Aumento del 13% en todos los haberes
RES. PAMI/2007
Jun-07
DEC. 1346/2007
Sep-07
Aumento de $45 del subsidio de atención sociosanitaria de haberes hasta $800
Haber mínimo a $596,20
Aumento del 12,5% en todos los haberes
Mar-08
Aumento del 7,5% en todos los haberes
DECRETO 279/2008
Jul-08
DEC. 2300/2008
Haber mínimo a $655
Dic-08
Mar-09
LEY DE MOVILIDAD
JUBILATORIA 26.417/2008
Haber mínimo a $690
Aumento del 7,5% en todos los haberes
Suma fija de $200 por única vez a los beneficiarios
del SIPA
Haber mínimo a $770
Aumento del 11,69% en todos los haberes
Sep-09
Haber mínimo a $827,23
Aumento del 7,34% en todos los haberes
DEC. 1879/2009
Dic-09
Mar-10
LEY DE MOVILIDAD
JUBILATORIA 26.417/2008
Subsidio por única vez a los beneficiarios del SIPA
de $350 para los que cobran el haber mínimo y de
manera descendente, hasta las $1.500
Haber mínimo a $895,15
Aumento del 8,21% en todos los haberes
Sep-10
Haber mínimo a $1.046,50
Aumento del 16,9% en todos los haberes
LEY DE MOVILIDAD
JUBILATORIA 26.417/2008
Mar-11
Haber mínimo a $1.227,78
Aumento del 17,33% en todos los haberes
Fuente: elaboración propia en base a SIPA (2010)
14
El gasto público ha sido uno de los pilares centrales del nuevo esquema económico. La
evolución y composición del gasto público desde 2003 muestra la recuperación del
Estado en un rol más activo en la economía y en la distribución de recursos. El
comportamiento fiscal de los últimos años es el opuesto al que predominó durante el
régimen de convertibilidad, cuando la contracción de la economía era agudizada con
ajustes en el gasto, en el conocido recorrido procíclico del deterioro del nivel de
actividad.
A finales del año 2009, el Gasto Público Consolidado (GPC) alcanzó el 43,2 por ciento
del PBI. Este incremento se logró sin desplazar inversión ni consumo privado, variables
que con el impulso inicial del GPC se incrementaron desde 2003 en adelante.
Gráfico 6: Gasto Público Consolidado 2003-2009
(en millones de pesos y en porcentaje del PIB)
Fuente: elaboración propia en base a Mecon.
La expansión del gasto público en los distintos niveles de gobierno se llevó a cabo sin
generar déficit fiscal, ni debilitar la estrategia de desendeudamiento del sector público.
De esta manera, el resultado fiscal dejó de ser estructuralmente negativo como durante
el régimen de convertibilidad (donde el resultado financiero del Sector Público Nacional
fue de -1,6% del PBI, en promedio) y pasó a ser sistemáticamente superavitario (+1,3%,
en promedio, entre mediados de 2003 y fines de 2009) (Selva e Iñiguez, 2009).
3.2 Independencia financiera externa
La política de desendeudamiento se constituye como uno de los ejes centrales en la
estrategia de alcanzar mayores niveles de independencia financiera externa. Ese camino
iniciado en 2003 permite que en la actualidad los compromisos financieros
internacionales sean totalmente manejables en el contexto de una economía fortalecida.
La deuda externa argentina pasó de representar el 151% del PBI en 2001 al 41% en
2009.
15
Gráfico 7: Argentina. Deuda pública total (porcentaje del PBI)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
La reestructuración histórica de la mayor parte de la deuda, mediante los canjes llevados
adelante en 2005 y 2010, con una fuerte quita de capital e intereses (75,6%) y el
desplazamiento en el tiempo de los nuevos vencimientos, liberó gran cantidad de
recursos externos. Por otro lado, la decisión tomada en 2005 de pagar con reservas la
totalidad de la deuda con el FMI permitió recuperar grados de autonomía en la
determinación de políticas económicas.
Gráfico 8: Deuda externa del sector público nacional 2000-2009
(como porcentaje del PBI y de las exportaciones)
Fuente: elaboración propia en base a Mecon.
En lo que respecta a la política comercial, el otro eje para obtener mayor independencia
financiera, una de las características centrales del esquema económico instaurado en
2003 ha sido la obtención de constantes superávits comerciales. En el período 20032010 el acumulado de la balanza comercial fue de 104.881 millones de dólares. En cada
año el superávit comercial superó los 10.000 millones de dólares. Incluso en el 2010 se
registró una balanza comercial positiva de 12.057 millones de dólares.
16
Gráfico 9: Saldo comercial argentino 1992-2010
20.000
15.000
10.000
5.000
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
-5.000
-10.000
Fuente: elaboración propia en base a Mecon.
En lo que refiere a las ventas externas, en el período 2003-2010 se verificó un
significativo crecimiento de la participación de las exportaciones con mayor valor
agregado. En el 2010 las exportaciones de manufacturas de origen industrial obtuvieron
la mayor participación en las ventas externas totales, un fenómeno estrechamente
relacionado al proceso de reindustrialización que está experimentando la economía
nacional a partir de 2003. Este punto se encuentra íntimamente relacionado con el
incremento de la participación de las exportaciones a los países de la región, motivo por
el cual la integración latinoamericana propugnada desde 2003 además de ser
fundamental desde el punto de vista político para contrarrestar los intereses de los países
desarrollados, es imprescindible desde el punto de vista económico para profundizar el
proceso de reindustrialización con inclusión social.
Milesde millones
Gráfico 10: Exportaciones argentinas por rubro 2003-2010
30
25
20
15
10
5
0
2003
2004
2005
PRODUCTOS PRIMARIOS
2006
MOA
2007
MOI
2008
2009
2010
COMBUSTIBLES Y ENERGÍA
Fuente: elaboración propia en base a Mecon.
Por otro lado, desde el lado de las importaciones el objetivo del actual esquema
económico es la profundización del proceso de sustitución de importaciones. Este
fenómeno se vio reflejado en la significativa caída de las importaciones de bienes de
consumo en las importaciones totales. Mientras que en el régimen de convertibilidad la
17
participación de las importaciones de bienes de consumo superaba el 15% (con picos
del 18,1% en el año 1994), en el actual esquema económico esta participación se ubica
en alrededor del 11%. El saldo positivo de la balanza comercial que se traduce en un
superávit de la cuenta corriente permitió evitar los estrangulamientos del sector externo
dándole de esta forma mayor sustentabilidad al crecimiento económico15.
El ingreso sostenido de divisas extranjeras por medio del superávit de la balanza
comercial es una de las condiciones necesarias para llevar a cabo la política de
acumulación de reservas por parte del BCRA. Este incremento en el nivel de divisas es
fundamental tanto para la política de desendeudamiento externo, como para sostener la
política de tipo de cambio administrado que permite mantener un Tipo de Cambio
Industrial Competitivo compatible con el proceso de reindustrialización de la economía
argentina. El control que el BCRA mantiene sobre la plaza cambiaria se encuentra
íntimamente relacionado con la fortaleza de la economía argentina frente a la crisis
internacional, en la medida en que la atenuación de los efectos adversos de la crisis
mundial es posible gracias a la fortaleza en reservas y la solidez del sistema bancario en
la Argentina.
Partiendo de un nivel de reservas de 10.500 millones de dólares, entre los años 2003 y
comienzos de 2011 el Banco Central acumuló un total 51.808 millones de dólares, de
los cuales 9.530 millones fueron aplicados al pago de la deuda con el FMI a comienzos
de 2006, finalizando el año 2010 con un volumen de reservas de 52.350 millones de
dólares. De esta manera, entre 2003 y 2010 el nivel de las reservas experimentó un
crecimiento promedio anual de 11,8%, batiendo récords constantemente; alcanzando su
récord histórico en el año 2010, con un crecimiento del 13,4%, al alcanzar los 52.350
millones de dólares.
15
Uno de los condicionantes históricos más importante de la economía argentina en la dinámica del stop
and go que caracterizó a la industrialización sustitutiva de importaciones.
18
Gráfico 11: Reservas internacionales del BCRA
En millones de dólares, a fin de mes, excluyendo títulos públicos nacionales
Fuente: BCRA
3.3 Políticas anticíclicas implementadas frente a la crisis internacional de 2008-9
Durante 2009, con el objetivo de contrarrestar el impacto recesivo de la crisis
económica internacional el gobierno argentino instrumentó una serie de políticas
económicas anticíclicas que permitieron sostener el nivel de actividad y de empleo en la
economía argentina.
El importante stock de reservas acumuladas cumplió la función de seguro de cambio,
permitiendo mayores grados de libertad para el manejo de la política cambiaria. Por otro
lado, el alto nivel de reservas posibilitó que en el medio de la crisis internacional se
continúe con la política de desendeudamiento. Con parte de las reservas acumuladas se
constituyó un fondo contingente, el Fondo del Bicentenario, de manera de asegurar la
solvencia del país frente a los compromisos financieros internacionales, liberando
recursos fiscales para estimular la demanda en un contexto de reducción de la
recaudación tributaria. Se desplazaron recursos que en otra época se destinaban a pagar
deuda pública a incrementar de manera sustentable el gasto público social y la inversión
en infraestructura, desoyendo las políticas de ajuste recomendadas por el Fondo, que
sometía frecuentemente a nuestro país a revisiones periódicas, aconsejando la adopción
de políticas ortodoxas recesivas con impactos negativos sobre el empleo y los salarios.
La política de desendeudamiento contrajo el ratio deuda/producto, reduciendo la
dependencia de los flujos externos de capital y alejando la economía argentina de las
conocidas dinámicas stop and go del pasado.
Una de las políticas centrales implementadas para evitar que los efectos recesivos de la
crisis financiera internacional impacten negativamente sobre el nivel de empleo de
nuestro país fue el Programa de Recuperación Productiva (REPRO). Este programa,
establecido en el año 2003, está destinado a subsidiar a trabajadores que se desempeñan
en el sector privado de la economía en empresas en situación de crisis, con el objetivo
de evitar los despidos, contribuyendo a preservar las fuentes de trabajo y los niveles de
producción de las empresas beneficiadas. La asistencia prevista para apoyar a las
empresas en el sostenimiento y en la generación de puestos de trabajo se compone del
otorgamiento del beneficio por un lapso de hasta doce meses y por una suma fija
19
mensual no remunerativa de hasta 600 pesos para los trabajadores de las empresas
adheridas.
En 2009, durante la crisis internacional, el REPRO adquirió un rol central. Mientras que
en 2008 participaron de este programa 448 empresas, en 2009 ese número creció a
2.769. De esta manera, durante 2009 el REPRO contribuyó a preservar alrededor de
144.000 puestos de trabajo, lo que representa el 1% de la población económicamente
activa de ese año y el 10% de los desocupados.
Gráfico 12: Establecimientos incluidos en el REPRO 2003-2009
2009
2.769
2008
448
2007
63
2006
27
2005
55
2004
152
2003
1.328
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
Fuente: Dirección Nacional de Relaciones Federales - Secretaría de Trabajo
Por otro lado, a diferencia de lo ocurrido durante las crisis económicas ocurridas durante
la vigencia del régimen de convertibilidad, en el actual esquema económico
caracterizado por un patrón productivo orientado a promover el crecimiento económico
a través de la expansión de la demanda efectiva y del empleo, el lapso de tiempo que
transcurrió para que el mercado de trabajo vuelva a contar con la misma cantidad de
asalariados formales registrados que tenía previo a la fase contractiva del ciclo es
significativamente menor.
Luego del “efecto tequila” fue necesario que pasaran tres años para recuperar el mismo
nivel de empleo que había en diciembre de 1994 y después de la crisis 2001/02 el
empleo recuperó el nivel anterior recién en febrero 2005, es decir, sólo un mes antes de
cumplirse cuatro años de iniciada la crisis. En cambio, en junio 2010, algunos meses
antes de cumplirse los dos años desde el inicio de la etapa contractiva, se verificó
prácticamente la misma cantidad de trabajadores registrados que se contabilizaban en
septiembre 2008.
20
Gráfico 13: Meses transcurridos para recuperar un nivel de empleo al momento pre-crisis
Fuente: MTEySS – SSPTyEL, en base a EIL y SIPA
El gobierno nacional profundizó los programas de inversión pública, jugando un rol
central en el sostenimiento del nivel de actividad y de empleo. En 2009 la inversión real
directa del sector público se incrementó un 46%, en el marco del “Plan de Obras para
Todos los Argentinos”, con la ejecución de proyectos de infraestructura por 59.000
millones de pesos (70% por encima de lo originalmente presupuestado para 2009) y un
monto similar para el año 2010. Por otro lado se creó el “Fondo Federal Solidario”, el
cual transfirió a las provincias recursos provenientes de los derechos de exportación de
la soja y sus derivados para la instrumentación de proyectos de inversión.
Gráfico 14: Ejecución Presupuestaria en Obras de Infraestructura
Fuente: Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
21
En lo que refiere al sostenimiento de los niveles de demanda agregada. A lo largo del
año 2009 se incrementaron los salarios reales. A través de un aumento del 16,1% en el
salario mínimo, vital y móvil se procuró evitar el deterioro del poder adquisitivo de la
población, de manera de sostener el nivel de consumo interno. Por otro a través de la ley
de movilidad jubilatoria se incrementaron los haberes previsionales, contribuyendo a
sostener los niveles de consumo, puesto que al tratarse de un sector de la población con
una elevada propensión marginal a consumir, incrementa el efecto multiplicador sobre
el nivel de actividad de la economía.
Otra de las importantes políticas implementadas para sostener los niveles de demanda
fue la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) a fines de 2009.
Esta política de transferencias de ingresos para la niñez, la más importante de América
Latina (Agis, 2010), impulsó la demanda agregada, transformándose en un determinante
central de la rápida recuperación económica observada hacia finales del año 2009 y
principios de 2010. La protección de la relación laboral y el sostenimiento de un piso de
ingresos para asalariados y jubilados explicaron en gran medida la dinámica ascendente
que mostró el consumo privado durante 2009 en un contexto de crisis internacional.
4) Conclusiones
Del análisis de las políticas anticíclicas implementadas en la Argentina durante el
régimen de convertibilidad y en el actual régimen de Tipo de Cambio Industrial
Competitivo, en primer término resulta necesario remarcar la falsedad de las
aseveraciones que sostienen que durante la vigencia del régimen de convertibilidad no
se aplicaron políticas anticíclicas. Tal como se señaló ese tipo de diagnósticos se
encuentran basados en un concepto keynesiano de política anticíclica, propio de las
economías desarrolladas de la post guerra.
No obstante, en una economía como la argentina de la década del noventa, cuyo ciclo
económico se encuentra determinado por el movimiento del capital financiero
internacional, el endeudamiento público externo en períodos de fuga del capital privado
se constituye como una política anticíclica.
El régimen de convertibilidad imponía como precondición para la expansión económica
el ingreso de capitales externos que garantizasen el financiamiento de la convertibilidad,
a pesar del creciente déficit de cuenta corriente, de manera de permitir la expansión de
la base monetaria local, financiando el incremento de la demanda, especialmente, por la
vía del crédito al consumo. De este modo, cuando el sector privado retiraba sus capitales
de la economía local, el Estado aplicaba una política anticíclica endeudándose con el
exterior.
Tal como se señaló, en su rol anticíclico el endeudamiento público externo cumplía una
triple función:
 Fortalecimiento de las reservas internacionales, reduciendo las expectativas de
devaluación del peso.
 Disminución de la tasas de interés local, a partir de las menores expectativas de
devaluación que desincentivaban el retiro de los depósitos del sistema bancario y
la amenaza de su quiebra.
 Financiamiento de la ampliación del gasto público, como herramienta de
reactivación económica en un contexto de baja recaudación impositiva producto
de la recesión.
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En el nuevo esquema macroeconómico instaurado en Argentina desde 2003, a
diferencia de lo ocurrido en el anterior esquema económico, las políticas anticíclicas
apuntan a una estrategia de desendeudamiento externo que permita consolidar la
posición externa de la economía y acumular un importante nivel de reservas
internacionales en las arcas del Banco Central, que permita contar con los recursos
necesarios para el mantenimiento de fuertes incentivos al mercado interno, a partir de
una agresiva política de ingresos.
La política de ingresos aparece como el pilar central del actual esquema
macroeconómico. La recuperación del salario mínimo ha permitido que los frutos de la
expansión económica se reflejaran en una distribución del ingreso más progresiva, a la
vez que juegan un rol clave anticíclico, al establecer un piso de demanda agregada que
permite sostener el nivel de actividad interna ante reducciones de la demanda externa.
La política de acumulación de reservas actúa como un reaseguro frente a los ciclos
recesivos internacionales. De esta manera se pudo sostener el nivel de gasto necesario
para instrumentar políticas anticíclicas, a través de los programas de transferencias de
ingresos, que además de combatir la desigualdad y la pobreza moderada y extrema,
actúan como un estabilizador automático por el lado del gasto, suavizando (o incluso
revertiendo) el ciclo recesivo inducido por los shocks externos.
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