el régimen jurídico de las dotaciones y equipamientos urbanísticos
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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS DOTACIONES Y EQUIPAMIENTOS URBANÍSTICOS EN LA LEGISLACIÓN CASTELLANO-MANCHECA. Juan Antonio Chinchilla Peinado Universidad Autónoma de Madrid Abril 2008 [email protected] SUMARIO: I.-Las dotaciones públicas en el Decreto Legislativo 1/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha. A) La dicotomía sistema general versus dotación local en el Decreto Legislativo 1/2004. B) Los sistemas generales, las dotaciones locales y las dotaciones privadas en el Decreto Legislativo 1/2004 y el Decreto 248/2004. C) La configuración legal de las infraestructuras estatales y autonómicas como sistemas generales a efectos de su inclusión en el planeamiento urbanístico. II. Los modos de obtención de los terrenos dotacionales en el Decreto Legislativo 1/2004. A) Las formas de obtención de los sistemas generales y de las dotaciones locales. B) La cesión obligatoria y gratuita de los terrenos dotacionales públicos. C) La expropiación forzosa. D) La ocupación directa. E) El convenio urbanístico. III. La gestión y ejecución de los terrenos rotacionales. I.- LAS DOTACIONES PÚBLICAS EN EL DECRETO LEGISLATIVO 1/2004, DE 28 DE DICIEMBRE, POR EL QUE SE APRUEBA EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA DE CASTILLA-LA MANCHA. A) La dicotomía sistema general versus dotación local en el Decreto Legislativo 1/2004. Su articulación como dotación pública. 1.- La tradicional distinción conceptual entre dotaciones locales y sistemas generales fue realizada fundamentalmente por la jurisprudencia al interpretar la dualidad de términos introducida por el Reglamento estatal de Planeamiento de -1- 1978 determinando, en esencia, que la diferenciación debía realizarse a partir de los sujetos beneficiados por la dotación. En esta línea, se afirmaba que los sistemas generales operan en beneficio de la comunidad municipal en general mientras que las dotaciones locales lo hacen al servicio de un sector determinado. El Texto Refundido de 1992 unificó el deber de cesión de todos estos terrenos bajo la expresión dotaciones públicas, lo que resulta más correcto desde una perspectiva conceptual, puesto que todos ellos son bienes de dominio público y, en consecuencia, resulta contradictorio afirmar que algunos de ellos se encuentran al servicio de determinadas y concretas superficies. 2.- La Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (B.O.E. núm. 89, de 14 de abril), en sus artículos 14.2 y 18 utilizó dicha dicotomía como elemento definitorio del deber de cesión en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable. Ello fue considerado conforme al orden de distribución de competencias por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, FJ 21º, al precisar que la asunción de tales conceptos por el legislador estatal no impone ningún modelo urbanístico determinado a las Comunidades Autónomas, puesto que como ya determinó la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ. 6º, “en el reparto competencial efectuado por la Constitución es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística”. Para el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia 164/2001, tal dicotomía conceptual puede ser utilizada por el legislador estatal sin invadir competencia autonómicas dado que “...cierto es que en la distinción entre «sistemas generales» y «dotaciones públicas locales» podría identificarse la predeterminación de un modelo urbanístico, y con ello una invasión de las competencias urbanísticas de las -2- Comunidades Autónomas... Debemos destacar, en este sentido, que la distinción entre «dotaciones públicas de carácter local» y «sistemas generales» no la establece la LRSV. Es, con independencia de su denominación, una distinción tradicional ya que junto a infraestructuras urbanísticas que sirven al conjunto de la ciudad también existen otras dotaciones públicas de menores dimensiones y que proyectan su utilidad sobre ámbitos espaciales más limitados. En lo que ahora importa, el art. 14.2 a) y b) LRSV no impone un modelo determinado de suelo dotacional público (por barrios o sectores y para el conjunto de la ciudad). Su único contenido normativo consiste en imponer a los propietarios el deber de cesión de suelo para usos dotacionales públicos de acuerdo con la referida distinción. Pero, más allá, y en coherencia con lo que ya declaramos en la STC 61/1997, FJ 17 b), el modelo de dotaciones urbanísticas públicas corresponde, por entero, a las Comunidades Autónomas. De esta manera la distinción misma entre dotaciones públicas locales y sistemas generales depende de lo que disponga la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma...”. 3.- El Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación Territorial y de la Ley de la Actividad Urbanística (D.O.C.LM. núm. 13, de 19 de enero), conceptúa inicialmente los tipos de dotaciones públicas en la Disposición Preliminar, ordinales 10, 11 y 12. Así, se define desde la perspectiva urbanística de los suelos dotacionales, en el apartado 10º a los terrenos destinados a dotaciones públicas como aquél suelo que “…por su calificación, deba servir de soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad…” Aquí el criterio definidor es la finalidad a la que sirven tales terrenos: la satisfacción de necesidades colectivas y la implantación de usos o servicios públicos. Aunque no se especifica expresamente en este precepto parece razonable considerar que del mismo se infiere, dado ese destino, que tales terrenos deberían calificarse naturalmente como bienes de dominio público, a tenor del artículo 5 de la Ley -3- 33/2003, de 3 noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas (B.O.E. núm. 264, de 4 de noviembre), y de forma consecuente, debería predicarse igualmente la titularidad pública Y ello con independencia de su titularidad estatal (edificio administrativo), autonómica o provincial(hospital) o local (colegio público) al no especificarse nada al respecto. Pero junto a esos terrenos destinados a usos y servicios públicos, se encuentran también terrenos que sirven a usos y servicios colectivos. Aquí ya no nos encontramos ante bienes de titularidad pública y de dominio público, sino ante dotaciones privadas (hospital privado). 4.- Desarrollando la regulación de las dotaciones públicas, el Decreto Legislativo 1/2004, asume parcialmente la distinción tradicional entre dotaciones locales y sistemas generales, si bien introduciendo alguna matización relevante en cuanto a su articulación. En efecto, por sistema general, a tenor del apartado 11 de la Disposición preliminar del Decreto Legislativo 1/2004, se concibe aquella “…dotación integrante de la ordenación estructural establecida por el planeamiento compuesta por los elementos determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Tienen la condición de bienes de dominio público…” Desde esta configuración como elemento integrante de la ordenación estructural, el artículo 19.5 del Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento (D.O.C.LM. núm. 179, de 28 de septiembre), exige que los mismos deban estar dimensionados en función de las necesidades y demandas sociales, asegurando su calidad y funcionalidad para lograr la -4- racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico. A su vez, en el apartado 12 se conceptúa como sistema local aquella “…dotación complementaria de las definidas como generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el planeamiento, que tiene igualmente la condición de bien de dominio público...” 5.- Sobre estas definiciones deben realizarse dos observaciones. En primer lugar, dicha configuración produce el fenómeno denominado “desescalonamiento territorial de las dotaciones en función del ámbito o nivel de servicio”. Al configurarse tanto los sistemas generales como las dotaciones locales públicas como bienes de dominio público, ninguno de tales elementos puede estar al servicio de un ámbito concreto. En consecuencia, todas ellas se configuran como una única red dotacional pública1. En segundo lugar, la dimensión territorial continúa presentado relevancia, dado que el sistema general se encuentra al servicio de más de una actuación urbanizadora, mientras que la dotación local sólo estará al servicio de una actuación urbanizadora. No obstante, debe precisarse que ambos son conceptos relativos, puesto que su dimensionamiento concreto variará en función de las características socioeconómicas de la población y de las necesidades específicas de cada municipio. Ello se observa claramente en el artículo 24.1 del Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento, al precisar que los Jardines y Parques podrán ser tanto sistemas general de espacios libres como sistema Por el contrario, la mayoría de las leyes autonómicas configuran a los sistemas generales como aquellos elementos de la estructura del territorio (dotaciones públicas) destinados a satisfacer las necesidades del conjunto (todo o gran parte) de la población, frente a las dotaciones locales, configuradas como las infraestructuras y equipamientos destinados al servicio de áreas inferiores (sectores o unidades de ejecución) o clases determinadas de suelo. Ahora bien, de este modelo general se apartan parcialmente la legislación castellano-manchega, extremeña, madrileña y 1 -5- local. 6.- Hoy la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (B.O.E. núm. 128, de 29 de mayo), dentro de las coordenadas asumidas por el legislador estatal de no regular técnicas urbanísticas y evitar la utilización de los tecnicismos propios de tales técnicas, no recoge ya dicha dicotomía sistema general versus dotación local2, sino que adopta nuevamente la noción de dotación pública. Esta utilización se realiza, de una parte, desde la perspectiva de los derechos de los ciudadanos, al reconocerse el derecho a acceder en condiciones no discriminatorias y en condiciones de accesibilidad universalidad a la utilización de las dotaciones públicas y equipamientos colectivos abiertos al uso público, artículo 4.b). Aquí se identifica a tales dotaciones y equipamientos, ante la referencia al uso público, como bienes de dominio público, quedando fuera de su supuesto de hecho las dotaciones privadas. Obviamente la referencia a la accesibilidad universal de las dotaciones públicas no se refiere al uso libre y gratuito, sino a la obligación de que, cuando procedan, las tarifas por el uso de tales bienes, sean gestionados directa o indirectamente, no conduzcan de facto a la exclusión de su uso por determinados colectivos. De otra parte, se adopta dicha noción de de dotación pública para la identificación del suelo urbanizado, al definirse como aquél integrado en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, artículo 12.2; a las actuaciones de transformación urbanística para distinguir entre las de valenciana. 2 Como precisa la Exposición de Motivos, Apartado I, ello se realiza tanto para no prefigurar un concreto modelo urbanístico que se imponga a la libertad de conformación que tienen atribuidas las Comunidades Autónomas en ejercicio de su competencia exclusiva, como también para facilitar su comprensión por los ciudadanos. Ciertamente este último propósito debe aplaudirse, ya que el grado de especialización y conceptualización que ha alcanzado el ordenamiento urbanístico, estatal y autonómico, imponían al ciudadano “común” recabar el asesoramiento de un experto para poder determinar con certeza el régimen jurídico de su propiedad. -6- transformación urbanística y las de dotación, artículo 14, vinculándolas a los deberes de los propietarios en el paso de suelo rural a urbanizado o de los propietarios de suelo urbano no consolidado en las actuaciones de reforma interior o de dotación, artículo 16. B) Los sistemas generales, las dotaciones locales y las dotaciones privadas en el Decreto Legislativo 1/2004 y en el Decreto 248/2004. 7.- Siguiendo los precedentes estatales y la regulación normativa autonómica, el artículo 24.1.e) del Decreto Legislativo 1/2004, y el artículo 19.5 del Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento integran la noción de sistemas generales aquellos terrenos dotacionales que conforman: -El sistema general de espacios libres y zonas verdes. Aquí, el artículo 24.1 del Decreto Legislativo puntualiza que las superficies destinadas a tal fin lo serán, con independencia de la clase de suelo, en una proporción no inferior a 1.000 m2 por cada doscientos habitantes, precisando el artículo 19.5.a) del Decreto 248/2004 dicha reserva en función de la población: 1.000 m2 por cada 200 habitantes si el municipio tiene de facto o potencialmente más de 10.000 habitantes; y entre 500 y 1.000 m2 por cada 200 habitantes si el municipio tiene de facto o potencialmente entre 2.000 y 10.000 habitantes. Por el contrario, los municipios con población inferior a 2.000 habitantes existentes o potenciales no necesitan establecer este sistema dotacional (otras Leyes optan por establecer dicha superficie por relación no, al número de habitantes, sino al número de metros cuadrados edificables de uso residencial. –p.e., 15 por cada 100 en el caso de Galicia-). -7- En principio debe afirmarse que aquí sí resulta correcta la precisión del carácter demanial de los terrenos destinados a zonas verdes, puesto que en caso de tratarse de terrenos de titularidad privada no podrían estar destinados a la satisfacción de las necesidades del conjunto de la población. Ello se confirma por el artículo 24.2 del Decreto 248/2004, al exigir que se ubiquen en las localizaciones que presten el mejor servicio a residentes y usuarios, prohibiéndose que las mismas tengan difícil acceso o recorrido peatonal. En los municipios con Plan de Ordenación Municipal, y respecto del suelo urbano no consolidado, el artículo 21.4 del Decreto 248/2004 exige, cuando el uso predominante (global) sea residencial que el 10 por 100 de la superficie total ordenada, sin computar los sistemas generales adscritos, cuando la edificabilidad lucrativa sea igual o inferior a 6.000 m2/Ha. Cuando la edificabilidad sea superior, la reserva será de 18 m2/1002 de edificación. Si el uso predominante (global) es el industrial, terciario o dotacional, 2/3 del suelo destinado a dotaciones –como mínimo el 15 por 100 de la superficie- se destinará a zonas verdes. Respecto del suelo urbanizable, y sin computarse el suelo destinado a viario, el artículo 31.c) del Decreto Legislativo 1/2004 y el artículo 22, apartados 2.a) y 3 del Decreto 248/2004 exigen que para el suelo urbanizable con destino residencial se reserve el 10 por 100 de la superficie total ordenada cuando la edificabilidad lucrativa sea igual o inferior a 6.000 m2/Ha. Cuando la edificabilidad sea superior, la reserva será de 18 m2/1002 de edificación. A su vez, si el suelo urbanizable tiene destino industrial o terciario, 2/3 del suelo destinado a dotaciones –como mínimo el 15 por 100 de la superficie- se destinará -8- a zonas verdes. En los municipios con Plan de Delimitación de Suelo Urbano, en los suelos urbanos de reserva, del 1/3 de todo el suelo que debe destinarse a viario y dotaciones públicas, puede destinarse todas o parte de éstas últimas a zonas verdes públicas, a tenor del artículo 23 del Decreto 248/2004. -El sistema general de dotaciones y equipamientos comunitarios (educativo, deportivo, cultural, sanitario asistencial, administrativa y servicios urbanos). El artículo 21.4., apartado A).b), del Decreto 248/2004 exige para el suelo urbano no consolidado de uso predominante (global) residencial una reserva de 20 m2/100m2 de edificación lucrativa. Si el uso predominante (global) es industrial, terciario o dotacional se exige una reserva del 15 por ciento de la superficie total ordenada, -excluido 2/3 destinados a zonas verdes. A su vez, el artículo 31.c) del Decreto Legislativo 1/2004, y el artículo 22.2.b) del Decreto 248/2004, exigen que para el suelo urbanizable con destino residencial se reserven 20 m2/100m2 de edificación. En suelo urbanizable de uso industrial o residencial se reservará como mínimo el 15 por 100 de la superficie, -excluidos 2/3 para espacios libres y zonas verdes-. En los municipios con Plan de Delimitación de Suelo Urbano, en los suelos urbanos de reserva, del 1/3 de todo el suelo que debe destinarse a viario y dotaciones públicas, puede destinarse todas o parte de éstas últimas a equipamientos –o zonas verdes- públicos, a tenor del artículo 23 del Decreto 248/2004. Aquí debe matizarse que no todos los elementos integrantes del sistema general de servicios y equipamientos comunitarios deberán ser de titularidad pública, puesto que bajo el mismo también se integran -9- los terrenos destinados a la prestación de actividades privadas de interés público o de servicio al público, que no pueden ser considerados en ningún caso como bienes de dominio público dada su titularidad privada. Ello es reconocido por el propio artículo 24.1.e) del Decreto Legislativo 1/2004 al exigir que el Plan de Ordenación Municipal prevea “las dotaciones de cualquier titularidad cuya localización y reserva convenga prefigurar por cumplir una función estructuradora relevante en la ordenación urbanística”. En la misma línea, el artículo 19.5, apartado c), del Decreto 248/2004, tras precisar que dicho sistema general queda integrado por los equipamientos públicos y terrenos rotacionales, el Plan deberá señalar otras “dotaciones de cualquier índole y titularidad”. En este sentido resulta equívoca la calificación de parcelas para dotaciones públicas realizada por el artículo 24.3 del Decreto 248/2004, al calificar como tal, en su apartado f), las parcelas destinadas a infraestructuras de telecomunicaciones, dado que ésta es hoy una actividad privada. -El sistema general de infraestructuras (comunicación). Los terrenos destinados a viales necesariamente han de ser de dominio y uso público, puesto que en caso contrario no podrían satisfacer al conjunto de la población. Dicha configuración permite además que tales sistemas generales puedan ser utilizados en el momento de realizar la planificación urbanística como elementos delimitadores de los sectores de suelo urbanizable de forma que se garantice una adecuada inserción del sector dentro de la estructura urbanística del plan general, a tenor del artículo 28 del Decreto 248/2004. A este respecto, el artículo 21.5 del Decreto 248/2004 exige para el -10- suelo urbano no consolidado una reserva de 1 plaza de aparcamiento por cada 200 m2 de uso residencial o por cada 400 m2 de uso industrial o terciario. Pero aquí también caben dotaciones de titularidad privada, y por ello se exige que el Plan prevea unas reservas de plazas de aparcamiento de titularidad privada en proporción igual o superior al de plazas públicas. En el suelo urbanizable, el artículo 22 del Decreto 248/2004 exige como reserva de plazas de aparcamiento de titularidad privada de 1 por cada 200 m2 de uso industrial, y de 1 o 1,5 por cada 100 m2 de uso residencial con viviendas de menos o de más de 120 m2 respectivamente. En los municipios con Plan de Delimitación de Suelo Urbano, en los suelos urbanos de reserva, del 1/3 de todo el suelo que debe destinarse a viario y dotaciones públicas 8- A su vez, y respeto a las dotaciones locales, el artículo 24.2 del Decreto Legislativo 1/2004, precisa que el Plan de Ordenación Municipal deberá señalar las reservas dotacionales locales de titularidad pública por relación a los estándares del artículo 31 en suelo urbano y urbanizable que sean complementarias de los sistemas generales3. Obviamente, dichas dotaciones locales deberán ser de titularidad pública, si bien también podrán de titularidad privada, en los términos previstos por el artículo 24.1.e) –infraestructuras viarias y espacios libres y dotaciones de cualquier titularidad y ámbito de servicio-. Por el contrario, en la legislación autonómica que adopta el modelo tradicional, se distingue entre el sistema de espacios libres públicos destinados a parques, jardines, áreas de ocio, expansión y recreo de la población; el sistema de equipamientos públicos destinados a la prestación de servicios sanitarios, asistenciales, educativos, culturales, deportivos y otros que sean necesarios; y el sistema de comunicaciones. Tanto el sistema de espacios libres como el sistema de equipamientos públicos, junto a estas reservas mínimas, que necesariamente deben tener carácter de dominio y uso público, podrán coexistir otros terrenos de titularidad privada destinados a tales fines. El mínimo legal se refiere aquí, no solo a la superficie destinada a este tipo de dotaciones, sino que demanda su titularidad pública.. 3 -11- 9.- Esta distinción entre dotaciones públicas y dotaciones privadas se proyecta fundamentalmente sobre la caracterización de los usos que conllevan, puesto que al dotacional privado se le atribuye un uso lucrativo que, de forma consecuente, computa en la determinación del aprovechamiento tipo del área de reparto correspondiente de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable delimitado. Por el contrario, los terrenos dotacionales públicos tienen atribuido un aprovechamiento nulo, si bien su superficie sí se toma en cuenta a la hora de determinar el aprovechamiento tipo, salvo que se trate de dotaciones generales o locales ya existentes en el momento de aprobación del plan general que se mantengan en el caso del suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, a tenor del artículo 71.2 del Decreto Legislativo 1/2004. C) La configuración legal de las infraestructuras estatales y autonómicas como sistemas generales a efectos de su inclusión en el planeamiento urbanístico. 11.- En muchas de las normas autonómicas se reconoce expresamente que el sistema de comunicaciones y equipamientos puede tener una dimensión supramunicipal, incidiendo sobre la competencia municipal las políticas estatal y autonómica. Este último extremo permite señalar que la configuración autonómica de los sistemas generales en la mayoría de los supuestos los considera como una red integrada de los servicios públicos a nivel supramunicipal, municipal o local. Ahora bien, p.e., el artículo 165.3 LOUPMRG4 parece contradecir este Por su parte, el artículo 36 de la Ley 9/2001, de Suelo de la Comunidad de Madrid, distingue entre redes supramunicipales, conformadas por aquellos terrenos “cuya función, uso, servicio y/o gestión se puede considerar predominantemente de carácter supramunicipal y, por tanto, propia de las políticas de la Administración del Estado o de la Comunidad de Madrid”, y redes generales, conformadas por los terrenos “cuya función se limita al uso y servicio de los residentes en el municipio y gestión de su propio espacio, pero sin ser claramente adscribibles a ningún área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto, ni tampoco al nivel supramunicipal”. 4 -12- planteamiento, al excluir que los terrenos o infraestructuras destinados a servicios supramunicipales deban tener la consideración de sistemas generales, por lo que circunscribe este concepto a las dotaciones ejecutadas por el municipio. En concreto, señala que “...No tendrán el carácter de sistemas generales los terrenos, instalaciones e infraestructuras de titularidad estatal o autonómica de carácter supramunicipal que no estén contemplados en el plan general, y cuya vocación exceda del servicio al municipio, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sectorial de aplicación...” Dicho precepto debía ponerse en relación con el apartado 2º en el artículo 25 de la Ley 6/19985, y hoy con el artículo 21.2 de la Ley 8/2007, a cuyo tenor y con independencia de que los terrenos destinados a infraestructuras estatales o autonómicas incorporados al planeamiento urbanístico o sean de nueva creación, su valoración debe realizarse exclusivamente en función de la real clasificación del suelo en que se sitúen o por los que discurran. La negación del carácter de sistema general se conecta, pues, con los criterios de valoración y la jurisprudencia recaída, como se explicará después. 12.- No obstante, debe tenerse presente que la legislación sectorial, por el contrario, afirma el carácter de sistema general de las infraestructuras tanto estatales como autonómicas. En efecto, las Leyes sectoriales que definen las obras públicas de interés general, y por tanto de competencia estatal. Las mismas configuran a estas infraestructuras de titularidad estatal, a efectos de la adaptación de los instrumentos de planeamiento, como “sistemas generales”, imponiendo esta calificación a los instrumentos generales de ordenación urbanística6, lo que ha sido corroborado con En la redacción dada por el artículo 104 de Ley 53/2002, de 30 diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social (B.O.E. núm. 313, de 31 de diciembre). 6 El artículo 7 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario determina que los instrumentos 5 -13- carácter general por la Disposición Adicional Segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obra pública, cuyo apartado 3º dispone que “...Los planes o instrumentos generales de ordenación territorial o urbanística calificarán los espacios territoriales necesarios para las diferentes obras públicas de interés general del Estado como sistemas generales y serán clasificados de conformidad con su naturaleza, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 9.1ª de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones...” Y ello también ocurre con las obras públicas de interés autonómico, imponiendo la legislación sectorial su configuración como sistemas generales por parte de los instrumentos de planeamiento urbanísticos7. Así, y en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia, el artículo 12.2 6/1996, de 9 de julio, de Coordinación de los servicios urbanos e interurbanos de transporte por carretera (D.O.G. de 18 de julio), establece que “...los planes generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística habrán de calificar el espacio ocupado por las obras de infraestructura como sistema general de transportes y no podrán incluir determinaciones que supongan una interferencia o perturbación generales de ordenación urbanística calificarán los terrenos que se ocupen por las infraestructuras ferroviarias que formen parte de la Red Ferroviaria de Interés General como sistema general ferroviario o equivalente, sin que puedan incluir determinaciones que impidan o perturben el ejercicio de las competencias atribuidas al administrador de infraestructuras ferroviarias. El artículo 18.1 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, determina que los instrumentos generales de ordenación urbanística deberán calificar como sistema general portuario la zona de servicio de los puertos estatales. El artículo 116.2 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, determina que tales instrumentos deberán calificar a los aeropuertos y sus zonas de servicio como sistema general aeroportuario. 7 Resulta paradigmático, por su generalización, el artículo 3 de la Ley 4/1997, de 24 de julio, de construcción y explotación de infraestructuras (B.O.R.M. núm. 195, de 25 de agosto), que impone dicha calificación para las infraestructuras de titularidad autonómica de redes viarias, instalaciones afectas al transporte, redes de saneamiento, depuradoras, redes de abastecimiento de aguas, desaladoras, aeropuertos, puertos, y cualesquiera otras obras e instalaciones destinadas a un uso o servicio público, complementarias o no de las anteriores, de características análogas. -14- en el ejercicio de las competencias de la Xunta sobre ordenación de los transportes interurbanos y coordinación con los transportes urbanos...” 13.- Ahora bien, ello no implica que los terrenos destinados a infraestructuras autonómicas o estatales, y que conforme a dicha normativa deben ser calificados como sistemas generales deban ser clasificados, si no reúnen los requisitos legales para ser suelo urbano o urbanizable, en su caso necesariamente como suelo no urbanizable, ya que los terrenos destinados a sistemas generales que por su naturaleza, entidad u objeto tengan carácter o interés supramunicipal o singular pueden ser excluidos de la clasificación del suelo, sin perjuicio de su adscripción a una de las clases de éste a los efectos de su valoración y obtención, si así lo permite la legislación autonómica en materia de urbanismo. No obstante, debe señalarse que en algunos casos, la normativa autonómica impone necesariamente su clasificación como suelo no urbanizable si no se incluyen en alguna de las otras categorías, permitiendo en algunos casos la posibilidad de ordenar en esta clase de suelo reservas de suelo dotacional. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de CastillaLa Mancha, el artículo 47.2.1.C del Decreto Legislativo 1/2004 configura como tipo específico de suelo no urbanizable el de “protección de infraestructuras”. II. LOS MODOS DE OBTENCIÓN DE LOS TERRENOS DOTACIONALES EN EL DECRETO LEGISLATIVO 1/2004. -15- A) Las formas de obtención de los sistemas generales y de las dotaciones locales. 11.- El artículo 126.1 del Decreto Legislativo 1/2004 anuda a cada clase de suelo unas determinadas formas de obtención de los terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales. Las dotaciones públicas a ubicar en suelo rústico y en suelo urbano consolidado se podrán obtener bien mediante expropiación forzosa, por convenio entre la administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio municipal del suelo. A su vez, las dotaciones públicas a ubicar en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable se obtendrán por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto y en el correspondiente polígono, por ocupación directa, por permuta forzosa, por expropiación forzosa o, finalmente, por convenio urbanístico. Procede, por tanto, un análisis somero de dichos preceptos. B) La entrega (cesión obligatoria y gratuita) de los terrenos dotacionales públicos. 12.- Ciertamente la extensión del alcance de este deber de los propietarios de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable se remite a la legislación autonómica y a la determinación de lo que sean dotaciones y sistemas generales. Ahora bien, como primera aproximación desde la perspectiva de la legislación estatal, que aquí presentaba un carácter básico, en la Ley 6/1998 la cesión de los terrenos destinados a dotaciones locales era obligatoria en todo caso, a tenor de los artículos 14.2.a) y 18.1, mientras que los terrenos destinados a sistemas generales sólo debían cederse cuando así lo hubiese establecido el planeamiento respecto de los sistemas generales incluidos en el ámbito correspondiente, sin que se previese expresamente la adscripción de terrenos en caso de suelo urbano no consolidado, a -16- tenor del artículo 14.2.b), mientras que sí se establecía dicha adscripción en caso del suelo urbanizable a tenor del artículo 18.2. Hoy, el artículo 16.a) de la Ley 8/2007 vincula a la ejecución de una actuación de transformación urbanística el cumplimiento del deber de entregar a la Administración el suelo destinado a dotaciones públicas. De una parte se individualiza el suelo destinado a espacios libres y zonas verdes, reconociendo la competencia autonómica para determinar el elenco de dotaciones que tendrán el carácter de públicas y, por tanto, ser de entrega obligatoria. Por otra parte, permite que tales dotaciones se encuentren incluidas en la actuación o sean exteriores a la misma, pero adscritas a ella a efectos de su obtención y gestión. Finalmente, al vincularse tal deber a las actuaciones de transformación urbanística, dicho deber será predicable del suelo rural que sea objeto de transformación (suelo urbanizable), así como del suelo urbanizado que sea objeto de una actuación de reforma interior o de dotación (suelo urbano no consolidado). Además, el artículo 16.d) impone, en el marco de las actuaciones de transformación, el deber de entregar a la Administración competente tanto el suelo como las obras de urbanización y las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de una red de dotación o una red de servicios, así como dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de un servicio de titularidad pública. Aquí deben realizarse dos precisiones. Obviamente, dicho deber sólo se proyecta, de una parte, sobre las obras e infraestructuras que legalmente deban incorporarse al dominio público, no comprendiendo las obras e infraestructuras titularidad de las empresas privadas que presten tales servicios y no deban revertir en ningún momento al dominio público. De otra parte, sobre las instalaciones requeridas por tales redes de dotaciones y servicios cuando tales -17- servicios sean de titularidad pública 13.- La previsión de la cesión de los terrenos destinados a dotaciones públicas aparece regulada en el artículo 126.1 del Decreto Legislativo 1/2004 respecto de los que se hallen incluidos o adscritos a sectores y unidades de actuación. En concreto y respecto del suelo urbano no consolidado y el suelo urbanizable, el artículo 51.1, apartado 2.d) del Decreto Legislativo 1/2004, establece la obligación de “...Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones públicas...” Respecto del suelo urbanizable la aprobación del Programa de Actuación Urbanizadora, el artículo 68 del Decreto Legislativo 1/2004 determina que la obligación de cesión de los terrenos destinados a dotaciones públicas comprende “..la superficie total de los viales, parques y jardines públicos, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, equipamientos culturales y docentes públicas y los precisos para la instalación y funcionamiento de los restantes servicios públicos previstos…” Ahora bien, los propietarios no sólo deben ceder dichos terrenos, sino que también deben ejecutar y costear su urbanización, a tenor del artículo 115 del Decreto Legislativo 1/2004.Ciertamente, el artículo 18.2 de la Ley 6/1998 imponía el deber de ceder el suelo necesario para la ejecución, lo que permitía entender que se incorporaba el deber de costear dicha ejecución de los sistemas generales en el suelo urbanizable. Por el contrario, el artículo 14.2.b) de la Ley 6/1998 imponía el deber de ceder el suelo necesario para la ejecución, pero aquí se puntualizaba, que a efectos de su gestión, lo que permitía entender que no incorpora el deber de costear su -18- urbanización. Por tanto, aquí la regulación autonómica va más lejos imponiendo en todo caso el deber de costear la urbanización de los sistemas generales incluidos tanto en suelo urbano no consolidado como en suelo no urbanizable. Lo cual era criticable, puesto que la regulación estatal pretendía, la igualación de todos los propietarios de cada categoría de suelo urbano en todo el territorio nacional bajo la cobertura del artículo 149.1.1ª de la Constitución, por lo que el régimen del estatuto de la propiedad del suelo urbano no consolidado en cuanto al elenco de derechos y deberes parece que no pueda ser modalizado mediante el reforzamiento o incremento de deberes adicionales por el legislador autonómico a la vista de la interpretación que sobre la noción de «condiciones básicas de un derecho» ha realizado últimamente el Tribunal Constitucional8. En efecto, si la igualación de todos los propietarios de suelo urbano «no consolidado» reside tanto en los deberes positivos como en los deberes, la imposición de deberes adicionales por las Comunidades Autónomas frustraría el fin igualador buscado por el artículo. 149.1.1 CE9. Con carácter general, los deberes del artículo 14.2 de la Ley 6/1998 no eran un mínimo superable por las Comunidades Autónomas. Lo que sí podían y pueden hacer las Comunidades Autónomas era, por el contrario, restringir ese elenco de deberes cuando la estructura de la norma estatal se configure como un máximo reducible por cada legislador autonómico. Hoy la Ley 8/2007 reconoce la regulación autonómica imponiendo el deber de ceder el terreno urbanizado o costear su ejecución, a tenor del juego de los apartados a) y c) del artículo 16. Para el Tribunal, “el art. 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione -mediante, precisamente, el establecimiento de unas "condiciones básicas" uniformes- el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales» . Sobre ello, Cfr. SsTC 173/1998, FJ 9º; y 54/2002, FJ 5º. 9 Esta es la doctrina establecida en la STC 54/2002, FJ 5º respecto del suelo urbano consolidado y la exclusión del deber de cesión establecida en el artículo 14. LRSV. Debe destacarse este dato frente a la interpretación de la STC 61/1997,, que configuraba a las condiciones básicas del derecho de propiedad como un «mínimo común denominador normativo», por lo que el legislador autonómico podía imponer deberes adicionales, siempre y cuando respetase el contenido esencial de la propiedad. 8 -19- 13.- Debe afirmarse que en modo alguno se trata de una verdadera cesión gratuita, puesto que los titulares de tales terrenos tienen reconocido un determinado aprovechamiento urbanístico dentro de la correspondiente unidad de actuación urbanizadora. En efecto, dicho deber de cesión obligatoria y gratuita sólo es exigible cuando la actuación tiene carácter sistemático, a tenor de los artículos 113 del Decreto Legislativo 1/2004 y 29 del Decreto 248/2004, y allí la ejecución debe respetar el principio de equidistribución de derechos y cargas, lo que se materializa a través de la técnica del aprovechamiento tipo y su concreción en el aprovechamiento privativo en los términos regulados en los artículos 27 y 33 del Decreto 248/2004. Es por ello que hoy, correctamente, el artículo 16.a) de la Ley 8/2007 utiliza la expresión “entrega”. C) La expropiación forzosa. 14.- Una de las finalidades de la expropiación por razones urbanísticas es la obtención de los terrenos destinados a las dotaciones públicas, como se establece en el artículo 143.1.a) del Decreto Legislativo 1/2004, que precisa que la expropiación forzosa podrá aplicarse para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o de alguno de sus elementos. 15.- La obtención de terrenos dotacionales incluidos o adscritos a un sector o unidad de actuación mediante expropiación, artículo 127 deberá llevarse a cabo dentro del plazo de los cuatro años siguientes a la aprobación del planeamiento detallado que legitime su ejecución. Transcurrido ese plazo sin la que expropiación se haya llevado a cabo, el titular de los bienes advertirá a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que podrá llevarse a cabo por ministerio de la ley si transcurren otro año desde el momento de efectuar la advertencia. Aquí se reconoce al sujeto un derecho a la expropiación, incluso ante la inactividad de la Administración. Así, el propietario debe presentar -20- su hoja de aprecio, tomando como valor del bien el que, por aplicación de los criterios de valoración establecidos en la legislación estatal, tenga en el momento de iniciarse el procedimiento por ministerio de la Ley (transcurridos cuatro años, pase un año desde la fecha del requerimiento) y, si transcurrieran dos meses sin que la administración la acepte, puede dirigirse al Jurado Regional de Valoración, que deberá resolver en un plazo de 3 meses, considerándose desestimada en caso contrario la valoración efectuada por el particular y abriéndose la vía contenciosoadministrativa. 16.- En suelo urbanizable o urbano no consoliado, la expropiación de terrenos destinados a dotaciones públicas, artículo 143.1.a) del Decreto Legislativo 1/2004 tendrá lugar cuando no sean objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita o cuando sea preciso o conveniente la obtención anticipada de los mismos, y no se opte por la figura de la ocupación directa. En tal caso, siempre y cuando se trate de suelo urbanizable y la dotación pública esté incluido o adscrito a un sector, o una unidad urbanizadora, la Administración expropiante se integrará, con el carácter de subrogada, en tales ámbitos de actuación en los que se incluya la superficie correspondiente, artículo 127.3 del Decreto Legislativo 1/2004. Con ello se permite a la Administración recuperar el coste de la expropiación mediante el aprovechamiento urbanístico que le corresponda en proporción a la superficie expropiada. 17.- En cuanto a la valoración de los terrenos destinados a dotaciones públicas, de conformidad con el artículo 21.2 de la Ley 8/2007, la misma se realizará en función de la clasificación que tengan atribuida los terrenos. El único problema se plantea aquí respecto de los terrenos destinados a sistemas generales en suelo rústico. Ante la realidad de sistemas generales “que crean ciudad” ubicados en suelo no urbanizable o urbanizable no programado, el Tribunal Supremo afirma desde 1994 que tales terrenos, a pesar de la clasificación formal que reciben por el -21- instrumento de planeamiento aplicable, debían valorarse como si fueran suelo urbano o urbanizable programado, por exigencias del principio de distribución equitativa de las cargas derivadas de la ejecución de los planes de urbanismo, en cuanto manifestación del principio constitucional de igualdad. Con dicha doctrina no se produce, por consiguiente, una transformación de la clasificación urbanística del suelo en que se ejecuta el sistema general, sino que, en caso de expropiación, su justiprecio debe calcularse como si de suelo urbanizable se tratase por ser éste el destino que la actuación urbanística le confiere, siguiendo, en palabras del Tribunal Supremo, así una concepción sustancialista o estructuralista, y no puramente formalista derivada de su clasificación en el planeamiento. La capacidad expansiva de esta doctrina ha sido limitada por el propio Tribunal Supremo a través de exigir finalmente que sistema general esté previsto como tal en el planeamiento urbanístico por ser de interés general para un concreto municipio y no como un sistema general de interés supramunicipal. Y ello porque en tal caso, con su construcción no se produce un desequilibrio en la equitativa distribución, entre los propietarios de suelo, de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, pues el suelo colindante y del entorno continuará siendo no urbanizable, y, por consiguiente, el propietario expropiado queda plenamente compensado por su desposesión con el pago del justiprecio en consideración a su clasificación de suelo no urbanizable o urbanizable no programado. Aquí debe entenderse, a mi juicio, que el Tribunal Supremo, más que el dato formal de su previsión o no en el instrumento de planeamiento, lo que exige es que la actuación deba efectivamente reputarse desde una perspectiva material como un sistema general, en cuyo caso estará contenida, o cuando menor debería reflejarse, como tal en el Plan. El actual artículo 21.2 de la Ley 8/2007ha introducido aquí importantes novedades (siguiendo la regulación establecida por la última redacción del artículo 25 de la Ley 6/1998). Cuando se expropian para la implantación de infraestructuras o sistemas generales, sin que los mismos estén adscritos a otra clase de suelo para su -22- obtención, con independencia de que tales sistemas generales estén incorporados al planeamiento urbanístico o sean de nueva creación, su valoración debe realizarse exclusivamente en función de la real clasificación del suelo en que se sitúen o por los que discurran. Aquí cabe realizar diversas precisiones. En primer lugar, la nueva regulación sólo se refiere a las infraestructuras estatales o autonómicas, por lo que cuando se trate de un sistema general de ámbito municipal no parece que exista un obstáculo legal a la aplicación de la doctrina jurisprudencial, por lo que en principio debería valorarse el suelo como urbano o urbanizable si formalmente no está clasificado como tal. Por lo que se refiere a las infraestructuras de titularidad estatal o autonómica, en mi opinión, la postura del legislador estatal (y con anterioridad, el autonómico) parece correcta cuando aquélla no de lugar a la formación de “ciudad” (p.e., tramo de autovía que discurre a una distancia razonable del casco urbano), pero cuando la misma puede ser considera de hecho, al menos respecto de determinados tramos, como un sistema general al servicio de la ciudad, con independencia de la denominación que reciban por parte del legislador autonómico en función de su titularidad y del servicio principal que presten, parece razonable afirmar que se está vulnerando el principio de igualdad respecto a la distribución de las cargas derivadas del planeamiento. D) La ocupación directa. 18.- A tenor del artículo 128.1 del Decreto Legislativo 1/2004, la ocupación directa se define como un sistema de obtención anticipada de dotaciones públicas en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable mediante el reconocimiento a su titular del derecho al aprovechamiento en el polígono al que se vincule. Esta configuración permite afirmar que la ocupación directa no es sino una modalidad concreta de expropiación forzosa en la que el justiprecio se satisface mediante el reconocimiento de un determinado aprovechamiento urbanístico. Aquí -23- concurren las tres garantías exigidas por el artículo 33 de la Constitución: existencia de una causa expropiandi, indemnización correspondiente y un procedimiento. En este sentido se pronunció la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, FJ. 29º, que ante la disyuntiva de configurar a la ocupación forzosa bien como una modalidad expropiatorio bien como una técnica de gestión urbanística, señala que “...predomina la configuración de una singular modalidad expropiatoria. En efecto, por la denominada ocupación directa se produce, respecto a terrenos afectados por el planeamiento a dotaciones públicas (que no hayan de ser objeto de cesiones obligatorias y gratuitas), es decir, terrenos sin aprovechamiento lucrativo para su propietario también denominados «de aprovechamiento cero», la transmisión coactiva de la titularidad dominical de tales terrenos a las Administraciones urbanísticas actuantes para adscribirlos a los usos y servicios públicos que motivaron su afectación en el Plan de ordenación. La vinculación de destino que éste dispuso se hace así efectiva, trasladando la titularidad dominical de manos privadas a la de Entes públicos, traslación que se realiza de forma coactiva, y que se produce con una doble singularidad: a) de una parte, la ocupación se realiza sin previo pago del justiprecio, al igual que ocurre en la expropiación de urgencia (arts. 52 y concordantes de la LEF), y b) de otra, que el justiprecio no consiste aquí en el abono de una indemnización dineraria como equivalente económico del terreno ocupado, sino en la adjudicación al propietario del aprovechamiento urbanístico patrimonializado para que lo haga efectivo en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento real. Esta última característica aproxima esta modalidad expropiatoria a la prevista en el art. 217 TRLS, por la que unilateralmente la Administración expropiante puede satisfacer el justiprecio mediante la -24- adjudicación de terrenos equivalentes, situados en la misma área de reparto que el expropiado...” 19.- Y su naturaleza coactiva se observa claramente en el artículo 127 del Decreto Legislativo 1/2004, donde se permite a los particulares, transcurridos cuatro años sin que se haya procedido a la ejecución del planeamiento, iniciar el expediente expropiatorio por ministerio de la Ley. Una vez verificada la expropiación, la Administración se convierte en titular de los aprovechamientos inicialmente reconocidos en la ocupación directa. Para el Tribunal Constitucional, esta posibilidad supone “la reconducción de la ocupación directa a la expropiación común”. En consecuencia, la demora en la materialización del aprovechamiento reconocido al terreno ocupado en el polígono donde haya sido integrado deberá ser indemnizada conforme a las normas sobre expropiación forzosa por el tiempo que transcurra entre la ocupación directa y la aprobación del instrumento de equidistribución en dicho unidad de actuación urbanizadora. La consecuencia de dicha configuración es que la ocupación directa sólo podrá ser aplicada por la Administración actuante si media consentimiento del titular del terreno destinado a la implantación de la dotación pública. Y ello porque el Estado, bajo la cobertura del artículo 149.1.18ª de la Constitución, tiene la competencia para establecer en el ámbito urbanístico garantías expropiatorias con carácter mínimo, lo que ha realizado en el artículo 28.3 de la Ley 8/2007, que sólo permite un pago del justiprecio expropiatorio que no sea en metálico si media consentimiento del particular. E) El convenio urbanístico. 20.- Finalmente el artículo 129.2.b) del Decreto Legislativo 1/2004 prevé el recurso al convenio urbanístico como medio de obtención de terrenos destinados a -25- dotaciones públicas cuando no se actúe a través de unidades de actuación urbanizadora (actuaciones asistemáticas). En tal caso, se precisa la previa valoración por parte de los técnicos municipales tanto de los terrenos a obtener como de los aprovechamiento urbanísticos o suelos de titularidad municipal que se cederán a cambio, con el fin de garantizar la equivalencia de las prestaciones. Dichos convenios deben respetar los límites y requisitos de los artículos 11 y ss., del Decreto Legislativo 1/2004: publicidad y transparencia en su negociación y respeto a las normas de derecho imperativo. III. LA EJECUCIÓN DE LOS TERRENOS DOTACIONALES 21.- El artículo 126.2 del Decreto Legislativo 1/2004 precisa que las obras correspondientes a la ejecución de las dotaciones públicas se realizarán, bien conjuntamente con las obras de urbanización si las mismas se encuentras incluidas o adscritas a sectores o unidades de actuación, o en su defecto o en caso contrario, cuando no se actué a través de unidades de actuación (actuaciones asistemáticas) como obras públicas ordinarias. En efecto, las dotaciones públicas en las actuaciones asistemáticas en municipios que cuenten con Plan de Ordenación Municipal o en el suelo urbano de los Municipios que tengan que aprobar simplemente un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, artículo 100 del Decreto Legislativo 1/2004, que se obtienen según el artículo 129.2 del Decreto Legislativo 1/2004 bien por cesión obligatoria y gratuita, bien por convenio urbanístico o por expropiación, se deben ejecutar como obras públicas ordinarias. Ello implica que tales dotaciones públicas son ejecutadas por el propio Ayuntamiento mediante la elaboración del correspondiente Proyecto de Obras Ordinarias, sin que el mismo pueda establecer la ordenación detallada de tales dotaciones públicas. Deben limitarse simplemente a ejecutar la ordenación detallada establecida en los instrumentos de planeamiento, al que se encuentra vinculado. -26- Los Proyectos de Obras Ordinarias serán aprobados, a tenor del artículo 21.1.o) y 22.2.ñ) de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, por el Alcalde o el Pleno, en función de quién sea competente para la contratación de las obras que impliquen (10 por 100 del presupuesto anual o 6 millones de €) Y el coste de tal ejecución de los sistemas generales como obras públicas ordinarias se repercutirá en los propietarios de terrenos bien mediante cuotas de urbanización bien mediante contribuciones especiales. -27-
