CONCENTRACIÓN, EXTRANJERIZACIÓN Y USO DE LA

CONCENTRACIÓN, EXTRANJERIZACIÓN Y USO DE LA TIERRA EN ARGENTINA
Autores
Dra. Florencia Gómez Galizzi
Ing. Agr. Eduardo L. Polcan
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
República Argentina
Introducción
La concentración y la consiguiente extranjerización en la propiedad y en el uso de la tierra en
Argentina es un fenómeno de particular atención para el sector de la agricultura familiar, ya que en
nuestro país se ha visto profundizado durante las últimas décadas.
Estos fenómenos tienen estrecha vinculación con la configuración histórica de la distribución de la
tierra en la Republica Argentina, el marco legal aplicable, los avances tecnológicos de parte de la
producción agrícola a gran escala y finalmente la profundización en los últimos años de
condiciones externas de aumento de precio de los commodities.
Es por eso que desde la Sección Nacional de la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar
en el MERCOSUR se decide llevar a cabo el estudio de la cuestión de la concentración y
extranjerización de la tierra, como un aporte necesario para configurar un diagnostico de situación
de los agricultores familiares con relación a la tierra, sus implicancias y las políticas fundiarias
necesarias para garantizar el acceso a la tierra, la seguridad en la tenencia y la regularización
dominial como aspectos de la seguridad jurídica también para los agricultores familiares.
a) Caracterización. Cambios registrados en la estructura agraria con respecto al mercado
de tierras, usos de suelo, distribución de la tierra y régimen de tenencia
Ya en los orígenes de la Patria se evidencian procesos de enajenación de las tierras que
provocaron la consiguiente apropiación y concentración de las mismas. Casi la totalidad de las
tierras en 1810 era “realenga”, es decir, era fiscal pero pertenecía a la Corona española; hasta el
advenimiento de la Revolución de Mayo, cuando se realizan las primeras medidas con relación a
la tierra. Es asi que veinte días después del 25 de mayo de 1810, por disposición de la Primera
Junta, se dispone “visitar todos los fuertes de nuestra frontera, averiguar su estado actual…
averiguar al mismo tiempo el estado de las poblaciones y ganados, los medios de reunirlos en
pueblos, la legitimidad con que se ocupan los terrenos realengos”…(Decreto de la Primera Junta
de Gobierno, 15 de junio de 1810). En marzo de 1813 la Asamblea General ordena que el poder
ejecutivo puede disponer francamente de las fincas que pertenecen al Estado, enajenándola del
modo que crea mas conveniente al incremento del herario. Sin perjuicio de ello, cabe decir que la
repartición de tierras públicas a particulares ya fue efectuada previo al periodo emancipatorio
como potestades de la Realeza para con aquellos vasallos, a fin de alentar el descubrimiento y
población de “las indias”.
1
En 1822 se dispone la prohibición de enajenación de las tierras y demás bienes de propiedad
publica sin autorización del Congreso, estableciendo en el mismo acto que quedan hipotecadas a
fin de solventar “el servicio nacional y el establecimiento de un Banco Nacional”.
En mayo de 1826, se sancionó la Ley de Enfiteusis durante el gobierno de Rivadavia, por la que
se facultaba al gobierno a entregar tierras a los particulares que las solicitaran, mediante el pago
de un canon o renta que debía calcularse cada 10 años sobre el valor de la tierra. Finalmente y si
bien no fue su objetivo inicial, esta enfiteusis (un instituto) permitió que quienes estaban provistos
de mayores recursos pudieran adquirir tierras sin limite alguno; produciéndose el acaparamiento
de tierras a nombre de los titulares, testaferros, hijos, familias, merced a un interés de
especulación. Finalmente fueron pocos enfiteutas los que pagaron el canon por las tierras a pesar
de subarrendarlas, provocando que el Estado se quedara sin renta y sin tierra, situación agravada
por la guerra con Brasil.
Al ver estos efectos se establece que no será valida ninguna enfiteusis que no conste en el Gran
Libro de la Propiedad Pública: según los registros oficiales 538 enfiteutas constituyen la nomina
que en conjunto obtuvieron tres mil doscientas seis (3206) leguas de tierras es decir el equivalente
a ocho millones seiscientos cincuenta y seis mil hectáreas (8.656.000).
Retenida la tierra en poder del estado después de 7 años de prohibición de venta por el decreto
de Rivadavia, Rosas en 1832 inicia el fin de la enfiteusis poniendo en vigencia otro de Viamonte
por el cual se donan “suertes de estancias” de media legua de frente por una y media de fondo “en
la nueva línea de frontera en el Arroyo azul y los campos fronterizos de pertenencia del Estado”.
En el marco del proceso de organización nacional y conformación del Estado Argentino después
de las reforma constitucional de 1860 se realizó la llamada “conquista del desierto” con el fin de
adicionar territorios al Estado Nacional y expandir sus fronteras –cabe tener en cuenta que en
esos tiempos la Patagonia actual era parte del “desierto”-. Sin embargo, esta campaña supuso la
ejecución de actos por parte del ejercito hoy cuestionados debido a que dicha ocupación se hizo a
costa del genocidio de los pueblos originarios de esos territorios.
Históricamente, las razones esgrimidas para desprenderse de la tierra pública fueron las de
“premiar”, colonizar, obtener dinero, liquidar o poblar, entre otras. Se considera que hacia el año
1884, la totalidad del territorio pampeano ya se encontraba apropiado y tal es así que Avellaneda
en su obra sobre tierras públicas señala el hecho singular de que en el año 1840, 293 personas
poseían la friolera de 3.436 leguas de tierra, y Sarmiento poco más tarde escribía que 52.000
millas cuadradas, esto es tres veces la superficie de Inglaterra, estaban en manos de 825
propietarios.
Esto llevó a que el acceso a la tierra se constituyera como una limitante para el posterior arraigo
de nuevos pobladores en las áreas rurales, a partir de los fuertes flujos inmigratorios de 1880 en
adelante. Para ilustrar este fenómeno, se observa que en 1914, la población argentina se
componía en un 43% de extranjeros, pero solo el 10% de los inmuebles estaban en manos de
inmigrantes.
Es así que la estructura fundiaria a fines del siglo XIX ya obedecía a una forma concentrada de
apropiación. De acuerdo al censo nacional agropecuario (CNA) de 1914, el 8% de los
2
establecimientos (correspondientes a superficies mayores a 1000 ha) abarcaban el 78% de la
superficie agropecuaria del país. Cabe aclarar que, asimismo, los censos agropecuarios
subestiman la concentración de la propiedad de la tierra ya que la unidad censal es el
establecimiento o la explotación agropecuaria, lo que implica que no pueda identificarse a los
productores que posean más de una explotación.
Gráfico 1: Evolución del número de establecimientos agropecuarios en Argentina
Establecimientos agropecuarios (miles)
600
500
400
300
200
100
0
1900
1920
1940
1960
1980
2000
2020
Fuente: INDEC, Censos Nacionales Agropecuarios
En el caso del CNA 2008 se trata de datos preliminares, en los cuales resta censar aproximadamente unas
25 millones de hectáreas.
En forma global, se pueden advertir dos prolongadas etapas en la evolución del número de
establecimientos agropecuarios (EAPs) en Argentina desde los inicios del siglo XX: una que
abarca desde entonces hasta fines de la década de los `60 caracterizada por un aumento del
número de EAPs en los sucesivos censos agropecuarios (CNA), es decir, una tendencia general a
la desconcentración de la tierra, y una etapa posterior que abarca los últimos 40 años, donde el
sentido es hacia la concentración (por lo menos en términos del número total de EAPs), a un ritmo
más pronunciado que el proceso de la etapa anterior.
Primer período
En este primer período (entre los CNA de 1914 y 1969) se registró un aumento del 75,6% en el
número de EAPs. Asimismo, es posible identificar diferencias de incremento entre los estratos de
superficie de los EAPs.
Cuadro 1: Evolución del número y superficie de establecimientos agropecuarios entre 1914
y 1969
3
Fuente: Censos Agropecuarios
De estos resultados, es posible observar:
•
El número de EAPs se incrementó en todas las escalas de superficie.
•
El aumento de los EAPs fue mayor en los estratos de menor superficie (hasta 25 ha y de
25 a 100 ha) seguido por el de mayor superficie (50,7% más EAPs de más de 10.000 ha).
Esto arroja un resultado de una distribución algo más desigual de la tierra al final del
período: el Coeficiente de Gini (CG) calculado en base a los estratos del cuadro anterior,
pasa de 0,827 en 1914 a 0,843 en 1969.
•
Si se desagrega la etapa en períodos menores, es posible observar que la tasa de crecimiento del
número de los establecimientos de estratos mayores de 1.000 ha se produjo especialmente en el
subperíodo intercensal 1945-1969.
Cabe destacar que se produjeron diferencias entre regiones, en cuanto al crecimiento de EAPs en
el período. Un caso a destacar es el de la región pampeana. Si bien la importancia de esta región
está dada porque contiene alrededor de la mitad de los EAPs del país, la participación de la suma
de 6 provincias (Buenos Aires, Santa Fe, La Pampa, San Luis, Entre Ríos y Córdoba) pasó de
representar el 64,5% de las EAPs del país en 1914 al 52,9% en 1969.
Segundo período
Cuadro 2: Evolución del número y superficie de establecimientos agropecuarios entre 1969
y 2002
0-5 ha
5 - 25
25 - 100
100 - 200
200 – 1000
1.000,1 - 2.500
2.500,1 - 5.000
5000 - 10.000
Más de 10.000
1969
1969
2002
EAPs
100379
125686
139067
63438
77047
18852
6977
3861
3123
Sup (ha)
247576
1751706
8200208
9394055
33305717
31437815
26034584
28981771
71502341
Eaps
40957
62497
68668
34614
61652
16621
6256
3373
2787
2002Diferencia 1969-2002
Sup (ha)
105895
892558
3950135
5150390
28374796
26489560
22525345
24509127
62810758
Eaps (%)
-59,2
-50,3
-50,6
-45,4
-20,0
-11,8
-10,3
-12,6
-10,8
Sup (%)
-57,2
-49,0
-51,8
-45,2
-14,8
-15,7
-13,5
-15,4
-12,2
A partir del cuadro anterior, adaptado de los datos de los censos 1969 y 2002, al estratificar los
establecimientos por superficie se obtienen los siguientes resultados:
•
En un período de 33 años (1969 a 2002) se redujo en un 45% la cantidad de EAPs del país.
•
Todos los estratos reducen el número de EAPs en el período considerado.
•
La pérdida de EAPs es proporcionalmente mayor en los establecimientos de menos de 200 ha
por lo que la distribución final es más concentrada en los estratos de mayor superficie.
La mayor pérdida (59% de los EAPs) se da en el estrato de menos de 5 ha.
•
•
Los establecimientos de más de 1.000 ha pasan de significar el 75% de la superficie censada
en 1969 al 79% de la de 2002.
4
Como en el período anterior, en este caso las provincias que proporcionalmente reducen más su
cantidad de EAPs son las de la pradera pampeana. Las seis provincias que en 1969 sumaban al
53% de los EAPs, en 2002 representan el 42%.
No obstante, cabe mencionar que en las zonas más marginales la pérdida de la tierra suele
atravesar situaciones de graves conflictos sociales. La tendencia de los últimos 20 años muestra
un corrimiento de la frontera agrícola vinculada a la incorporación de nuevas tierras a los sistemas
productivos por los avances tecnológicos.
Esta expansión tiene consecuencias directas sobre los/as agricultores/as familiares en situación
de irregularidad con relación a la titulación de la tierra complementada con el abandono, por parte
de los propietarios, de tierras que luego se valorizan y son reclamadas. Bajo esta situación se
generan amplios conflictos por desalojos que involucran a pueblos originarios y ocupantes de
hecho –poseedores históricos en muchos casos- de tierras fiscales y privadas.
Nuevamente, cabe señalar los dos enfoques para caracterizar la concentración fundiaria: uno
dinámico, ya descripto, como es el de la pérdida de EAPs, y otro que caracteriza la distribución de
los EAPs en relación a la superficie ocupada por cada estrato. En este sentido, el CG decrece
levemente entre 1969 y 2002, dado que las menores pérdidas de EAPs se dan en los estratos
mayores a 1000 ha. Cabe destacar que excepto en las provincias patagónicas y del noroeste, se
estima que la agricultura familiar ocupa superficies menores a la indicada (Obschatko, 2006).
Por otra parte, de acuerdo a la estratificación del CNA 2002 es posible advertir importantes
diferencias entre regiones. Mientras que el CG nacional es de 0,852, indicando un alto grado de
concentración de la tierra, a nivel provincial existen importantes diferencias. Más allá de las
provincias patagónicas, en las que es esperable obtener índices más altos por el mayor tamaño
de las explotaciones, se destacan las provincias pampeanas por su bajo CG en relación al
nacional: 0,675 Buenos Aires, 0,688 Santa Fé y 0,643 Córdoba.
Región pampeana
El territorio nacional argentino comprende 23 provincias con amplia diversidad agroecológica, por
lo que las características productivas son muy variadas. Por caso, la productividad de la zona
patagónica hace que predominen los establecimientos de grandes extensiones mientras que en
otras regiones está más difundido el minifundio. Como ejemplos extremos, el censo 2002 arrojó
una superficie promedio de los establecimientos de Santa Cruz de 18.044 ha mientras que en
Tucumán el promedio es de 71 ha.
La región pampeana, que cuenta con suelos de los más productivos del planeta, presentó
históricamente una dinámica propia en cuanto a la propiedad de la tierra. Además de los datos de
estructura fundiaria descriptos, presenta aspectos de uso del suelo de importancia.
En cuanto a la faz productiva, hacia fines del siglo XIX, Argentina se caracterizaba por un perfil
exportador especializado en la ganadería (lanas, cueros, animales en pie, etc.), mientras que la
agricultura era incipiente y cercana a los centros poblados. Tuvieron lugar asimismo algunas
experiencias de desarrollo de colonias asociadas a la producción agrícola, logrando Santa Fé y
Córdoba un perfil más agrícola que Buenos Aires.
5
Cabe destacar lo expresado por Giberti (1962) en cuanto al mayor índice de masculinidad en la
población rural bonaerense en relación a las provincias con predominio de chacras que debieron
mostrar un equilibrio en ese sentido, por tratarse de explotaciones familiares. “En uno y otro caso,
la forzosa estacionalidad del trabajo requería de grandes desplazamientos de hombres, que
explican la aparición de inmigrantes temporarios” (golondrinas).
A partir de principios del siglo XX el desarrollo del mercado de carne vacuna de calidad para
exportación hizo necesaria la mejora de la oferta forrajera en campos de pastoreo. La
implantación y renovación de alfalfares requirió la incorporación de rotación de los suelos con
cultivos agrícolas (trigo y lino), por lo que debió incorporarse población activa para llevar a cabo
esas actividades. La superficie agrícola pasa de 4,9 millones de hectáreas en 1895 a 24,6
millones en 1914.
Ahora bien, dada la imposibilidad de los nuevos habitantes rurales de acceder a la tierra, fue
configurándose una vinculación productiva entre los productores ganaderos propietarios de tierras
y arrendatarios dedicados a la agricultura. En el CNA 1914 se registraron 75.514 arrendatarios,
mientras que los propietarios fueron 72.429. El 87% de los primeros se distribuían en 5 provincias
pampeanas y el 72% eran extranjeros. En el caso de los propietarios, un 60% eran argentinos.
A partir de la crisis de los precios ganaderos iniciada en 1920 tuvo un nuevo auge el sistema de
arrendamientos. En el CNA 1937 los establecimientos arrendados suman 200.318 (44,7% del total
nacional de EAPs).
No obstante, la mejora en los precios relativos de la ganadería respecto a la agricultura entre 1930
y 1950 sumado al congelamiento de los arrendamientos (principios de los '40 a mediados de los
´60) generó un tendencia a la recuperación de las tierras explotadas por los propios propietarios.
El CNA arroja una superficie productiva en propiedad de 103 millones de ha contra 22 millones en
arrendamiento.
En la década del ’70 los avances tecnológicos que se incorporan a la producción agrícola, la
difusión del cultivo de soja y el alza en los precios internacionales, traen aparejado importantes
cambios en el agro pampeano. Los productores pequeños o medianos que no pueden acceder a
la nueva tecnología ceden sus tierras y se transforman en “pequeños rentistas”.
Se acentúa desde entonces la figura del arrendatario y del contratista rural que trabaja realizando
tareas agrícolas parciales cobrando tarifa fija o a porcentaje, así como otros arreglos accidentales
entre propietario de la tierra y el de la maquinaria. Estas figuras, de alguna manera implican una
desvinculación del propietario de la tierra de las actividades productivas y un efecto de
concentración merced al uso mediante el arrendamiento de la tierra.
Estos factores han contribuido a la progresiva concentración de la tierra, en un proceso histórico
que se acentuó en las últimas décadas, de la mano de la crisis agraria desatada por el plan de
convertibilidad y caída de los precios internacionales (década del ´90) y posterior recuperación
ligada a los altos precios de los commodities y rentabilidad que trae aparejado la competencia por
parte de productores más capitalizados y en mayor medida el ingreso de capitales que no
provienen del sector y acceden a tierras (“pools de siembra”, fondos de inversión agrícola, etc.)
por el atractivo que representa para el productor (en su mayoría pequeño o mediano siempre que
6
sea propietario) de obtener una renta por su tierra sin arriesgar en el negocio o por no resultar
competentes ante la falta de escala y niveles de capitalización. Asimismo, se potencia este
fenómeno merced al aumento del precio de la tierra y su utilización como resguardo de capital.
Gráfico 2: Evolución del precio de los commodities
Fuente: FMI
A modo de ejemplo, se estima que hacia comienzos del siglo XXI en la región pampeana el 50%
de la agricultura contaba con la intervención de grandes contratistas y pools de sembra (Sili,
2005). Asimismo, de acuerdo al CNA 2002 el 60% del área sembrada de cereales y oleaginosas
en la provincia de Buenos Aires se concentra en el 12,2% de EAPs mayores a 1.000 ha.
Esta puja para acceder a tierras aptas permiten que los valores de arrendamientos se eleven
campaña tras campaña, afirmando una visión “rentística” de la tierra, dificultando, a su vez, las
oportunidades de medianos productores o productores familiares que quieren incrementar su
escala productiva mediante el arriendo.
Gráfico 3: Evolución del precio de la tierra y la tasa de interés real
7
Fuente: Guida Daza, C.; INTA, 2009
Gráfico 4: Evolución del gastos directos de producción agrícola
300
U$S constantes/ha
250
200
150
100
50
Trigo
2006/07
2005/06
2004/05
2003/04
2002/03
2001/02
2000/01
1999/00
1998/99
1997/98
1996/97
1995/96
1994/95
1993/94
1992/93
1991/92
1990/91
1989/90
1988/89
1987/88
1986/87
1985/86
1984/85
1983/84
1982/83
1981/82
0
Maíz
Fuente: MAGyP
b) Marco Normativo relacionado a los temas concentración y extranjerización de la tierra
Con referencia al marco legal-institucional que condiciona y performa la cuestión de la tierra en la
República Argentina cabe decir inicialmente que según su Constitución Nacional la Argentina
consagra para si un sistema federal de gobierno, en el que “Las provincias conservan todo el
poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan
reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación.” (Art. 121 de la Constitución
Nacional). En particular y en relación al tema de la tierra, el Artículo 124 establece que
“Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su
territorio” y el Artículo 125 que las provincias pueden promover la colonización de tierras de
propiedad provincial. Es así que la concentración de la propiedad de la tierra y su evolución
adquieren características diferentes en cada región y especialmente en cada provincia. Sin
8
embargo, la Ley suprema hace referencia al dominio por lo cual esta potestad o competencia
provincial resulta indiscutible con referencia a las tierras fiscales “del dominio provincial” no así en
lo que hace a la Jurisdicción de los recursos naturales, tal como surge de los debates
parlamentarios de la Convención Constituyente de 1994 cuestión finalmente, la de la jurisdicción,
que no queda incorporada al plexo constitucional en el Art.124.
Esta circunstancia conlleva que para entender la cuestión de la tierra en la Argentina es necesario
entender la conformación jurídico institucional del Estado Nacional, y la dinámica del federalismo
aplicable a los recursos naturales. Esto es la existencia de 24 jurisdicciones provinciales con
normativa e institucionalidad diversa, heterogeneidad que complejiza y dificulta la acción desde el
Estado Nacional de manera unilateral o al menos de una manera homogénea.
Es por ello que tanto las políticas públicas en torno a la tierra y los instrumentos para llevarlas a
cabo suponen la competencia provincial, y en algunos casos la concurrencia con el Estado
Nacional como las relativas al ordenamiento territorial y al desarrollo armónico del territorio
argentino (Art 75, inc 19 CN).
Cabe mencionar que los instrumentos esenciales para diagnosticar y principalmente revertir la
cuestión de la concentración de la tierra que serían los catastros y registración de inmuebles, los
planes de colonización, programas de regularización dominial, se establecen en ámbitos
provinciales. Es por ello que los gobiernos provinciales tienen una injerencia primaria en las
políticas fundiarias.
En cuanto antecedentes normativos momentáneamente pueden citarse lo contenido en
legislaciones provinciales1 o bien constituciones provinciales, tal es el caso de la Provincia de
Corrientes2 especialmente con respecto a la extranjerización de la tierra. Sin perjuicio de ello,
existen en la actualidad aproximadamente una decena de proyectos de leyes en el Poder
Legislativo con estado parlamentario.
Retomando lo ya enunciado precedentemente sobre la conformación jurídico institucional de la
Argentina en cuanto forma de gobierno federal cabe mencionar además, que la Constitución
Nacional reconoce “la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentino”
garantizando “el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural;
reconocer la personería Jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de
las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el
desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes
o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los
demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas
atribuciones”.
Asimismo se sancionó la Ley 26.160 en noviembre de 2006 por la que se declara la emergencia
en materia de posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades
indígenas originarias del país e insta a un relevamiento territorial de esas propiedades. A este
respecto, es interesante mencionar que se trata de un tipo de propiedad constitucional y hasta
tanto se sancione la norma que regule la propiedad comunitaria indígena (Decreto 700/2010) se
continuarán haciendo anotaciones marginales en los Registros Inmobiliarios3.
1
La legislatura de la Provincia de Río Negro, aprobó en primera vuelta un proyecto por el cual se modifica la ley N° 279 de tierras fiscales y la ley N° 1537 de tierras fiscales ubicadas en zonas de fronteras de la provincia.
2
Del Ordenamiento Territorial Ambiental
Artículo 61: Corresponde al Gobierno de la Provincia mantener la integridad del territorio provincial.
El Estado Provincial propenderá a establecer incentivos con el fin de mantener la propiedad de los bienes inmuebles
ubicados en zonas de seguridad o en áreas protegidas o que constituyan recursos estratégicos, en manos de habitantes argentinos
nativos, o del propio Estado Provincial o de los municipios. Los extranjeros sin residencia permanente, las sociedades conformadas por
ciudadanos o capitales foráneos y las sociedades sin autorización para funcionar en el país, no pueden adquirir inmuebles en las zonas
determinadas en el párrafo precedente, con excepción de los extranjeros que acrediten residencia legal
conforme la ley.
3
Ver Alternativas para la implementación de políticas en materia de tenencia de tierras. Abordaje desde el Estado Nacional Florencia
Gomez Galizzi, Jornadas PIEA, Noviembre 2009.
9
Asimismo, la propiedad privada contenida como “derecho inviolable” debe entenderse
conjuntamente con lo establecido por otras normas constitucionales contenidas en la llamada
cláusula ambiental del Art. 414 CN y se incorpora el Pacto de San José de Costa Rica al texto y
jerarquía de la Constitución estableciendo en su Artículo 21.1. Que: “Toda persona tiene derecho
al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social...”.
Con referencia a la cuestión de la tierra en la Argentina se da cuenta de esta normativa en cuanto
es aplicable de manera general, independientemente de los regimenes especiales (parques
nacionales, áreas protegidas, zonas de seguridad, bienes del Estado afectados al uso público).
Proyecto de Ley de Limites a la extranjerización del Poder Ejecutivo Nacional
En la apertura del Periodo de sesiones del Congreso de la Nación del presente año, la Presidenta
de la Nación, Dra. Cristina Fernández de Kirchner anunció el envío de un proyecto de Ley que
limite la extranjerización de la tierra en la República Argentina, envío que se concretó el pasado 27
de abril de 2011.
Los principales puntos del Proyecto se pueden sintetizar:
1. Se establece como una Ley de Orden Público y de cumplimiento obligatorio en todo el País, por
parte de personas físicas y jurídicas públicas y privadas.
2.Objeto de la Ley:
a). Determinar la titularidad, catastral y dominial, situación de posesión o tenencia, bajo cualquier
título o situación de hecho de las tierras rurales, y establecer las obligaciones comunes y
particulares que nacen del dominio, posesión o tenencia de dichas tierras.
b). Regular, respecto de las personas físicas y jurídicas extranjeras, los límites a la titularidad de
tierras rurales, cualesquiera sea su destino de uso o producción.
3. Caracterización de la titularidad extranjera sobre tierras rurales:
Personas físicas de nacionalidad extranjera con o sin domicilio en la Argentina
Personas Jurídicas (Empresas) cuyo capital social en manos de extranjeros sea superior al 51%
Personas jurídicas o empresas vinculadas o controladas en mas de un 25% por empresas
extranjeras, o que tengan el manejo de la voluntad social mayoritaria independientemente del
porcentaje accionario.*
Personas jurídicas extranjeras que tengan más del 25% del capital social de otra sociedad.
Personas físicas o jurídicas extranjeras que actúan como si fueren socios
Sociedades que hayan emitido debentures u obligaciones negociables y los tenedores sean
extranjeros y puedan dichas obligaciones negociables convertir en acciones que superen el 25%
de las acciones.
UTEs, Sociedades de participación accidental, o agrupaciones de colaboración o cualquier forma
de colaboración accidental y transitoria que supere la proporción autorizada por esta Ley.
Se establece la nulidad total, absoluta e insanable de cualquier contradocumento o figuración que
contravenga lo dispuesto por esta Ley.
4. Se establece un Limite del 20% a la titularidad extranjera del dominio sobre tierras rurales en el
territorio nacional.
5. En ningún caso personas (físicas o jurídicas) de nacionalidad extranjera podrán superar el 30%
de las tierras con titularidad extranjera. (a modo de ejemplo esto significa que si hay 10 millones
en manos de extranjeros y EEUU es titular de 3 millones no podrán personas o empresas EEUU
adquirir más tierras en la República Argentina).
4
“Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. (…)
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias
para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.”
1
6. Un mismo titular extranjero no podrá tener mas de 1000 MIL HECTAREAS cualquiera sea su
ubicación.
7. A los fines de esta Ley no se entenderán como Inversión la adquisición de tierras rurales por
tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el País que recibe la inversión.
8. Los propietarios de tierras considerados extranjeros en el marco d ela Ley, tendrán 180 días
para denunciar su propiedad ante la Autoridad de Aplicación.
9. Para la adquisición de inmuebles rurales en Zona de Seguridad se requiere el consentimiento
del Ministerio del Interior.
10. Se crea un Registro Nacional de Tierras Rurales en el ámbito del Ministerio de Justicia y
DDHH, que podrá requerir información a las dependencias provinciales para cumplir su función.
11. Creación del Consejo Interministerial de Tierras Rurales como autoridad de aplicación
presidido por el Ministerio de Justicia y DDHH, integrado por Ministerio de Agricultura, Defensa,
Secretaria de Ambiente de JGM, y el ministerio del Interior.
12. Las disposiciones de la Ley no afectarán en manera alguna derechos ya adquiridos y la
vigencia es a partir del día siguiente a su publicación.
Cabe mencionar que los principales aportes que realiza este proyecto a la visión y abordaje de la
problemática tienen que ver con la producción de la información para el diagnostico real de la
situación de extranjerización y concentración de la tierra a través de la creación del Registro de
Tierras Rurales en el ámbito del Estado Nacional y la innovación de concebir a la compra o
adquisición de tierras rurales como una inversión, en el entendimiento de que se trata de un
recurso que aporta el país que recibe la inversión, formulación normativa que permite eximir al
Estado Argentino de cualquier tipo de responsabilidad internacional en virtud de las restricciones
aquí previstas, sin generar sometimiento alguno a los mecanismos de solución de diferendos
previstos en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) en
razón de que la tierra rural constituye un recurso estratégico no renovable que la ley tutela
resguardando el interés nacional.
Esta medida, visibiliza que el Estado Nacional Argentino entiende el resguardo de los intereses
nacionales y de los recursos naturales estratégicos, en este contexto global de escasez de
alimentos y energía y explosión demográfica, un ejercicio de soberanía nacional.
c. Causas identificadas:
CAUSAS
EFECTOS
-Desalojo de agricultores
Falta de normalización de los
-Nueva ocupación con título
títulos de propiedad de
de propiedad.
agricultores familiares (criollos y
-Disminución de EAPs y
pueblos originarios)
mayor concentración de la
propiedad.
PROCESO
Ante la falta de normalización de los títulos de
propiedad de tierras para los agricultores familiares,
se produjo un avance de otros nuevos ocupantes
con títulos de propiedad, que a su vez han generado
la expulsión de éstos (judicialmente o de hecho),
generando migración y su desaparición de la
economía rural local.
1
El crecimiento del valor de la
tierra pampeana y extrapampeana. Corrimiento de la
frontera Agricola
Menor acceso de los
productores familiares y
pueblos originarios a la tierra
a través de los
procedimientos tradicionales
El incremento del valor de la tierra, tanto en la
región pampeana como extra-pampeana, hace que
los agricultores familiares tengan menos
posibilidades de acceso a la tierra.
de compra-venta.
Costo de la "tecnología en
tandem" permitió convertir en
productivas áreas que eran
consideradas marginales. Las
mejoras tecnológicas han sido en
relación a: semillas,
agroquímicos, fertilizantes, riego,
labranzas.
- Alto costo de acceso a
dicha tecnología por parte de
los productores de
agricultura familiar.
- Expansión de la frontera
agrícola a regiones extrapampeanas.
Ante la falta de liquidez y
La falta de disponibilidad de
crédito suficiente por parte
liquidez para afrontar las
de los productores de
actividades agropecuarias
agricultura familiar, se ven
imposibilitados o con
dificultades para producir
Las nuevas tecnologías de producción permitieron
expandir la frontera agrícola extra-pampeana, pero
solo de aquellos que financieramente pueden
acceder a ella, ya que el alto costo de adquisición
de la misma hace que no esté disponible para los
productores de agricultura familiar.
Los agricultores familiares carecen de créditos a
medida y de liquidez suficiente para desarrollar las
actividades productivas, con lo que quedan
excluidos de una porción importante de la
generación de ingresos.
competitivamente.
La falta de procesos de transferencia de técnicas
Falta de transferencia técnicocomercial a los agricultores
familiares
Exclusión de los agricultores
familiares del mercado
- Mayor concentración de la
tierra.
El desarrollo de economías de - Aumento del valor de los
escala aplicados al agro
arrendamientos.
- Pago por adelantado de los
contratos de arrendamiento.
Falta de condiciones impositivas
y financieras adecuadas a los
agricultores familiares
Exclusión del sistema
productivo-comercial.
comerciales de acceso a los mercados les impide
generar o asociarse a la agroindustria vinculada a
sus producciones (Por ejemplo: caprinos, miel,
frutas secas, olivo, otros. )
El desarrollo de las economías de escala durante la
década del 90, fortaleció al proceso de
concentración de tierras por grupos ajenos o no al
sector: inversores locales o extranjeros, grupos de
productores grandes, quienes tienen capacidad para
expandirse a través de pooles de siembra, Fondos
de Inversión Agrícola.
El incremento de los costos de producción, la falta
de sistemas de financiamiento, la presión impositiva,
la flexibilización de los contratos de arrendamiento,
entre otras, influyeron en la coyuntura estructural a
la que deben hacer frente los agricultores familiares.
Fuente: Elaboración propia en base a las discusiones en las reuniones Sección Nacional 2007/2008.
d. Impactos detectados sobre el sector de la Agricultura Familiar
Uno de los principales impactos detectados sobre el sector de la Agricultura Familiar consiste en
los expulsiones, entendidas como desapoderamiento de las tierras que tradicionalmente ocupan y
perdida de ellas, y de las posibilidades de incorporarse o continuar en el proceso productivo
siendo para ello un presupuesto la seguridad en la tenencia de la tierra.
1
Estos desalojos en un sentido general, son aquellos que se producen voluntariamente por el
incremento del valor del suelo/de la tierra y ante la pérdida de competitividad los agricultores
familiares que arriendan y se ven obligados a discontinuar su producción, o bien en el caso de ser
propietarios a vender sus tierras por una modificación en los usos de suelo.
Por otra parte están los otros tipos de desalojos o desapoderamiento en cuanto se verifican junto
con la existencia de conflictos. Esto es así con relación a las extensas tierras en manos de
agricultores familiares más que nada en zonas extrapampeanas, y cuya situación es de
irregularidad con relación a la titulación de la tierra complementada con una situación de
abandono por parte de los propietarios titulares con relación a las extensiones de tierra que
posteriormente revalorizan y son requeridas merced a distintas metodologías con distintos grados
de conflictividad social.
Teniendo en cuenta la existencia de normativa que protege el derecho y permanencia en la tierra
de los pueblos originarios, también como agricultores familiares resulta interesante destacar los
efectos indeseables que sobre esos territorios tiene la extranjerización y la concentración de la
tierra.
Asimismo, y producto de este proceso se cuenta la profundización del proceso de urbanización
hacia las grandes metrópolis con el consiguiente desarraigo de los agricultores familiares de las
zonas rurales y perdida de oportunidades en su lugar de origen.
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