Potencial caudación Re Efectiva caudación Re Potencial

ESTIMACIÓN DE LA EVASIÓN EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
MEDIANTE EL MÉTODO DEL CONSUMO
2000-2008
Asesoría Económica - DGI
Mayo 2009
1. Justificación y metodología empleada
El objetivo del estudio de la evasión en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) radica en la
importancia del impuesto en la recaudación total, que representó un 55,2% en el 20081, y es
además una herramienta a utilizar por la Administración Tributaria (AT) para orientar mejor
su fiscalización y, con ciertas limitaciones, usarla como una medida de la eficiencia de la AT.
El análisis toma como base el Informe de evasión en el IVA realizado por la propia
institución para el período 2000-2007.
Para el período considerado se incorporaron nuevas estadísticas: la Encuesta Nacional de
Gastos e Ingresos de los Hogares 2005-2006 (ENGIH) realizada por el Instituto Nacional de
Estadística (INE) y la Revisión Integral de las Cuentas Nacionales 1997-2008 elaborada por
el Banco Central del Uruguay (BCU). Se actualizaron los datos provenientes de fuentes
internas y externas de información y, asimismo, se incluyó el efecto de los contribuyentes
del Monotributo en la base imponible, en cuanto a que no generan IVA por sus ventas pero
sí en sus compras.
En nuestro país, el IVA es un gravamen al consumo que se aplica en todas las etapas del
proceso de producción y comercialización de bienes y servicios y, al poder deducirse el
impuesto abonado en la etapa anterior, el mismo incide una sola vez en el precio final de los
bienes. Por las características mencionadas del impuesto, se ha planteado como más
recomendable la metodología del método del consumo (MC).
El MC es indirecto porque se basa en la estimación de la recaudación potencial a partir de
los agregados macroeconómicos (fuentes secundarias de información como las Cuentas
Nacionales, las encuestas de gastos e ingresos de los hogares) y su comparación con la
recaudación efectiva. En contraposición, el método directo mide la evasión a través de
fiscalizaciones que se efectúan a una muestra aleatoria, infiriendo los resultados obtenidos a
la población total de contribuyentes.
La recaudación potencial representa la recaudación que se obtendría si todos los
contribuyentes legalmente obligados pagasen sus impuestos. De esta manera, la tasa de
evasión surge de comparar la recaudación efectiva en un determinado período con la
recaudación potencial para igual período.
Tasa de evasiónt =
Re caudación Potencialt − Re caudación Efectivat
Re caudación Potencialt
En el caso del IVA, el MC determina la recaudación potencial estimando el IVA no deducible.
Este IVA no deducible se origina en el consumo final de bienes y servicios gravados, y en la
compra de bienes y servicios gravados que son utilizados como insumos intermedios o
bienes de inversión en la producción de bienes y servicios exentos.
1
DGI – Series estadísticas Recaudación anual y mensual por impuesto y Recaudación Total Anual de la DGI
disponibles en www.dgi.gub.uy.
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2. Principales resultados
La tasa de evasión alcanzó un máximo de 41,7% en el año 2000 y un mínimo de 20,6% en
el año 2008, promediando un valor de 29,9%. La evolución del indicador ha sido decreciente
desde 2003, tendencia que se acentuó en los dos últimos años de la serie experimentando
una reducción del 11,9% y 14,9%, respectivamente.
La última columna del Cuadro 1 muestra la parte de la recaudación efectiva que sería
atribuible a la disminución de la tasa de evasión. El resultado expuesto en esta columna
surge de hacer la diferencia entre la recaudación efectiva de cada año y la recaudación que
se hubiese obtenido si la tasa de evasión se hubiese mantenido igual a la del año inmediato
anterior.
Cuadro 1: Estimación de la evasión en el IVA 2000-2008
Recaudación*
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006**
2007**
2008**
IVA potencial
IVA efectiva
33.154
33.133
35.285
43.166
52.354
56.332
64.807
73.590
86.199
19.335
20.222
21.023
27.577
35.658
39.968
46.993
55.777
68.418
Evasión*
Tasa de
evasión
13.818
12.911
14.262
15.589
16.696
16.364
17.815
17.813
17.781
41,7%
39,0%
40,4%
36,1%
31,9%
29,0%
27,5%
24,2%
20,6%
Recaudación
atribuible a
disminución de
la tasa de
evasión*
899
-512
1.858
2.210
1.601
1.011
2.416
3.084
* Cifras en millones de pesos corrientes
** Preliminar, en la medida que la información utilizada, en particular, los datos de Cuentas
Nacionales, tiene ese carácter. La recaudación efectiva es definitiva.
Gráfico 1: Estimación de la evasión en el IVA 2000-2008
50%
45%
41,7%
40,4%
Tasa de evasión
40%
36,1%
39,0%
35%
31,9%
29,1%
30%
27,5%
24,2%
25%
20,6%
20%
15%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Las variaciones registradas se explicarían fundamentalmente por la evolución de la actividad
económica, por la gestión de la AT y por los cambios en la normativa tributaria vinculada al
impuesto:
2
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En relación con el primero de estos factores, en general se observa en el período una
relación inversa entre la variación del nivel de actividad y la evolución de la evasión
impositiva, determinada por el comportamiento contracíclico de los contribuyentes en
materia de evasión. La excepción a este comportamiento se observa en el año 2001,
presumiblemente debido al ajuste fiscal que implicó la creación del COFIS (Gráfico 2).
Gráfico 2: Índices de la tasa de evasión y del PIB real (Base 2000 = 100)
130
123,7
120
113,6
110
100,0
Índices
100
105,6
96,2
100,9
97,0
89,4
90
93,5
86,6
88,7
80
93,9
76,5
70
69,7
66,0
58,1
60
49,5
50
40
2000
2001
2002
2003
2004
Tasa de evasión
La gestión de
elaborado por
experimentada
incremento de
(Gráfico 3).
2005
2006
2007
2008
PIB real
la AT, por su parte, cuya evolución se refleja en el Índice de eficiencia
la DGI, muestra una mejora continua, consistente con la reducción
por la tasa de evasión a partir de 2003. En relación al año 2002, el
evasión habría sido mayor de no haber operado la mejora de la gestión
Gráfico 3: Índices de la tasa de evasión y de eficiencia (Base 2000 = 100)
140
126,8
130
115,3
120
Índices
110
104,5
100,0
100
90
100,0
93,5
131,5
121,3
109,5
101,3
97,0
86,6
80
76,5
70
69,7
66,0
58,1
60
49,5
50
40
2000
2001
2002
2003
Tasa de evasión
2004
2005
2006
2007
2008
Índice de eficiencia
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Los cambios en las alícuotas del impuesto repercuten en los incentivos de los agentes a
evadir. En el período, algunos bienes y servicios exentos pasaron a estar gravados.
Además, con el Nuevo Sistema Tributario (NST) se modificaron las tasas del impuesto, así
como sus bases, por la inclusión de nuevos bienes y servicios que estaban exentos y por la
eliminación del COFIS.
En los años 2007 y 2008, estos cambios supusieron un sacrificio fiscal que representó,
respectivamente, el 2,4% y 2,3% de la recaudación efectiva del IVA (Cuadro 2). En esos
mismos años, la recaudación atribuible a la disminución de la tasa de evasión representó,
respectivamente, 4,3% y 4,5% de la recaudación efectiva, por lo que más que compensó el
sacrificio fiscal asociado a los cambios en la normativa del impuesto.
Esta comparación no pretende indicar que la reducción en las alícuotas del IVA (y su
consecuente sacrificio fiscal) haya provocado semejante compensación en la recaudación
por la vía de la disminución de la evasión. Como ya se señaló, la evasión está asociada a
múltiples factores y, en esta circunstancia en particular, presumiblemente los otros dos ya
reseñados (la actividad económica y la eficiencia en la gestión de la DGI) tengan mayor
incidencia que éste. No obstante, la comparación sirve para dimensionar la importancia
económica de estas disminuciones observadas en la evasión y, además, señala un círculo
virtuoso que es frecuentemente resaltado en las teorías sobre evasión: cuando el grado de
cumplimiento tributario es mayor, la recaudación puede sostenerse con tasas impositivas
más bajas.
Cuadro 2: Evasión y cambios normativos en el IVA
Año
Recaudación
efectiva de IVA*
Recaudación
atribuible a
disminución de la
tasa de evasión*
% recaudación
efectiva
Sacrificio fiscal
por cambios
normativos en
el IVA
2007
2008
55.777
68.418
2.416
3.084
4,3%
4,5%
2,4%
2,3%
*Cifras en millones de pesos corrientes
La evolución del valor monetario de la evasión como porcentaje del PIB corriente en cada
año, confirma el comportamiento observado en la tasa de evasión en el período considerado
(Gráfico 4).
Gráfico 4: Ratio Evasión/PIB corriente
6,0%
Ratio Evasión / PIB corriente
5,5%
5,0%
5,0%
4,9%
4,6%
4,5%
4,6%
4,3%
4,0%
3,9%
3,7%
3,5%
3,1%
3,0%
2,6%
2,5%
2,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
4
Asesoría Económica - DGI
La contrapartida de la evolución observada en el Gráfico 4 es que la recaudación efectiva
del IVA expresada como porcentaje del PIB (ambas variables en valores corrientes) ha
crecido sostenidamente en el período considerado (Gráfico 5). En los años 2007 y 2008, a
pesar de los sacrificios fiscales asociados a los cambios en la normativa del impuesto, este
ratio siguió creciendo.
Gráfico 5: Ratio Recaudación efectiva del IVA / PIB corriente
11,0%
Recaudación efectiva IVA / PIB corriente
10,5%
10,1%
9,7%
10,0%
9,8%
9,4%
9,5%
9,1%
9,0%
8,5%
8,1%
8,0%
7,5%
7,3%
7,3%
2001
2002
7,0%
7,0%
6,5%
6,0%
2000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
3. Conclusiones
Los resultados obtenidos, detallados en el punto anterior, muestran una tendencia
decreciente del indicador desde 2003 y que se mantiene hasta el presente, acumulando a lo
largo del período un descenso de 50,5%, lo que ubica la tasa de evasión para el año 2008
en un 20,6%.
Las variaciones registradas estarían basadas en la evolución de la actividad económica, la
gestión de la AT y por los cambios introducidos en la normativa vinculada al IVA en el
período considerado. En relación al primer factor, el principal componente de la recaudación
potencial es el consumo de los hogares y afecta la recaudación efectiva a través del
cumplimiento de los contribuyentes ya que, en general, se observa en el período una
relación inversa entre la variación del nivel de actividad y la evolución de la evasión
impositiva, determinada por el comportamiento contracíclico de los contribuyentes en
materia de evasión.
La gestión de la AT, por su parte, muestra una mejora continua, consistente con la reducción
experimentada por la tasa de evasión a partir de 2003, asociada a la mayor percepción de
riesgo por parte de los contribuyentes.
Los cambios en la normativa del IVA referidos a las tasas y a la base aplicable del impuesto
influyen en el cumplimiento tributario de los agentes, en particular, el NST establece una
reducción de las tasas de IVA aplicado a los diferentes bienes y servicios (que se amplifica
con la eliminación del COFIS), que podría afectar la propensión a evadir, en tanto que el
beneficio esperado de esta actitud es menor.
Entre los aspectos metodológicos, a partir de la incorporación del año 2008 se consideró la
inclusión en toda la serie de los contribuyentes del Monotributo, los cuales no generan IVA
por sus ventas pero sí por sus compras. Para esto se supuso que el destino de su actividad
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es el consumo final y por lo tanto, la base de consumo gravada es menor que la que surge
de Cuentas Nacionales.
Asimismo, la incorporación de la ENGIH 2005-2006 del INE y la Revisión Integral de las
Cuentas Nacionales 1997-2008 del BCU, permitieron una mayor precisión a las
estimaciones realizadas.
Las tasas de evasión estimadas para los tres últimos años del período analizado deben ser
consideradas preliminares, en la medida que la información utilizada (en particular, los datos
de Cuentas Nacionales), tiene ese carácter.
En algunos casos la falta de información específica determinó que debieran realizarse
ciertos supuestos para poder aproximar las variables involucradas en la estimación. El
hecho de que los mismos se aplicaran al conjunto del período analizado garantiza que, aún
en caso de que estos supuestos puedan no ser los más adecuados, el “error” cometido sería
sistemático. En este sentido, el presente trabajo aporta una serie de tasas de evasión que
resulta válida como indicativa de la evolución del incumplimiento en el IVA en el período
analizado.
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