La responsabilidad extracontractual

LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL - DEL ESTADO
Abog. Judith Useche de Prado
Personal. Profesional adscrito a la Investigación. Instituto de Derecho Comparado.
SUMARIO
LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
INTRODUCCION
I.- CONSIDERACIONES PREVIAS
1.1 Evolución de la Responsabilidad del Estado
1.2 Fundamento de la Responsabilidad
1.3 Base Constitucional de la Responsabilidad en Venezuela
II.- LA PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO
2.1 El Estado sujeto de Responsabilidad
2.2 La Administración Pública como persona jurídica
III. LA RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
3.1 Visión General
3.2 Elementos de la Responsabilidad
3.2.1 La Actuación Administrativa, hecho o culpa. 3.2.2 El Daño
3.2:3 El Nexo Causal
3.3 La Responsabilidad Extracontractual propiamente dicha
3.4 Reglas para determinar la Responsabilidad del Estado y la del Funcionario. El Sistema
Francés.
3.4.1 La Falta de Servicio
3.4.2 La Falta personal
3.5 Otros sistemas
3.6 Sistema Venezolano
IV. REGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
4.1 Derecho Común o Régimen Especial
V. BREVE REFERENCIA SOBRE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL ESTADO
5.1 Noción de Responsabilidad Objetiva
5.2 Responsabilidades Complejas por Hecho Ajeno
5.3 La Responsabilidad Objetiva en el Derecho Administrativo Español
5.4 La Responsabilidad Objetiva del Estado en el Derecho Venezolano
VI. ANALISIS JURISPRUDENCIAL
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA
Prefiero el título de Ciudadano al de Libertador, porque éste emana de la guerra, aquél
emana de las leyes. Cambiadme, Señor, todos mis dictados por el de buen ciudadano".
Simón Bolívar
(03-10-1821)
INTRODUCCION
La Revolución Francesa, marcó un hito en las relaciones que se producen entre los
ciudadanos que integran una sociedad determinada por un lado, y por otro, el Poder en su
concepción estructural e institucional.
Así se plantea una nueva relación entre Estado y Administrado sobre la base de cuatro
principios fundamentales, a saber:
a.- Principio de Legalidad: Toda actividad del Poder Público debe necesariamente ser
hecha con arreglo al bloque del Derecho, es decir, ninguna actuación pública puede
apartarse de los estrictos linderos que el Ordenamiento Jurídico establece en cuanto a
las competencias;
b.- La Separación de Poderes: El Poder Público se manifiesta a través de los distintos
órganos a los cuales la Constitución y las leyes le atribuyen funciones propias pero no
exclusivas. La importancia de este principio está signada por la garantía que de él se
desprende para los administrados en lo atinente a los mecanismos de control entre los
diferentes órganos;
c.- El Principio de Reconocimiento de los Derechos Públicos subjetivos que nos conduce
a entender que el Estado reconoce en los ciudadanos un conjunto de potestades y
atribuciones necesarias para el desenvolvimiento de éste en la colectividad de la cual
forma parte. Estos Derechos Públicos subjetivos van a estar establecidos no tan solo
por las diferentes leyes, sino que las propias constituciones lo han venido
preceptuando.
Aún más, se ha llegado, en la moderna teoría constitucional a establecer los calificados
"Derechos públicos innominados". Normalmente como es el caso de nuestra Carta
fundamental se les distingue como Derechos Individuales, sociales, políticos y económicos.
d.- El Cuarto Principio que sin minusvalorar los otros tres, es el más importante a los
efectos de nuestro trabajo es el de la Responsabilidad del Estado. Por él debemosentender la conjunción de los tres principios anteriores para armonizarlos en la
siguiente fórmula: El Estado cuando traspasa los límites de la legalidad y 'lesiona los
derechos públicos subjetivos, puede y debe ser juzgado por uno de sus órganos, que
en atención a las reglas del Ordenamiento Jurídico puede no tan solo aunarlos actos
del Poder Público, sino que también puede condenar al pago de sumas de dinero, la
reparación de los daños y perjuicios y al restablecimiento de las actuaciones jurídicas
subjetivas lesionadas por la Administración.
Cabe destacar que la noción de responsabilidad está muy estrechamente vinculada a la teoría
de la personalidad jurídica, de allí que para poder hablar de responsabilidad es impretemitible
hacer referencia a un sujeto capaz de obligarse. En tal sentido, la configuración del Estado
como persona jurídica de Derecho Público es lo que hace inferir que tenga derechos y
atribuciones, facultades y cargas.
Bajo una concepción liberal burgués del Estado y frente a la inercia de esta tipología
estructural en relación a la actividad de los particulares, sino imposible, por lo menos era muy
difícil plantearse un postulado en razón del cual la organización pública pudiese originar
daños a los particulares.
Por el contrario, en un Estado denominado "Social de Derecho" en el cual el Estado amplia
su ámbito de competencia, en base a un sin número de cometidos, debiendo por tanto
intervenir en las más variadas áreas del acontecer social, es necesario la regulación de la
responsabilidad del Estado, para compaginar la justicia social con la seguridad jurídica.
Son estos cuatro principios los que nos dan la fórmula del denominado Estado de Derecho.
La circunstancia de que toda actuación del Poder Público esté precedida por normas jurídicas
y que el Poder del Estado respete los derechos de los ciudadanos porque cualquier trasgresión
lo hace responsable.
Actualmente ya no existe duda sobre la responsabilidad del Estado por sus actos o hechos
debiendo repararlos sin poder excusarse como lo hacía en una época alegando que "El Estado
nunca se equivoca". Es así, que una vez ocurrida la falta y probada la culpa del Estado, éste
debe responder por el daño causado. No obstante, la evolución de la responsabilidad del
Estado ha sido tal, que ya en muchos países se habla de una responsabilidad sin falta, donde
no media la culpa por parte del Estado y éste debe responder por el daño causado, es decir,
responsabilidad objetiva alejada totalmente del criterio de culpa.
I.- CONSIDERACIONES PREVIAS
El problema dé la responsabilidad Civil del Estado sigue siendo uno de los más complejos y
debatidos del Derecho Administrativo.
Podría sostenerse que las tesis tradicional, unánime y firmemente arraigada en el siglo
pasado, que consideraba inaceptable la responsabilidad dé la Administración, se encuentra
superada en la actualidad, pues se sostiene que no existe razón alguna para que los entes
públicos estén eximidos de responder por sus hechos ilícitos.(1)
1.1. Evolución de la Responsabilidad del Estado:
La Doctrina señala tres etapas perfectamente diferenciables en relación con la evolución de la
responsabilidad de la Administración.
La irresponsabilidad del soberano fue hasta finales del siglo pasado, un hecho incuestionable,
que encontraba su fundamento en el antiguo principio formulado por los juristas ingleses
según el cual: "The King can do not wrong" (el Rey no se equivoca).
Ese principio propio incluso de la Edad Media encontró eco en las teorías del Estado
absolutista, pues tal y como lo señala Bodin: "La souverainité n'est limiteé en puissance ni en
charge" (La soberanía no está limitada ni en poder ni en carga).
La situación se mantuvo así aún con el advenimiento y desarrollo de la Revolución francesa,
donde el Estado en representación del pueblo se consideraba heredero de los privilegios del
príncipe. Como lo explicaba el profesor Gastón Jéze: "c'est le droit divin du peuple substitué
au droit divin du roí". Incluso en los umbrales del siglo XX, todavía Laferriere afirmaba que
lo propio de la soberanía era imponerse a todos sin compensación, fundamentado que cuando
el Estado ejercía las potestades públicas, hacía uso de atributos soberanos que
institucionalmente le corresponden. Esta postura negativa dominó también en Italia, España,
Inglaterra entre otros países.
(1) Massimo Severo Giannini. Le Obbligazioni Pubbliche. Ob. cit. por Guerra Luis Beltrán. Responsabilidad Civil del Estado por
los Hechos Ilícitos de los Organos de la Administración Pública, Pág. 181.
Una segunda etapa se inicia a partir de la célebre sentencia Blanco (Tribunal de conflictos
Francés, 8-2-,1873), que afirma "La responsabilidad que puede incumbir al Estado por los
daños causados a los particulares por el hecho de1as personas que emplea en el servicio
público, no es ni general ni absoluta, tiene sus reglas especiales".... Se admite la
responsabilidad de la Administración en el ejercicio de la potestad pública por el hecho de las
personas empleadas en el servicio público. Sin embargo, la responsabilidad es la excepción y
la irresponsabilidad sigue siendo la regla.
Finalmente, llegamos a la tercera etapa que se une con la actual, en la cual regla se ha
invertido de modo absoluto, es decir, el principio es la responsabilidad y la irresponsabilidad
es la excepción.
A medida que el Estado dejó de ser un ente distante a los particulares e intervino cada vez
más en los asuntos de la vida cotidiana y en extensos sectores de la actividad económica con
los inevitables problemas que ello traía aparejado, se hizo absolutamente necesaria la
consagración sobre todo por vía jurisprudencia] de una responsabilidad patrimonial
contractual y extra contractual del Estado, al actuar como potencia pública, por limitada que
tal responsabilidad fuese.
Viendo las cosas desde una perspectiva del derecho comparado, la consagración de la
responsabilidad patrimonial pública en algunos casos ocurría por vía legislativa, como
sucedió en el sistema anglosajón. En otros sistemas como el francés la responsabilidad
patrimonial pública, se originó y desarrolló jurisprudencialmente, conforme a reglas
especiales.
De este modo en la actualidad, se encuentra plenamente aceptada la responsabilidad
patrimonial del Estado por el ejercicio del Poder Público al punto que constituye uno de los
correctivos de las prerrogativas y potestades del imperio de la Administración. Así señalaba
Maurice Hauriou "Hay dos correctivos de las prerrogativas de la Administración que reclama
e] instinto popular, cuyo sentimiento respecto al Poder Público puede formularse en estos dos
brocardicos: que actúe pero obedezca la ley, que actúe pero que pague el perjuicio. "(2)
1.2 Fundamento de la Responsabilidad:
El "paso brusco", a decir de García de Enterría del sistema de la irresponsabilidad al de la
responsabilidad de la Administración, hizo que durante mucho tiempo los administrativistas
se esforzaran en encontrar un fundamento válido para justificar la responsabilidad
administrativa, los propios tribunales administrativos formularon doctrinas abstractas y
generales. Finalmente, se llega al "principio de la igualdad ante las cargas públicas" como
fundamento de la responsabilidad de la Administración.
La doctrina de la Igualdad ante las Cargas Públicas se inicia en Francia por Tessier (De la
Responsabilité de a Puissance Publique, Paris 1906 P.P. 147 y ss), pronto fue apoyada de
manera considerable, presentándose como doctrina unitaria de la responsabilidad de la
Administración, según la cual "la acción administrativa se ejerce en interés de todos": si los
daños que resulten de ella, para algunos, no fuesen reparados, éstos serían sacrificados por la
colectividad, sin que nada pueda justificar tal discriminación; la reparación restablece el
equilibrio roto en detrimento de ellos.(3) En Venezuela, al igual que en el Derecho
Comparado, la responsabilidad de la Administración, tiene su fundamento en este principio
de la igualdad de las cargas públicas.
1.3 Base Constitucional de la Responsabilidad en Venezuela:
En Venezuela los antecedentes se remontan a la Colonia en la que encontramos las Leyes de
Indias donde se consagra la institución de la Intendencia, que ejerció una jurisdicción especial
contenciosa en las causas de hacienda y economía de guerra. Ante ella se reclamaban los
perjuicios ocasionados por los funcionarios coloniales a los particulares, aunque se debe
señalar que la responsabilidad del hecho que ocasionaba el daño recaía personalmente sobre
el funcionario que lo realizare y no sobre la Corona que en todo caso era el responsable.
(2) Citado por García de Enterría y Fernández en su "Curso de Derecho Administrativo". Tomo 11, Pág. 303.
(3) Rivera Jean. Derecho Administrativo, Pág. 293.
La responsabilidad del Estado en Venezuela, se asoma como principio en la Constitución de
1830, en cuyo artículo 147 se establece como atribución de la Corte Suprema de Justicia el
"conocer de las controversias que resultaren de los Contratos y negociaciones que celebre el
Poder Ejecutivo por si o por medio de agentes (4) y es con la Ley del 17 de Mayo de 1877 que
se consolida tal principio, al permitirse reclamar a la Nación la indemnización por
expropiación y perjuicios, con lo cuál entramos en la última fase de la evolución de esta
materia a nivel nacional al consagrarse el principio de responsabilidad del Estado por las
lesiones al interés de los particulares ocasionados por su actividad.
Este principio ha sido modificado en las Constituciones y leyes sucesivas hasta llegar al
artículo 47 de la Constitución de 1961 y que tiene su origen en la Constitución de 1911. Por
su parte, el artículo 206 de la Constitución de la República también se refiere a la
responsabilidad del Estado en ejercicio de la actividad administrativa.
II.- LA PERSONALIDAD JURIDICA DEL ESTADO
2.1 El Estado sujeto de Responsabilidad:
El Estado en el derecho moderno, es además de un ordenamiento, una persona jurídica, es
decir, un sujeto de derecho. En la actualidad, abandonadas las concepciones del Estado
Patrimonial y del Estado de Policía, nadie niega la condición de Persona Jurídica de la
Entidad Estatal. Se trata de una personalidad unitaria.
Al concebir al Estado como sujeto de derecho, es decir, dotado de personalidad jurídica con
posibilidad por lo tanto, para ser centro de referencia de determinados intereses y por ende
titular y obligado de situaciones jurídicas subjetivas (Potestades y deberes públicos) se está
dando el paso inicial para configurarlo al mismo tiempo como sujeto pasivo de
responsabilidad.
Es importante señalar que la noción de responsabilidad está muy estrechamente vinculada a
la teoría de la personalidad jurídica, de allí que para poder hablar de responsabilidad es
impretermitible hacer referencia a un sujeto capaz de obligarse. En tal sentido, la
configuración del Estado como persona jurídica de Derecho Público es lo que hace falta
inferir que tenga derechos y atribuciones, facultades y cargas.
(4) Tomado de "Las Constituciones de Venezuela". Pág. 349.
2.2 La Administración Pública como Persona Jurídica:
En relación a la personalidad jurídica de la Administración Pública consideramos importante
transcribirlas apreciaciones de Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández
quienes señalan: "La Administración Pública no es para el Derecho Administrativo un
complejo orgánico más o menos ocasional. La relación estructural entre la realidad
constituida por la Administración Pública no se efectúa por la consideración de la misma
como un conjunto de órganos, sino a través de su consideración como persona. Para el
Derecho Administrativo la Administración Pública es una persona jurídica. Esto de la
personificación es el único factor que permanece siempre, que no cambia como cambian los
órganos y las funciones y por él se hace posible el Derecho Administrativo.
Todas las relaciones jurídico-administrativas, se explican en tanto la Administración Pública,
en cuanto persona es un sujeto de Derecho que emana declaraciones de voluntad, celebra
contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justiciable, etc., la personificación de
la Administración Pública es así el dato primario y sine qua non del Derecho
Administrativo.(5)
La Ley Española de Régimen Jurídico de la Administración del Estado del 26 de Julio de
1957 establece "La Administración del Estado, constituida por órganos jerárquicos
ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única".
Vemos que la personalidad jurídica de la Administración Pública en el sistema jurídico
español está consagrada en el Derecho Positivo vigente. En el caso venezolano, quien detenta
la personificación del Estado es la República; las Entidades Federales y los Municipios
también poseen personalidad jurídica; indirectamente la Constitución en el artículo 124 hace
mención de estos tres niveles territoriales, como personas jurídicas. Este artículo se refiere a
los efectos de establecer una prohibición de contratar con entes públicos "a nadie que esté al
servicio de la República, los Estados y Municipios y demás personas jurídicas de Derecho
Público". La norma, ciertamente no califica a la República, a los Estados ni a los Municipios
como personas jurídicas directamente, sin embargo en esta disposición conseguimos la base
de la distribución vertical del Poder, como descentralización territorial; que implica la
personalidad jurídica de los tres niveles.
(5) García de Enterría. el al Curso de Derecho Administrativo. Tomo 1. Págs. 25 y 26.
Entre nosotros la Administración Pública podemos entenderla como aquel conjunto de
órganos del Estado que en forma permanente y continua tienen por objeto la realización de
los cometidos, sobre la base de una actuación primordialmente de carácter sublegal y
estructurada en forma jerárquica y dependiente.
En este orden de ideas la Administración Pública, podemos entenderla en una estimación
subjetiva que hace referencia al órgano y en una estimación material que nos la vincula a la
acción o relación de actividades destinadas a un fin.
En la perspectiva orgánica se vincula a la estructura u organización de los entes
administrativos, en la perspectiva material nos da la premisa de la función administrativa.
III.- LA RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
3.1 Visión General:
La actividad administrativa como toda actividad, es generadora de daños, siendo éstos más
frecuentes y graves en la medida que se utilicen medios más poderosos. La responsabilidad
del Estado es una responsabilidad civil, es decir patrimonial: Nopodría haber responsabilidad
penal del Estado.
La Teoría de la Responsabilidad presenta una extrema importancia: La posibilidad, para los
administrados de obtener reparación de los daños imputables con ocasión del ejercicio de la
actividad administrativa.
La Responsabilidad Civil del Estado por los hechos ilícitos de sus órganos administrativos
será siempre directa. Pero esto no obsta para que se apliquen, cuando se realicen los
supuestos necesarios las reglas que regulan las responsabilidades complejas, pues no todo el
quehacer del Estado, específicamente la actividad administrativa de derecho privado se
desarrolla mediante la relación orgánica entre la Administración y sus funcionarios. Por el
contrario, parte del quehacer de la Administración se realiza a través de instrumentos
diferentes y sus hechos ilícitos pueden encajar perfectamente dentro de los supuestos de las
denominadas responsabilidades especiales o complejas .(6) La responsabilidad
extracontractual derivada del ejercicio de actividades administrativas reguladas por normas
de derecho público puede derivar de actos administrativos, de un hecho ilícito en sentido
objetivo, es decir, aquel en cuya producción no haya intervenido la voluntad de los órganos
administrativos') o de un comportamiento material de la Administración es decir mediante
una vía de hecho. (8)
3.2 Elementos de Responsabilidad:
En el campo de la actividad administrativa y de la responsabilidad que se derive para el
Estado Administrador de reparar y por tanto de ser responsable por un daño, se entiende que
deben existir tres condiciones o elementos, a saber: una actuación administrativa que se
manifiesta como un hecho generador, conducta o culpa; en segundo lugar un daño; id est, una
disminución en el patrimonio de otro sujeto de derecho; y un nexo casual que permite
vincular ese daño con la actuación de una persona determinada, denominado también
imputabilidad del daño.
Haremos una breve referencia a cada uno de estos elementos y tan solo destacaremos los
elementos especiales de ellos en el Derecho Administrativo.
Hoy día se reconoce perfectamente una indemnización a la víctimas que han sufrido un daño
moral, contrariamente a lo que se sostenía hasta hace poco. A partir de la sentencia "L'arret
Leússerand", se admite la indemnización del daño moral en la responsabilidad del Estado
Administrador, en los términos siguientes: "En lo que respecta al señor Letisserand Camille:
Considerando que aún cuando no ha sido establecido y ni siquiera alegado que la suerte del
señor Letisserand Paul haya causado al señor Letisserand Camille un daño material o haya
comportado perturbaciones en sus condiciones de existencia; el dolor moral que sufrió este
último por la desaparición de su hijo es, en si mismo considerado generador de un perjuicio
indemnizable". (Consejo de Estado francés 24-11-1961).
(6) La responsabilidad Civil en el Derecho Privado puede ser por hecho propio y por hecho ajeno. En el primer caso se aplica el
artículo 1185 del Código Civil. En los supuestos de las responsabilidades por hecho ajeno se aplican los principios contenidos en los
artículos 1190 y SS. del Código Civil.
(7) La expresión hecho jurídico en sentido objetivo es utilizada por Zanobini para referirse a la categoría de hechos jurídicos en
sentido estricto; es decir, aquellos que son producto de la naturaleza. L áttivita amministrativa. Tomo 11, págs. 212 y SS.
(8) El caso más notorio de vía de hecho, es el de un apoderamiento puramente fáctico de los bienes privados por la Administración,
sin mediar declaración expresa ni procedimiento expropiatorio alguno.
3.2.1 La Actuación Administrativa, hecho o culpa:
El hecho generador va a ser aquél presupuesto cuya realización origina el daño. Para que un
sujeto de derecho y dentro de ellos las personas públicas pueda ser considerado responsable
debe, ante todo, haber producido una actuación que le sea imputable. Es decir, debe existir
una falta de servicio, riesgo o ruptura del principio de la igual distribución de las cargas
públicas que presente ciertos caracteres jurídicos de los que se desprende la obligación de
reparar.
Se sostiene en Doctrina que cuando el hecho gravoso no se ha podido realizar sin la
intervención de un tercero, y que por tanto entre el Estado y el daño no exista un vínculo de
causalidad directa, no será imputable a éste; y por ello aún cuando la Administración haya
concurrido en la realización de la actividad, no podrá ser inquerida a reparar el daño.
3.2.2 El Daño:
Siguiendo á Rivero podemos decir que el daño es aquella circunstancia lesiva, representada
por una disminución en el patrimonio de un sujeto de derecho. Ese daño debe reunir las
siguientes características:
1. Debe ser real o cierto, por lo tanto se excluyen los daños eventuales. Implica la
existencia de una lesión efectiva en el patrimonio del perjudicado, por lo que debe ser
presente y actual. Se incluirá también el daño futuro cuando su concreción material
sea inevitable;
2. Debe ser especial en tanto yen cuanto sea posible la individualización de la persona o
las personas lesionadas y no común al conjunto de miembros de una colectividad:
3. Debe ser anormal, es decir, que el daño debe excederlos inconvenientes inherentes al
funcionamiento de un servicio público y las limitaciones que impone la vida
colectiva;
4. El daño debe lesionar un derecho jurídicamente protegido; con lo cual se quiere
excluir los daños que se puedan causar a aquellos sujetos de derecho que se
encuentren en una situación ilegal. Sería absurdo que el Estado indemnizara a los
traficantes de drogas por los estupefacientes incinerados. Así el daño puede
corresponder a la lesión de un derecho de un interés legítimo e incluso a la de un
interés no calificado.
3.2.3 El Nexo Causal:
Es aquel vínculo entre la actuación imputable al Estado administrador y el daño
efectivamente causado.
Para que exista responsabilidad por parte del Estado, se requiere un vínculo entre su
conducta, manifestada a través de un hecho imputable y el daño cierto y directo causado en el
patrimonio de un sujeto de derecho que ha actuado dentro del manco de la legalidad
También debemos señalar la existencia de dos tipos de vínculo de causalidad: la Causalidad
física y la causalidad jurídica, esta última permite la responsabilidad del Estado en los casos
de las llamadas responsabilidades complejas.
El hecho de la necesaria existencia del nexo de causalidad excluye los supuestos del hecho
del tercero (salvo en los casos de las llamadas responsabilidades complejas), el hecho de la
víctima y los casos de fuerza mayor y caso fortuito.
En cuanto a la posibilidad de pluralidad de Causas en el hecho, creemos que en definitiva
todas pueden ser alegadas y será el Juez en el caso concreto, quien definirá la relación de
causalidad
Por último, en relación a la posibilidad de funcionarios públicos que actúen con una doble
condición, acumulando competencias distintas, creemos que debe determinarse, en ejercicio
de cual de las dos competencias se causó el daño y ésta será la persona pública responsable.
3.3 La Responsabilidad Extracontractual propiamente dicha:
Para precisar los principios aplicables a la responsabilidad extracontractual del Estado por los
hechos ilícitos de sus órganos administrativos, será necesario determinar si se trata de daños
causados en la ejecución de actividades de derecho privado o de derecho administrativo, para
lo cual regirán las reglas que regulen las manifestaciones de la personalidad estatal. Si se trata
de una actividad regulada por el derecho común, es decir, producto del ejercicio de las
facultades que integran la autonomía del Estado, se aplicarán los principios generales del
derecho civil, así como aquellos que se encuentran contenidos en algunas leyes especiales
que regulan particularmente la materia.(9)
(9) La Ley de Tránsito Terrestre y la Ley de Aviación Civil regulan de manera especial el problema de la responsabilidad civil en el
derecho privado. (Véase: Eloy Maduro Luyando. Págs. 778 y SS.
3.4 Reglas para determinar la Responsabilidad del Estado y la del Funcionario. El
Sistema Francés:
Es necesario determinar en que hipótesis la responsabilidad civil, incumbe al Estado
Administrador y cuando será imputada al funcionario. Esta última posibilidad no debe
descartarse a pesar de lo que se ha dicho acerca del principio de la responsabilidad directa del
Estado, pues el funcionario participa en la ejecución de la actividad administrativa, de allí que
el derecho positivo pueda imputarle todo o parte del deber de reparar los daños causados. La
responsabilidad extracontractual comporta en el derecho francés un régimen excepcional, que
obedece a una teoría propia, en base a dos categorías: la responsabilidad por falta del servicio
y la responsabilidad por falta personal.
3.4.1 La Falta de Servicio:
En cuanto a la responsabilidad por falta debe destacarse que ya desde el año VIII el Consejo
de Estado francés acostumbraba negarla autorización requerida para proceder contra el
funcionario personalmente, salvo en los casos en que se apreciaba la existencia de una "falta
personal" del agente, en contraposición a la falta de servicio, es decir según la diferenciación
que posteriormente formulara Laferriere, en aquellos supuestos que revelaban "al hombre con
sus debilidades, sus pasiones y sus imprudencias más que al administrador sujeto siempre a
error".
La distinción entre falta personal y falta de servicio continuó haciéndose aún después de
abrogado el referido procedimiento previo y luego de admitida la responsabilidad directa del
Estado Administrador por el hecho de sus agentes.
Así, en la sentencia del Tribunal de Conflictos de fecha 30 de Julio de 1873, recaída en el
caso Pelletier, se dispuso:
"Considerando que la demanda Pelletier se funda exclusivamente sobre ese acto de alta
policía administrativa; que fuera de ese acto él no imputa a los demandados ningún hecho
personal de naturaleza a comprometer su responsabilidad particular, y que en realidad la
pretensión está dirigida contra ese acto en si mismo, en la persona de los funcionarios que lo
ordenaron o colaboraron con el mismo".
Según los comentaristas Long, Weil y Braibant, en el espíritu de la sentencia Pelletier: "La
falta personal fue concebida como aquella que se separa suficientemente del servicio de
modo tal que el Juez Judicial pueda constatarla sin hacer con ello una apreciación sobre la
marcha misma de la Administración. La falta de servicio, por el contrario, es el hecho del
agente que está tan estrechamente ligado al servicio que su aprobación por el Juez Judicial
implicaría automáticamente una apreciación sobre el funcionamiento del servicio".
Durante mucho tiempo se consideró que la responsabilidad del agente o funcionario y la
responsabilidad del Estado eran excluyentes; pero pronto el Consejo de Estado admitió la
existencia de una acumulación de faltas en 1'anet Anguet, del 3 de Febrero de 1911,
reconociendo que la víctima de un daño causado por una concurrencia de faltas: de servicio y
personal, tenía la facultad de escoger entre las dos responsabilidades.
Más adelante, el Consejo de Estado aceptó incluso la acumulación de responsabilidades, en el
fallo Lemomier del 28 de Julio de 1918, en aquellos casos en los cuales la falta personal sólo
puede ser cometida por el agente con los instrumentos o poderes puestos a su disposición por
el servicio. Aquí según la expresión del Comisario de Gobierno León Blum: "La falta se
aparta tal vez del servicio, pero el servicio no se separa de la falta".
Al término de esta evolución Jurisprudencial la acumulación de responsabilidades se admite
cada vez que la falta personal "no está desprovista de todo vínculo con el servicio", caso
contrario, es decir, si la falta personal está efectiva plena y totalmente desvinculada del
servicio, entonces solo responderá civilmente el funcionario frente a la víctima del daño.
Esta situación da, en general, una opción a la víctima del daño, la cual comúnmente escoge
atacar el patrimonio de la persona moral de derecho público, que es más solvente que el
funcionario o agente.
Actualmente en los términos de la sentencia Lamelle, dictada por el Consejo de Estado, el
Estado-Administrador que ha indemnizado a una víctima por el daño causado, en parte por la
falta personal y en parte por la falta de servicio admite la responsabilidad civil-del
funcionario frente a la Administración.
La falta de servicio ha sido definida como "una falta en el funcionamiento normal del servicio
público, que incumbe a uno o a varios agentes de la Administración, pero que no le es
imputable personalmente".(10)
Pueden distinguirse tres tipos de faltas de servicio: 1) Cuando el servicio público funcionó
mal; 2) Casos en los que el servicio público no funcionó y 3) Casos donde el servicio público
funcionó tardíamente.
Debe señalarse que la carga de la prueba de la falta en general la tiene la víctima del daño,
quien además de probar éste, deberá también demostrar el incumplimiento culposo de la
obligación extracontractual de la persona moral de derecho público agente del daño.
3.2.4. La Falta Personal:
Es aquella en la cual responde el agente personalmente, sobre su patrimonio, ante el juez
civil, según las reglas de derecho privado. La falta personal es, por oposición a la falta de
servicio, aquella que se separa del ejercicio de la función. Ella puede separarse
materialmente: es el caso de la falta cometida fuera del ejercicio de la función, y sin vínculo
con ésta.
En la actualidad la jurisdicción francesa ha ampliado la noción de falta de servicio y muchos
hechos que inicialmente se consideraron faltas personales se aceptan como fuentes de
responsabilidad del Estado Administrador.
3.5 Otros Sistemas:
Podría considerarse que existen dos sistemas jurídicos diferentes al acogido por la
jurisprudencia francesa, ambos fundamentados en la regla de la acumulación de la
responsabilidad del Estado y de los funcionarios: 1) El que concibe la responsabilidad entre el
Estado y los funcionarios es solidaria y 2) Aquel, según el cual existe una responsabilidad
directa del funcionario y subsidiaria del Estado.
La doctrina italiana ha sido siempre partidaria de la acumulación. Sin embargo, no existe
uniformidad doctrinal sobre la subsidiariedad y la solidaridad. La regla de la acumulación (en
vía de responsabilidad solidaria o subsidiaria) es una reacción contra el sistema
angloamericano, el cual establecía únicamente la responsabilidad del funcionario(11) y en
parte en contra del régimen de la Jurisprudencia francesa. La acumulación de
responsabilidades ha sido aceptada en los últimos tiempos como garantía de una mayor
protección a los particulares.
(10) O.C. Pág. 303
(11) El Sistema angloamericano se fundamentaba en la idea de que la corona no comete torts". De allí que la responsabilidad se
imputaba en su totalidad al funcionario.
De acuerdo con el régimen de la responsabilidad solidaria, el particular podrá dirigir su
reclamación indistintamente contra el funcionario o contra el Estado. La regla de la
acumulación por la vía de la subsidiariedad requiere en cambio, que se precise previamente
contra quién deberá intentarse la acción, es decir, contra el Estado o contra el funcionario. La
Jurisprudencia italiana, ha acogido esta última tesis, se ha pronunciado últimamente porque la
reclamación debe dirigirse contra el Estado, pues a este incumbe en primer término la
obligación de reparar. De manera que la responsabilidad del funcionario sería la
subsidiaria.(12)
3.6 Sistema Venezolano:
En nuestro medio jurídico existen opiniones encontradas respecto al principio de la
responsabilidad del Estado. Para algunos autores (Andueza, Lares, etc.), el principio de la
responsabilidad directa se encuentra establecido expresamente en el Artículo 47 de la
Constitución, en este sentido Luis Beltrán Guerra opina que esta norma conjuntamente con
los artículo 46, 121 y 232, de la Constitución se limitan a conocer la responsabilidad del
Estado por los hechos ilícitos de sus órganos, legislativos, judiciales y administrativos. No
puede pensarse que el Constituyente venezolano haya establecido expresamente en la
Constitución de 1901 (donde primero se incluye la norma) la regla de la responsabilidad
directa, cuando durante esa época dicho principio se discutía bajo una profunda crisis en los
países europeos. (13)
En sentencia dictada en 19631a máxima Corte acogió la noción de faltas separables de la
doctrina francesa.(14)
En 1964 nuestra Suprema Corte sostiene "la doctrina moderna ha calificado como faltas no
imputables a la Administración, sino personalmente al funcionario, no solo las cometidas al
margen del ejercicio de la función pública, sea o no en el seno de la vida privada, pero en
todo caso en circunstancias extrañas a aquel ejercicio, sino, además, las faltas cometidas
aparentemente en el ejercicio de la función pública, pero que intelectualmente puedan ser
separados de la misma por tratarse de faltas intencionales o de faltas graves, esto es, debidas a
un error inexcusable..." de modo pues, que según tal doctrina para que la finalidad incorrecta
pueda ser considerada, no como falta de la Administración, sino con todo caso, como
generadora de la responsabilidad personal del funcionario, es preciso que haya sido inspirada
por la malevolencia, el deseo de venganza o por pasiones o debilidades similares .... "(15)
(12) Vide artículo 28 de la Constituci6n italiana. Dicha norma da un amplio margen para sostener la tesis de la subsidiariedad, la
cual ha sido perfeccionada por Espósito y finalmente por Gianini.
(13) O.C. 225.
(14) Vide Gaceta Forense No. 02, 2da. etapa, págs. 311 SS. 1963.
(15)Gaceta Forense No. 43, 2da. etapa, 1964, Págs. 12 y SS. Puede observarse que nuestra jurisprudencia acoge la tesis de la
doctrina francesa. Cfr. Asimismo: Gaceta Forense No. 48, 2a. etapa, 1965. Pág. 36 y SS.
Brewer se manifiesta partidario de la tesis dula solidaridad, que a su juicio estableció el
constituyente venezolano en los artículos 46 y 121 de la Constitución.(16) El opinión de
Beltrán Guerra, la idea de que la responsabilidad civil de la Administración y el funcionario
fuera solidaria nunca estuvo presente en la mente del Constituyente.(17) En nuestro criterio, el
Constituyente venezolano se limitó a establecer en los artículos 46 y 121 de la Carga Magna,
como principio general del sistema jurídico del país, la responsabilidad del funcionario. En
este sentido Luis Beltrán Guerra, opina, que las reglas para la determinación de la
responsabilidad del Estado y/o del funcionario deben ser indicadas por el legislador ordinario,
a quien corresponderá acoger el régimen solidario o subsidiario. Este último es el más
recomendable, puesto que permite no excluir el principio de la responsabilidad directa del
Estado, que informa la teoría de la responsabilidad en el derecho administrativo. Es decir, que
en Venezuela, de legislarse sobre la materia, debería establecerse la regla de la
responsabilidad civil directa del Estado y subsidiaria del funcionario.(18) La ausencia de
preceptos legislativos (que han debido dictarse para desarrollar el principio constitucional a
que se hace referencia) mantiene una situación de incertidumbre, lesiva de los derechos de los
administrados. Estos no saben contra quien dirigir sus acciones y generalmente hacen uso de
los instrumentos del derecho privado. Es decir, se fundamentan en la responsabilidad
solidaria del Código Civil. En otros casos se invoca la aplicación del artículo 1191 del citado
Código, contraviniendo el principio de la responsabilidad directa del Estado, aceptada
inclusive por la doctrina civilista.(19)
(16) El artículo 46 de la Constitución establece: "Todo acto del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por
esta Constitución es nulo y los funcionarios y empleados públicos que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil
y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores manifiestamente contrarias a la Constitución y a
las leyes". El Art. 121 por su parte dispone: "El ejercicio de Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso de poder o
por violación a la ley".
(17) Ob. cit. Pág. 228
(18)Ib. ib.
(19)MELICH ORSINI, JOSE. Las Responsabilidades Extracontractuales. Págs. 67 y SS.
IV.- REGIMEN DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Vamos a considerar en este capítulo el punto sobre el derecho aplicable, en el sentido de
determinarla aplicación o no del derecho común. En este sentido se han mantenido dos
posiciones extremas: la primera se pronuncia sobre la aplicabilidad del Derecho Civil en
cuanto a la responsabilidad del Estado; la segunda niega radicalmente esta posibilidad y
sostiene que la responsabilidad del Estado debe estar regida por reglas propias.
4.1 Derecho Común o Régimen Especial:
En el sistema inglés se puede concebir que la responsabilidad del Estado sea sometida a las
mismas reglas que la responsabilidad de los particulares; el Consejo de Estado Francés, por el
contrario ha rechazado la aplicación del Código Civil.
La sentencia Blanco decide en este último sentido al afirmar "el principio de la competencia
administrativa para todas las acciones de responsabilidad dirigidas contra el Estado,
fundamenta esta competencia sobre la automonía de la responsabilidad de la Administración,
la cual no puede estar regida por los principios establecidos en el Código Civil para las
relaciones de "particular a particular", sino que obedece a reglas especiales, que varían según
las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del Estado con los
derechos privados".
La responsabilidad del Estado, es pues una responsabilidad, autónoma, derogativa del
derecho común. El régimen de la responsabilidad de las personas públicas escapa pues, en su
totalidad en principio, al derecho común y a la competencia judicial. (20)
(20) O.c 296.
Por su parte, Luis Beltrán Guerra, sostiene que ambas posiciones pueden conciliarse y que en
realidad lo que se establece en materia de responsabilidad son "principios fundamentales
aplicables a la materia que no son de estricto derecho privado sino de teoría general y por
ende aplicables igualmente al campo del derecho administrativo." (21)
En el mismo orden de ideas se ha expresado Marienhoff, quien sostiene que la
responsabilidad extracontractual se rige sustancialmente, por normas o principios de derecho
público y no por los de derecho privado, salvo que corresponda recurrir a estos
subsidiariamente por no haber normas específicas de derecho administrativo.
Tenemos entonces que ante la existencia de reglas especiales de la responsabilidad del
Estado, dicha responsabilidad se regirá por el régimen especial previsto Estás reglas deben
estar consagradas expresamente en el Ordenamiento Jurídico, pero también puede ser el
resultado de una actividad jurisprudencial, como en Francia, donde se determinó que la
responsabilidad de la Administración se rige por reglas especiales las cuales fueron
desarrolladas por la Jurisprudencia francesa. Sin embargo, debemos tener claro que para
poder hablar de un verdadero régimen especial creado por la jurisprudencia, las soluciones
dadas por ésta, deben ser caracterizados por la originalidad y ser distintos a las del derecho
privado.
En Venezuela no existe al respecto de la responsabilidad del Estado un régimen especial. Del
estudio de la jurisprudencia en la materia vemos que, lejos de consagrarse normas específicas
por esta vía, se repiten constantemente las normas del Derecho Civil en fallos carentes de
originalidad en cuanto a un régimen distinto al de la responsabilidad civil. Cabe destacar que
ante la ausencia de reglas especiales, será necesario acudir al régimen del derecho civil para
lograr la reparación. Así las cosas lo verdaderamente fundamental, es que una persona que ha
sufrido un daño por la función administrativa, pueda ver reparado ese daño, lo importante no
es de modo alguno, en base a cuales normas va a tener lugar la reparación en si misma
considerada. El derecho aplicable no es más que el medio de conseguir el fin, medio que
como tal, debe conocer el afectado para poder materializar su pretensión, en modo alguno
podría resquebrajarse el principio de la responsabilidad, el cual constituye una garantía
jurídica para el particular quien ve protegido con ella su derecho subjetivo lesionado.
(21) Ibidem 207
V.- BREVE REFERENCIA SOBRE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL
ESTADO
5.1. Noción de Responsabilidad Objetiva:
El Código de Napoleón, cuyo surgimiento tiene lugar antes del auge del maquinismo, no
pudo preverla cantidad de problemas jurídicos que se presentarían con ocasión en la fábrica
por la explosión de una máquina, tenía que buscar en el Código la fuente de la obligación de
la cual naciera la obligatoriedad de la reparación a cargo del patrono en su beneficio, el
contrató nada establecía y la fuente era entonces el hecho ilícito, por lo cual debía probarse la
culpa del patrono, hecho muy difícil y que resultaba desventajoso para el obrero.
Muchas fueron las soluciones que se buscaron ante esta clara desventaja; conceptos como la
cláusula de garantía ("deuda de seguridad") y el seguro, fueron manejándose en pro de una
solución, pero sin muchos resultados. Finalmente surge la teoría del riesgo", constituyéndose
como el fundamento y la piedra angular sobre la cual se exige la responsabilidad objetiva. Ya
no es la culpa sino un hecho objetivo: el daño, fundamento de la responsabilidad.
El enunciado de la responsabilidad objetiva consiste en que "toda actividad implica un riesgo
para los terceros, al propio tiempo para el que actúa; es justo que éste el que actúa sufra las
consecuencias reparando los daños causados por su acción, aún cuando no pueda
reprochársele culpa de ningún género; y ello es debido a quién crea los riesgos para su propio
provecho debe también sufrir sus consecuencias perjudiciales." (22)
Según esta teoría de la responsabilidad objetiva, por el simple hecho de haberse causado un
daño, debe repararse aunque no exista la culpa.
Muchas han sido las críticas que han tenido que soportar la responsabilidad objetiva, sin
embargo, la teoría del riesgo ha influido no sólo en la jurisprudencia, sino también en las
legislaciones. En relación al derecho administrativo, la responsabilidad objetiva está mucho
más desarrollada que en el derecho civil y no se fundamenta exclusivamente sobre el riesgo
creado.
(22) PALACIOS HERRERA, O. Apuntes de Obligaciones, Pág. 77.
En relación a la noción de responsabilidad objetiva, debemos analizar un punto que ha sido
controversial, y es el que se refiere a las responsabilidades especiales o complejas, la cual
hacemos de seguida.
5.2 Responsabilidades Complejas por Hecho Ajeno:
Existe un tipo de responsabilidad especial llamada responsabilidad compleja. En las
responsabilidades complejas se distingue al civilmente responsable del agente material del
daño. El civilmente responsable responderá patrimonialmente del daño causado por personas
o cosas. Las responsabilidades complejas han sido calificadas por la doctrina en dos grandes
categorías, responsabilidades especiales por hecho ajeno y las responsabilidades especiales
por cosas.
Vamos a tratar de determinar en lo posible, lo relativo a la responsabilidad objetiva en
relación. a las responsabilidades especiales. Por razones prácticas nos limitaremos a los dos
tipos de responsabilidades especiales que nos interesan; la responsabilidad del dueño -y
principal por el daño proveniente del hecho ilícito de los sirvientes o dependientes en el
ejercicio de sus funciones (art. 1.191 C. C.) y la responsabilidad por guarda de cosas (art.
1.193 C. C.).
Los defensores de la teoría subjetiva han sostenido que dichos artículos no consagran la
responsabilidad objetiva, sino que establecen una presunción de culpa en relación al
civilmente responsable, o dicha presunción, en los dos casos objeto de nuestro estudio, resulta
ser una presunción "Iuris et de Iure", es decir, que no admite pueda en contrario y que resulta
de la culpa in vigilando" y la "culpa in eligendo", en el primer caso, el de la responsabilidad
del dueño por sus sirvientes; y de "culpa en la guarda" en el segundo caso.
Por su parte los defensores de la teoría objetiva sostienen que si el
fundamentodedichasresponsabilidadesfueralaculpa,debelapennitirsele al responsable civil,
poder desvirtuar la culpa, pero el código no acepta ninguna clase de prueba, luego mal puede
pensarse que la responsabilidad radica en la idea de culpa, sino que se trata de casos típicos
de responsabilidad por riesgo. La exposición de motivos del proyecto franco italiano admite
que en el caso de la responsabilidad del dueño o principal el fundamento reposa en la idea del
riesgo. Establece la Exposición de Motivos "Nosotros hemos también consentido en hacer
derogaciones al principio rígido de que no hay responsabilidad sin falta, no solo en el caso ya
admitido del dueño o principal (23) Palacios Herrera parece aceptar con cierta resignación la
responsabilidad objetiva en el caso de los dueños o principales, pero la rechaza expresamente
en el caso de la guarda de cosa. (24) Maduro Luyando, por su parte, sostiene que en el caso de
la responsabilidad del dueño o principal no puede afirmarse la supremacía de criterio alguno
y en el caso de la guarda de cosas acepta la tesis de la "culpa en la guarda" (tesis neoclásica
de los herniamos Mazeaud).(25) Para Melich Orsini; el fundamento es la culpa.(26) Brewer
Carias admite que la idea del riesgo es acogida en el caso de la guarda de cosas. (27)
La verdadera responsabilidad objetiva será aquella que no de lugar a dudas de su existencia.
No en balde en España se ha consagrado una responsabilidad objetiva que no da lugar a
dudas de su carácter.
5.3 La Responsabilidad Objetiva en el Derecho Administrativo Español
Vamos a referimos al Derecho Español pues es éste quien realmente ha asumido sin reservas
la responsabilidad objetiva, colocándose hoy día a la cabeza de los demás países en este
sentido.
Jean Rivero, en su obra de Derecho Administrativo al hablar del futuro de la responsabilidad
sin falta, sostiene "algunos autores, tomando en cuenta el desarrollo jurisprudencial de la
responsabilidad sin falta, consideran que ella está llamada a eliminar progresivamente la
noción de falta, y a convertirse en el derecho común de la responsabilidad administrativa.
(Así la llama Rivero). Es dudoso que esto suceda así; la responsabilidad sin falta es una teoría
demasiado amplia para que el Consejo de Estado, preocupado por las exigencias de la acción
administrativa, tenga que generalizarla.(28) Sin embargo en España, país en donde en contra
de todos los presagios hechos por la doctrina más calificada, la noción de responsabilidad sin
falta se ha impuesto, configurándose como un principio general y verdaderamente absoluto
de garantía del patrimonio de los súbditos frente al Estado. De este modo, si bien la
jurisprudencia más progresista de Europa venía propugnando, cada día con mayor insistencia,
la objetivación de la responsabilidad; España la consagra expresamente y sin reservas en su
ordenamiento jurídico y se coloca a la vanguardia del Derecho Comparado.
(23) Ib. ib.
(24) Id
(25) Maduro Luyando, Eloy. Curso de Obligaciones, Pág. 651 y SS.
(26) O.C. Pág. 39
(27) Brewer Carias, Allan R. Instituciones Políticas y Constitucionales, Pág. 427.
(28) C.f. Rivero O.C, Pág. 311.
La Ley de Expropiación forzosa (L.E.F.) del 16 de diciembre de 1954, establece en su
articulo 121:
"Dará también lugar a indemnizar con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los
particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquella sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o la adopción de
medidas carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las
responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios, con tal motivo".
Al respecto, Alejandro Nieto ha dicho con este artículo "se introduce sin matización alguna la
responsabilidad objetiva más absoluta en unos términos a cuya generosidad no ha llegado
ningún país del mundo.(29)
La Ley de Expropiación forzosa se configura como un estatuto integral de garantía
patrimonial del súbdito frente a la acción del Estado. Se exige este artículo como un principio
de la responsabilidad del Estado. Finalmente el legislador quiso completar la nueva tendencia
incluyendo el mencionado principio en una ley básica del ordenamiento administrativo; así en
el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (L.R.J.) del 26
de Julio de 1957 se establece:
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado en toda lesión que sufran
en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre qué
aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa.
Sobre esta fórmula legal se edifica todo el sistema español, de responsabilidad civil de la
Administración.
(29) Nieto, Alejandro. La Responsabilidad Civil de la Administración Pública. Pág. 49.
Dentro de la expresión "funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos" quedan
incluidos dentro de la responsabilidad, no solo los daños ilegítimos que son consecuencia de
una actividad culpable de la Administración o de sus agentes, sino también los daños
producidos por una actividad perfectamente lícita, solo se excluyen expresamente los casos
de "fuerza mayor", es decir, los acaecimientos insólitos y extraños al campo normal de las
previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su propia naturaleza" (Dictamen del 29
de Mayo de 1970).(30)
García de Enterría, sostiene que la expresión servicios públicos hay que entenderla en sentido
orgánico y no funcional y equipararla así pura y simplemente a actividad de la
Administración.(31)
En el ordenamiento jurídico español la ley ha eliminado la consideración de los elementos
ilicitud y culpa y se apoya en un nuevo criterio que es el de lesión. Lesión en cuanto perjuicio
antijurídico en si mismo (criterio objetivo) perjuicio que el titular del patrimonio considerado
no tiene el deber jurídico de soportarlo. La nota de la antijuricidad se desplaza desde la
conducta subjetiva del agente, al dato objetivo del patrimonio dañado. Basta que se produzca
la lesión por parte de la Administración para que ésta deba ser reparada. (32)
Podemos concluir junto con la unánime doctrina española que la Responsabilidad de la
Administración en el derecho administrativo español es una responsabilidad objetiva. Al
respecto concluye Leguina Villa "creemos que es forzoso concluir que la obligación de
resarcir de la Administración es concebida por el ordenamiento español como
responsabilidad objetiva, cuya articulación técnica en la norma positiva nos parece
extremadamente coherente y adecuada a su verdadera función".(33)
5.4 La Responsabilidad Objetiva del Estado en el Derecho Venezolano
Como ya dijimos "supra" la responsabilidad del estado venezolano está consagrada en nuestra
Constitución en el artículo 47 y 206. La responsabilidad del Estado queda configurada sobre
la base de las disposiciones señaladas en función de las cuales se desarrolla todo el sistema de
la responsabilidad. Sin embargo, solo se establecía la responsabilidad como principio general,
pero no se estableció la forma en que esta debe ser determinada, ni sobre los elementos que
condicionan dicha responsabilidad.
(30) Vid. García de Enterría. O.C. Pág. 318.
(31) Ibiden. Pág. 200
(32) Blasco Esteve. Avelino. La Responsabilidad de la Administración por actos administrativos. Pág. 29.
(33) Leguina Villa, Jesús. La Responsabilidad Civil de la Administración Pública. Pág. 171.
No obstante, vamos a analizar algunas disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico para
poder llegar a una conclusión definitiva. Encontramos en la Ley de Tránsito Terrestre en su
artículo 31: "El conductor está obligado a reparar todo daño material que cause con motivo de
la circulación del vehículo, a menos que pruebe que el daño proviene de un hecho de la
víctima o de un tercero, que haga inevitable el daño y sea normalmente imprevisible para el
conductor".
Se consagra en este artículo sin lugar a dudas un caso típico de responsabilidad objetiva,
como vemos la obligación del conductor de reparar es ajena a toda consideración sobre su
culpa, basta que el daño se haya producido para que quede obligado a su reparación y ni
siquiera el caso fortuito es exonerativo de su responsabilidad, pues solo le es posible
exonerarlo desvirtuando la relación de causalidad, probando que el daño fue ocasionado por
la víctima o por un tercero.
Se acepta entonces en relación a este artículo la teoría del riesgo, quedando consagrada la
responsabilidad objetiva del conductor. (34)
Bien importante relacionar el artículo anterior con el artículo 59 de la misma ley que
establece:
"En todos los casos en que la Nación fuere la propietaria, la acción se seguirá ante el
respectivo juzgado de tránsito (............ ) pero la demanda solo podrá ser admitida contra
aquella cuando la sentencia definitiva firme, que declare con lugar la acción contra el
conductor no hubiere podido ser ejecutada contra éste".
Podemos sostener que el mismo es aplicable a la Administración por lo cual deberá responder
en forma objetiva en estos casos.
No se trata de ninguna manera de un caso de presunción de culpa, la Administración está
obligada a reparar el daño en forma subsidiaria en ocasión de la propiedad para que no quede
ilusorio el derecho subjetivo de la víctima. El conductores responsable en forma objetiva del
daño causado y si no puede pagarla Administración deberá asumir dicha reparación. De
donde siendo objetiva para el conductor, lo es también para la Administración que nada podrá
probar, pues ya hay sentencia contra el conductor. Es en ocasión de la propiedad y no en
ocasión de presunción alguna respecto al Estado que nace la obligación.
(34) Maduro Lucrando. O.C., Pág. 682.
Podemos concluir que nuestro ordenamiento jurídico no consagra en forma expresa la
responsabilidad objetiva, salvo en el caso de la Ley de Tránsito Terrestre en donde esta
responsabilidad está limitada al caso de accidentes de tránsito. Quedando fuera de nuestro
ordenamiento jurídico, en materia de responsabilidad objetiva, el resto de las otras muchas
hipótesis de producción de daño.
VI. ANALISIS JURISPRUDENCIAL
En lo atinente a la jurisprudencia encontramos fallos de la Sala Político-Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia en materia de responsabilidad extra-contractual del Estado en
ejercicio de apelaciones contra sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo. Asimismo de tribunales de instancia. Haremos un señalamiento cronológico
de las sentencias que se han producido en esta materia.
¥ Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa (C.S.JS.P.A.) de fecha 30 de Enero de 1975. Se demanda a la nación por los daños y
perjuicios ocasionados por la explosión a base de dinamita realizada para la
construcción de una carretera. Se fundamenta la demanda en la acción de daños y
perjuicios del artículo 1185 del Código Civil. Se declaró parcialmente con lugar y se
condenó a la República a pagar en virtud de haber sido probados los tres elementos de
la responsabilidad: daño, culpa y relación de causalidad. (Criterio subjetivo-culpa).
¥ Sentencia del juzgado Superior Séptimo de fecha 9 de Agosto de 1982. Se demanda a
la Municipalidad del Distrito Federal por la conducta de un agente policial. Se
fundamenta la demanda en el artículo 1185 del Código Civil. Se declaró parcialmente
con lugar con fundamento en la culpa. (Criterio Subjetivo).
¥ Sentencia de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo (C.P.C.A.) de fecha
11 de Noviembre de 1982. Caso Aurelio de Jesús Cedeño. Se demanda a la Compañía
Anónima de Administración y Fomento CADAFE por la muerte del ciudadano
Aurelio Cedeño, electrocutado al rozar un tubo metálico, cables que se encontraban a
baja altura por falta de mantenimiento. Se fundamenta la demanda en los artículos
1185 y 1193 del Código Civil (relativa a la responsabilidad especial por guarda de
cosas). Se declara con lugar la demanda en virtud del 1193 del Código Civil por estar
probado el daño y la condición de guardián de CADAFE. La indemnización acordada
cubrieron daños materiales lucro cesante y daño físico experimentado por una víctima
sobreviviente del accidente ocurrido y el daño moral producido por el dolor o tristeza
que causó a una madre la muerte prematura de su hijo, no ocurriendo lo mismo con la
tristeza experimentada por los hermanos del de cuyus.
Esta sentencia fue apelada ante la C.S.J.-S.P.A., en fecha 11 de febrero de 1985, con idéntico
fundamento que el de la sentencia de primera instancia, conformó esta en todas sus partes.
¥ Sentencia de la Corte Suprema de Justicia Político Administrativa (C.S.J.-S.P.A.) de
fecha 19 de Abril de 1984. Caso Freddy Cabello Sánchez. Se demanda a la República
de Venezuela por daños materiales y morales ocurridos con ocasión de la muerte del
ciudadano Freddy Cabello al caer sobre su vehículo una valla de señalización
propiedad de la República. Se fundamenta la demanda en los artículos 1185 y 1193
del C.C. Se declara con lugar la demanda y se condena a la República con
fundamento en el artículo 1193 del C. C. En este fallo la Corte se contradice al tratar
de determinar el carácter de la responsabilidad especial por guarda de cosas, por una
parte se refiere a la "presunción de culpa en la guarda" como el fundamento de la
responsabilidad (pág. 16 del fallo original), pero más adelante establece que se trata
de una "responsabilidad objetiva". Podemos ver que hay una ambigüedad por parte de
la Corte, pues no precisa un criterio uniforme sobre si se trata de una responsabilidad
subjetiva u objetiva.
¥ Sentencia de la C.P.C.A. de fecha 21 de Noviembre de 1985. Caso Nelson Molina. Se
demanda a CADAFE por la muerte del señor Molina, ocurrida cuando el tractor que
manejaba en la población de Magdaleno, Estado Aragua, entró en contacto con la
zona eléctrica de un conductor o cable de CADAFE que se encontraba demasiado
bajo por falta de mantenimiento. Se fundamenta la demanda en el artículo 1193 del
Código Civil. Se declara con lugar. La Corte al considerar el fundamento de la
responsabilidad establece que se trata de una "presunción de culpa". (Criterio
subjetivo).
¥ Sentencia de la C.P.C.A. de fecha 20 de Marco de 1986. Caso Cruz Alexander Riera.
Se demanda al Instituto Nacional de la Vivienda INAVI. Es el caso de un niño de
once años de edad que jugando al escondite se cayó por un hueco abierto de un
ascensor dañado que carecía de las necesarias advertencias de precaución. Se
fundamenta la demanda en el artículo 1185 del C.C. Se declara con lugar
fundamentada en la culpa-negligencia de la Administración (INAVI) (criterio
subjetivo).
¥ Sentencia de la Corte Suprema de Justicia (C.S.J.-S.P.A.) de fecha 14 de Febrero de
1991. Caso Romel David. Se demanda solidariamente al INAVI y a la Constructora
Franvez, C.A. por la muerte del niño Romel David, ocurrida en virtud de defecto en la
construcción del edificio por ellos construido. Se fundamenta la demanda en el
artículo 1185 del Código Civil y la solidaridad en el artículo 1191 del Código Civil
(que se refiere ala responsabilidad de los dueños o principales). Se declara con lugar
con fundamento en la culpa (criterio subjetivo). Al respecto observa. "Estima la Sala
que en este caso la responsabilidad de los demandados es directa y no objetiva. El
Artículo 1191 del Código Civil invocado en la demanda no es aplicable..." (pág. 23
del fallo original).
De acuerdo a los fallos "supra" citados podemos ver que la jurisprudencia venezolana no ha
aportado algún criterio novedoso para el desarrollo del régimen de la responsabilidad del
Estado, solo se ha limitado a aplicar los principios consagrados en el Derecho Civil.
También cabe destacar la ambigüedad en que ha caído nuestra jurisprudencia al manejar tanto
el criterio subjetivo como el criterio objetivo con tanta imprecisión, por ejemplo demandas
fundamentadas en el artículo 1193 del Código Civil (guarda de cosas), declaradas con lugar,
estableciendo "presunción de culpa en la guarda de cosas" como fundamento de la
responsabilidad, cuestión que debemos rechazar por cuanto en la hipótesis de "guarda de
cosas" nos encontramos frente a la Teoría del Riesgo, es decir, es un tipo de responsabilidad
objetiva, idest, queremos significar responsabilidad sin culpa.
CONCLUSIONES
El principio de responsabilidad del Estado tiene rango Constitucional, esta responsabilidad se
deriva de la actividad arbitraria del Estado y que obliga a este a reparar los abusos cometidos
en contra de los particulares, pero no solamente esa responsabilidad surge por esta causa,
también por la inacción u omisión del Estado de tal manera que lo hace inefectivo.
La Responsabilidad de la que puede ser sujeto el Estado (República, Entidades Federales,
Municipios, etc.) queda limitada exclusivamente a la responsabilidad civil patrimonial, id est,
no sujeto a responsabilidad penal o administrativa y fundamentándose en el principio de
igualdad ante las cargas públicas.
Se trata de una responsabilidad directa del Estado en la cual se acoge la tesis orgánica.
Hoy día no solo el daño material es susceptible de reparación, sino que también lo es el daño
moral.
En Venezuela no existe un régimen especial que regule la materia en estudio, se trata del
régimen civil ordinario.
La responsabilidad objetiva solo está consagrada en nuestro ordenamiento jurídico en la Ley
de Tránsito Terrestre, limitada a los accidentes de tránsito y en el Código Civil las
disposiciones relativas a las responsabilidades especiales, especialmente hemos hecho alusión
a la responsabilidad por guarda de cosas, acogida por la jurisprudencia en materia de
responsabilidad del Estado.
Podemos concluir que no existe en Venezuela consagración expresa de la responsabilidad
objetiva, salvo los supuestos ya expresados.
BIBLIOGRAFÍA
- BREWER CARIAS, Allan R.
"Instituciones Políticas y Constitucionales". Editorial Jurídica Venezolana. Universidad
Católica del Táchira 1985.
- Constitución de la República de Venezuela (61). Gaceta Oficial No. 662, Ext. 23-01-61.
Imprenta Nacional. Caracas, 1961.
- ESCARRA MALAVE, Carlos. "La Responsabilidad Patrimonial de la Administración
Pública por hecho Ilícito".
Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello, No. 37, Caracas,
1986.
- GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. "Los Principios de la Nueva Ley de Expropiación
Forzosa". Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1956.
-GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Tomás Ramón Fernández. "Curso de Derecho
Administrativo I y II ". Editorial Civita. Madrid, 1990, Segunda Edición.
- GUERRA GUERRA, Luis Beltrán. "La Responsabilidad Civil del Estado por el
Comportamiento Ilegal de sus órganos". 20 Años de Doctrina de la Procuraduría General de
la República. Caracas, 1984.
- LAREZ MARTINEZ, Eloy. "Manual de Derecho Administrativo". Facultad de Ciencias
Políticas y Jurídicas de la Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1986.
- LEY DE TRANSITO TERRESTRE (62): Venezuela, Congreso Nacional. Ley de Tránsito
Terrestre. Gaceta Oficial No. 794, Ext. 06-0562. Imprenta Nacional. Caracas, 1962.
- MADURO LUYANDO ELOY. "Curso de Obligaciones".. Universidad Católica Andrés
Bello. Caracas 1986, 6ta. Edición.
- MARIENHOFF, Miguel. "Tratado de Derecho Administrativo IV". Abeledo-Perrot. Buenos
Aires 1980. 3a. Edición.
- MELICH ORSINI, José. "Responsabilidades Extracontractuales". Cajicá, México, 1965.
- NIETO, Alejandro. "La Responsabilidad Civil de la Administración Pública". Revista de
Derecho Público No. 10. Caracas, 1982.
- PALACIOS HERRERA, Oscar. "Apuntes de Obligaciones". Editorial Centro de
Estudiantes Universidad del Zulia, Maracaibo, 1982.
- RIVERO, Jean. "Derecho Administrativo". Imprenta Universitaria - Universidad Central de
Venezuela. Caracas, 1984.
-ROSSEAUD, Charles. 7eoría General de la Responsabilidad en Derecho Administrativo".
Editorial Bogotá, 1956.