El Estado en América Latina: ¿Cerebro de la Sociedad o Expresión

 El Estado en América Latina:
¿Cerebro de la Sociedad o Expresión de una Crisis de Identidad?
Franco Gamboa
Sociólogo político, doctor en gestión pública y relaciones internacionales, [email protected]
Desde la Caída del Muro de Berlín y la desaparición de la ex Unión Soviética en los
años noventa del Siglo XX, nada ha sido tan sorprendente y profundamente preocupante
como la actual crisis del Estado. Éste, dejó de ser el cerebro de la sociedad y, al mismo
tiempo, tiene grandes dificultades para articular un conjunto de redes institucionales que le
permitan solucionar los principales problemas de la ciudadanía.
En el Siglo XXI, el Estado ya no es el punto nodal para la construcción del
desarrollo económico ni para la generación de sólidas orientaciones en la política.
Actualmente está acosado por una crisis de identidad, es decir, qué es lo que puede hacer el
Estado con efectividad, con plena seguridad para reproducir el orden político y con certeza
para garantizar el funcionamiento del orden económico y social. Uno de los retos políticos
más trascendentales en el Siglo XXI, precisamente radica en la necesidad de repensar al
Estado como un sistema de poderes y fuerzas institucionales que le permitan reconvertirse
en el cerebro de la sociedad; esto implica:
a) Tener la posibilidad de prever sus acciones en el mediano y largo plazo.
b) Conocerse por dentro como Estado y conocer sus entornos culturales, sociales,
económicos y políticos para intervenir en forma precisa.
c) Controlar eficazmente sus decisiones para implementar cualquier política pública,
oportunamente.
Si esto no es posible, entonces se hace fundamental discutir una vez más cuáles son
las principales exigencias para una reforma estatal en las Américas.
En América Latina, las complejidades del Estado obligan a pensar con cuidado cuál
es el papel de la historia y la necesidad de identificar procesos causales. Nuestra región, no
solamente se caracteriza por una particular trayectoria histórica, sino también por las
problemáticas decisiones que los actores políticos y los líderes tomaron en un determinado
momento para conducirnos hacia “senderos específicos”, de los cuales dependemos hasta el
día de hoy.
Las acciones políticas y la intencionalidad de las élites dirigentes, del ejército o los
partidos políticos han marcado el funcionamiento del Estado. Si bien es muy difícil
generalizar y extraer una teoría política universal para el análisis del Estado en América
Latina, es importante pensar que en Chile, Uruguay y Colombia, los partidos son lo
suficientemente fuertes como para articular el poder del Estado, logrando una
centralización importante en el momento de tomar decisiones y generar políticas públicas.
Biblioteca SAAVEDRA FAJARDO
de Pensamiento Político Hispánico Franco Gamboa Rocabado,
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Los casos diferentes serían Argentina, Perú, Bolivia, Ecuador y algunos países de
Centroamérica como El Salvador, Nicaragua y Guatemala, donde hasta ahora no pudo
madurar un sistema de partidos estable, con élites dirigentes previsoras y defensoras de un
conjunto de reglas institucionales durables. Asimismo, Chile, México y Argentina tuvieron
la capacidad de tener un Estado que concentrara el monopolio de la coerción y el poder por
medio de la violencia de arriba hacia abajo, a diferencia de Uruguay, Perú, Colombia,
Bolivia y Venezuela donde el Estado, por mucho tiempo, tuvo una presencia débil en las
áreas rurales. Sin embargo, las élites políticas, los partidos y las burocracias estatales en el
continente chocaron con seis grandes conflictos que, hoy día, están socavando las
capacidades del Estado:
1) Los Estados latinoamericanos no pueden generar sus propias fuentes y capacidades
de conocimiento político e institucional para mejorar sus intervenciones. Esto se
percibe, sobre todo en las políticas de educación, generación de empleo, seguros de
vejez, seguridad pública – reduciendo la terrible violencia urbana – así como el
control del contrabando de todo tipo de productos provenientes de las economías
emergentes de India y China, junto a las enormes amenazas del narcotráfico que
adquirió un inusitado poder, destruyendo casi por completo las posibilidades de
control en México y Bolivia.
2) Los Estados están perdiendo, cada vez más, la capacidad para monitorear, guiar y
hacer cumplir las decisiones de alta gerencia en los mandos inferiores; es decir,
resulta muy difícil controlar a los funcionarios de rango medio que, en gran medida,
están adaptados a una lógica de clientelismo estatal, lo cual elimina la eficacia
institucional de cualquier ministerio, gobernación o municipio.
3) Las relaciones de poder que caracterizan a todo Estado, están siendo afectadas por
una sociedad civil muy insumisa y reacia para obedecer las directrices políticas del
Estado. La sociedad civil, sobre todo en condiciones de democratización, reivindica
mayores libertades, más derechos y garantías, rechazando la intervención del Estado
autoritario pero restringiendo sus relaciones de poder, lo cual significa que las
fuerzas estatales deben recurrir al ejército y a la policía, como el último recurso de
poder para obligar a la sociedad a obedecer. El interés por la política se evapora
progresivamente y surge así una crisis de ciudadanía junto a las deterioradas
relaciones de poder estatal.
4) La crisis de ciudadanía se manifiesta por medio de un desencanto respecto al
potencial del compromiso político. La sociedad civil desconfía en las capacidades
del Estado y, si bien ambiciona que éste pueda seguir siendo el cerebro controlador
y el faro para mirar en una sola dirección, lo que ahora experimentan los Estados
latinoamericanos es una crisis donde las agencias de acción efectiva: los ministerios,
y la acción colectiva que viene de la sociedad civil, no pueden visualizar proyectos
conjuntos de largo plazo. Lo que parece caracterizar a la ciudadanía, a las políticas
estatales y al interés por retornar a un Estado como cerebro social es, más bien, la
precariedad, especialmente cuando se espera un seguro contra el desempleo, la
protección del medio ambiente y los resguardos para cuidar a los ciudadanos
evitando todo tipo de violencias.
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5) Los Estados tienen muchas restricciones para generar los incentivos necesarios que
sirvan a los actores involucrados en el crecimiento económico, en la igualitaria
distribución de la riqueza dentro de la sociedad y en las previsiones para modelar un
Estado de Bienestar. Todavía persiste con mucha fuerza la necesidad de tener
amplias redes de protección social, especialmente para los pobres y los grupos
vulnerables: indígenas, jóvenes, niños, personas discapacitadas y de la tercera edad.
La disponibilidad de recursos tecnológicos, humanos y financieros no es oportuna y,
como resultado, los funcionarios medios que implementan o monitorean algunas
políticas públicas, tienden a tomar decisiones discrecionales, reduciendo los
impactos efectivos de toda intervención estatal. La discrecionalidad se abre camino
porque la alta gerencia pierde la noción del trabajo de campo en la realidad
compleja, y tampoco provee los recursos necesarios.
6) La toma de decisiones políticas y gerenciales en las estructuras estatales, va creando
mecanismos informales de delegación de autoridad, y su uso disperso amplifica la
discrecionalidad de los funcionarios de rango medio en la acción real. Por lo tanto,
los problemas se resuelven de forma incompleta o, inclusive, las políticas originales
se distorsionan por completo, surgiendo problemas de gerencia pública que debilita
la capacidad de tener un poder institucional eficiente dentro del Estado. Éste se
encuentra desarticulado, es poco profesional y presa fácil de la corrupción como los
casos de Haití, Guatemala, República Dominicana, Bolivia, Venezuela, Paraguay y
Cuba.
En consecuencia, los Estados de América Latina requieren abordar con mayor
determinación las siguientes problemáticas:
a) La primera constituye el problema de la centralización del poder en la construcción
del Estado y el diseño de las instituciones de gobierno. ¿Cómo y en qué grado el
Estado puede ganar el control de los principales mecanismos de coerción dentro de
un determinado territorio? ¿De qué manera el Estado es una entidad que mantiene
una estructura autónoma y diferenciada? ¿Fue la descentralización estatal un
aspecto favorable para recuperar las funciones de cerebro social?; o ¿son las pugnas
entre las regiones descentralizadas y el Estado central lo que profundizó la crisis de
identidad política en las capacidades estatales?
b) La segunda se concentra en la formación de coaliciones político-partidarias que
consoliden los regímenes democráticos, como la mejor forma de gobierno estatal.
¿Cuáles serían los métodos para conformar gobiernos fuertes y tener congresistas o
instituciones políticas representativas?, ¿elecciones libres, autoritarismo,
reelecciones presidenciales, tendencias a la dictadura o golpes de Estado? Aquí, lo
que marca la diferencia fundamental es proteger a los gobiernos democráticos en la
región, donde destacan la participación de las bases ciudadanas urbanas y rurales,
junto con las acciones de la oposición en la disputa por acceder al poder del Estado.
La heterogeneidad de un país a otro en América Latina, obliga a reflexionar qué
relaciones políticas caracterizan a los Estados fuertes y eficientes, así como cuáles son las
tendencias corporativistas y estado-céntricas en el diseño de las políticas públicas. En otras
situaciones, lo que debe evaluarse con detenimiento es si el proceso de centralización del
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poder estatal para proteger sus funciones de cerebro social es más lento: ¿cómo se puede
fortalecer un Estado eficiente, con poder y autoridad legitimados? pero, al mismo tiempo
capaz de estimular el pluralismo, los partidos políticos y los gobiernos locales, mucho más
cercanos a las necesidades de la sociedad civil.
Es fundamental comprender los fracasos que caracterizan a las estructuras estatales
al tratar de generar resultados importantes como la integración social; el desarrollo de la
noción de ciudadanía para convertirse en un Estado que proteja los derechos fundamentales
e induzca las condiciones de equidad, impulsando también una identidad colectiva que
facilite la conexión entre el Estado y el desarrollo de la naciones en toda América Latina.
Los Estados latinoamericanos tienen estructuras burocráticas que fueron creciendo
progresivamente y haciéndose cargo de los retos más importantes del crecimiento
económico, pero mediante una dudosa capacidad que es negativamente generosa en
términos de clientelismo. Esto dio lugar a una total inefectividad que va dañando la
cooperación obligatoria que se espera de la sociedad; es decir, el Estado busca imponer
una autoridad para generar recursos o aplicar políticas, pero dilapida esfuerzos con fines
electorales, ambiciones políticas de corto plazo y debido a visiones particularistas que
pierden de vista el horizonte más amplio de cerebro social. En este aspecto, el impacto de
las crisis financieras y los problemas ligados a la fuga de capitales, constituyen una prueba
clara de la débil capacidad del Estado latinoamericano para controlar sus funciones
económicas básicas.
La crisis estatal también es impresionante en el corazón mismo de la Unión Europea
y los Estados Unidos, donde el descontrol fiscal y el estancamiento económico parecen ser
imposibles de superar.
Por último, los análisis estratégicos quedarían incompletos sin un intento por
imaginar algunas soluciones o recomendaciones para la reforma estatal. Una primera
aproximación exige lo siguiente:
a) Hoy, más que nunca, se requiere conocer y renovar los mecanismos eficientes para
la toma e implementación de decisiones gerenciales en los ámbitos públicos.
b) Los líderes políticos y tecnócratas requieren predecir el comportamiento
institucional en las estructuras organizativas del Estado.
c) El desarrollo de organizaciones políticas complejas o demasiado sofisticadas, se
convierte en barreras para la implementación de acciones estatales más útiles. Hay
que mantener un control político simple pero que funcione.
d) Las relaciones de autoridad deben tener una naturaleza recíproca. Esto significa que
hayan autoridades formales con rango político dentro del Estado, pero junto al
reconocimiento de otras expresiones de autoridad informal donde destaquen los
funcionarios motivados, bien formados, con ética de la responsabilidad y capaces de
comprometerse con valores políticos favorables a los intereses de la Nación.
e) La gerencia pública efectiva tiene que reducir los elevados niveles de
discrecionalidad al delegar la autoridad.
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f) Las autoridades políticas formales dependen de las estructuras institucionales
inferiores al ejecutar tareas concretas. Sin embargo, debe mantenerse una capacidad
para resolver problemas en las instancias inferiores de las estructuras organizativas
del Estado, identificando los puntos donde se realizan los trabajos clave, donde se
emplean los principales recursos y donde se producen los efectos más importantes.
g) La implementación de las soluciones que plantea el Estado a una serie de
problemas, no siempre debe ser vista como el resultado de relaciones de autoridad,
ordenadas jerárquicamente y orientadas a lograr prestigio para los líderes políticos.
Debemos pensar en que las soluciones son la recuperación de los retos del Estado
para reconquistar el sitial de cerebro o guía institucional para reconducir la política,
la sociedad y las instituciones.
Finalmente, el Estado debe evaluar constantemente los resultados positivos y negativos de
su intervención, impulsando en los líderes políticos y los tecnócratas una capacidad para
neutralizar las tendencias a la desobediencia, que se crean tanto en diferentes sectores de la
sociedad, como en las pugnas internas de los funcionarios de bajo rango que tratan de
resistirse a cualquier transformación institucional. 5