Un Nuevo Mercado Eléctrico en México

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Un Nuevo Mercado Eléctrico en México
por Raquel Bierzwinsky en Nueva York y la Ciudad de México
y
David Jiménez y Javier Félix, en la Ciudad de México
México ha promulgado la legislación secundaria que crea un
mercado eléctrico competitivo abierto a la inversión privada
en casi todas las áreas.
Como parte del paquete de nueve nuevas leyes en materia energética y la reforma a doce ordenamientos existentes,
una nueva Ley de la Industria Eléctrica entró en vigor el 12
de agosto de 2014.
El nuevo paquete de leyes energéticas implementa la
reforma constitucional de diciembre de 2013 diseñada para
abrir los sectores de hidrocarburos, gas y energía eléctrica a
la iniciativa privada. Para accesar a la cobertura previa sobre
la reforma constitucional, favor de ver “Mexico Opens its
Energy Markets” en la página 57 de la edición de febrero de
2014 de la publicación Project Finance NewsWire, y para
cobertura previa sobre la iniciativa de Ley de la Industria
Eléctrica, favor de ver “Mexico is Set to Open its Power
Sector” en la página 32 de la edición de junio de 2014 de la
publicación Project Finance NewsWire).
Un Mercado Eléctrico Competitivo
La nueva Ley de la Industria Eléctrica permite al sector privado
participar libremente en la generación y comercialización de
electricidad, mientras que se mantiene el control y operación
de la red eléctrica por parte de una empresa estatal.
La Ley crea un mercado eléctrico mayorista que será operado por el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE).
Actualmente, el CENACE forma parte de la Comisión Federal
de Electricidad (CFE), sin embargo se transformará en el
operador independiente de toda la red.
La Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de
Energía (CRE) contarán con facultades regulatorias y de
supervisión sobre el mercado eléctrico mayorista.
La Secretaría de Energía será responsable de expedir las
reglas del mercado iniciales y la CRE será responsable del
otorgamiento de permisos para participar en el mercado
eléctrico mayorista, ya sea como adquirentes o suministra-
dores de electricidad. La CRE también será responsable de
establecer las tarifas de transmisión, distribución y venta del
servicio básico de electricidad, establecer las condiciones
generales para los participantes del mercado, expedir los
modelos de contratos de interconexión y de administrar los
certificados de energías limpias. Asimismo, expedirá el modelo de contrato que el CENACE celebrará con los participantes del mercado eléctrico mayorista en su carácter de
operador independiente de la red eléctrica.
El control operativo del sistema eléctrico nacional, así
como la transmisión y distribución de energía eléctrica son
consideradas áreas estratégicas y, por lo tanto, permanecerán en las manos del Estado Mexicano a través de
empresas estatales. Sin perjuicio de lo anterior, el sector
privado podrá participar en la transmisión y distribución de
electricidad mediante contratos y asociaciones con las
empresas estatales.
Bajo la nueva ley, la CFE se convertirá en una entidad completamente competitiva bajo el régimen de “empresa productiva del estado”, la cual podrá participar en las distintas
actividades del mercado a través de empresas subsidiarias y
filiales. La CFE continuará siendo el suministrador del servicio básico de electricidad para usuarios residenciales, así
como para pequeños y medianos usuarios bajo un esquema
de tarifas reguladas. Ninguno de los activos de la CFE será
privatizado.
Participantes en el Mercado Eléctrico Mayorista
La nueva Ley de la Industria Eléctrica prohíbe que una sola
empresa participe en más de una de las siguientes actividades:
generación, transmisión, distribución, comercialización y proveeduría de insumos primarios para la industria eléctrica. Sin
embargo, una empresa controladora puede participar en todas
estas actividades siempre y cuando lo haga a través de subsidiarias independientes. La “comercialización” de electricidad
consiste principalmente en actividades
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relacionadas con la adquisición y venta de electricidad, así
como certificados de energías limpias.
La ley divide a los participantes en el mercado eléctrico
mayorista en diversas categorías: generadores, suministradores, comercializadores, usuarios de suministro básico (con
ACTIVIDAD
PROVEEDOR
Transmisión
CFE-Transmisión
Distribución
Control de
la Operación
Derechos de
Transmisión
Energia; Capacidad;
Servicios
Relacionado
Generador
exento
Comerciante
CFE-Distribución
Tarifas
Reguladas
CENACE
CENACE
consumos totales de menos de 3 megavatios), usuarios calificados (con consumos totales de más de 3 megavatios),
transportistas y distribuidores.
Los generadores, suministradores y usuarios calificados
podrán convertirse en participantes directos en el mercado
eléctrica mayorista mediante la celebración de los contratos
correspondientes con el CENACE y el posterior otorgamiento
CENACE
SUMINISTRADOR
USUARIO FINAL
Proveedor de
Servicio Básico,
Servicio Minorista
Usuario Básico
Proveedor
cualificado de
servicio minorista
Usuario
Calificado no
Registrado
de Servicios
Mercado
Mayorista
de Electricidad
Generador
Usuario
Calificado
Registrado
Contractos de
Cobertura de
Electricidad
de una fianza a favor del mismo.
Cada uno de dichos participantes deberá informar al
CENACE sobre las centrales eléctricas o centros de carga que
pretende incorporar a la red.
La CRE establecerá la regulación para los usuarios calificados y los suministradores de servicios básicos y servicios calificados. La CFE se mantendrá como la principal empresa de
servicio público de electricidad en México.
Generadores
La nueva ley establece dos categorías de generadores: aquellos
autorizados para generar electricidad a través de centrales
eléctricas y aquellos que actúan como representantes de
dichas centrales eléctricas o como revendedores de la energía
eléctrica generada por las mismas.
Con excepción de los generadores exentos, todas las centrales eléctricas con capacidad mayor o igual a 0.5 megavatios y las centrales eléctricas de cualquier tamaño
representadas en el mercado eléctrico mayorista por un representante o un revendedor requieren de permiso otorgado
por la CRE para generar energía eléctrica en el mercado. Los
generadores exentos solo podrán vender energía eléctrica a
través de suministradores o utilizarla para autoconsumo o
bien, para exportación, en cada caso sin interconectarse a la
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red nacional de transmisión o a las redes generales de distribución. Los generadores con centrales eléctricas que sean
destinadas exclusivamente al uso propio en caso de emergencias o interrupciones en el suministro eléctrico no requieren permiso de la CRE.
Los generadores no podrán vender electricidad al por
menor, es decir, como suministro básico, ni prestar servicios
de transmisión o distribución a terceros.
Los generadores podrán vender electricidad directamente
al mercado eléctrico mayorista a través del CENACE, a un
usuario calificado o a ambos (el concepto de “usuario calificado” se explica con mayor detalle más adelante). Cada
generador que participe en el mercado eléctrico mayorista
podrá establecer su propio precio por la electricidad generada, pero tendrá que reportar diariamente al CENACE sus
costos operativos. El CENACE mantendrá una base de datos
de los costos operativos de todos los generadores y podrá
determinar si los precios están siendo ofrecidos competitivamente.
Los generadores y usuarios calificados podrán celebrar
contratos de compraventa de energía eléctrica (conocidos
bajo la ley como Contratos de Cobertura Eléctrica) en los
cuales el CENACE actuará como intermediario. El CENACE
asegurará la entrega de la electricidad requerida por un usuario calificado aun cuando la electricidad requerida exceda
la capacidad de producción del generador. El CENACE facturará la energía excedente a precios de mercado.
Usuarios Finales
Los usuarios finales con consumos totales iguales o mayores a
tres megavatios, así como aquellos que previo a la entrada en
vigor de la nueva ley operaban bajo los esquemas de autoabastecimiento, cogeneración e importación de electricidad,
son clasificados como “usuarios calificados” y se les permite
adquirir energía directamente del CENACE o de un generador.
El umbral de tres megavatios no es fijo en virtud de que la
Secretaría de Energía podrá modificarlo a través del tiempo. El
umbral de tres megavatios prevalecerá hasta el 12 de agosto
de 2015, se reducirá a dos megavatios después de dicha fecha
y posteriormente a un megavatio un año después.
Los usuarios finales con un consumo total menor al
umbral podrán comprar electricidad únicamente a los suministradores, incluyendo a la CFE.
Los usuarios finales podrán registrase en el CENACE como
usuarios calificados para determinados centros de carga,
permaneciendo como usuarios de suministro básico en otros
centros de carga.
Comercialización de la Energía
La ley de la industria eléctrica utiliza el término “comercialización” para referirse a una amplia gama de actividades del
mercado de la industria eléctrica. Estas incluyen la venta y el
mercadeo de electricidad, certificados de energías limpias y
derechos financieros de transmisión, la celebración de contratos de compraventa de energía y de cobertura eléctrica, la
adquisición de servicios de transmisión y distribución y la representación de generadores en el mercado eléctrico mayorista.
Cualquier interesado en participar en la comercialización
de energía debe registrarse en el CENACE. A los comercializadores autorizados para proporcionar servicios de suministro eléctrico a usuarios finales, así como para representar a
los generadores en el mercado mayorista, se les denomina
“suministradores”. Los suministradores requerirán permiso
de la CRE. La ley establece tres categorías de suministradores: suministradores de servicios básicos, suministradores
de servicios calificados y suministradores de último recurso.
Los suministradores celebrarán contratos para adquirir electricidad de los generadores o de la red eléctrica y la revenderán a sus clientes en las regiones en donde los
suministradores se encuentren autorizados para operar.
A los suministradores de servicios básicos solo se les permitirá vender energía eléctrica a usuarios de suministro
básico mediante la celebración de contratos de compraventa
de energía. Solo la CFE, a través subsidiarias de suministro
básico, podrá prestar estos servicios.
Los suministradores de servicios calificados podrán
vender electricidad a usuarios calificados y también podrán
representar a los generadores exentos a fin de colocar su
electricidad en el mercado mayorista.
Los suministradores de último recurso solo podrán prestar
servicios de suministro de último recurso (es decir, de emergencia) a los usuarios calificados, a un precio máximo regulado y por un periodo determinado, a fin de mantener la
continuidad del servicio de electricidad. También podrán
representar a los generadores exentos en el mercado eléctrico mayorista.
Los usuarios calificados registrados como participantes
del mercado podrán llevar a cabo cualquier actividad de
comercialización excepto la venta de electricidad a terceros.
Los traders de energía eléctrica
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podrán operar en
el mercado.
Transmisión y Distribución
No obstante que la transmisión y distribución de electricidad
permanecerá bajo el control estatal, el gobierno, a través de las
“empresas productivas del Estado”, principalmente la CFE y sus
subsidiarias, estará autorizado para celebrar todo tipo de contratos o llevar a cabo asociaciones con particulares para financiar, instalar, mantener, administrar, operar y expandir las
redes de transmisión y de distribución,.
Se anticipa que la CFE convocará a licitaciones públicas
internacionales para la construcción y operación de líneas de
transmisión, actuando en medio del CENACE, los participantes registrados del mercado y los usuarios finales. La ley
de la industria eléctrica impone responsabilidad solidaria
para las empresas privadas que construyan u operen líneas
de transmisión, la cual estará limitada al ámbito del objeto
de los servicios que hayan proporcionado. Las tarifas aplicables a estos servicios, así como los términos de prestación de
los mismos, serán regulados por la CRE.
La ley establece un requisito de contenido nacional para
cualquiera que participe en la construcción y operación de
líneas de transmisión y distribución, excepto cuando existan
tratados internacionales o acuerdos comerciales celebrados
por México que establezcan lo contrario. El requisito de contenido nacional será establecido por la Secretaría de Energía,
sin embargo, no se pretende que esto sea una barrera para
la inversión privada. Adicionalmente, la ley prohíbe que
sean otorgados en garantía los bienes del dominio público
que integren la infraestructura de transmisión y
distribución.
La interconexión de centrales de generación y puntos de
carga a la red eléctrica nacional será regulada por el CENACE.
El CENACE podrá instruir a los prestadores del servicio de
transmisión y distribución a interconectarse a las centrales
de generación que requieran interconexión bajo términos y
condiciones no indebidamente discriminatorios. La ley establece el principio de acceso abierto sujeto a requisitos técnicos y de seguridad. Los proveedores de servicios de
transmisión y distribución deberán celebrar contratos de
interconexión utilizando los modelos de contrato expedidos
por la CRE dentro de los diez días posteriores a la emisión de
la notificación de la orden correspondiente por parte del
CENACE, así como realizar la interconexión física dentro de
las setenta y dos horas siguientes a la notificación de la
orden correspondiente que emita el CENACE.
Los generadores y usuarios finales podrán instalar interconexiones bidireccionales a su propia costa o podrán solicitar al CENACE o a los proveedores de servicios de
transmisión y distribución la construcción de dichas instalaciones como parte de sus planes de expansión y modernización de redes, o podrán contratar con ellos los servicios
de construcción, lo anterior siempre a costa de los generadores y usuarios finales.
Derechos Legados
Como consecuencia de la reforma eléctrica, se ha generado
una gran atención e interés en México en relación a la situación de proyectos en etapa de desarrollo y en operación a la
fecha de entrada en vigor de la ley.
La Ley de la Industria Eléctrica contiene disposiciones que
tratan con los derechos de los permisionarios bajo la reglamentación anterior. Aquellos que cuenten con un permiso
de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción
(sin exceder 30 megavatios), producción independiente
(superior a 30 megavatios), importación o exportación de
electricidad y usos propios continuos, podrán mantener
dichos permisos y continuar operando conforme a las reglas
anteriores.
Sin embargo, un permisionario podrá solicitar la modificación de su permiso por un permiso de generación con bajo
la nueva ley; en el entendido que durante los cinco años
siguientes a dicha modificación, el permisionario podrá
solicitar el restablecimiento de su permiso original y de los
contratos de interconexión legados que tenían celebrados.
La vigencia del permiso y contrato de interconexión originales no sufrirán modificación alguna.
Los contratos de interconexión legados mantendrán los
derechos otorgados en el régimen anterior en relación con el
reconocimiento de potencia autoabastecida, la tarifa de porteo estampilla, el banco de energía y las demás condiciones
otorgadas a los proyectos de energía renovable y cogeneración eficiente.
En particular, el derecho de los permisionarios existentes
con proyectos de energía renovable de operar de conformidad con la ley anterior fue un tema muy importante, ya que
previo a la publicación de la nueva ley existía mucha consternación sobre el impacto negativo que pudiese tener el
mercado eléctrico mayorista
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respecto de los proyectos de energía renovable al no estar
previsto ningún tipo de asistencia regulatoria, subsidio o
incentivo.
Las solicitudes de permisos de autoabastecimiento,
cogeneración, pequeña producción, producción independiente, importación o exportación que se encontraban pendientes al 12 de agosto de 2014 serán resueltas por la CRE en
los términos de la ley anterior y su reglamento.
Los solicitantes que hayan cubierto el pago de derechos
correspondiente, así como los permisionarios que no hayan
celebrado aún un contrato de interconexión, podrán ejercer
la opción de celebrar un contrato de interconexión legado
con vigencia de veinte años para sus proyectos. A efectos de
lo anterior, deberán notificar a la CRE a más tardar el 11 de
octubre su interés de continuar con el proyecto. De igual
forma, a más tardar el 31 de diciembre de 2016, deberán
asegurar el financiamiento para la totalidad del proyecto y
deberán haber comprometido la adquisición de los equipos
principales y gastado para la adquisición de activos fijos por
lo menos el 30% de la inversión total requerida para
proyecto. Asimismo, el permisionario podrá asegurar sus
derechos legados si le fue asignada capacidad de transmisión a través de un proceso de temporada abierta, siempre y
cuando haya cumplido con las aportaciones y garantías
requeridas.
Las partes de un contrato de interconexión legado podrán
registrar en el mercado eléctrico mayorista la totalidad o
una porción de la capacidad prevista en sus contratos de
interconexión, mientras que los centros de carga bajo dicho
contrato podrán registrarse en el registro de usuarios calificados. La capacidad que sea registrada será excluida del
contrato de interconexión legado y será incluida en un
nuevo contrato de interconexión y permiso de generación al
amparo de la nueva ley, mientras que los centros de carga
registrados en el registro de usuarios calificados serán excluidos del contrato de interconexión legado y serán incluidos
en un contrato de interconexión al amparo de la nueva ley.
Derechos Financieros de Transmisión y
Demanda Controlable
El mercado eléctrico mayorista mexicano incorpora elementos
de los mercados eléctricos norteamericanos, tales como los
derechos financieros de transmisión y congestión y la
demanda controlable.
Los derechos financieros de transmisión serán vendidos y
negociados entre los participantes del mercado y tendrán
una vigencia equivalente a la que sea mayor entre la vigencia del contrato de interconexión y la vida útil esperada de la
central eléctrica correspondiente.
Cualquiera de las partes a un contrato de interconexión
legado o convenio de transmisión al 12 de agosto de 2014
tiene la opción, al celebrar nuevos contratos de interconexión conforme a la nueva ley, de adquirir sin costo los
derechos financieros de transmisión correspondientes a los
usos históricos de los centros de carga incluidos en el contrato de interconexión legado o en el convenio de
transmisión,.
En relación con la demanda controlable, los usuarios finales, tanto los usuarios de suministro básico como los usuarios calificados, estarán sujetos a los requisitos emitidos
por el CENACE. Por otro lado, los representantes de
demanda controlable garantizada deberán registrar sus
potencias ante el CENACE.
Energía Renovable y Generación Distribuida
La nueva ley no contiene disposiciones específicas para
proyectos de energía renovable, pero incluye disposiciones que
lidian con ellos de manera indirecta al hacer referencia a las
“energías limpias”, las cuales se definen como aquellas fuentes
de energía y procesos de generación de electricidad cuyas
emisiones o residuos no rebasen los umbrales establecidos en
las disposiciones reglamentarias que se expidan para tal
efecto.
La ley no distingue entre las distintas tecnologías, sin
embargo las energías eólica, solar, oceánica, geotérmica,
hidroeléctrica, de biomasa, nuclear, de bioenergéticos y de
captura de carbón, entre otras, se encuentran incluidas entre
las “energías limpias”. La Secretaría de Energía implementará
un mecanismo para la negociación de certificados de
energías limpias que promueva el desarrollo de proyectos de
energías limpias y diversifique las fuentes de energía, el cual
establecerá los porcentajes mínimos de compra y venta a
través de licitación pública y venta directa con los que los
participantes del mercado deberán cumplir. El mínimo de
certificados que deberá adquirir cada participante se determinará con base en el total de la energía eléctrica consumida en los centros de carga.
En el primer trimestre de cada año se establecerán los
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requisitos para la adquisición de certificados de energías
limpias, los cuales se mantendrán vigentes durante los tres
años siguientes a su expedición. Los certificados de energías
limpias serán emitidos por la CRE.
Los usuarios con centros de carga incluidos en contratos
de interconexión legados se encuentran exentos de la obligación de adquirir certificados de energías limpias siempre y
cuando adquieran electricidad de fuentes de energías limpias en cantidades suficientes para cubrir sus necesidades
eléctricas.
El beneficio actual de depreciación acelerada para proyectos de energía renovable seguirá vigente.
La ley permite a los generadores exentos con centrales
eléctricas que se encuentren interconectadas a un circuito
de distribución que contenga una alta concentración de centros de carga, operen bajo el esquema de generación distribuida. La generación distribuida contará con acceso abierto
a las redes generales de distribución así como a los mercados para vender su producción. La Secretaría de Energía
fomentará el otorgamiento de créditos y otros esquemas
para el financiamiento de centrales eléctricas de generación
limpia distribuida.
Los consumidores de energía eléctrica podrán establecer
acuerdos de compensación de energía (net metering) con los
suministradores del servicio. La CRE expedirá los modelos
de contrato que se usarán y establecerán las metodologías
de pago.
Otra Información
La ley contiene diversas disposiciones que regulan el impacto
social de los proyectos de energía en los pueblos y comunidades indígenas. Todos los interesados en obtener permisos o
autorizaciones para desarrollar proyectos en la industria eléctrica deberán presentar a la Secretaría de Energía una evaluación de impacto social, la cual no solo deberá contener la
predicción y valoración del impacto social, sino también las
medidas de mitigación al mismo.
La Secretaría de Energía, por única ocasión, emitirá las
reglas del mercado iniciales y establecerá el mercado eléctrico mayorista dentro de los nueve a doce meses siguientes.
La CRE cuenta con 9 meses, es decir hasta principios de abril
de 2015, para emitir los contratos modelo que serán utilizados en el mercado eléctrico mayorista. La regulación y reglamentación complementaria deberá emitirse en durante
mismo periodo.
El CENACE comenzará a operar como organismo descentralizado del gobierno en diciembre de 2014.
La CFE operará bajo la nueva ley que entró en vigor como
parte del paquete de leyes promulgadas simultáneamente
con la ley de la industria eléctrica.
La CFE se convertirá en una “empresa productiva del
estado” con autonomía técnica, operativa y de gestión. La
CFE prestará el servicio público de transmisión y distribución
de energía eléctrica, así como los servicios de generación y
comercialización de energía eléctrica directamente o a
través de sus subsidiarias.
La CFE podrá llevar a cabo la importación, exportación,
transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural,
carbón y otros combustibles, transformándose en una
empresa energética completamente integrada.
Asimismo, podrá formar asociaciones y alianzas estratégicas para la prestación de sus servicios y estará facultada
para desarrollar proyectos con particulares bajo el esquema
de asociaciones público-privadas (APP). Ya no estará sujeta a
la legislación aplicable para entidades paraestatales, lo cual
le dará mayor flexibilidad y eficiencia en la contratación de
obras y servicios.
Finalmente, la CFE contará con autonomía presupuestaria,
pero estará sujeta al balance y techo propuestos por la
Secretaría de Hacienda y aprobados por el Congreso de la
Unión.
Septiembre 2014
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