Como adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del

Como adaptarse a los cambios en la
sociedad y en el mundo del trabajo:
una nueva estrategia comunitaria
de salud y seguridad, 2002-2006 *
PAULA DE LA VILLA DE LA SERNA **
SUMARIO: LA PRIORIDAD DE CONSEGUIR EL BIENESTAR LABORAL.—LA
INFLUENCIA DE LOS CAMBIOS SOCIALES Y LABORALES EN LA SINIESTRALIDAD.—LA RENOVADA ESTRATEGIA COMUNITARIA DE SALUD Y SEGURIDAD.
LA PRIORIDAD DE CONSEGUIR EL
BIENESTAR LABORAL
O
bjetivo prioritario del Consejo Europeo de Lisboa fue no solo el de crear
mayor número de puestos de trabajo, sino el de crear mejores puestos de trabajo,
por medio de asegurar en ellos un más alto
nivel de salud y seguridad para quienes los
desempeñen. Es decir, añadir «calidad» a la
dimensión estrictamente cuantitativa de
«cantidad» del trabajo, lo que dio lugar a la
Comunicación de la Comisión titulada
«Invertir en calidad» [COM(2001) 313 final
de 20-6-2001]. Los riesgos profesionales son,
en efecto, un aspecto muy negativo en el conjunto de la Unión Europea, anotándose en
1998 datos inquietantes: unas 5.500 muertes
* Comentario de la Resolución del mismo título
adoptada por el Consejo de Empleo y Política Social , en
la sesión del día 3 de junio de 2002, a la vista de la
Comunicación elaborada por la Comisión con fecha 11
de marzo anterior.
** Abogada.
y casi cinco millones de accidentes de trabajo
con resultado de más de tres días de incapacidad, cifras que sin embargo no deben quitar
importancia al hecho de que en los cuatro
últimos años anteriores a la fecha tomada en
consideración, la siniestralidad disminuyera
en casi un 10%, bien que esa evolución optimista se contrapese negativamente con la
situación en alguno de los países miembros
de alta siniestralidad y con la situación en
sectores de alto riesgo en todo el territorio
comunitario, en el que la pesca, la agricultura, la construcción y la salud y los servicios
sociales tienen una tasa de accidentes que
supera la media en un 30%, y en un 15% las
industrias manufacturera, hostelera, restauradora y transportista. Por añadidura, los
países candidatos a ingresar en la Unión
registran una frecuencia media de accidentes
laborales sensiblemente superior a la media
comunitaria, debido a la importancia que en
tales países representan los sectores considerados tradicionalmente de alto riesgo.
La preocupación por lo que entonces se
denominaba «seguridad e higiene en el traba-
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jo» mereció la atención de la CECA a partir de
1951, y fue generalizada en el Tratado de
Roma cinco años después. A partir de la aprobación del Acta Unica Europea, en 1987, se
ha alumbrado un cuerpo legislativo muy prolijo, destinado a incrementar los niveles de
seguridad y salud de los trabajadores, y que
va teniendo acogida en el seno de los países
miembros, lo que es visible por ejemplo en
España a partir de 1995. No obstante, la tendencia comunitaria no va en la línea de mejorar la prevención de los riesgos profesionales,
sino de promover un verdadero «bienestar en
el trabajo», físico, moral y social, cuyos condicionamientos básicos son dos, de un lado la
combinación de los distintos instrumentos
disponibles y, de otro, la implicación de todos
los agentes interesados.
En la primera exigencia tiene particular
significación la Directiva marco 89/391/CE,
inspiradora de las legislaciones renovadas de
los países miembros —así, la Ley española
31/1995, de 8 de noviembre— cuya voluntad
se ha materializado con solemnidad mayor en
la Carta de los Derechos Fundamentales [vid.
núm. 32 de esta Revista], cuyo art. 31 establece que todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, su
seguridad y su dignidad. A su vez, la implicación de todos los agentes interesados, es
decir, poderes públicos, interlocutores sociales, empresas, entidades de aseguramiento,
trabajadores, proveedores, consumidores y
ciudadanos en general persigue el propósito
de anticiparse a los cambios del entorno laboral, obteniendo el fruto posible de aquellos, lo
que figura ya en la Agenda Social adoptada
en el Consejo Europeo de Niza, y dio lugar a
que el Parlamento Europeo, en su Resolución
A5-0291/2000, pidiera a la Comisión la ejecución de una verdadera estrategia comunitaria relativa a la salud y la seguridad en el trabajo, basada en la fijación de objetivos comunes comparables y en la que se incluya un
plan de acción para el refuerzo de la aplicación, el control y la evaluación de las directivas existentes e iniciativas relativas a los
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riesgos aún no cubiertos o cubiertos de modo
insuficiente, a título de ejemplo las lesiones
cutáneas causadas por la exposición a los
rayos solares, el estrés, las dolencias musculares y óseas. Gracias a lo cual, y a algunas
acciones posteriores del Comité Económico y
Social [SOC/065, de 11-7-01] y del Comité
Consultivo para la Seguridad, la Higiene y la
Protección de la Salud en el Trabajo, se pudo
definir una estrategia comunitaria para el
quinquenio 2002-2006.
Se trata de una estrategia que incorpora
tres rasgos innovadores, consistentes en
(1) un enfoque global para alcanzar el objetivo del bienestar en el trabajo, a la vista de
los cambios registrados en el mundo laboral,
(2) la consolidación de una cultura de prevención del riesgo combinando una variedad de
instrumentos políticos y la constitución de
acciones de cooperación y (3) la apuesta por
una política social ambiciosa que constituya
un factor de competitividad al liberarse de los
altos costes generados por la falta de intervención política.
LA INFLUENCIA DE LOS CAMBIOS
SOCIALES Y LABORALES EN LA
SINIESTRALIDAD
Los cambios influyentes en la siniestralidad pueden clasificarse en tres grupos principales, a saber, los cambios sociales, los cambios en las formas de trabajar y, finalmente,
los cambios en la organización del trabajo.
Los dos cambios sociales más visibles que
preocupan a la Unión Europea se refieren a la
incorporación de la mujer al trabajo y al envejecimiento de la población activa, introduciendo uno y otro una nueva dimensión en el
campo de la salud y seguridad en el trabajo.
En cuanto a la población activa femenina, el
hecho contrastado de que su empleo se desarrolle, en un porcentaje del 83%, en el sector
de los servicios, explica que su tasa de incidencia en los riesgos profesionales sea sensiblemente inferior a la masculina. Se aprecia
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sin embargo una predisposición femenina a
determinadas afecciones como alergias
(45%), enfermedades infecciosas (61%), trastornos neurológicos (55%) y trastornos hepáticos y dermatológicos (48%); como contrariamente se acusa una predisposición masculina
a los trastornos musculoesqueléticos y enfermedades hematológicas (93%), afecciones
auditivas (97%) y enfermedades pulmonares
(91%). Esa recíproca predisposición marca
una guía para el diseño de los puestos de trabajo y para prestar la atención debida a las
diferencias fisiológicas y psicológicas en la
organización del trabajo. Por lo que atañe al
creciente porcentaje de trabajadores europeos
de 50 y más años sobre el total de la población
activa, la gravedad de la situación no es sólo
demográfica, en sus repercusiones conocidas
sobre la estructura social o sobre la protección social, sino que se relaciona directamente con la prevención de los riesgos laborales,
en el sentido de que las estadísticas disponibles reflejan que los accidentes de mayor gravedad afectan a trabajadores a partir de 55
años, con una tasa de mortalidad superior a
la media europea. Estadio de edad en el que,
además, se produce la mayor incidencia de
ciertas enfermedades profesionales de larga
gestación como cánceres y enfermedades cardiovasculares. Lo que, como en el caso de las
mujeres, requiere una especificación de las
medidas preventivas a causa de la edad.
Respecto de los cambios de las formas de
trabajo, se enfatiza desde luego la importancia creciente que van adquiriendo los contratos temporales, en una variadísima tipología,
respecto de los contratos estables o indefinidos. Lógicamente, en este caso el acento no se
dirige de modo directo a la relación estabilidad-precariedad, sino a la influencia negativa que la precariedad ejerce sobre la seguridad y salud en el trabajo. Estadísticamente
se comprueba que los trabajadores con menos
de dos años de antigüedad son más propensos
a ser víctimas de accidentes laborales que los
trabajadores con antigüedad superior, particularmente en ciertos sectores, como el de la
construcción. Porque en este sector se unen
tres factores característicos que acentúan la
gravedad de la situación, en primer lugar el
alto número de trabajadores contratados
para espacios temporales muy breves, en
segundo lugar el encomendamiento de actividades indiferenciadas para las que no se
requiere aparentemente una formación previa y, en tercer lugar, la peligrosidad de una
amplia serie de trabajos o de actividades de
fuerza o de riesgo considerables. Fuera de los
contratos temporales, son siempre formas de
trabajo que estimulan el riesgo todos aquellos
contratos que se apartan del modelo tradicional del contrato indefinido, a tiempo completo y en horario de mañana, de modo que estimulan igualmente la mayor siniestralidad
los trabajos realizados a tiempo parcial o en
horario nocturno; los expertos entienden que
en estos casos la siniestralidad se debe a la
falta de formación adecuada, trastornos psicosomáticos, escasa sensibilidad empresarial
y falta de motivación de los trabajadores.
Otra forma especial de trabajar es la que realiza el trabajador fuera de la vigilancia directa e inmediata del empresario, en el tradicionalmente denominado «trabajo a domicilio»,
pero en la versión que ha puesto de modo culturalmente, y generalizado socialmente, la
informática, dando lugar al «teletrabajo» en
sus manifestaciones plurales. En este caso, la
adopción de medidas específicas ha sido objeto de descuido inveterado, siendo tópicas las
críticas al abandono secular de los trabajadores que realizaban sus tareas en los propios
domicilios o en lugares libremente elegidos
por ellos, sin conexión con los centros de trabajo. Probablemente la fuerza de la informática y la extensión de la descentralización
productiva, va a producir el efecto positivo de
adoptar algunas medidas básicas para la prevención de los riesgos, todavía poco estudiados, que se vinculan a la actividad con dispositivos electrónicos, pantallas de ordenador y
similares.
Considerando, por último, los cambios en
la organización del trabajo, el incremento de
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la siniestralidad se aúna a factores bien
diversos, como la más estricta gestión de los
recursos humanos con el objetivo de alcanzar
el rendimiento obligatorio de los trabajadores, la nueva ordenación de la jornada de trabajo, las relaciones de jerarquía, la fatiga propia de los largos desplazamientos, entre
otros. En este caso, las enfermedades como el
estrés, la depresión o la ansiedad, así como la
violencia en el trabajo, el acoso y la intimidación, son responsables del 18% de los problemas de salud asociados con el trabajo, una
cuarta parte de los cuales implica al menos
dos semanas de absentismo.
LA RENOVADA ESTRATEGIA
COMUNITARIA DE SALUD Y
SEGURIDAD
Los problemas así delimitados han hecho
reaccionar a los órganos competentes de la
Unión Europea, en pos de ese bienestar laboral definido en su momento por la Organización Internacional de Trabajo como el bienestar social e individual, que a la vez que evita
desgracias humanas irreversibles procura la
competitividad de las empresas y, con ello, la
mejora del nivel de vida de los ciudadanos.
En esa determinación de los cometidos urgentes e imprescindibles, la Comisión y el Consejo de la Unión Europea han delimitado cuatro
campos de actuación, cuales son los de promover el enfoque global del bienestar en el
trabajo, reforzar la cultura de la prevención,
combinar los instrumentos y los esfuerzos de
cooperación e intensificar la cooperación
internacional. Por cierto que las dificultades
del empeño se agravan sin duda en el origen
por el reto de la ampliación de la propia
Unión Europea a un alto número de Estados
miembros, ya que si difícil es armonizar la
legislación de seguridad y salud en la actual
realidad comunitaria, más lo será si su ámbito territorial se extiende de modo tan sensiblemente respecto de países con culturas y
ordenamientos jurídicos muy distanciados
entre si. Para ayudar a esa integración lo más
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armónica posible se juzga urgente la intensificación de los programas de asistencia técnica, el intercambio de experiencias y el perfeccionamiento de las estadísticas disponibles.
Cuando se habla de enfoque global en el
bienestar en el trabajo lo que se quiere decir
es que la obtención de un resultado estimable
pasa por conjuntar el esfuerzo de la totalidad
de los protagonistas y beneficiarios de la
mejora en los niveles de seguridad y salud en
el trabajo, naturalmente en los respectivos
países que integran la Unión Europea, pues
el resultado europeo es a la postre una síntesis de los resultados nacionales o estatales.
En esa tarea, todos los agentes sociales (poderes públicos, sindicatos, asociaciones empresariales, empresarios, trabajadores, consumidores, etc.) han de aportar aquello que se
sitúe en el terreno de su influencia para procurar finalidades múltiples y relacionadas
entre si, como reducir el número de accidentes y de enfermedades profesionales; establecer la igualdad de trato por razones de sexo;
prevenir los riesgos sociales nacidos o intensificados en el siglo XXI; conferir prioridad a
la prevención de ciertos riesgos, como el
amianto; no olvidar la evolución demográfica;
atender a las nuevas formas de trabajo y de
organización de trabajo; estudiar los nuevos
riesgos emergentes, especialmente aquellos
que se relacionan con agentes químicos, físicos, biológicos o con el entorno de trabajo en
su conjunto; y tomar en consideración el
tamaño de las empresas de modo que cuenten
con medidas específicas para la mejor información y la sensibilización ante los riesgos,
las pequeñas y medianas empresas, los trabajadores autónomos y los familiares no asalariados de ellos dependientes.
La intensificación de la cultura de la prevención, por su parte, requiere inexcusablemente una actuación formativa destinada a
que las personas en contacto con los riesgos
conozcan su existencia y sus características,
estableciendo por tanto la llamada «política
de anticipación». En esta misión se reserva
un papel destacado a la Agencia Europea
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para la Seguridad y Salud en el Trabajo, a
cuyo cargo correría la creación de un «observatorio de los riesgos» basado en ejemplos de
buenas prácticas de empresas o sectores de
actividad específicos. Para la efectividad de
la política de anticipación se propone que los
programas escolares incluyan —como las
enseñanzas en materia de seguridad vial—
enseñanzas en lo relativo a la prevención de
los riesgos laborales, bien que el logro de
estas novedades no sea alcanzable sin grandes dosis de imaginación, pues a los alumnos
de los centros escolares no se les puede recargar las asignaturas básicas con nuevas exigencias desvinculadas de los intereses propios de la edad. Pero el éxito de estas experiencias han de manifestarse en la formación
previa y continuada de los trabajadores y en
la sensibilización de la ciudadanía, lo que
aparentemente es mucho más fácil de lo que
se piensa una vez que las campañas y spots
publicitarios han alcanzado techos de excepcional calidad y entretenimiento. Algo bien
distinto, pero también de previsión explícita,
es el recordatorio a la Comisión de que excite
el celo en lo relativo a la vigilancia de la adecuada transposición de las Directivas en la
materia, garantizando, por medio de una
estrecha colaboración con las autoridades
nacionales, una aplicación correcta y equivalente de aquellas. Cabe destacar al respecto
el papel que debe desempeñar el Comité de
Altos Responsables de la Inspección de Trabajo (SLIC, en la abreviatura anglosajona)
potenciando los intercambios de información
y experiencias y organizando la cooperación y
la asistencia mutua pero, sobre todo, apoyando la definición de objetivos comunes en el
establecimiento de principios comunes para
una buena inspección en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo y de métodos de
evaluación de los sistemas nacionales de inspección con arreglo a estos principios, lo que
se antoja de una extraordinaria dificultad
práctica, no reñida con su visible conveniencia a corto plazo. Por eso tanto la Comisión
como el Consejo se conforman con afirmar, en
este punto, que la integración en aquél Comi-
té de las inspecciones de los países candidatos
es un objetivo de vital importancia para
garantizar la eficaz aplicación del Derecho
comunitario. En cualquier caso, la cultura de
la prevención requiere la potenciación de las
inspecciones nacionales de trabajo, diversificando sus acciones en educativas y represivas, sujetándose a auditorias que utilicen
indicadores de orden cuantitativo y cualitativo. Se entiende, asimismo, que las sanciones
impuestas por las inspecciones de trabajo
deben ser equitativas, disuasorias, proporcionadas y efectivas, tentativa plausible pero
que a buen seguro implicaría la revisión de
los cuerpos legales de los Estados miembros
sobre tipificación de infracciones y aplicación
de sanciones en el área de la seguridad y
salud en el trabajo. No se olvide, por otro
lado, que en el seno de la Unión Europea
algunas empresas eluden las sanciones
impuestas en el Estado miembro en el que
operan cuando éste es diferente al Estado
donde están establecidas de modo legal, problema no siempre resuelto desde el art. 3.1, e)
de la Directiva 96/71/CE, de 16 de diciembre
de 1996, a falta de una cooperación informativa cierta entre las autoridades públicas concernidas, lo que se encuentra de momento en
una fase proyectiva.
La combinación de los instrumentos disponibles es condición sine qua non de los
objetivos trazados y exige adaptar el marco
jurídico institucional, promover nuevas vías
de progreso y promover la integración de la
seguridad y salud en el trabajo en el resto de
las políticas comunitarias. Ante todo, entra
dentro de las competencias de la Comisión la
adaptación permanente de las Directivas en
vigor sobre seguridad y salud conforme a la
evolución del mundo laboral, el progreso técnico e incluso los conocimientos científicos, a
cuyo efecto adquieren particular significación los informes nacionales sobre la aplicación práctica de las Directivas, con la evaluación efectuada dentro de las empresas; de
ese modo no solo se podrán colmar las lagunas advertidas, sino también perfeccionar
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los instrumentos normativos a la medida de
las necesidades. De momento es prioridad
decidida la atinente a actualización y extensión de la Directiva sobre agentes cancerígenos y ergonomía del puesto de trabajo, la elaboración de una nueva sobre el acoso psicológico y la violencia en el trabajo, así como una
Comunicación sobre los trastornos musculoesqueléticos relacionados con cargas pesadas y otras agresiones laborales. En la medida de lo posible se procurará simplificar el
marco normativo, complejo y a veces esotérico, afectando la propia acción simplificadora
a los órganos instrumentales mediante la
fusión en uno solo de los dos Comités consultivos existentes en la actualidad, el Comité
para la Seguridad, la Higiene y la Protección
de la Salud en el Trabajo, de un lado, y el
Comité Permanente para la Seguridad y la
Higiene en las Minas de Hulla y otras Industrias Extractivas. Además, está previsto un
proceso paralelo de integración de los representantes de las inspecciones de trabajo de
los países candidatos en el SLIC, el CCSHS
y, lo que es significativo para España, en los
órganos de la Agencia de Bilbao y la Fundación de Dublín. Realizadas estas operaciones
básicas, la promoción de nuevas vías de progreso exige que los Estados miembros asemejen sus estadísticas destinadas a medir la
incidencia de los accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales reconocidas, sus
causas y efectos, enriqueciéndolas con elementos cuantificables sobre los factores relacionados con el entorno de trabajo que podría
estar en su origen. Riesgos emergentes como
el estrés son propicios para su análisis por el
cauce del diálogo social, habida cuenta que la
amplia variedad de patologías en que puede
manifestarse justifica la implicación de los
interlocutores sociales; precisamente la
Comisión ha iniciado la apertura de un proceso de consulta con aquellos interlocutores
con arreglo al procedimiento establecido en
el art. 38 del Tratado. Cómo desconocer que
el Libro Verde titulado «Fomentar un marco
europeo para la responsabilidad social de las
empresas» [COM (2001) 366 final], en espera
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de las respuestas a las cuestiones planteadas, adelantaba que los de la salud y seguridad son ámbitos privilegiados para la
implantación voluntaria de ejemplos de buenas prácticas por parte de las empresas que
tengan la inquietud de desbordar las reglas y
las normas existentes. Sin embargo, la nueva estrategia comunitaria de seguridad y
salud en el trabajo quedaría rodeada por la
nada si no se promueve diligentemente la
integración de aquellas en las restantes políticas comunitarias, particularmente en las
estrategias europeas de empleo y de salud
pública, puesto que sin la primera no es
alcanzable la plena utilización del potencial
productivo de la Unión, mientras que sin la
segunda quedaría desvinculada la salud
laboral del estado general de salud de la
población; lo mismo, aunque en menor medida, cabría afirmar respecto de las estrategias basadas en medidas preventivas, como
las de transporte, medio ambiente, protección civil e, incluso, política común en materia de pesca.
El incremento de la cooperación internacional requiere que la política comunitaria de
seguridad y salud se articule con las actividades propias de las organizaciones internacionales, particularmente con las agencias especializadas de las Naciones Unidas como son
la Organización Mundial de la Salud (OMS) y
la Organización Internacional del Trabajo
(OIT). Asimismo, se acaricia la posibilidad de
intercambiar experiencias en el marco del
Pacto Transatlántico con los Estados Unidos
y de profundizar la cooperación con terceros
países –en particular los de la cuenca mediterránea, la ASEAN, el TLCAN y MERCOSUR– se considera esencial para garantizar
el cumplimiento de las normas mínimas de
seguridad y salud, aunque los principales
objetivos sean facilitar la circulación de mercancías, servicios y capitales. Los objetivos
más inmediatos miran a la erradicación de
las peores formas del trabajo infantil y los
efectos de la dependencia del alcohol y los
medicamentos, lo primero en el contexto del
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programa IPEC y de la aplicación del Convenio número 182 de la OIT, el cual cuenta en
este momento, pese a su modernidad, con
numerosas ratificaciones realizadas o en trámite de realización de los Estados miembros
de la entidad; y lo segundo en la misma órbita de influencia de la OIT y, sobre todo, de la
OMS. Una dimensión nada secundaria de esa
política de cooperación con la OIT debería conducir a la adopción en su seno de nuevos instrumentos normativos, teniendo siempre a la
vista la propia normativa comunitaria. De ser
posible tales instrumentos alcanzarían forma
de convenios ratificables por los miembros de
la Organización Internacional de Trabajo y,
en su defecto, forma de recomendaciones,
pues si bien éstas no tienen la naturaleza idónea para convertirse en disposiciones vinculantes en los respectivos Derechos internos,
gozan de una evidente autoridad por la
importancia y prestigio histórico de los antecedentes.
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