Los intentos de reforma del Servicio Civil en el Perú

Los intentos de
reforma del Servicio
Civil en el Perú: de la
práctica a la teoría
Mayen Ugarte
Lima, 15 de marzo 2011
Aplicando la teoría a un caso
 La reforma del servicio civil
 Contexto
 El diagnóstico
 La ventana de oportunidad
 El diseño
 Los actores
 Los efectos en la “arena”
Contexto
 70-80´s: Retorno a la democracia también tuvo su
cuota de “todo lo anterior fue malo”… y los que
participaron en eso deben salir.
 80´s: extrema clientelización del la administración
pública, agravada por:
 Proceso de descentralización
quiebra vínculos
entre niveles de gobierno, se pierde información
 Flexibilización de negociación colectiva
condiciones e ingresos afectados por los “ciclos
electorales”
Contexto (ii)
 90´s: Crisis económica y Estado sobredimensionado
representa carga para la reforma económica.
 Compra de renuncias
 Evaluaciones masivas
 Congelamiento de salarios (L. 20530)
 Suspensión de ascensos
 Eliminación de autoridad responsable de SC
 MEF se convierte en autoridad del SC pero con visión
de “cajero-financista”. La necesidad de contar con
carrera pública desaparece de la agenda política.
Contexto (iii)… Las consecuencias
Rigidez
Flexibilidad
Formalización jurídica de reglas de juego
•Contratación paralela
•Creación de equipos
“temporales”
•Ascensos “formales” para
mejorar salarios
•Mecanismos informales de
reclutamiento
•Desacreditación de
mecanismos de evaluación de
desempeño formales
•Presiones por convertir
contratos transitorios en
permanentes
•Bloqueo de intentos e
introducir gestión por
resultados
•Resistencias sindicales y
políticas al traslado de personal
por necesidad de la función
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Intentos de reforma (Ventanas de
oportunidad)
 1996: “privatización de la carrera”
 Posiciones encontradas sobre la finalidad
 equipo de reforma: desregulación asociada a mejora en
desempeño institucional
 MEF: medida de recorte y control del gasto
 Se bloquea en Presidencia por “costos políticos”
 2002: Se logra un marco mínimo pero sin “dientes”:
Ley Marco del Empleo Público.
Intentos de reforma (Ventanas de
oportunidad)
 2004-5
 “Gran reforma”: reivindicadora del modelo estatutario
y principalmente legal
 Presume idoneidad de “lo existente”
 Contrabando para incorporar “partidarios”
 Sin costos claros, sin consensos políticos, sin base técnica
suficiente.
 Se bloquea en el pleno del congreso por acción del PAP
(ya electo) y del MEF (temor al costo)
2008: ventana de oportunidad
 Conformación de gabinete propicio a la reforma:
COPRE
 Medida política de tope salarial restringió capacidad
de reclutamiento y propició salida
 Nuevo ministro: meta personal resolver problema de
SNPs
 Discusión de propuesta para SNPs gatilla “encargo
político” de reforma.
 Delegación de facultades
Diagnóstico: Problema sistémico

Baja calidad del rendimiento del personal del sector público se
explica por:

Ausencia de política remunerativa → provoca desorden, abuso,
y desincentivo a los buenos trabajadores

Falta de información → impide hacer políticas diferenciadas
según las diversas realidades del país

Inflexibilidad e inamovilidad (normativa y judicial) → impide
prescindir de personal ineficiente o inmoral

Exceso de sanciones y deficientes sistemas de control de gestión
→ “paralizan” toma de decisiones

Prohibiciones presupuestales de ingresos y ascensos (concursos)
→ desalentó permanencia de buenos trabajadores.

Además están las listas de reincorporados → impide incorporar
buenos trabajadores
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Estrategia Operacional

Formación de equipo técnico a partir de la “proto-burocracia
“con antecedentes” en el tema y experiencia reconocida.

Propuesta técnica “modulada”

Creación de consensos sobre el diagnóstico en el nivel político

Venta de “idea” de la reforma a nivel político

Negociar un “voto de confianza”

Crear alianzas “clave”: multilaterales, actores institucionales y
formadores de opinión en medios

No descubrir la pólvora

Aprovechar los precedentes: aprobación política por evaluación
de maestros
Disyuntiva
Ley del SC
Opción por la reforma
integral
(modelo Big Bang)
PP para
reforma del
SC
Opción por la reforma
gradual
(normas “habilitantes” que
permita ensayo-error)
Problemas de formulación y diseño
 Insuficiencia de información clave
 Resistencia de autoridades técnicas y políticas
 Política atractiva para clientelismo
 Consensos sólo formales respecto de las vías de reforma
 Fracasos precedentes, falta de confianza
 Ventana de oportunidad muy estrecha
 Falta de “dueño” institucional
 Demasiados problemas juntos, con raíces y actores muy
diversos
 Demanda política centrada en salarios y evaluación
Estrategia de la reforma: Gradualidad y Habilitación
Comenzar por plantar unos árboles
 Iniciar reforma con medidas específicas dirigidas a:
 Crear capacidades dentro del Estado para continuar
gradualmente hacia áreas más complejas y conflictivas.
 Demostrar mejoras para sustentar siguientes reformas
y obtener respaldo de opinión pública.
 Sin perder de vista el horizonte: creación del nuevo
Servicio Civil.
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“El bosque”: nuevo servicio civil
 La importancia del tema requiere de consenso
político. El tema central no es “empleo público” ni
“carrera administrativa” sino SERVICIO.
 EL ESTADO AL SERVICIO DEL CIUDADANO.
 Analizar los problemas (diagnóstico de base)
 Desarrollar el modelo deseable y viable de servicio civil
 Modular el proceso de implementación (y el gasto)
 Decisión: Formular la propuesta definitiva de Ley del
Servicio Civil cuando existan condiciones mínimas
para su adecuada implementación.
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Proceso de Reforma del Servicio Civil
Inicio
Transición
Medidas de
ejecución inmediata
Colocar cimientos
Institucionales
Desarrollo Capacidades
Ley Servicio Civil
Meta
Implementación progresiva
según capacidades y
disponibilidad presupuestal
3 – 10 años según disponibilidad presupuestal
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La política pública: líneas maestras
Ausencia de “cabeza de sistema” que gestione
RRHH
No se recluta formalmente profesionales
capaces
Ausencia de sistemas de evaluación
No hay políticas ni programas de
capacitación
Inflexibilidad limita esfuerzos de racionalizar
personal, especialmente GRs y GLs
Incompatibilidades y prohibiciones excesivas
e ineficaces y desalientan función pública
• Creación e implementación de Organismo
Rector – Champion de la reforma
• Cuerpo de Gerentes Públicos
• Evaluación permanente para crear
meritocracia
• Normas sobre capacitación y Fondo de
Capacitación
• Programa facultativo de Optimización
• Norma racional de incompatibilidades,
prohibiciones y sanciones
Contenidos de la PP Medidas
Creación de Servir
 Organismo Técnico con directorio autónomo y
especializado por plazos pre-definidos
 Reforma sin dueño no garantiza implementación
gradual y correcta, ni coherencia en el mediano y largo
plazo
 Se requiere aprender haciendo, construir alianzas para
la implementación y tener capacidad gerencial para
administrar las presiones políticas
Contenidos de la PP Medidas
Crear masa crítica para reformar
 Reformas exitosas del Servicio Civil en otros países han
empezado “por arriba”

El fortalecimiento de la Alta Dirección es la parte más
urgente de una reforma del Servicio Civil, porque representa
el inicio de una reforma más grande. Un directivo público
con capacidad y liderazgo tiene autoridad, ordena, pone
disciplina…” (Mario Waissbluth, miembro del Consejo de Alta Dirección
Pública de Chile)

“Es más factible y realista profesionalizar el nivel más alto de
la administración pública que la masa de empleo público”.

“Los directivos son el motor de las organizaciones.
Mejorando la calidad del segmento de directivos estamos
ejerciendo fuerza de cambio hacia la modernización”
(Francisco Longo, Profesor titular del Departamento de Dirección de Recursos
Humanos del Instituto de Dirección y Gestión Pública, ESADE, de España)
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Contenidos de la PP Medidas
Atender los problemas urgentes.



Aumentar en poco tiempo la
capacidad gerencial para
ejecutar inversiones y mejorar
el gasto público, en todos los
niveles de gobierno.
Crear vía transparente para
reclutar funcionarios capaces
para altos puestos y gerencias
de mando medio.

Facilitar desarrollo de
incentivos a productividad,
que después se podrán
extender a otros grupos

Crear puente de comunicación
con gobiernos regionales

Impacto fiscal limitado

Evitar el conflicto: las
entidades participan
voluntariamente por el
incentivo de obtener personal
capacitado con
financiamiento

Crear bases para un futuro
sistema de Directivos de
designación obligatoria,
(futura Ley del Servicio Civil)
Estabilizar la generación y
mantenimiento de
capacidades de dirección.
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Contenidos de la PP Medidas
Cuerpo de gerentes públicos
 Régimen especial y temporal para un grupo de
profesionales altamente competentes, reclutados en
procesos competitivos y transparentes.
 Asignados a instituciones del Gobierno Nacional y
gobiernos regionales que los requieran de manera
voluntaria para cumplir funciones de línea.
 Perfil de reclutados: profesionales competentes en gerencia
y ejecución de gasto
 Salario se comparte entre el Cuerpo y la entidad receptora.
 Terminado su contrato, regresan al Cuerpo para ser
recolocados.
Contenidos de la PP Medidas
Masificar las buenas prácticas
 Organizar un programa central de capacitación en el sector
público

No es posible hacer una reforma de la gestión del Estado sin
gente preparada para implementarla.

Se busca expandir buenas prácticas y conocimiento moderno
en toda la administración pública.

Estrategia Básica. Aprovechar las capacidades académicas
existentes en el mercado educativo superior.

La acreditación de programas y los subsidios como
herramientas para inducir al mercado educativo hacia la
provisión de oferta de capacitación de calidad en los temas y
lugares con más necesidad (alianza púbico-privada).
Permitir descentralización y
reforma en niveles
descentralizados
Contenidos de la PP Medidas

Crear un régimen especial como herramienta para que buenas
autoridades regionales y locales mejoren los servicios que
prestan. Reforma integral de los GR/GLs

Evitar costos adicionales: ajustes se dan sin sobrepasar
presupuesto de personal

Garantizar legitimidad de las medidas: GR/GL deben obtener
aprobación de su Consejo Regional / Concejo Municipal.

Vía para ir formalizando a SNP

Cesar personal excedente

Incorporar nuevos profesionales (vía concurso y por contrato)

Mejorar la compensación económica de su personal de alto
rendimiento

Cambios deben darse sin incrementar presupuesto total de
personal
Contenidos de la PP Medidas
Crear condiciones para la meritocracia
 Meritocracia depende de la evaluación
 Un buen sistema de evaluación debe…
 Estar alineado con los objetivos de la entidad
 Servir para incentivar el esfuerzo individual y colectivo
 Ser objetivo y justo
 Ser adecuado a la naturaleza de la función y tipo de
tarea que evalúa
 Dar información preventiva de los problemas para
implementar medidas de apoyo al trabajador
(capacitación)
Contenidos de la PP Medidas
Pero, si no hay…
 Perfiles de cargo y sistema de gestión de las entidades
¿contra qué se evalúa?
¿Cómo se alinea con objetivos institucionales?
 Capacidad en las entidades para administrar las
evaluaciones técnicas, objetivas y adecuadas a su realidad
¿Cómo confiar en el que la aplica?
 Sistemas de información
¿contra qué se compara?
¿cómo se definen las necesidades de capacitación?
 Sistema de capacitación
¿cómo se corrigen los problemas?
Riesgo: evaluación se pervierte por falta de objetividad, predictibilidad y
capacidad para implementar medidas de apoyo al trabajador
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Contenidos de la PP Medidas
El Organismo Rector deberá…
 Crear condiciones para implementar un buen sistema
de evaluación:
 Analizar la naturaleza de las entidades y tipos de tareas
 Desarrollar metodologías adecuadas a ellos
 Fortalecer las oficinas de RRHH para que puedan
implementar las evaluaciones correctamente
 Poner en funcionamiento los sistemas de información y
de capacitación para apoyar a los trabajadores
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Racionalizar
responsabilidades y
facilitar sanciones
Contenidos de la PP Medidas
 Nuevo sistema de sanciones y responsabilidades
 Pero…
 Propuesta no llegó a tiempo, perdió fuerza ante
avalancha de DLs
 Propuesta técnica lista… hasta ahora espera entrar al
Consejo, para que pueda ser enviada al congreso.
 SE CERRÓ LA VENTANA DE OPORTUNIDAD
Spillovers
Otras medidas específicas

Contrato Administrativo de servicios -CAS

Servicios No Personales: Situación injusta e insostenible,
altamente riesgosa por imposibilidad de defensa

Elevada contingencia
 Incorporación a planilla
 Reconocimiento de beneficios
 Retroactividad

Remuneración anualizada, independientemente del régimen:

Inicialmente, permite términos de comparación.

Homogeniza por costos, con independencia del régimen.

Permite visualizar y racionalizar topes
Resultados en el corto plazo (3 años)
1. Implementación de Organismo:

Sistema de información

Desarrollo de capacidad reguladora

Fortalecimiento de oficinas RRHH
2. Afianzamiento del cuerpo de gerentes:

350 profesionales colocados en puestos clave para la gestión pública
3. Fortalecimiento técnico de las oficinas de RR.HH. de todas las
instituciones públicas.
4. Desarrollo del sistema de capacitación y evaluación.
5. Implementación del Tribunal Administrativo

Producción de jurisprudencia administrativa

Reducción de juicios laborales
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Implementación…
Todo podría cambiar
LAS FUERZAS DE LA
RESISTENCIA…

Actores con intereses diferentes resistirán (y resentirán) los
cambios…

Trabajadores (y sindicatos) públicos: pérdida de estabilidad y
temor al cambio de reglas conocidas

MEF: deja de estar “sólo en la cancha”, necesidad de negociar.
Posible presión para enfocar reforma como reducción de gasto
corriente. ¿FAG?

Sector político de gobierno: potencial pérdida de
discrecionalidad

Poner orden también puede afectar a “revolucionarios”… y no
hay peor enemigo que un “converso”

Pocos aliados, hasta que se muestren resultados.

Demoras en el inicio redujo la “luna de miel” con la prensa

Congreso: ¿cobrará que lo hayan dejado fuera de la reforma?
De hecho…
 Cambio de ministro de economía: oportunidad para
recuperar espacios para el MEF
 Presupuesto extremadamente reducido para la
magnitud de la tarea
 Información “interesada” al nuevo ministro
 Vuelta del ministro: la calma aparente
 Aliados inesperados, pero interesados: MINSA, sector de
trabajadores, técnicos de los partidos en el Congreso…
Otros problemas

Desinformación de autoridades

Demandas urgentes que afectan la implementación. Intentos por
introducir cambios en objetivos del sistema de GP: resolver
problema de topes salariales para el Poder Ejecutivo.

Resistencia a aprobar reglamentación

Reducida oferta de “consultoría” con know how en sector
público.

Marchas y contramarchas en los compromisos políticos

Tiempos políticos muy cortos: Presión por evaluaciones de cara a
las elecciones
Necesidad de renovar el apoyo político en cada paso:
Presidente ha sido el mejor aliado de la reforma
Entonces, influyen en las PP…
 Política requiere de ser sostenida por un lapso largo y se
pierde “entusiasmo”
 Muchos actores involucrados con intereses contrapuestos
 Respuesta o apoyo de los destinatarios
 Impacto a largo plazo de la política externa e interna
 Situación política del gobernante (costo político)
 Alto costo político para los implementadores (frutos del
cambio no serán cosechados por los que introducen la
reforma) o para los políticos que deben aprobar la reforma
 Beneficiario es el Estado (la “gente” no percibe
directamente el beneficio)