DIPLOMATICOS PARA EL SIGLO XXI - siare

VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
Diplomáticos para el siglo XXI (o) la diplomacia del siglo XXI
Embajador José Ramón Sanchís Muñoz
INTRODUCCION
El ejercicio de la diplomacia en el siglo que comienza implica múltiples desafíos.
Nuevas realidades en el mundo, que agudizan procesos históricos, como los fenómenos de
la globalización, se unen a cuestiones de creciente y reciente incidencia, como el
narcotráfico, el terrorismo, la preservación del medio ambiente, la defensa de los derechos
humanos y una pléyade de otras cuestiones que demandan su consideración y manejo de la
forma más idónea.
A estos fenómenos se unen una nueva estructura (o falta de ella) universal que ha sucedido
al colapso de la bipolaridad, el resurgimiento de conflictos étnicos y religiosos, una acelerada
evolución del concepto de Estado nacional y de organismos inter o supra nacionales, la
emergencia de nuevos actores en la escena internacional y un reacomodamiento y
asignación de viejas y nuevas funciones de todos esos protagonistas.
Simultáneamente, el vertiginoso progreso de las tecnologías tanto en comunicaciones como
en transportes entraña nuevas formas de acceder a la información, tomar contacto y conducir
relaciones, que inciden e incidirán aún más en el conocimiento, diseño y gestión de las
vinculaciones entre las naciones.
Este trabajo se propone analizar sucintamente esos elementos, y discernir cómo la
diplomacia, tradicional pero con necesarias adecuaciones a los nuevos tiempos, puede y
debe encarar aquellos desafíos. Se indaga respecto a los requerimientos que hacen a la
preparación profesional de los diplomáticos, y sobre las nuevas formas y funciones que
constituirán la diplomacia del futuro.
I - EL NUEVO CONTEXTO INTERNACIONAL
1.
Globalización:
i)
No es un fenómeno nuevo: El más reciente es aquel del siglo XIX,
especialmente entre 1870 y 1914, período en que se desarrolla de forma
casi tan intensa como la actual.
ii)
Caracteres actuales: Viene desarrollándose paulatinamente desde 1950.
El actual proceso es más profundo (abarca nuevas áreas), más veloz y
más amplio (abarca mayor número de países). A su vez, su grado de
institucionalización es mayor (OMC, FMI, OCDE).
iii)
Campos:
(1)
Economía: a) “Desideologización” de las relaciones
internacionales y consecuente prevalencia estratégica de
los intereses económicos y comerciales, tanto en la
configuración de los objetivos nacionales como en la
agenda internacional. El poder relativo de un país es
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medido por su fortaleza económica y por su nivel de
competitividad en la economía global. Ello supone, sumado
a la actual multipolaridad en lo económico, una
competencia económica internacional intensa. b) Derrumbe
de las barreras nacionales para la expansión del comercio
y la inversión c) Interdependencia creciente. Esto supone
un papel crucial de la política exterior. d) Liderazgo de las
empresas transnacionales en la producción, la inversión y
los intercambios comerciales. El comercio internacional
pasa a ser cada vez más un comercio intra-empresas. Al
perder relevancia el origen o nacionalidad de una empresa,
los conceptos de economía nacional, empresa, capitales,
producción y tecnología nacional pierden parte de su
sentido. Se diluye la diferencia entre empresas nacionales
y extranjeras. Una nueva forma de organización
empresarial está reemplazando las estructuras localizadas,
piramidales y centralizadas. Las empresas se encuadran
en un esquema local - regional - global.
(2)
Finanzas: Globalización de los flujos de bienes, capitales y
tecnología. Surgimiento de un sistema financiero global.
(3)
Comunicaciones e información: Tercera revolución
industrial en las áreas de informática, tecnología de punta y
sistemas (innovación tecnológica, rapidez en las
comunicaciones, etc.).
(4)
Transporte
(5)
Tendencias (cultura, patrones de conducta, modas):
Desarrollo de nuevas formas de comportamiento social
basadas en el consumo y la estandarización de gustos y
preferencias. El derrumbe de las barreras nacionales para
la expansión de los viajes y la información pone a las
civilizaciones en contacto como nunca antes. Incapacidad o
falta de elementos por parte de los individuos para aceptar
o absorber tantos cambios en tan poco tiempo.
2.
Fragmentación política (casi 200 países): Resulta la contracara del proceso de
globalización
3.
Multiplicidad de actores: En el escenario internacional, al Estado-nación se agregan
multiplicidad de actores no gubernamentales: bloques regionales, ONG, empresas
globales, organismos internacionales, etc. La red de relaciones transnacionales entre
sociedades ofrece la oportunidad para los actores no estatales de actuar a través de
canales que complementan, o incluso reemplazan, aquellos utilizados por los
gobiernos
4.
Peso de la sociedad civil
5.
Erosión de la soberanía y nacionalismo.
6.
Posibilidad de una efectiva justicia internacional
2
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7.
Recrudecimiento de los conflictos étnicos y religiosos
8.
Incidencia de conflictos localizados
9.
Terrorismo a nivel global - Poder en manos irresponsables
10.
Prestigio moral de valores como la democracia, los derechos humanos, la no
discriminación
11.
Sanciones por la comunidad internacional (o parte de ella)
12.
Fin del colonialismo clásico
13.
Desaparición de bloques, que imponían “equilibrio” y “disciplina”: Con la
“desideologización” de las relaciones internacionales propia del período de posguerra
fría, ha surgido un nuevo sistema global de características inéditas: casi todos los
estados mantienen relaciones diplomáticas normales con casi todos los demás.
Superada la cortina de hierro, los países utilizan un nuevo diálogo. En América Latina,
los enfoques políticos utópicos han sido reemplazados por actitudes pragmáticas. El
intervencionismo estatal está siendo sustituido por la economía de mercado. El mundo
de la guerra fría, en el que el mantenimiento de la paz se hacía tan necesario, ha sido
reemplazado por un mundo relativamente seguro, en el que la fragmentación es tan
indiscutible como la interdependencia y en el que la diversidad y el separatismo han
reemergido como contraparte del cosmopolitismo.
14.
Complejidad en la definición del “interés nacional”
15.
El nuevo perfil del Estado: Uno de los subproductos de la globalización es la erosión
de las funciones y prerrogativas exclusivas del Estado y las profesiones que lo sirven.
La jurisdicción exclusiva de los estados está en discusión, a la vez que agentes no
estatales actúan activamente en la escena internacional. Hoy en día, la posesión de
territorio ya no es un indicador de poder económico y político. El poder se ha alejado,
en parte, del Estado territorial. A su vez, el Estado-nación pasa de ser el actor
principal de las relaciones internacionales a ser un actor más en el sistema global.
Pero, si bien existe, en la actualidad, un creciente número de teóricos de las
relaciones internacionales que asumen que el sistema de estados soberanos se está
diluyendo, estas tendencias no implican necesariamente un movimiento en ese
sentido, o la disolución del Estado, soporte principal del sistema internacional durante
los últimos 500 años. Los estados transforman sus prácticas para hacer frente a los
cambios en el entorno internacional y mantener así su rol central. De hecho, existe
una creciente simbiosis entre las actividades de agentes estatales y no-estatales. Un
ejemplo de ello es la creciente interacción del mundo de la empresa y el gobierno, en
la medida en que cada uno procura los servicios del otro.
16.
Autonomía creciente de los organismos internacionales
17.
El nuevo regionalismo
II - CUESTIONES HOY ABORDABLES (a veces solamente) A NIVEL GLOBAL
1. Seguridad Internacional
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2. Proliferación Nuclear
3. Terrorismo Internacional
4. Delincuencia Internacional y Narcotráfico
5. Corrupción Transnacional
6. Medio Ambiente / Alteraciones Climáticas
7. Explosión Demográfica
8. Espacio Ultraterrestre
9. Fondos Marinos
10. Biotecnología
11. Problemas de Salud Globales
12. Hambrunas
13. Deuda PED
14. Regulación del Comercio Internacional de Bienes y Servicios
15. Control de ciertas formas de Poder Intelectual
16. Refugiados
17. Defensa de los Derechos Humanos (en cierto sentido)
18. Construcción democrática
ACTUALES
III -
FORMAS DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES
1.
Diplomacia Bilateral
2.
Diplomacia Multilateral
3.
Reuniones “Cumbre”, Globales y Regionales
4.
Diplomacia Parlamentaria, Especializada y de “Expertos”
5.
Diplomacia por parte de Gobernadores, Alcaldes y otros Funcionarios
6.
Visitas / Comisiones “Mixtas”
7.
Una Innovación del Siglo XX: la “Sección de Intereses”
8.
Relaciones No Gubernamentales:
(1)
Personalidades Religiosas
(2)
Consorcios, Empresas: La diplomacia empresarial se
traduce en el esfuerzo coordinado entre el sector público y
el privado para optimizar las relaciones exteriores
comerciales con los países extranjeros y facilitar la
inserción de las empresas en los negocios internacionales.
4
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(3)
Académicas
(4)
Sindicalistas
(5)
Intelectuales y Artísticas
(6)
Deportivas
(7)
ONG en general
IV - LA TAREA CENTRAL DE LAS CANCILLERIAS
Coordinar Masa De Actividades }
} Retener lo pertinente
Coordinar Insumos De Información }
Apoyar relaciones exteriores esbozadas o llevadas a cabo por actores no diplomáticos
Articular Políticas Futuras
Diseñar Cursos Concretos de Acción
Estructuración de la Política Exterior Global
En suma: depositaria del conocimiento acumulado, garantía de la continuidad exterior
del país y generadora de ideas e iniciativas
V - VALORES TRADICIONALES DE LA DIPLOMACIA Y LOS NUEVOS DESAFÍOS
~ Existen condiciones objetivas que indiquen un ocaso o superación de la diplomacia
tradicional?
Paradójicamente, mientras los contactos y negocios internacionales florecen como nunca
antes, se acusa a la diplomacia convencional de tener un papel cada vez menos relevante.
Incluso, se ha hablado de la D. como una dimensión más en la compleja red de interacciones
internacionales.
Se podría decir que, a partir de la erosión de las funciones y prerrogativas exclusivas del
Estado, y en la medida en que el Estado ha perdido cierto monopolio, la paradiplomacia
desafía a la D. oficial. Muchos actores no gubernamentales tienen un excelente acceso a la
información. A su vez, los dominios de lo nacional y lo internacional ya no son exclusivos y
excluyentes. La demarcación ya no es clara.
Se alega también que la creciente complejidad de los asuntos internacionales hace que el
diplomático pierda sus prerrogativas como negociador internacional, al entrar en competencia
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con especialistas expertos en dichos temas. Los nuevos medios de comunicación, a su vez,
hacen más fácil para el funcionario civil el negociar directamente con su contraparte en otro
país. Lo mismo puede decirse de ministros y jefes de Estado, que negocian directamente por
medio de conferencias.
Esto significa que el papel del diplomático es tan marginal que pierde sentido? Todo lo
contrario. Su papel en tanto coordinador, negociador y comunicador gana en significación.
Esto da lugar a la paradójica situación en la que el diplomático pierde su monopolio mientras
que, por otro lado, se hace más necesario que nunca. El diplomático debe hacerse más
competitivo para sobrevivir. Debe funcionar con mayor eficiencia en un área más limitada,
actuando no sólo como “experto en todo” sino también como “especialista”. Su especialidad
es la de comunicar. El diplomático del SXXI será difícil de comparar con aquel del SXX.
Lo importante es diferenciar entre la D. como método de resolución de conflictos y la D. como
profesión. Mientras que la primera continuará siendo un importante canal de armonización,
especialmente entre estados, la D. como profesión enfrenta la creciente competencia de
otros actores que están adquiriendo rápidamente habilidades diplomáticas. La diplomacia,
por lo tanto, debe renovarse en función de nuevos requerimientos y responsabilidades.
Hasta qué punto ha afectado realmente las relaciones internacionales el proceso de
globalización? El impacto de la creciente interdependencia es más incierto de lo que se cree,
ya que, en palabras de Moravcsik, los nuevos escenarios constriñen a los formuladores de
políticas “pero a la vez crean nuevas posibilidades para el ‘statecraft’ creativo” Nuevos
actores diplomáticos y nuevos temas han surgido. Pero ello no representa en sí mismo una
novedad. A grandes rasgos, muchos de los supuestos cambios radicales en las relaciones
internacionales, al observarlos detenidamente, se revelan como meras tendencias cíclicas.
Cabe explorar la siguiente hipótesis: la evolución de la D. no puede separarse de la evolución
de los sistemas políticos. Los cambios en la D. corren paralelos a los cambios en la
organización del poder político. Para continuar siendo representativa y eficiente, la D. debe
adaptarse a la naturaleza cambiante de la soberanía política. A modo de ejemplo, hoy en día
el poder se ha alejado, en parte, del Estado territorial. En la escena internacional, esto
anticipa la D. pos-territorial, defendiendo intereses que ya no están ligados al territorio. Cuán
fundamental será este cambio diplomático depende de si lo que estamos observando es un
ajuste del sistema de estados o un verdadero quiebre, una transformación sistémica
comparable a la transición del orden medieval al sistema de estados moderno.
La D. tradicional, estado-céntrica, bilateral y multilateral precisa ser complementada para dar
cuenta de una nueva capa de interacción y relaciones diplomáticas. Es común escuchar que
la D. ya no puede ser considerada únicamente en términos de relaciones entre estados sino
que debe dar cuenta de relaciones más amplias que involucran nuevas formas de diálogo,
entidades como organismos regionales e internacionales, corporaciones multinacionales,
gobiernos locales e individuos influyentes. Así como existen el nivel bilateral (relaciones entre
dos estados) y el multilateral (entre tres o más), el nivel “polilateral” incluiría la relación de los
estados con otras entidades.
La diplomacia se ha adaptado constantemente a nuevos entornos. Mientras la humanidad
exista, el futuro de la D. estará asegurado. Por supuesto, será practicada en forma diferente.
Por ejemplo, hoy hablamos de D. económica, medioambiental, preventiva o multinivel.
Algunos de los nuevos desafíos que enfrenta la diplomacia son: el progreso tecnológico, el
declive relativo en la soberanía del Estado, la emergencia de nuevos actores (ONG, etc.), el
crecimiento de la “diplomacia económica” (aumento en la relevancia de las cuestiones de
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competitividad de las economías y de crear un ambiente favorable al comercio), y el
crecimiento de la tecnología de las comunicaciones, que permite mayor conciencia pública y
compromiso con la formulación de política exterior por parte del público en general.
~ Los medios masivos informan al instante, pero aún está vigente la afirmación de
Harold Nicholson
~ El poder de adaptación en la diplomacia
Al encontrarse el Estado constreñido por los desafíos de operar junto con una diversidad de
entidades en un “sistema de actores entremezclados”, la D. debe adaptarse a dicha
situación. Esto se puede analizar desde el punto de vista de cómo los gobiernos están, o
deberían estar, respondiendo a la “diplomacia no estatal”. Una forma de considerar esta
cuestión es evaluando si los estados están resistiendo, cooptando o cooperando con los
actores no estatales.
A su vez, el modelo jerárquico del pasado debe reemplazarse por uno que distribuya la toma
de decisiones, delegue autoridad. La Guerra Fría ha terminado pero, en ciertos aspectos, la
diplomacia le sigue siendo fiel. Sus métodos responden todavía a un tipo de pensamiento
militar -la diplomacia como la continuación de la guerra por otros medios, o como juego de
suma cero. Su tarea hoy es buscar, no el equilibrio de poder, sino el equilibrio de intereses.
Otro estereotipo tiene que ver con la confidencialidad. En un mundo de apertura y de flujos
libres de información, el culto a la confidencialidad diplomática resulta un poco arcaico. La
falta de apertura es incompatible con la moderna diplomacia. Esto conduce al importante
problema de la interacción con los medios, que merece particular atención en nuestros días.
Una D. eficiente requiere de un cuerpo de intérpretes culturales, políticos y económicos que
puedan mediar entre los formadores de políticas y el público y agregar valor a los “gigabites”
de información que fluyen entre las capitales . También, que sean especialistas en los
nuevos temas: (control de armas, salud, migraciones, derechos humanos, construcción
democrática (‘democracy-building’), crimen global, drogas, medio ambiente, población).
~ Necesidad de coordinar todas las formas de la diplomacia contemporánea
La D. deja de ser un tipo privilegiado de diálogo entre estados y pasa a tejer una compleja
tela de lealtades variadas. Incorpora nuevas tareas y trabaja con ecuaciones más complejas.
Se hace necesaria la mayor coordinación posible entre los entes privados y públicos para
definir políticas, estrategias y acciones.
En el campo de la ayuda humanitaria, las ONG han tomado mayor protagonismo. En el
campo de la recolección de información, los diplomáticos enfrentan la competencia del
periodismo. En temas específicos, la de los expertos especialistas. Hay alguna habilidad
específica que distinga al diplomático de otros profesionales? Sí: los diplomáticos tendrían el
rol general de coordinar las políticas y ubicarlas en el adecuado contexto interno e
internacional. Por ejemplo, evitar que los especialistas en un área se comprometan en
acciones con implicancias políticas y económicas inintencionadas, o identificar tendencias y
signos, analizando la información en su contexto en modos que no son comunes al
periodismo o a la tecnología de Internet.
~ Lo imprescindible de contar con el conocimiento de los antecedentes y contexto de
cada situación y contacto
~ La preparación y seguimiento de las reuniones “cumbre” y otras
~ Preparación de informes, notas y proyectos de documentos o instrumentos,
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coordinación de agendas, arreglos logísticos, contactos oficiales y sociales, relación
con los medios.
~ Trato con otros organismos y reparticiones del país, oficiales y privados, que
constituyen una “explosión” de sujetos que pueden incidir en las relaciones
exteriores.
~ En lo comercial: conocimiento del mercado, oportunidades, tramitaciones,
utilización de la promoción (ferias, exposiciones, invitaciones, degustaciones, etc.).
Inversiones - Cooperación técnica.
La promoción del comercio exterior y de los negocios de las empresas nacionales no se
consideraba una tarea prioritaria de la política exterior. Hoy sí lo es. El diplomático tiene que
estar capacitado para asesorar respecto de las perspectivas políticas y económicas del país
donde se encuentra, y hacer una evaluación sobre el grado de riesgo para una inversión de
alguna empresa de su país.
Similar promoción en lo académico y cultural, turismo, etc.
~ Posibilidad de “servicio interior” del S. E. (para trámites, consultas, enlace,
informaciones, promoción)
~ Participación personal en conferencias, paneles, actos académicos, etc.; lo que
antes era inclinación personal hoy es labor permanente.
VI - ES UNA TAREA PARA AFICIONADOS?
Por todo lo que antecede, NO. Es precisamente una tarea sólo para los profesionales más
altamente capacitados. El valor en juego es el interés del país.
Pautas para la formación del diplomático del Siglo XXI
Además de asegurarse de que posea los conocimientos académicos y prácticos tradicionales
en la profesión diplomática, prepararlo para:
•
Actuar con solvencia con las últimas tecnologías de comunicación
El crecimiento de la tecnología de las comunicaciones permite mayor conciencia pública y
compromiso con la formulación de política exterior por parte del público en general. El futuro
depara aún más cambio. Se estima que la tecnología aumentará las capacidades interactivas
en un factor de 2 a 5 en la próxima década.
La recolección de información es una de las funciones clave del funcionario diplomático. La
naturaleza de esta función ha cambiado radicalmente por la revolución en las
telecomunicaciones. La selección, interpretación y asimilación de la información se vuelve
más compleja. Una de las ventajas que presenta la nueva tecnología es la de poder analizar
los requerimientos de presencia oficial en el extranjero para aumentar la presencia de
especialistas y reducir la de aquellos cuyo soporte puede ser más eficientemente proveído
por el E-mail, la teleconferencia y los viajes. Se establecen equipos virtuales de colaboración
(ligados on-line) y, de esta manera, no se pierde a los “expertos” que son transferidos.
Tecnología: encontrar el balance entre recursos humanos y tecnológicos es el gran desafío
para la D. de esta década. Asimismo. no caer en la “PC miopía”
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Paradójicamente, la práctica diplomática ha cambiado en forma lenta, en un contexto en el
que las comunicaciones y el manejo de la información han sido alteradas fundamentalmente.
Se puede analizar el uso de la IT (tecnología de la información) en la práctica diplomática
respecto de tres funciones básicas de la D.: la representación, la negociación y el manejo de
la información.
Representación: en cuanto a sus relaciones con el uso de Internet.
Negociación: automatización de algunos procesos. Usos en la resolución de conflictos. Usos
en la conversión de acuerdos verbales a su forma escrita.
Manejo de información: bases de datos, timing de los procedimientos, Internet.
También se percibe su influencia en el aumento de las discusiones informales y de los
contactos vía Internet o con los secretarios en misión, en reemplazo de las grandes
conferencias de antaño (más costosas).
•
Desarrollar capacidades para tratar con medios de comunicación, ONG, y el sector
privado en general
Desde el comienzo de la “era de los medios”, la D. ha considerado a la emisión de los
mismos como una fuente crucial de “inteligencia abierta”. Con el advenimiento de los medios
electrónicos, la necesidad de monitorear su producción (outputs) asume una urgencia extra,
especialmente dada la capacidad de las señales modernas de traspasar barreras nacionales
y llegar directamente a la opinión pública. Pero, bien encarado, el monitoreo de las emisiones
de radio y T.V. puede beneficiar el proceso diplomático. Lo mismo cabe decir de las
relaciones con el sector privado.
•
Ser capaz de reaccionar veloz y eficazmente a los acontecimientos, e incluso de
actuar por sí solo en caso necesario
Además:
•
Formación específica para negociaciones bi y multilaterales
•
Formación específica ante el aumento de “argentinos en el exterior”
•
Fomentar las capacidades de gerenciamiento en el sentido moderno - cuasi
empresario: lucro vs. servicio a la Patria, la comunidad, la paz, la convivencia, la
seguridad
•
Ejercitar en la tolerancia y comprensión de diferencias culturales
•
Capacitación en muchos aspectos, pero sin dejar de ser generalista; como dijera
André Mattos Maia Amado, “es preciso formar un solo tipo de diplomático: aquel
especializado en lo general”
Las habilidades hoy requeridas son heterogéneas, agregándose a las tradicionales de
negociación y representación, competencias nuevas en temas específicos (medioambiente,
comercio, etc.)
•
Acabado conocimiento del propio país y de la cultura y el patrimonio artístico y
turístico nacional
•
Interacción con otros integrantes del sector público, privado, (sociedad civil),
provincial, etc.
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Trabajo de Red: Desarrollar una red de contactos profesionales dentro y fuera del gobierno.
Consultar con otros actores no gubernamentales. En lugar de “comunicar la verdad
revelada”, intercambiar información y aprender .
•
Capacitación académica como complemento de:
- experiencia (adquirida por práctica o transmisión)
- madurez emocional (preparación para los rigores, stress)
•
Trabajo en casos prácticos que respondan a nuevas realidades. En definitiva,
adecuar y actualizar las exigencias para que sea el servicio mejor calificado
Importancia de la formación permanente
Evitar la idea de que, una vez que se aprueba el ingreso, todo lo demás se aprende en el
trabajo. La revolución en el conocimiento es demasiado veloz. Esto debe incluir contactos
con otras agencias, ministerios, etc.
El concepto de “atender público” o “servir a clientes”; p. ej.: legal y de apoyo a la
comunidad, en especial en el campo consular
Instrumentos Pendientes
- Pasantías en representaciones en el exterior, como Brasil; p. ej., Bruselas, Ginebra.
- Pasantías en universidades extranjeras, como Chile.
VII - FORMACION PROFESIONAL
- El Instituto del Servicio Exterior de la Nación
Dentro del marco anteriormente señalado, el ISEN, como institución que combina su carácter
de selección y mejoramiento de personal de la administración pública, con su condición
académica, cumple múltiples funciones:
* Examen y selección de postulantes para ingreso al Servicio Exterior de la Nación, a través
de exámenes competitivos y eliminatorios de ingreso a los cursos de aspirantes.
* Cursos de aspirantes, de dos años de duración, donde se conjugan la enseñanza
académica tradicional con la transmisión de experiencias y conocimientos prácticos.
* Actividades de extensión para aspirantes y funcionarios de la Cancillería en general:
conferencias, seminarios, etc., incluso con participación de visitantes internacionales. En los
casos pertinentes, se invita a público interesado, de fuera de la Cancillería.
* Publicaciones (inclusive libros y documentos, folletos para Concurso de Ingreso, y la
Revista Res Diplomatica).
* Interacción con otras instituciones con orientaciones similares del país y del exterior.
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