PRINCIPIOS PARA LA FIJACIÓN DE TARIFAS DE LOS SERVICIOS

LOS COSTOS ECONÓMICOS EN EL CÁLCULO DE TARIFAS DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS: UNA APLICACIÓN AL CASO DE LA REDEFINICIÓN DE
LAS TARIFAS BASE DE LA RAC
José María Rodríguez 
Departamento de Economía y Finanzas
Facultad de Ciencias Económicas (UNC)
Resumen
La determinación de las tarifas de los servicios públicos de infraestructura es un proceso
que comprende el cálculo de los costos económicos de la provisión, donde la solución
óptima es la de costo marginal. Sin embargo, las indivisibilidades tecnológicas cumplen un
papel relevante a partir del cual surge el concepto de costo medio incremental, que es una
aproximación a la tarifa óptima, y tiene la ventaja de considerar el costo como una
consecuencia de hechos económicos que se realizan en diferentes momentos del tiempo.
No obstante, una tarifa determinada en función del costo medio incremental podrá ser
insuficiente para cubrir la totalidad de los costos económicos, dada la condición de
monopolio natural que caracteriza la provisión de los servicios de infraestructura.
Estos aspectos, que involucra un conflicto de objetivos regulatorios, en este caso entre
eficiencia asignativa y sostenibilidad, y la metodología de cálculo de costos estuvieron
presentes en la redefinición de las tarifas base de la Red de Accesos de la Ciudad de
Córdoba, que habrían de regir a partir del 2009.
Palabras claves: Costo incremental; Tarifas; Servicios Públicos.
Clasificación JEL: L51; L91; R48.

[email protected]
I. Introducción
La prestación de los servicios públicos de infraestructura está sujeta a un conjunto de
características tecnológicas que, en general, determinan la provisión del servicio bajo
condiciones de monopolio natural. Esta estructura de mercado indica que, desde el punto de
vista de la eficiencia asignativa, hay lugar sólo para un proveedor, donde el Estado, por un
lado, garantiza la exclusividad en la prestación del servicio, y, por otro, establece un
esquema de regulación a los efectos de corregir la falla de mercado que representa el libre
funcionamiento de un monopolio. En esta tarea, el regulador tiene la función de hacer que
los servicios se presten bajo condiciones eficiencia, sostenibilidad y equidad.
La eficiencia asignativa requiere que el precio refleje el costo marginal de producción,
en tanto que para alcanzar la sostenibilidad económica el precio debe ser, como mínimo,
igual al costo medio total2. Pero dada la situación de monopolio, donde en general el costo
marginal está por debajo del costo medio, la fijación del precio igual al costo marginal
compromete la sostenibilidad económica de la firma, presentándose así un conflicto entre
objetivos, en este caso entre eficiencia asignativa y sostenibilidad.
Ante este dilema, se han formulado propuestas que intentan obtener lo mejor de
ambas soluciones: las ventajas de asignación de recursos mediante la fijación del precio al
costo marginal, por un lado, y el logro de viabilidad económica, por el otro. Hay, de hecho,
muchas variantes sobre el tema, aunque la más ampliamente difundida desde el punto de
vista de la práctica regulatoria es establecer una tarifa en dos partes, donde el usuario
afronta por el consumo un cargo igual al costo marginal, y la cobertura de los costos
hundidos y otros gastos no relacionados con el consumo se realiza mediante la aplicación
de un cargo fijo. Este esquema tarifario se presenta como óptimo (Train, 1991), siempre y
cuando el monto del cargo fijo no excluya a algunos consumidores, situación donde se
presentaría un conflicto con el objetivo de equidad.
Desde el punto de vista de la implementación práctica, no obstante, se requieren
algunas consideraciones adicionales. Una consiste en la necesidad de contar con una
definición más amplia del concepto de costos, dado que habitualmente la teoría económica
los supone como hechos económicos únicos y con perfecta divisibilidad del capital. Sin
embargo, las indivisibilidades tecnológicas y el factor tiempo cumplen un papel relevante,
debido a que el costo debe ser visto como la consecuencia de hechos económicos que se
realizan en diferentes momentos del tiempo.
Una de las soluciones, aunque imperfecta, con el problema de la indivisibilidad de
capital, consiste en definir el costo marginal de una manera más amplia. Para ello, surge el
concepto de coste medio de la producción incremental, que se obtiene mediante el cociente
entre el valor presente descontado de los costos futuros asociados a los aumentos
esperados en la provisión del servicio y la cantidad, también descontada, del incremento de
producción. Esta metodología, a su vez, tiene la ventaja de considerar de manera explícita el
factor tiempo en el cálculo del costo.
El precio determinado en función del costo medio incremental, si bien e garantiza la
sostenibilidad de las expansiones, no reconoce los costos asociados al nivel de producción
actual, comprometiendo de esta manera la viabilidad económica de la prestación global del
servicio, pudiendo esta situación tener consecuencias adversas desde el punto de vista
asignativo. En primer lugar, si las pérdidas contables son absorbidas mediante la
implementación de un esquema de transferencias de ingresos, pueden introducirse
distorsiones en las decisiones del consumidor o del productor que resulten tan graves como
las que genera la desviación de los precios al costo incremental. En segundo lugar, la
autonomía de organización empresaria resultante de la viabilidad económica del negocio a
2
A estas condiciones, Turvey (1964) las define como “análisis marginal” y “análisis global”, respectivamente.
menudo tiende a garantizar de la mejor manera la eficiencia productiva de la empresa en
cuestión (Warford, 1997).
Ante la problemática hasta aquí planteada, el presente trabajo pretende reflejar la
metodología de cálculo de los costos económicos más ampliamente utilizada en la práctica
de la regulación de los servicios públicos de infraestructura, su aplicación en los procesos de
fijación de las tarifas, y como las diferentes definiciones de costo son asociadas a los
objetivos de la regulación económica. Para ello, en el punto II se analizan las características
tecnológicas de la prestación de un servicio público; en el punto III se plantean los objetivos
que debe propender la acción regulatoria; en el punto IV describe la metodología de cálculo
tarifario y cómo cada uno de los conceptos de costo se relaciona con las condiciones de
eficiencia asignativa y sostenibilidad. En el punto V, estos aspectos serán aplicados al
proceso de redefinición de las tarifas base en la Red de Acceso a Córdoba (RAC),
implementada a fin del año 2008, donde reflejando las pautas contractuales, establecidas en
el contrato de concesión vigente en ese momento, se fijaron los nuevos niveles tarifarios que
habrían de regir a partir del 2009. En el punto VI se plantean las conclusiones.
II. Características tecnológicas de los servicios de infraestructura
Los servicios de infraestructura son utilizados en forma masiva tanto por consumidores
finales como por las empresas, que usualmente se constituyen en usuarios cautivos con
demanda inelástica. La masividad en el consumo surge a partir de la forma de organización
que han adoptado las sociedades modernas, en tanto que la inelasticidad de la demanda se
asocia a la falta de sustitutos próximos. Por otra parte, la prestación de los servicios públicos
de infraestructura tiene rasgos tecnológicos característicos, como la alta participación de los
costos fijos, larga vida de los activos, irreversibilidad e indivisibilidad de las inversiones,
aspectos que limitan la competencia efectiva en el mercado.
Los altos costos fijos están determinados por los costos de capital, ya que la provisión
de este tipo de servicios requiere elevados niveles de inversión en relación con el volumen
de ventas, que unido a la existencia de economías alcance en la provisión física de los
servicios, economías de escala en la planificación y gerenciamiento de la red y
externalidades de redes, determinan costos medios permanentemente decrecientes en el
tramo relevante de la demanda, aspectos que le confieren al mercado rasgos de monopolio
natural3. Ante esto, la solución de costo mínimo es la de un único proveedor, ya que el
ingreso de otra firma al mercado haría que ambas produzcan a un costo unitario superior.
Bajo esta situación, sólo hay lugar para una firma, y es eficiente que así sea, para evitar la
duplicación de costos, donde el Estado garantiza la exclusividad de la producción a una
empresa, quedando de esta manera limitada las condiciones de competencia.
Por su parte, la larga vida de los activos impone una barrera a la salida del mercado,
factor que también atenta contra uno de los supuestos de la competencia perfecta, como es
la libre movilidad de los recursos. Este supuesto indica que los productores tendrán un
incentivo a ingresar al mismo cuando la rentabilidad sea superior al costo del capital y
dejarán el mercado cuando encuentren una opción más rentable para los recursos. Esto
último supone la posibilidad de retirarse del mercado sin costos, pero si gran parte de los
activos no se encuentran depreciados, abandonar el mercado implicará perder una parte del
capital invertido, aspecto que atenta contra las condiciones para la competencia.
La irreversibilidad de las inversiones en infraestructura surge a partir del requerimiento
de tecnologías específicas, que junto con la larga vida útil de los activos involucrados,
determinan la existencia de costos hundidos. Así, un activo no depreciado, es decir un activo
con capacidad técnica para proveer un servicio, no podría destinarse a otra actividad que no
3
Estrictamente, la definición de monopolio natural requiere que las funciones de costos sean sub-aditivas. Esto
implica que pueda presentarse el caso de monopolio natural a un nivel de producción donde existan rendimientos
decrecientes a escala. Para más detalles, ver Viscusi, K., Vernon, J. y Harrington, J., (1998).
1
fuera aquella para la cual se diseñó y realizó. Como ejemplo, las redes de distribución de
agua potable de una ciudad sólo podrán ser utilizadas para brindar el servicio de agua
potable en esa localidad, ya que trasladar esta red a otra ciudad podría resultar más costoso
que construir, en esta última, una con materiales nuevos.
Por otro lado, la presencia de indivisibilidad del capital en la prestación de los servicios
públicos de infraestructura implica que la capacidad productiva debe ser instalada para
cubrir la demanda futura de una cantidad considerable de años, haciendo que inicialmente
una alta proporción de la capacidad instalada permanezca inactiva. De esta manera, los
costos de construcción iniciales pueden llegar a representar una alta proporción del costo
total corriente de producción. Bajo estas circunstancias, la fijación estricta del precio al costo
marginal, podrá implicar significativas fluctuaciones en los niveles de precios, creando de
esta manera un problema de señales para las decisiones de los consumidores.
Si bien algunas de estas características tecnológicas pueden estar presentes en otras
industrias, como por ejemplo la industria del acero, que posee activos con escasos usos
alternativos, en los sectores de los servicios de infraestructura estas características se
presentan de manera simultánea, limitando la posibilidad que coexistan diferentes firmas en
el mercado, restringiendo las condiciones para la competencia. Además, y junto con estas
características tecnológicas, las distintas formas de infraestructura suelen tener asociadas la
existencia de mercados incompletos4, información asimétrica, bienes públicos,
externalidades y fallas distributivas, que hacen del Estado un partícipe fundamental en el
proceso de provisión de los servicios asociados.
Sin embargo, la participación del Estado orientada a mejorar la eficiencia, corrigiendo
las fallas del mercado, está sujeta a las “fallas del Estado”, donde los problemas de
incentivos y de control determinan la falta de un consenso universal o unívoco para
fundamentar la participación estatal o privada en la provisión de la infraestructura. Así, la
experiencia internacional de las últimas décadas, con pocas excepciones en el mundo
anglosajón, mostró que el rol del Estado en los sectores de infraestructura ha estado sujeto
a cambios significativos, influidos por una diversidad de factores (Guash y Spiller, 1999).
No obstante, existe un amplio consenso que un rol indelegable del Estado es la de
regular las actividades de infraestructura, que involucra como una de las tareas centrales la
fijación, monitoreo y aplicación de las tarifas de los servicios. Si bien el control sobre los
precios que las empresas pueden aplicar es el más visible y controversial de la actividad del
regulador, y que usualmente reciben la mayor atención pública, la regulación económica
incluye controles, no menos importantes, sobre la estructura tarifaria, niveles de calidad del
servicio, condiciones de accesos a las redes, condiciones de entrada y salida para los
participantes, y obligaciones de inversión, entre otros aspectos particulares. Estas tareas
deben estar orientadas a alcanzar una combinación equilibrada de los objetivos regulatorios.
III. Objetivos de la regulación de los servicios públicos
La regulación de un servicio público tiene como objetivo central maximizar el interés
general, y para ello se definen cuatro objetivos específicos: eficiencia productiva, eficiencia
asignativa, sostenibilidad y equidad. Estos objetivos quedan habitualmente expresados en la
mayoría de los marcos regulatorios generales y sectoriales (leyes, decreto, reglamentos,
resoluciones, etc.). La teoría económica, por su parte, centra la atención en las condiciones
de eficiencia de los mercados y los incentivos que movilizan los recursos, aunque el aporte
es limitado en cuestiones de equidad.
Por eficiencia productiva se entiende el proceso de minimización de costos totales,
cuyo planteo es equivalente al de maximización de beneficios perseguidos por los
4
Se trata de mercados que no se extienden infinitamente en el futuro, que no cubren todos los riesgos o no
existen para todos los bienes y servicios.
2
productores. En el primer caso, dado el nivel de producción, se determina la combinación de
recursos productivos que minimiza el costo total; en el segundo, dado el costo total y la
combinación óptima de los recursos, de determina el nivel de producción que maximiza los
beneficios totales.
Este proceso de minimización de costos, o de maximización de beneficios, es
independiente de la estructura de mercado, ya que la diferencia entre un productor que
opera en un mercado competitivo y un monopolista es que la decisión individual del nivel de
producción del empresario sujeto a la competencia no tendrá incidencia sobre el precio del
mercado, en tanto que el monopolista, cuando determina el óptimo de producción, fija el
precio del producto, al enfrentar la totalidad de la demanda.
Por su parte, la eficiencia asignativa requiere que el precio sea igual al costo marginal.
Esta condición es óptima ya que permite maximizar el bienestar, compuesto por el
excedente neto de los consumidores y el de los productores, y es el nivel de producción
donde la última unidad consumida se valora al costo que a la sociedad le genera producirla.
En un ámbito competitivo, lo mejor que puede hacer cada productor en forma individual es
determinar el nivel de producción donde el costo marginal iguale al precio de mercado. En el
caso del monopolio, el productor, al igual que en un mercado competitivo, puede modificar
las cantidades, pero el monopolista fijará un nivel de producción donde el precio es superior
al costo marginal. Esto determina que una estructura de mercado monopólica no genera
incentivos para alcanzar por sí sola la eficiencia asignativa, siendo la acción regulatoria del
Estado quien tiene la misión de establecer las condiciones para que la empresa alcance el
nivel de producción socialmente óptimo. En este caso la tarea del regulador consiste en
“emula” las condiciones de competencia, cuando esta no es posible de ser alcanzada por las
condiciones propias del mercado. De esta manera, y con el fin de alcanzar la eficiencia
asignativa, el regulador fija un nivel de precio igual al costo marginal.
La condición de sostenibilidad puede ser financiera y económica. La sostenibilidad
financiera está asociada a la disponibilidad de fondos en tiempo y forma para la normal
operación del negocio. Por su parte, la sostenibilidad económica está relacionada con el
nivel de rentabilidad de los activos invertidos, e implica que los ingresos permitan cubrir los
costos económicos de brindar el servicio5. Desde el punto de vista prospectivo, implica que
el valor presente de la corriente futura de ingresos sea igual al valor presente de la corriente
futura de costos. Esta condición determina que la tasa de rentabilidad esperada sobre los
activos que permanecen invertidos sea igual al costo de oportunidad del capital.
La diferenciación entre sostenibilidad financiera y sostenibilidad económica es
importante, y a menudo no es considerada en el análisis regulatorio, particularmente cuando
se está realizando una evaluación a largo plazo y existen en algún momento del tiempo
niveles de inversiones significativas. Esta situación puede determinar que el nivel tarifario
fijado por el regulador le permita a la firma obtener una rentabilidad esperada sobre los
activos igual al costo del capital, pero el proyecto se torne inviable desde el punto de vista
financiero, al requerir en algún momento de la vida de la empresa un nivel de fondos que
comprometan el acceso de la empresa al mercado de crédito6. Así, la prestación del servicio
puede ser rentable desde el punto económico, pero inviable desde el punto de vista
financiero. Por este motivo los organismos reguladores deben establecer una compatibilidad
entre la viabilidad financiera y la sostenibilidad económica de los servicios.
Por su parte, la equidad es asociada con evitar la discriminación indebida y con los
efectos distributivos relacionados a la capacidad de pago de los usuarios. Evitar la
5
Es habitual que en la determinación de las tarifas de los servicios públicos sólo se consideren los costos
privados. De aquí que estos costos se los defina como cuasi-económicos, al no consideran los efectos externos.
6
Si se estuviese en presencia de mercado de capitales perfectos, la sostenibilidad económica sería condición
suficiente para acceder al financiamiento, pero particularmente en los países emergentes la disponibilidad de
financiamiento se presenta como una restricción activa.
3
discriminación indebida implica que todo usuario debe pagar el mismo precio por recibir el
mismo servicio.
IV. Metodología para el cálculo de las tarifas
A continuación, y a los efectos de analizar las condiciones de eficiencia y
sostenibilidad en la prestación de un servicio público, se utiliza el enfoque del flujo de caja
descontado para asociar los niveles de tarifas con los costos de la provisión. Para ello, el
valor presente neto (VPN) para un nivel de producción Q0 queda determinado por la siguiente
ecuación:
( P * Qt0 )  Ct0
VPN   I  
t
(1  r )
t 1
n
0
0
(1)
donde I0 representa la inversión inicial necesaria para producir Q0 unidades de producto, P la
tarifa, C0 el costo de operativo y r el costo de oportunidad del capital7. La condición de
equilibrio económico requiere que el VPN de la corriente futura de fondos sea igual a cero, a
partir de la cual se puede obtener la tarifa (Pe0) que genera el nivel de ingresos requeridos
para equilibrar la ecuación,
Ct0
I 
t
e0
t 1 (1  r )
P 
n
Qt0

t
t 1 (1  r )
n
0
0
(2)
En el lado derecho de la ecuación, el numerador representa el costo total y el
denominador el nivel de producción, ambos expresados en valor presente; el cociente de
estos dos términos es el costo medio de producción, cuya igualdad con la tarifa representa
la condición de sostenibilidad económica.
Ahora, se supondrá un aumento en el volumen demandado, de Q0 a Q1, que requiere
un aumento en la capacidad de producción. Bajo esta nueva condición de demanda, Pe1 es
la nueva tarifa que garantiza la sostenibilidad del negocio,
Ct1
I I 

t
e1
t 1 (1  r )
P 
n
Qt1

t
t 1 (1  r )
n
0
0
1
0
(3)
siendo I 1 la inversión necesaria para expandir la capacidad de producción de Q0 a Q1. Al
igual que para el nivel de producción Q0, la tarifa de equilibrio, Pe1, se iguala al costo medio
de producción, siendo este expresado por el lado derecho de la ecuación.
Comparando los niveles tarifario obtenidos para Q0 y Q1, se tendrá que Pe0>Pe1 si se
verifica la existencia de rendimientos crecientes a escala. Esto implica que el incremento en
el costo de capital y en los costos operativos es más que compensado por el aumento en el
nivel de producción.
7
El supra índice representa el nivel de producción a que se asocia el valor de cada variable, en tanto que el
subíndice representa el momento del tiempo en que la variable se realiza.
4
Las tarifas obtenidas mediante las fórmulas anteriores, tanto para el nivel de
producción Q0 como para Q1, son utilizadas cuando el resto de los objetivo regulatorios están
subordinados al cumplimiento de la sostenibilidad económica en la prestación del servicio.
Sin embargo, para reflejar la condición de eficiencia asignativa, es necesario fijar una
tarifa que refleje el costo marginal en la prestación del servicio. Para ello, una de las
soluciones consiste en calcular el coste medio de la producción incremental (CMI), que se
obtiene dividiendo el valor presente descontado de los costos futuros asociados a los
aumentos esperados en la provisión del servicio por la cantidad, también descontada, del
incremento de producción. De esta manera, el CMI queda expresado de la siguiente
manera,
1
0
n
CMI 1 
Ct  Ct
t
t 1 (1  r )
n
Qt1  Qt0

t
t 1 (1  r )
I 01  
(4)
Si bien en la práctica cualquier versión del costo marginal es una aproximación, en
última instancia, a un promedio de los costos en el rango de producción requerida, el
enfoque del CMI, en vista de las dificultades inherentes a cualquier metodología, se
presenta como la mejor aproximación a la política óptima de precios que se puede lograr en
el campo de suministro de un servicio público.
Por otro lado, la tarifa en función del CMI garantiza la sostenibilidad de las
expansiones, pero no de la inversión inicial (I0). Es decir no se está reconociendo el costo
del capital asociado a la capacidad instalada necesaria para producir Q0 unidades, y su
costo de operación y mantenimiento asociado (C0).
Adviértase, que la práctica de tarificar al CMI es una expresión más aproximada al
concepto de eficiencia asignativa (análisis marginal) que aquella basada en el costo medio
(análisis global), ya que el costo incremental refleja más fielmente el costo de oportunidad
de los recursos, al considerar el costo de los incrementos (o reducciones) de la producción,
sin considerar el costo incurrido para obtener el nivel de producción actual.
Para evitar este conflicto entre eficiencia asignativa y sostenibilidad, la alternativa es
una tarifa en dos partes, con un cargo variable igual al costo marginal y un cargo fijo que
permita cubrir el costo fijo, siendo este esquema universalmente aplicado en la tarificación
de los servicios públicos. En base a esto, y utilizando el análisis de costos hasta aquí
formulado, el cargo variable debería ser fijado en función del CMI, tal como lo expresa la
ecuación (4), en tanto que el cargo fijo8 se obtendría de la siguiente manera,
Ct0
t
t 1 (1  r )
n
Ut

t
t 1 (1  r )
n
CF e 
1
I 01  
(5)
siendo Ut la cantidad de usuarios. De esta ecuación se deduce que el costo fijo medio está
compuesto por los costos de capital y operativos para el nivel de producción Q0. Esta forma
de tarificar es eficiente desde el punto de vista asignativo, ya que el precio unitario es igual
al costo incremental, y es sostenible económicamente, dado que el valor presente de la
corriente futura de ingresos es igual al valor presente de la corriente de costos totales. No
obstante, se puede poner en riesgo la condición de equidad, ya que el cargo de acceso
puede ser tan alto que exceda la capacidad de pago de los usuarios de menores ingresos,
8
Conocido en la literatura como “cargo de acceso”.
5
comprometiendo así la accesibilidad del servicio. Aquí se presenta otro conflicto entre
objetivos, en este caso entre la sostenibilidad y le equidad.
V. Cálculo de tarifas: Una aplicación al caso de la RAC9
La Red de Accesos a la ciudad de Córdoba, fue otorgada en Concesión mediante la
Licitación Pública Nacional e Internacional realizada por la Provincia de Córdoba en Mayo
de 1997, concluyendo con la firma del contrato de concesión en septiembre de 1997. El
plazo establecido para la misma fue de 25 años y ocho meses.
El contrato preveía que,
en el plazo de los 2 primeros
años, se debía recuperar el
sistema vial y ejecutar obras
nuevas para acompañar las
necesidades
futuras.
La
inversión
en
obras
comprometida
por
la
Concesionaria ascendía a 383
millones de pesos, de los
cuales algo más de 151
millones
de
pesos
correspondían a la construcción
de obras de la primera etapa (2
años) y aproximadamente 232
millones a la segunda etapa de
trabajos.
Mapa de rutas de acceso a la
ciudad de Córdoba
La concesión comprendía,
para los nueve accesos más
importantes a la ciudad de
Córdoba
y
la
Av.
De
Circunvalación, la elaboración de proyectos ejecutivos y la ejecución de las obras de
construcción, remodelación, mejoras, reparación y ampliación, el mantenimiento, reparación
y conservación durante el plazo de la concesión y la administración y operación de la RAC.
Sin embargo, las cambiantes condiciones del entorno macroeconómico ocurridas
Argentina desde el inicio del contrato, y fundamentalmente a partir del año 2001, condujeron
a la falta de inversiones en la red y a un creciente desgaste de las relaciones ConcedenteConcesionario, que desembocaron en el año 2008 en una situación de profundo deterioro de
la red vial y bajos niveles de servicio, muy por debajo de los requeridos según
especificaciones técnicas.
Características del régimen regulatorio empleado en el Contrato de Concesión
El Contrato de Concesión de la RAC definía como marco regulatorio al “reglamento
administrativo regulatorio de las prestaciones, la fiscalización y control, la protección al
usuario y a los bienes del Estado”, y estaba referido al Decreto Nº 1590/97 sancionado por
el Poder Ejecutivo de la Provincia de Córdoba el 10 de Septiembre de 1997. Allí se
establecía que “El Concesionario deberá tomar las medidas necesarias para que los
servicios sean prestados en condiciones que garanticen su continuidad, calidad y seguridad
9
Basado en el estudio “Red de Accesos a Córdoba (RAC): Estudio Técnico Económico de la Concesión”.
Informe Final. Instituto de Investigación de Servicios Públicos e Infraestructura, Facultad de Ciencias Exactas,
Físicas y Naturales (Universidad Nacional de Córdoba), 28 de noviembre de 2008.
6
para una eficiente prestación a los usuarios y protección del medio ambiente”, siendo ésta la
única referencia al concepto de eficiencia en la normativa.
Por otro lado, el contrato de concesión definía a la ecuación económica financiera
como “…la proyección año por año de todos y cada uno de los ingresos y egresos previstos
para todo el plazo de la Concesión…”. También estaba definido el equilibrio de la ecuación
económica financiera como “…la invariabilidad de la Tasa Interna de Retorno (TIR),
determinada en la ecuación económico financiera…”. De esta manera, se pudo deducir que
la sostenibilidad económica de la concesión era el objetivo regulatorio relevante, limitando
de esta forma posibles trade-off con los restantes objetivos, y que se estaba en presencia de
un régimen regulatorio de tasa de retorno, conteniendo implícito este enfoque una visión
retrospectiva del proceso de revisión tarifaria.
En el caso de que los ingresos por peaje obtenidos resulten diferentes a los previstos
en la ecuación económico financiera presentada por el Concesionario al efectuar su oferta,
se preveían los siguientes mecanismos de ajustes:
Si la TIR obtenida > TIR garantizada
realización de obras no previstas o la
disminución del valor de la tarifa básica.
Si la TIR obtenida < TIR garantizada
suspensión de obras previstas y/o el
incremento de la tarifa básica o bien podrá
optar por retrotraer el sistema tarifario al
establecido en contrato de concesión
original hasta mantener dicho equilibrio.
No obstante, y con el fin de establecer las nuevas condiciones económico financieras
que iban a regir, a partir del 2009 y hasta la finalización de la concesión, se utilizó un
enfoque prospectivo, donde la condición de equilibrio quedaba determinada por la siguiente
ecuación,
n
K0  
t 1
( P * Qt )  I t  Ct  Tt
t
(1  r )
(6)
donde K0 representa la base de capital de la concesión al inicio, P la tarifa base, Qt los
niveles de tránsito10, It las inversiones periódicas, Ct los costos operativos11, Tt los cargos
impositivos, r la tasa de descuento y n el números de períodos que restaban para finalizar la
Modelizaci
ón podría
econ
ómico-financiera
de
la concesión
concesión.
Gráficamente
esquematizarse
de la siguiente
manera:
Etapa 1 – 10,7 años
hoy
Estudio para la
redefinición de
las tarifas
Etapa 2 – 14,9 años
Ingresos = f (tránsito, estructura tarifaria)
May/2023
Sep/97
Inversiones no
amortizadas
Inversiones
Mantenimiento
Conservación de rutina
Explotación
Servicios al usuario
Impuestos y otros
Tasa de descuento
Costos
Inversiones
Plazo de la concesión – 25 años, 8 meses
10
11
Expresados en Tránsito Diario Medio Anual (TDMA).
Compuestos por los costos de rehabilitación, administración, explotación y mantenimiento.
7
A partir de la estimación y proyección de cada una de estas variables, se formularon
cuatro escenarios para el período restante de la Concesión (2009-may/2023) considerando
combinaciones alternativas del plan de inversión requerido y niveles de tarifas base12. Cada
uno de estos escenarios tiene en común la base tarifaria (capital invertido aún no
recuperado), la proyección de demanda, el nivel de costos operativos y la tasa de
descuento13.
El Escenario I consistió en plantear la situación proyectada de la concesión
considerando las tarifas vigentes y las inversiones determinadas por las obras definidas
como “urgentes” para alcanzar la normal prestación del servicio. El resultado de esta
evaluación mostró la magnitud del desequilibrio económico, que alcanzó un valor estimado
de $547.509.752, si el servicio continuaba operando bajo las condiciones tarifarias vigentes
al momento del estudio.
COSTOS
ESCENARIO I
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
INGRESOS SIN REAJUSTE
TDMA
TARIFA BASE
TARIFA BASE (sin reajuste)
Déficit
Valor presente
$ 416.592.000
$ 173.522.943
$ 407.612.797
$
21.531.743
$ 1.019.259.484
$ 471.749.731
$
$
-$
416.335.823
2,45 $
1,13 $
547.509.752 -$
Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 24.652.720
$ 57.910.291
$ 3.059.054
$ 144.808.048
$ 67.022.342
Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,417
$ 0,979
$ 0,052
59.149.587
2,45
1,13
77.785.706
Tal como expresa este cuadro, la sumatoria del valor presente de todos los
componentes de costos para el período proyectado, que en condiciones de equilibrio
económico estaría expresando el nivel de ingresos requeridos, era de $1.019.259.484; a
partir de éste y considerando una demanda proyectada de 416.335.82314, se obtiene una
tarifa base de equilibrio económico de $2,45 por usuario. Sin embargo, considerando la
tarifa vigente a ese momento ($1.13), los ingresos proyectados hubiesen sido de
$471.749.731, arrojando el desequilibrio mencionado.
El Escenario II consistió en determinar el ajuste requerido en las tarifas base para
alcanzar el equilibrio económico de la concesión bajo las mismas condiciones planteadas en
el escenario I. Supone inversiones en rehabilitación y otras inversiones urgentes,
mantenimiento de rutina y gastos de operación, previendo un ajuste tarifario a partir del
2009. Este escenario muestra una tarifa base de $2,59, que es la que equilibra la situación
económica financiera de la concesión con inversiones en el corto plazo (el resto de las
inversiones se suponían ser realizadas con fondos externos a los generados por el peaje).
12
Las variables fueron tratadas integralmente mediante un modelo económico financiero, diseñado para tal fin.
13
También denominada “costo del capital”. La estimación realizada para esta variable arrojó una tasa de 11,39%
en términos reales (24,53% expresada en términos nominales).
14
Expresada en TDMA y descontada a la tasa de costo del capital.
8
COSTOS
ESCENARIO II
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE
Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 24.652.720
$ 57.910.291
$ 11.571.352
$ 153.320.346
Valor presente
$ 416.592.000
$ 173.522.943
$ 407.612.797
$
81.447.201
$ 1.079.174.942
$
416.335.823
2,59
$
Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,417
$ 0,979
$ 0,196
59.149.587
2,59
En el Escenario III el plan de inversiones considerado incluyó la totalidad de las obras
previstas para el período de concesión restante. En base a esto, se determinó el nivel
requerido de tarifas base para alcanzar el equilibrio económico en la prestación del servicio.
A este escenario se lo puede interpretar como el que arroja la tarifa que cubre la totalidad de
los costos económicos de la provisión del servicio, independientemente de quién realice los
desembolsos necesarios (Empresa Concesionaria, Estado Provincial, Estado Nacional, etc.)
para la ejecución en forma integral del plan de inversión previsto15.
COSTOS
ESCENARIO III
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE
Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 102.964.524
$ 57.910.291
$ 42.810.293
$ 262.871.092
Valor presente
$ 416.592.000
$ 724.735.740
$ 407.612.797
$ 301.328.535
$ 1.850.269.073
$
416.335.823
4,44
$
Costo
Unitario
$ 1,001
$ 1,741
$ 0,979
$ 0,724
59.149.587
4,44
El Escenario IV se formuló bajo el supuesto de que el concesionario llevara a cabo los
desembolsos que demanda la ejecución de las inversiones “urgentes” (2009 - 2010 - 2011) y
el 20% del plan de inversión previsto para los años 2010-2023. En base a esto, se determinó
el nivel tarifario que equilibra la concesión del servicio.
COSTOS
ESCENARIO IV
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE
15
Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 40.315.081
$ 57.910.291
$ 16.502.685
$ 173.914.040
Valor presente
$ 416.592.000
$ 283.765.503
$ 407.612.797
$ 116.157.345
$ 1.224.127.645
$
416.335.823
2,94
$
Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,682
$ 0,979
$ 0,279
59.149.587
2,94
Esta interpretación supone que todos tienen la misma tasa costo de capital.
9
Si bien la tarifa base expresa el ingreso medio requerido por el concesionario en cada
alternativa evaluada, es necesario destacar que la tarifa final para cada tipo de usuario
dependía de la categoría tarifaria16 y si se trataba de una ruta comercial o una ruta turística,
tal como estaban clasificadas según el uso principal. Considerando esta clasificación, las
tarifas calculadas para cada escenario son presentadas en el siguiente cuadro.
2008
2009
2010
2011
2012
2013-23
ESCENARIO I
Rutas comerciales
$
1,80
$
1,80
$
1,80
$
1,80
$
1,80
$
1,80
Rutas turísticas
$
1,00
$
1,00
$
1,00
$
1,00
$
1,00
$
1,00
ESCENARIO II
Rutas comerciales
$
1,80
$
3,00
$
4,00
$
4,60
$
4,60
$
4,60
Rutas turísticas
$
1,00
$
1,50
$
1,90
$
2,05
$
2,05
$
2,05
ESCENARIO III
Rutas comerciales
$
1,80
$
3,00
$
5,00
$
7,80
$
7,80
$
7,80
Rutas turísticas
$
1,00
$
1,50
$
2,40
$
3,28
$
3,28
$
3,28
ESCENARIO IV
Rutas comerciales
$
1,80
$
3,00
$
4,00
$
5,20
$
5,20
$
5,20
1,50 $
1,90 $
2,31
Rutas turísticas $
1,00 $
Todas estar tarifas están expresadas a moneda constante de diciembre de 2008.
$
2,31
$
2,31
VI. Conclusiones
La provisión de los servicios públicos de infraestructura se caracteriza por tener altos
costos fijos, activos con larga vida útil, irreversibilidad de las inversiones e indivisibilidad del
capital. Estos aspectos son determinados por las condiciones tecnológicas, y señalan que
en general es tipo de servicios son provistos bajo una situación de monopolio natural. De
esta manera, el Estado tiene un rol indelegable, y que es el de regular el mercado con la
finalidad de emular las condiciones de competencia, que técnicamente no es factible de
alcanzar.
Para esta acción de regulación el Estado dispone de un conjunto de instrumentos que
permiten lograr los objetivos de eficiencia, sostenibilidad y equidad. Ante esto, la teoría
económica realiza un aporte fundamental en la definición de las condiciones que requiere el
logro de estos objetivos regulatorios, permitiendo además analizar la relación y posibles
conflictos que se presentan entre estos. No obstante, el aporte de la teoría económica para
determinar la solución regulatoria óptima, es decir la mejor combinación de eficiencia,
sostenibilidad y equidad, es muy limitado, ya que depende de la ponderación que se le
otorgue a cada uno, valoración que surge del sistema político y no del análisis económico.
Esto implica que, debido al conflicto que se presenta entre objetivos, alcanzar uno de estos
puede implicar la necesidad de tener que resignar un cierto margen en el logro de otro/s.
Por otro lado, una vez que el regulador selecciona la combinación deseada y factible
de objetivos, debe determinar la combinación de instrumentos para alcanzarlos, entendiendo
por tales aquellas variables que están bajo su órbita de decisión. Uno de los instrumentos
relevantes de la regulación de un servicio público es el nivel tarifario, que desde el punto de
vista de la eficiencia asignativa requiere que se iguale al costo marginal, aunque desde el
punto de la sostenibilidad la tarifa debe igualarse al costo medio total, presentándose aquí
16
Ver anexo I.
10
uno de los conflictos con que debe lidiar todo regulador, como es el de eficiencia y
sostenibilidad.
Además de estas dificultades, en la práctica regulatoria también es necesario resolver
algunas cuestiones metodológicas, particularmente la asociada a la determinación de los
costos económicos. Para esto, una de los enfoques más ampliamente utilizados es calcular
los costos de la prestación de los servicios mediante el enfoque del flujo de caja descontado,
que permite considerar a los costos como hechos económicos que ocurren en diferentes
momentos del tiempo. De esta manera, y unido a las indivisibilidades tecnológicas, que
hacen que las expansiones se realicen mediante aumentos de capacidad significativos,
surge el concepto de costo medio incremental, que se asocia al concepto de eficiencia
asignativa. Por lo tanto, y si bien en la práctica cualquier versión del costo marginal es una
aproximación, en última instancia, a un promedio de costos en el rango de producción
requerida, el enfoque del costo medio incremental, en vista de las dificultades inherentes a
cualquier metodología, parece ser la mejor aproximación posible a la política óptima de
precios que se puede lograr en el campo de suministro de un servicio público.
No obstante, la determinación de un nivel tarifario basado en el costo medio
incremental sólo cubre los costos económicos asociados a las expansiones. Así, los costos
operativos y de capital asociados al nivel de producción actual se tratan como costos fijos, y
son considerados costos hundidos. De esta manera, para alcanzar la sostenibilidad
económica, condición necesaria para atraer capital a la industria, la tarifa debe cubrir el
costo medio total; esto implica que el valor presente de la corriente futura de ingresos sea,
como mínimo, igual al valor presente de la corriente futura de costos totales, siendo estos
los costos operativos y de capital para el nivel de producción total de cada período.
Esta condición es la que estaba reflejada en el contrato de concesión de la Red de
Acceso a la ciudad de Córdoba (RAC), el cual expresaba que el objetivo de sostenibilidad
económica en la prestación del servicio era considerado relevante para la determinación de
las tarifas de peaje. Ante esto, con el fin de determinar los nuevos niveles tarifarios que
habrían de regir a partir del 2009, se formularon diferentes escenarios proyectados de
demanda, y, a partir de allí, se estimaron los niveles de inversiones y costos operativos
respectivos. Estas proyecciones, junto con la estimación del capital inicial no depreciado y
del costo de oportunidad del capital, permitieron determinar el nivel de ingresos requeridos
para la provisión del servicio. De esta manera, y mediante la utilización de un modelo
económico financiero, se obtuvieron los niveles tarifarios, clasificados por tipo de ruta
(comercial y turística) y categoría de usuario, asociado a cada escenario formulado.
11
BIBLIOGRAFIA
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William P. R., (2011). ”On the Relationship Between Historic Cost, Forward Looking Cost
and Long Run Marginal Cost”, Review of Network Economics, Berkeley Electronic Press,
vol. 10(2), pages 2.
12
ANEXO I: Categorías tarifarias
Categoría 1.- Motocicletas ............................................................................Tarifa Básica x 0,5
Categoría 2.- Vehículos de hasta 2 ejes, de una altura
igual o menor a 2,10 y sin rueda doble ...................... Tarifa Básica x 1
Categoría 3.- Vehículos de hasta 2 ejes, de una altura
superior a 2,10 m. o con rueda doble ......................... Tarifa Básica x 2
Categoría 4.- Vehículos de más de 2 ejes y hasta 4 ejes,
de una altura igual o menor a 2,10 m. y sin
rueda doble ................................................................ Tarifa Básica x 2
Categoría 5.- Vehículos de más de 2 ejes y hasta 4 ejes,
de una altura superior a 2,10 m. o con rueda
doble .......................................................................... Tarifa Básica x 3
Categoría 6.- Vehículos de más de 4 ejes y hasta 6 ejes .................. Tarifa Básica x 4
Categoría 7.- Vehículos de más de 6 ejes ......................................... Tarifa Básica x 5
13