Estimación de las necesidades para la recuperación y

DaLA
Estimación de las necesidades
para la recuperación y
reconstrucción después de los
desastres
3
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Volumen 3
Estimación de las necesidades
para la recuperación y
reconstrucción después de los
desastres
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Diseño de portada: Hernán Gigena
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Contenido
Prefacio............................................................................................................................V
Agradecimientos............................................................................................................. ix
Siglas............................................................................................................................... xi
I.Introducción........................................................................................................................... 1
1. Consideraciones generales..........................................................................................1
2. Antecedentes…… .....................................................................................................2
3. Marco conceptual.......................................................................................................3
II Estimación de las necesidades de recuperación.......................................................... 7
1 Consideraciones generales...........................................................................................7
2 Estimación de las necesidades de recuperación por sectores de actividad económica.......9
2.1 Sectores sociales...................................................................................................9
2.2 Sectores productivos..........................................................................................13
2.3 Sectores de infraestructura.................................................................................19
3. Esquemas temporales de alivio fiscal.........................................................................21
III Estimación de las necesidades de reconstrucción..................................................... 23
1. Consideraciones generales........................................................................................23
2. Estimación de las necesidades de reconstrucción por sectores de
actividad económica.............................................................................................26
2.1 Sectores sociales.................................................................................................27
2.2 Sectores productivos..........................................................................................33
2.3 Sectores de infraestructura ................................................................................39
iii
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Figuras
Figura 1.1 De la evaluación de daños y pérdidas a la evaluación de necesidades
posteriores a desastres: Terremoto y Tsunami en Aceh, 2004..........................5
Figura 2.1 Proceso de estimación de las necesidades de reconstrucción
posteriores a desastres....................................................................................8
Figura 3.1 Proceso de estimación de las necesidades de reconstrucción..........................25
Cuadros
Tabla 3.1 Necesidades de recuperación y reconstrucción después de los desastres......... 44
Recuadros
Recuadro 2.1 El balance alimentario.............................................................................14
iv
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Prólogo
En los últimos años tanto la frecuencia como el impacto de los desastres han aumentado en
todo el mundo. En la primera década del nuevo milenio, una serie de graves desastres afectó a
países de todos los continentes. Los más notables fueron el terremoto y el tsunami de 2004 en
el Océano Índico, que ocasionaron la pérdida de más de 250,000 vidas, el terremoto de Haití,
que mató a más de 220,000 personas y generó un impacto económico equivalente al 120%
del PIB; las inundaciones en Pakistán, que afectaron a 20 millones de personas y además otros
terremotos en Indonesia, inundaciones y sequías en toda África, olas de calor e incendios en
Europa, huracanes en Centroamérica, el Caribe y los Estados Unidos, y deslizamientos de tierra
ocasionados por los tifones en el sudeste de Asia.
El impacto social de los desastres es más elevado en los países en vías de desarrollo, donde las
poblaciones pobres son más vulnerables y menos resistentes. El impacto económico de los desastres se estima que ascendió a los 63 mil millones de dólares en 2009. Hacia finales del siglo
veintiuno, los daños causados por desastres de origen hidro-meteorológico podrían triplicarse
hasta alcanzar los 185 mil millones de dólares anuales, sin tener en cuenta todavía los efectos del
cambio climático. Al añadir el impacto de este último, la cifra de daños podría aumentar de 28
a 68 mil millones de dólares, únicamente como consecuencia de los ciclones tropicales, según
‘Riesgos Naturales, Desastres No Naturales: La Economía de la Prevención Eficaz’, una publicación
conjunta del Banco Mundial y Naciones Unidas que salió a la luz en noviembre de 2010.
Con el fin de orientar la reducción de las vulnerabilidades del ambiente natural y del ambiente
construido, la definición de los impactos sociales, económicas y financieras de los desastres es
ahora una prioridad para los gobiernos. La Metodología de Evaluación de Daños, Pérdidas y
Necesidades (DaLA), desarrollada por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para
América Latina y el Caribe (CEPAL) en la década de 1970, ha venido evolucionándose hasta
convertirse en una herramienta mundialmente reconocida y aplicada en la cuantificación de los
impactos de los desastres y en la estimación de los recursos financieros que se requieren para alcanzar la reconstrucción y la recuperación plenas. El uso sistemático de esta metodología permite
v
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
medir el impacto socioeconómico de cualquier tipo de desastre, así como la vulnerabilidad y
exposición de los activos existentes en todos los sectores de la economía. Su aplicación permite
fortalecer la capacidad de recuperación de la sociedad mediante la introducción de los principios
de “Reconstruir Mejor” en los esfuerzos de reconstrucción y recuperación.
Las notas de orientación DaLA que aquí se presentan se basan en la metodología de la CEPAL.
Su objetivo es operacionalizar los conceptos del caso para los profesionales de las agencias gubernamentales, el Banco Mundial y demás organizaciones nacionales e internacionales que se
encargan de evaluar el impacto de los desastres y formular planes de recuperación y reconstrucción.
Además, las notas de orientación DaLA amplían la metodología original de la CEPAL puesto
que también describen la forma de estimar las necesidades financieras para lograr la recuperación
económica y la reconstrucción después de que ocurre un desastre.
Las notas de orientación se distribuyen en tres volúmenes: i) Guía para los Jefes de Equipos de
(JET) en el Diseño y Ejecución de una Evaluación de Daños, Pérdidas y Necesidades, ii) Estimación
de las Necesidades de Recuperación y Reconstrucción Post-Desastres; y iii) , Volumen I, Guía para los
Jefes de Equipos de Trabajo (JET) se propone facilitar la labor de los JET proporcionando para
ello el marco necesario para realizar la evaluación. La obra ofrece modelos de TDR sectoriales,
cuestionarios para la realización de encuestas y otras herramientas útiles y describe con detalle
cómo debe planificarse, organizarse y llevarse a cabo una evaluación. El Volumen II orienta al
grupo sectorial evaluador en los pasos necesarios para determinar los daños y las pérdidas de cada
sector. Describe asimismo procedimientos simplificados para estimar el valor de los activos físicos
destruidos (daños) y las pérdidas en los flujos de la economía afectada. El Volumen III describe
la forma para estimar las necesidades financieras para lograr la recuperación y la reconstrucción.
Ello se logra tras efectuar la evaluación de daños y pérdidas en cada sector, mediante la cual se
define la distribución espacial y las prioridades con base en las subdivisiones políticas, sectores de
la economía, y distintos grupos poblacionales que hayan sido afectados, e igualmente describe la
forma de formular el calendario de las inversiones que se requiere identificar los posibles canales
de distribución del financiamiento.
Las notas de orientación fueron encargadas por el Fondo Mundial para la Reducción y la
Recuperación de Desastres (GFDRR, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial. La tarea de elevar
las capacidades nacionales en materia de gestión de riesgos de desastres y de evaluar el impacto
de los desastres ha sido asumida con una alta prioridad por parte del GFDRR, para lo cual se ha
suscrito un acuerdo de cooperación entre las Naciones Unidas, la UE y el Banco Mundial con
el fin de llevar a cabo evaluaciones de necesidades con posterioridad a los desastres. A partir de
2006, el GFDRR (una asociación de 36 países y seis organizaciones internacionales empeñados
vi
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
en ayudar a los países en desarrollo a incorporar la reducción de riesgos en sus estrategias de
desarrollo y en ofrecer respuestas con posterioridad a los desastres) se ha abocado a ayudar a los
países por medio de sus tres ventanillas de financiamiento: (a) La Ventanilla I, que promueve la
realización de iniciativas en materia de concientización política y sensibilización ante los desastres;
(b) La Ventanilla II, que tiene por objeto incorporar la reducción de riesgos ante desastres en las
estrategias nacionales de desarrollo de los países, y financia trabajos analíticos y la formulación
de proyectos para la prevención de desastres y reducción de riesgos; y (c) La Ventanilla III, que
financia y apoya sustantivamente la realización de evaluaciones sobre necesidades posteriores a
desastres en respuesta a solicitudes de los gobiernos, en cooperación con las Naciones Unidas,
la Unión Europea y otras instituciones asociadas.
El GFDRR ha realizado más de 20 evaluaciones posteriores a desastres en los tres últimos años en
países tales como Bangladesh, Myanmar, Burkina Faso, Senegal, la República Centroafricana, El
Salvador, Samoa, Indonesia, las Filipinas, la República Democrática de Lao., Bután, Yemen, Camboya,
Bolivia, Namibia, Moldavia, Haití y Pakistán, entre otros. En esas evaluaciones, el GFDRR promueve
particularmente la autosuficiencia por medio del desarrollo de las capacidades de los países de alto
riesgo, que incluye capacitación en la metodología DaLA y sensibilización de los funcionarios gubernamentales y de otros actores. Con el propósito de fortalecer todavía más las capacidades y adaptar
la metodología a las circunstancias específicas de cada país, las experiencias de dichas evaluaciones
se reflejan en los tres volúmenes ya mencionados y continuarán incorporándose en versiones futuras
de estas notas de orientación.
vii
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Reconocimientos
Las presentes notas de orientación fueron elaboradas como parte de la labor del GFDRR encaminada a aumentar la capacidad de los profesionales y especialistas del sector para realizar evaluaciones
de daños, pérdidas y necesidades posteriores a desastres aplicando la metodología DaLA de evaluación
de las consecuencias sociales y económicas de los desastres. La intención del GFDRR es poner en
práctica la Metodología de Evaluación de Daños, Pérdidas y Necesidades a partir del ‘Manual de
estimación de los efectos socioeconómicos y ambientales de los desastres’ originalmente elaborada porla
CEPAL. Las notas de orientación tienen por objeto contribuir a la aplicación generalizada y constante
de la metodología DaLA. Fueron elaboradas por Roberto Jovel, especialista en DaLA con considerable
experiencia en este tipo de evaluaciones. Mohinder Mudahar colaboró en el desarrollo de las notas
para el caso del sector agropecuario.
Se desea agradecer los aportes y comentarios de expertos y profesionales externos e internos cuya
contribución fue fundamental para terminar estas notas de orientación. Gracias a su experiencia en
evaluación de daños y pérdidas y planificación de la recuperación fue posible perfeccionar las notas
de orientación asegurando con ello su aplicabilidad.
Especiales agradecimientos se extienden a doña Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la CEPAL,
a Ricardo Zapata, y numerosos otros colegas de la CEPAL que brindaron su apoyo y colaboración
continuos durante todo el proceso. La gran experiencia institucional y práctica de la CEPAL ha sido
muy valiosa para la revisión de las notas de orientación. Se agradece asimismo a aquellos colegas del
Banco Mundial que aportaron valiosos comentarios sobre diversos aspectos de estos documentos. Al
respecto se desea destacar la contribución de Sofía Bettencourt, Oficial Principal de Operaciones, y
de Wolfgang Fengler, Economista Principal, quienes hicieron las veces de encargados de la revisión,
junto con colegas de la CEPAL.
El desarrollo de las notas de orientación recibió el apoyo del Programa Track III del GFDRR
por intermedio de Katalin Demeter, Doekle Wielinga y Sophie Herrmann quienes proveyeron
ix
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
comentarios y supervisaron y dirigieron las diversas etapas para su elaboración. Se agrade también
el apoyo financiero de los socios del GFDRR. Max Jira y Alisa Lertvalaikul brindaron un excelente
apoyo logístico permanente.
Susanne Quigley fue la editora principal del texto original en inglés. El diseño de la portada
de las notas de orientación estuvo a cargo de Hernan Gigena. La Oficina del Editor del Banco
Mundial tuvo a su cargo el diseño, la composición e impresión bajo la supervisión de Adrian Feil.
x
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
SIGLAS
AID
BDP
BIRF
BM
CE
CEPAL
CIS
CSF
DaLA
GFDRR
JET
LAB
NU
ODM
ONG
PDNA
PER
PIM
PIB
PIS
PYME
RRD
TdR
UE
UNOCHA
Asociación Internacional de Desarrollo
Balanza de pagos
Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo
Banco mundial
Comisión Europea
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Crédito de inversión sectorial
Costo, seguro y flete
Evaluación de daños, pérdidas y necesidades, por sus siglas en inglés
Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres, por sus siglas
en inglés
Jefe del equipo de trabajo
Libre a bordo
Naciones Unidas
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organización no gubernamental
Evaluación de necesidades posterior a un desastre
Préstamo de emergencia para recuperación
Países de ingresos medios
Producto Interno Bruto
Préstamo de inversión sectorial
Pequeñas y medianas empresas
Reducción de riesgos de desastres
Términos de Referencia
Unión Europea
Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios
xi
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
l. Introducción
1. Consideraciones generales
La estimación de los requerimientos financieros necesarios para devolverle a una economía y a
una sociedad al menos los niveles de desarrollo que prevalecían antes de un desastre —preferiblemente bajo condiciones de mayor resistencia ante los desastres— es de suma importancia para
los gobiernos y los grupos sociales afectados así como también para la comunidad internacional
que coopera en las labores de recuperación y reconstrucción.
Mediante la evaluación de necesidades post-desastre se establece una base cuantitativa que permite estimar las cantidades, prioridades, condiciones y objetivos de los recursos financieros que
deben ser asignados a la recuperación y la reconstrucción. La información para su estimación
proviene de diversas fuentes que incluyen al gobierno afectado, al sistema bancario comercial y
de desarrollo, a entidades del sector privado, a los individuos o familias afectados, y a los socios
locales y extranjeros para el desarrollo.
A fin de lograr una estimación de todas las necesidades de recuperación y reconstrucción es preciso
que la evaluación de los efectos, impactos y necesidades producidos por un desastre sea completa:
que abarque a todos los sectores de actividad social y económica. Para lograr que las estimaciones
de necesidades sean confiables es preciso que se basen en información cuantitativa sólida acerca
de los daños y pérdidas causados por el desastre. Además, deben presentarse en una forma que
permita a todos los involucrados visualizar fácilmente la forma en que fueron estimadas, y con
ello facilitar la asignación de los recursos requeridos para la recuperación y la reconstrucción.
Una vez realizada la estimación de las necesidades, que respondan a una estrategia compartida de
recuperación y reconstrucción, resulta factible iniciar varias actividades encaminadas a monitorear y
dar seguimiento al avance de la recuperación y la reconstrucción. Por parte del ministerio de finanzas
del gobierno, se aborda la asignación de los recursos fiscales adicionales que requiera el presupuesto
nacional. Además el mismo ministerio de finanzas gestiona ante la banca nacional de desarrollo y
1
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
ante la banca privada para que se abran líneas de financiamiento en condiciones adecuadas para la
recuperación y reconstrucción del sector privado. El ministerio de planificación económica, por su
parte, deberá ajustar los planes nacionales de desarrollo para incluir los objetivos de recuperación
y reconstrucción posteriores al desastre, mientras otras entidades gubernamentales gestionan ante
la comunidad internacional recursos adicionales —financieros y técnicos— para complementar
las asignaciones nacionales. Resulta obvio que la estimación de las necesidades financieras para la
recuperación y la reconstrucción debe abarcar a todos los sectores de actividad social y económica
que resulten directa o indirectamente afectados a escala nacional, sectorial y personal. Será preciso
definirla distribución espacial de las necesidades y la cronología de la entrega de los recursos así
como cuáles son los grupos poblacionales que la requieren incluyendo desgloses de necesidades para
los hombres, las mujeres, los niños y los ancianos, puesto que tienen distintas vulnerabilidades y,
por consiguiente, distintas necesidades. Será preciso también dentro de lo anterior asignar especial
atención a la identificación de las necesidades específicas al nivel de las comunidades.
2. Antecedentes
A partir de la metodología original de evaluación de daños y pérdidas desarrollada por la
Comisión Económica de Naciones Unidas para América Latina y el Caribe,1 el Fondo Mundial
para la Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial
ha producido una serie de notas de orientación que tienen por objeto facilitar la realización de las
evaluaciones que conduzcan a la estimación de las necesidades de recuperación y reconstrucción.
Las notas de orientación están compuestas de tres volúmenes: el primero es una serie de orientaciones para los Jefes de Equipos de Trabajo (JET) a quienes se encomienda encabezar dichas
evaluaciones, en la que se describe en detalle la forma de planificar, organizar y llevar a cabo esas
actividades. El segundo volumen incluye una serie de notas sectoriales de orientación que describen
los procedimientos simplificados necesarios para estimarel valor de los activos físicos destruidos y
de los cambios o las pérdidas de los flujos de la economía afectada. El tercer volumen es la presente
serie de orientaciones sobre la estimación que se hace posteriormente acerca de los requerimientos
financieros para lograr la recuperación económica y la reconstrucción tras un desastre.2
1 Manual de estimación de los efectos socioeconómicos y ambientales de los desastres, Comisión Económica de Naciones
Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, 2003.
2 Se encuentra en preparación un cuarto volumen que se refiere al análisis del impacto de los desastres en las variables
macroeconómicas y en los ingresos familiares y personales.
2
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Las orientaciones sobre la estimación de necesidades de reducción de riesgos de desastres y de
adaptación al cambio climático no forman parte de esta obra y se tratarán separadamente.
Estos materiales de orientación tienen por objeto ser de utilidad para el personal del Banco
Mundial, los funcionarios de los gobiernos que se ven afectados por desastres y los demás instituciones y expertos internacionales o nacionales que participen en evaluaciones posteriores a
desastres. Si bien estas notas describen procedimientos para la evaluación de daños, pérdidas y
necesidades, es un hecho aceptado que no hay dos desastres iguales y que los procedimientos
deberán adaptarse a las condiciones reales de cada caso.
De hecho, las notas de orientación constituyen un complemento del programa de capacitación
del GFDRR para personal del Banco Mundial y funcionarios de gobiernos de países de alto riesgo
en el tema de la evaluación de daños, pérdidas y necesidades y el objetivo es que se utilicen en
el terreno. Las ampliaciones y el mejoramiento de estas notas permitirán disponer de una herramienta actualizada para estimar en forma cuantitativa y confiable el impacto de los desastres y
las necesidades de recuperación económica y de reconstrucción posteriores a los desastres.
3. Marco conceptual
Todo desastre puede ocasionar dos tipos principales de efectos en una sociedad y en una economía: la destrucción total o parcial de activos físicos y los consiguientes cambios o pérdidas en
los flujos económicos de la zona afectada.
Las siguientes son las definiciones básicas de los efectos de los desastres que han sido adoptadas
como parte de la metodología, a partir de la experiencia adquirida desde 1972, año en que se
desarrollaron y aplicaron por primera vez:
Daños: destrucción total o parcial de activos físicos existentes en la zona afectada.3
Los daños ocurren durante o inmediatamente después del fenómeno natural que
origina el desastre y se cuantifican en unidades físicas (esto es, metros cuadrados de
vivienda, kilómetros de carreteras, etc.). Su valor monetario se expresa en términos
de los costos de reposición que prevalecían justo antes del desastre.
3 Los desastres pueden ocasionar la destrucción de distintas clases de activos físicos, que incluyen edificios, infraestructura, equipo y maquinaria, muebles y enseres del hogar, medios de transporte y almacenaje, obras de riego, etc. El
Volumen 2 de las Notas de orientación del GFDRR proporciona listados exhaustivos de los activos físicos que pueden
resultar afectados en cada sector de actividad económica.
3
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Pérdidas: son los cambios temporales de los flujos económicos que ocurren como
consecuencia del desastre. Las pérdidas ocurren a partir del momento en que sucede el desastre hasta cuando se logre la recuperación económica y la reconstrucción
total, cosa que en algunos casos puede requerir de varios años. Las pérdidas típicas
incluyen una posible reducción temporal de la producción y el posible aumento
temporal de los costos de producción de los sectores productivos de la agricultura,
la ganadería, la pesca, la industria, el comercio y el turismo; la posible caída de los
ingresos y el posible mayor costo de operación de los servicios (educación, salud,
electricidad, suministro de agua y alcantarillado, transporte y comunicaciones); así
como los gastos imprevistos que hayan sido necesarios para satisfacer las necesidades
de ayuda humanitaria durante la fase de emergencia. Las pérdidas se expresan en
valores monetarios corrientes.
La estimación cuantitativa de los daños y las pérdidas hace posible llevar a cabo un análisis del
impacto del desastre a diferentes niveles de agregación En el ámbito macroeconómico, las pérdidas
sectoriales estimadas permiten medir el posible impacto del desastre en el funcionamiento de la
economía en su conjunto, así como en términos de posibles cambios en el crecimiento del producto interno bruto del país. También permiten estimar posibles cambios negativos temporales
en la balanza de pagos y en el balance comercial, así como en la situación fiscal del país afectado.
Las pérdidas sectoriales estimadas permiten también evaluar la reducción del empleo y de los
ingresos al nivel de personas individuales o de familias. Algunas estimaciones posteriores acerca
del impacto del desastre permiten también medir el posible empeoramiento de la pobreza en el
país afectado por un desastre.
Por otra parte, la cuantificación de daños y pérdidas permite estimar posteriormente los requerimientos o las necesidades financieras que permitan lograr la plena recuperación de la economía
—en los ámbitos macroeconómico, sectorial, y personal o familiar— y reconstruir los activos
físicos que fueron destruidos o dañados. El valor y la distribución espacial, temporal y sectorial
de las pérdidas de la producción se utilizan para estimar las sumas necesarias para lograr la recuperación de la economía; mientras que el valor y la distribución geográfica y sectorial de los
daños se utiliza como base para estimar las necesidades financieras de la reconstrucción (Véase
la Figura 1.1., más abajo).
La estimación de las necesidades financieras requeridas para lograr la recuperación y la reconstrucción posteriores a un desastre se basa en un cálculo objetivo, cuantitativo y confiable del valor
de las pérdidas de producción y de la destrucción de activos físicos y su desglose por zonas geográficas, sectores de actividad económica, y su focalización en los grupos poblacionales afectados.
4
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Las necesidades en materia de recuperación y reconstrucción se estiman separadamente para el
sector público y el privado, puesto que los desastres afectan a la sociedad y a la economía en su integridad y ambos sectores requerirán de financiamiento para ello. Algunos gobiernos suelen estimar
solamente las necesidades de reconstrucción de los activos físicos públicos destruidos, y a menudo
consideran solamente las necesidades de recuperación de las actividades económicas del sector
público. Cuando se considera que generalmente el sector público posee y administra únicamente
una fracción relativamente reducida de la economía de un país, la práctica anteriormente descrita
debe ser evitada porque puede conducir únicamente a la recuperación y la reconstrucción parciales
tras un desastre y ello podría dejar fuera a importantes sectores y grupos poblaciones de la sociedad.
Las actividades del programa de recuperación económica deben agruparse en torno a tres
subprogramas específicos que tienen por objeto: restablecer los ingresos personales y familiares
y los medios de vida; restablecer o rehabilitar los servicios básicos ; y normalizar las actividades
productivas. Las actividades de recuperación normalmente incluyen intervenciones tanto de los
gobiernos central y locales como de entidades del sector privado.
Figura 1.1 De la evaluación de daños y pérdidas a la evaluación de
necesidades posteriores a desastres: Terremoto y Tsunami en Aceh, 2004
14
Daños
Pérdidas
12
Trillones de rupias
10
8
6
4
2
0
Vivienda
Transporte
Industria
Educación
Fuente: Informe de Bappenas y del Banco Mundial, 2005
Nota: El valor de los daños se usa como base para estimar las necesidades para la reconstrucción
El valor de las Pérdidas: permite estimar las necesidades para la recuperación económica
5
Energía
Agricultura
Pesca
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
El programa de reconstrucción debe definirse a partir de una estrategia de reconstrucción que,
preferentemente involucre el concepto de “reconstruir mejor” y que incluya el mejoramiento
de la calidad, la innovación tecnológica y la modernización, la introducción de resiliencia ante
desastres por medio de medidas de mitigación y, en algunos casos, la reubicación de algunas
actividades estratégicas en zonas más seguras. Cuando la reconstrucción requiera más de un año
para su ejecución será preciso tomar en consideración el efecto de la posible inflación multianual.
6
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
II. Estimación de las necesidades para lograr
la recuperación económica
1. Consideraciones generales
El impacto de los desastres se evalúa a escala sectorial, macroeconómica y personal o familiar,
con base en los valores estimados de las pérdidas de producción por sector. Esta evaluación del
impacto provee la base para estimar en forma objetiva y cuantitativa los requerimientos o necesidades financieros para alcanzar la recuperación de todas las actividades económicas y sociales.
En términos generales, las actividades de recuperación económica son fundamentalmente intervenciones a corto y mediano plazo encaminadas a mitigar y reducir el impacto del desastre
en los ámbitos sectorial, macroeconómico, y personal o familiar. Las actividades características
tras un desastre pueden incluir a las siguientes, que deben adaptarse a las necesidades específicas
a cada caso:
• Planes de generación de ingresos en la modalidad de “dinero a cambio de trabajo” para
los grupos poblacionales más afectados, especialmente dirigidos hacia aquellos individuos
que no sean sujeto de crédito.
• Esquemas temporales de refugio para personas y familias que hayan quedado sin techo.
• Actividades de rehabilitación y recuperación de los servicios educativos, incluida la
obtención de instalaciones y servicios temporales; actividades de prevención y control
de epidemias, etc.
• Rehabilitación de los servicios básicos de suministro de agua y alcantarillado, electricidad,
transporte y comunicaciones.
• Reinicio o reactivación de las actividades productivas en los sectores de la agricultura,
la pesca, la industria, el comercio y el turismo, mediante la donación de insumos para
la próxima cosecha, ; donaciones y créditos blandos a micro, pequeñas y medianas
empresas, y medidas temporales de alivio fiscal a empresas más grandes.
7
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Tal como se indicó más arriba, algunos gobiernos concentran sus esfuerzos de recuperación únicamente en las actividades en las que tienen competencia directa, y podrían omitir la última serie
de actividades incluidas en la lista anterior pensando que el sector privado tiene la capacidad de
recuperar por cuenta propia las actividades productivas (recurriendo al producto de los seguros,
si los hubiese, y / o a los ahorros de los que disponía antes del desastre). Tal práctica de cobertura
parcial de las necesidades de recuperación debe evitarse para asegurar una recuperación excesivamente lenta o limitada. Por el contrario, será preciso recordar y alentar a los gobiernos para que
identifiquen y apoyen también la recuperación del sector privado, especialmente en las actividades
informales a escala micro, a efectos de fomentar el desarrollo económico general e incluyente.
Normalmente se hace una comparación entre los valores estimados de las pérdidas y el valor
del PIB sectorial a fin de determinar cuáles sectores de la actividad económica requerirán de
programas y actividades específicas de recuperación. Cuando la relación entre pérdidas y PIB es
alta, será necesario diseñar un programa especial de recuperación para esos sectores, cuyo alcance
se definirá empleando como base el valor estimado de las pérdidas.
De hecho, las necesidades financieras se estiman en función del valor estimado de las pérdidas
de cada sector y deben ser determinadas por economistas especializados en cada sector siguiendo
el procedimiento descrito en la Figura 2.1.
Figura 2.1 Procedimiento para la estimación de las necesidades de recuperación
económica después de los desastres
Pérdidas sectoriales
Análisis del impacto del desastre
• Ámbito sectorial
• Ámbito macroeconómico
• Ámbito de los ingresos personales
Programa de recuperación económica
• Recuperación de los ingresos personales
• Recuperación de los servicios básicos
• Recuperación de las actividades de producción
8
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
2 Estimación de las necesidades de recuperación, por sector de actividad económica
Las siguientes secciones describen el procedimiento de cuantificación sistemática de necesidades
posteriores a un desastre en cada sector de actividad económica. Es posible que las necesidades
sugeridas no sean aplicables a todos los casos de desastres puesto que cada uno tiene factores
y características distintos, pero la lista provee una guía de las necesidades de recuperación más
usuales y de la forma en que debe identificarse y cuantificarse su costo.
2.1 Sectores sociales
Las necesidades de recuperación de los sectores sociales se estiman en función del valor de las pérdidas
estimadas en cada sector o subsector. En el caso de los sectores de vivienda, educación y salud, las
necesidades de recuperación se determinan como el valor de los mayores costos de funcionamiento post-desastre de cada sector — tales como los refugios, escuelas y hospitales temporales y la
prevención y el control de enfermedades, disminuidos en aquellas sumas ya gastadas al momento
de la evaluación, que no podrán financiar con cargo al presupuesto ordinario del sector sin afectar
negativamente a otras actividades normales de desarrollo. A guisa de ejemplo, las necesidades del
plan temporal de generación de ingresos denominado “dinero a cambio de trabajo”, se estiman
como el valor de las pérdidas de los ingresos personales (que se deriva del valor de las pérdidas de
la producción, según se describe en otra sección de las presentes notas de orientación).
2.1.1 Recuperación de los ingresos personales o familiares
Como parte de la evaluación del impacto del desastre se estiman las pérdidas de ingresos personales
o familiares que ocurren como consecuencia del desastre. Al respecto, téngase en cuenta que en
algunos casos es posible que tales pérdidas perduren durante más de un año antes de lograr la
plena recuperación del ingreso.
El valor de las pérdidas de los ingresos personales o familiares constituye el umbral superior
del costo de los programas de “dinero a cambio de trabajo” que pueda diseñarse para ayudar a
las personas afectadas a percibir ingresos tras el desastre. Tales programas pueden aplicarse en
combinación con programas del sector público encaminados, por ejemplo, a la demolición y
remoción de escombros, o a la rehabilitación o reparación inmediata de las vías de comunicación.
También pueden extenderse a la rehabilitación de otras obras públicas, como por ejemplo las de
suministro de agua y alcantarillado, electricidad, etc., y se pueden aplicar con facilidad al caso de
obras comunitarias. La duración de estos programas debe definirse con base en las necesidades
9
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
de rehabilitación y reparación de las obras y puede ser más o menos prolongada que el período
habitual de tres meses que duran muchos programas de dinero a cambio de trabajo.4
en aquellos casos en que se llevan a cabo simultáneamente programas de alimentos a cambio de
trabajo, el tiempo y los ingresos del programa de dinero a cambio de trabajo deberá reducirse
en de forma tal que el valor combinado de los alimentos y de los ingresos en efectivo no supere
el valor estimado de la pérdida de los ingresos personales o familiares. Con ello se evita crear la
dependencia de los afectados hacia dichos programas y, por el contrario, se busca fomentar la
autosuficiencia al promover la recuperación paralela mediante actividades productivas.
En ocasiones se emprenden programas de financiamiento de mujeres empresarias (que a menudo
no son sujetos de crédito) a fin de garantizar la recuperación de los ingresos familiares y es posible
que esos programas incluyan donaciones de efectivo y / o actividades de microfinanciamiento.
Las necesidades financieras de tales programas nunca deberán exceder del valor de las pérdidas
estimadas en los ingresos personales o familiares.
En ocasiones es posible que hagan falta introducir programas destinados a lograr una diversificación de los ingresos familiares para alcanzar la resiliencia de los ingresos ante futuros desastres.
2.1.2 Vivienda
Las actividades de recuperación del sector de la vivienda pueden incluir refugios temporales
para los damnificados sin techo, asistencia técnica en la reparación de unidades de vivienda con
características de resistencia ante desastres, y el suministro gratuito de materiales de construcción
para reparación de viviendas y reposición de artículos domésticos para los pobres.
El costo y la duración de todo esquema de refugios temporales se determina durante la estimación
de las pérdidas del sector vivienda, y teniendo en cuenta los resultados del análisis simultáneo
sobre la capacidad del sector de la construcción para reconstruir unidades de vivienda que hayan
sido destruidas por el desastre. El monto requerido de inversión inicial y el costo de funcionamiento de dichos esquemas de refugio varían con cada desastre; es posible obtener información
al respecto al discutir el tema con las personas que han estado a su cargo durante la fase de la
emergencia, y proyectar su costo hasta lograr la recuperación total del sector.
4 Algunas organizaciones de ayuda en los desastres imponen una limitación arbitraria de tres meses (o 90 días) a la
posible duración de los programas de dinero a cambio de trabajo. Ello no obstante, como las pérdidas de los ingresos
personales o familiares pueden durar más o menos tiempo, por lo que la duración de los programas de recuperación
del ingreso debe adaptarse a las características específicas de cada desastre.
10
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Cuando el tamaño y la duración del esquema de refugios hagan necesario disponer también de
servicios de suministro de agua y saneamiento, electricidad, transporte y otros servicios de primera
necesidad, el costo de la prestación de tales servicios deberá incluirse como parte de las necesidades.
Deberá estimarse también el costo de demolición de aquellas unidades de vivienda que no hayan
quedado totalmente destruidas y/ o que se consideren estructuralmente inseguras. El costo de
la remoción de escombros hasta el borde de la calzada y de limpieza de las viviendas también
deberá estimarse y añadirse como parte de las necesidades.5
2.1.3 Educación
La recuperación del sector de la educación puede incluir la reactivación de las actividades educativas
en condiciones especiales que permitan compensar a los estudiantes por la pérdida de educación.
La forma de determinar ese costo dependerá de las características del país afectado por el desastre
y de las propiedades del desastre mismo. Las actividades de reactivación pueden incluir:
• El uso más intensivo de instalaciones y servicios educativos que no hayan sido dañados
por el desastre, estableciendo varias “jornadas” diarias en vez de un horario normal.
• Adquisición en modalidad de alquiler de locales alternos que no hayan sido afectados.
• El establecimiento de aulas temporales por medio de carpas, contenedores, o instalaciones similares.
Esas soluciones posibles implican costos adicionales que ya fueron estimadas como pérdidas para
el sector de la educación: el costo de alquiler de locales temporales, el costo de adquisición y
adaptación de carpas o contenedores, el pago de horas extras a docentes en el caso de múltiples
jornadas diarias, etc.
Otra actividad usual de recuperación es la de reparar aquellas escuelas u edificios educacionales
que se hayan utilizado como refugios temporales y que hayan sufrido daños como consecuencia del
uso excesivo como viviendas durante un período de tiempo relativamente prolongado. Una vez
más, el costo de reparación de estas escuelas usadas como refugio temporal ya ha sido estimada
como pérdida en la evaluación.
Otra actividad común de recuperación es la reposición urgente de materiales didácticos y equipos
mínimos. Tal medida es considerada como urgente y no debe posponerse hasta el inicio de la
reconstrucción.
5 El costo de remoción de escombros o de lodo, y su desplazamiento del borde de la calzada a sitios donde no causen
daños ambientales se incluye separadamente como necesidades en el sector ambiental.
11
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
En el caso de desastres que traigan consigo un gran número de víctimas fatales, se ha incluido
programas especiales de capacitación acelerada de docentes cuando el caso lo amerita.. El costo
de esos programas habrá sido estimado como una pérdida en la evaluación.
Tal como se indica en la introducción, el monto de las necesidades de recuperación es igual al
valor de las pérdidas estimadas de cada sistema/ programa, menos las sumas ya gastadas en ellas
al momento de la evaluación y que no puedan cubrirse con el presupuesto normal del gobierno
sin poner en riesgo las actividades normales de desarrollo.
2.1.4 Salud
Normalmente, la recuperación de la capacidad en atención de salud es de muy alta prioridad tras los
desastres de todo tipo y magnitud. Ello puede implicar el establecimiento de hospitales temporales en
edificios alternos aptos hasta que las instalaciones que hayan sido destruidas sean reconstruidas. El costo
de arrendar locales alternos y/o de levantar hospitales-carpas para asegurar una mínima prestación de
atención sanitaria ha sido estimado como una pérdida en la evaluación.
De forma similar, el presupuesto operativo adicional necesario para financiar personal suplementario o
pagar horas extras al personal ya existente (por encima de las asignaciones gubernamentales ordinarias
para el sector) se estima también como una pérdida en la evaluación. Además, el costo de reposición
urgente de las existencias de suministros médicos y medicinas que hayan resultado destruidos debido
al desastre se estima como una pérdida del sector.
A menudo se presenta la necesidad de brindar tratamiento médico prolongado, a los heridos / lesionados, así como atención psicológica a la población afectada tras los desastres. El costo de dicho
programa habrá sido calculado como una pérdida del sector.
La prevención y el control de posibles brotes de enfermedades o epidemias es otro factor clave tras los
desastres y es un costo que normalmente no se incluye en el presupuesto ordinario del sector. A
esa categoría pertenece el costo de las campañas públicas de información, las vacunaciones, los
programas de control de vectores y el monitoreo de los índices de morbilidad, que habrán sido
estimados como pérdidas en la evaluación.
Por último, cuando los estudios realizados sobre el terreno6 demuestren que el desastre ha
ocasionado inseguridad alimentaria, será necesario diseñar y ejecutar un programa temporal de
6 En el apartado sobre el sector agrícola se describe la forma de estimar necesidades alimentarias tras los desastres.
12
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
nutrición para madres e hijos. Una vez más, el costo de dicho programa habrá sido estimado
como una pérdida en la evaluación.
Como ya se indicó en la sección correspondiente al sector de la educación, las necesidades de
recuperación de la salud son equivalentes al valor estimado de las pérdidas de cada programa,
menos las sumas ya gastadas al momento de la evaluación y las que no pueden cubrirse con el
presupuesto gubernamental ordinario sin causar un impacto negativo en las actividades normales
de desarrollo del sector.
2.2 Sectores productivos
Las necesidades de recuperación de los sectores productivos —incluidos los de la agricultura, la
ganadería, la pesca, la minería, la industria, el comercio y el turismo— se estiman empleando
como base las pérdidas de producción. Generalmente, el monto de las necesidades representa una
fracción del valor de las pérdidas de producción, pues son los montos requeridos para reiniciar
las actividades productivas (en términos del valor de las materias primas y de los insumos, o del
capital de trabajo de las empresas, o de las actividades individuales involucradas).
2.2.1 Agricultura
2.2.1.1 Cultivos
Las actividades de recuperación del subsector de los cultivos incluyen el suministro de insumos
para replantar los cultivos que se perdieron por el desastre. Ello incluye la provisión de semillas,
fertilizantes, plaguicidas, el arriendo de maquinaria agrícola, etc., cuando los agricultores hayan
perdido todos sus ahorros.7 Tales insumos pueden viabilizarse mediante donaciones en especie a
agricultores pobres y / o la apertura de líneas de crédito adecuadas para los agricultores sujetos de
crédito bancario. En la mayoría de los países el ministerio de agricultura lleva estadísticas de los
costos de los insumos para la producción de cada cultivo en las distintas etapas de crecimiento
de los cultivos. Cualquier agrónomo o economista agrícola pueden estimar sus valores como
fracción del valor de la producción.
7 En un caso reciente de actividad posterior a un desastre, el gobierno decidió adquirir una cantidad relativamente
considerable de maquinaria agrícola para arrendarla a los agricultores para que prepararan la tierra y realizaran actividades agrícolas. Esa constituyó una posibilidad alterna para reanudar la producción y se ofreció financiamiento para
cubrir dicha necesidad post-desastre.
13
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
En los casos en que el desastre haya causado pérdidas considerables en producción, especialmente
cuando se trate de cultivos de alimentos, puede ponerse en peligro la seguridad alimentaria de la
población. Los posibles déficits alimentarios ocasionados por desastres se estiman con base en la
cuantificación de un balance alimentario (véase el cuadro de texto más abajo), de tal forma que
las necesidades de importación de alimentos pueden estimarse y satisfacerse mediante reasignaciones
internas de alimentos provenientes de otras zonas del país que tengan superávits alimentarios, donaciones internacionales en especie, o compras directas de alimentos en el exterior. Si se importan
alimentos, el valor de dichas importaciones se obtiene multiplicando el volumen de cada tipo de
alimento requerido por su precio unitario en los mercados internacionales. Sobra decir que el valor
de las necesidades de importación de alimentos es normalmente superior al valor de las pérdidas
alimentarias ocasionadas por el desastre.
Recuadro 2.1 El balance alimentario
El balance alimentario es una cuantificación de la disponibilidad y del consumo de alimentos durante un período
específico de tiempo, generalmente un año, en un país o una zona geográfica más pequeña de dicho país.*
La disponibilidad alimentaria del balance está representada por la cantidad total de alimentos producidos en un
país, más la cantidad de importaciones y exportaciones de alimentos y el cambio en las existencias alimentarias.
La utilización o consumo de alimentos incluye las cantidades utilizadas para alimentar ganado, para semilla, las
pérdidas durante el almacenaje o el transporte, y las cantidades que están disponibles para consumo humano.
Un ejemplo del balance alimentario anual de un producto se ilustra en la tabla siguiente, empleando toneladas como
unidad.
Disponibilidad
5,385Utilización
5,385
Producción interna
3,950
2,654
Importaciones
1,658Semilla
Variación de existencias
Exportaciones
103
–326
Alimento para animales
Procesamiento
Consumo humano
Otros usos
87
86
2,335
223
* La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) dispone de una base de datos en su sitio web
que provee el balance alimentario anual de la mayoría de los alimentos de cada país del mundo, e incluye datos hasta 2007. Es
posible obtener información más reciente en la oficina de la FAO en los países afectados.
14
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Como parte del análisis sobre déficit seguridad alimentarios, puede ser conveniente diseñar o ampliar
un programa temporal de ayuda alimentaria internacional financiado por el Programa Mundial
de Alimentos de las Naciones Unidas y/ u otras organizaciones internacionales donantes y fuentes
bilaterales. La cantidad y el valor de esas necesidades se derivan, una vez más, de los resultados del
balance alimentario que se describirá posteriormente en este documento y con base en las políticas
de asistencia de las instituciones o países donantes.
La distribución de la ayuda alimentaria puede hacerse en forma de donaciones directas o de
programas de alimentos a cambio de trabajo. Cuando se empleen estos últimos, el costo y la
duración de los programas de dinero por trabajo encaminados a restablecer la capacidad de
generación de ingresos de la población afectada deberá reducirse en función del valor de los
alimentos suministrados.
Existen dos opciones cuando un gobierno decide importar alimentos, bien sea en lugar de los
programas internacionales de ayuda alimentaria, o como complemento de estos. El
gobierno puede realizar directamente la importación por medio de su organismo pertinente, y / o
las entidades privadas pueden ocuparse de las importaciones de alimentos. Si se elige la segunda
opción, especialmente si el volumen de las importaciones es elevado y costoso, es posible que el
gobierno prefiera reducir el impacto negativo en el presupuesto de las familias afectadas decretando
la eliminación o la rebaja temporal de los aranceles de importación de alimentos; también es posible
que decida ofrecer exenciones tributarias similares para la importación de otros insumos agrícolas.
2.2.1.2 Ganadería
Las actividades de recuperación del sector de la ganadería pueden incluir un programa de prevención y control de enfermedades animales, puesto que los desastres de todo tipo pueden afectar
a los animales domésticos.8 Cuando el stock de animales se ve afectado o mermado, se afectaría
negativamente también la producción de carne y otros productos alimentarios derivados, al igual
que la disponibilidad de fuerza de tracción para las labores del sector agropecuario.
Las sequías y otros desastres de origen hidro-meteorológico pueden requerir el diseño y ejecución
de un programa de suministro de alimento para animales y replantación de pastizales. Las necesidades
de ambos programas habrán sido estimadas como pérdidas en la evaluación.
8 Este tipo de actividad de recuperación se requiere como consecuencia de la muerte, estrés o enfermedad de los
animales tras un desastre.
15
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
2.2.1.3 Pesca y acuacultura
Las actividades de recuperación de la pesca y la acuacultura pueden incluir un esquema combinado de donaciones y créditos blandos para repoblación de peces pequeños y alevines, así como
también donaciones en especie —herramienta y equipo para los pescadores. El monto del financiamiento requerido para ello o las necesidades del programa de crédito se estima sobre la base
de una fracción del valor de las pérdidas de producción en las actividades de pesca y acuacultura
(que generalmente oscila entre 25 y 40 por ciento del valor de las pérdidas de la producción).
2.2.2 Industria manufacturera
Existen básicamente tres posibles tipos de actividades de recuperación para el sector industrial
después de un desastre: las donaciones de efectivo para la recapitalización de microempresas, la apertura de líneas especiales de crédito para recapitalización y recuperación de la producción de pequeñas
y medianas industrias, y el establecimiento de medidas temporales de alivio fiscal para todas las
empresas del sector.
Cabe recordar que en la mayoría de los países el mayor porcentaje de los activos y de las actividades
productivas de la industria se encuentran en manos del sector privado y que lo mismo sucede con
los sectores del comercio y del turismo. Es posible que algunos gobiernos sean dueños e incluso
operen directamente algunas plantas industriales y ciertas instalaciones y operaciones turísticas.
Cuando se estiman las necesidades posteriores a un desastre, el gobierno central puede caer en la
tentación de asumir que los empresarios industriales no tienen necesidades de recuperación. No
obstante, ello sería una percepción errada por cuanto después de los desastres es frecuente que las
industrias enfrenten escasez de capital de trabajo como consecuencia de la cobertura insuficiente
de las pólizas de seguros, y también es posible que sus ahorros no sean suficientes para satisfacer
todas las necesidades de recuperación posteriores al desastre. Por tanto, es preciso que los gobiernos
estimen el monto y los tipos distintos de necesidades de recuperación de las empresas privadas,
y que hagan todos los arreglos y gestiones requeridas para garantizar que el sistema bancario
privado —con orientación adecuada del banco central y de la banca nacional de desarrollo—
establezca líneas de crédito adecuadas, con posterioridad al desastre, para la recapitalización del
sector privado. Tales líneas de crédito en condiciones favorables (según lo requiera la magnitud
del desastre) son indispensables cuando los ahorros y los pagos de los seguros del sector privado
resulten insuficientes para asegurar la recuperación pronta y plena de las actividades industriales.
El monto de los requerimientos (o de las necesidades) financieros de cada uno de los programas
ya mencionados se estima en función del valor previamente estimado de las pérdidas de la producción industrial. Para ello puede usarse la siguiente fórmula :
16
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Necesidades de recapitalización de la industria = B* Pérdidas de la producción
donde B es un coeficiente empírico que generalmente oscila entre 0.25 y 0.45, según la intensidad de capital de cada tipo de rama de actividad industrial. Un economista industrial
experimentado y plenamente familiarizado con los distintos tipos y tamaños de las industrias
del país afectado debería ser capaz de estimar o elegir el valor de ese coeficiente. Los datos que
se obtienen durante las visitas a terreno y / o mediante la encuesta por muestreo realizadas para
recabar información posterior al desastre debería asimismo ofrecer detalles acerca de las fuentes
y los montos de financiamiento que los dueños de la industria tienen disponibles en términos
de capital de trabajo, y acerca de cuáles son las fuentes que deban modificarse para enfrentar las
necesidades globales de recapitalización. Esas fuentes normalmente incluyen los ahorros, los giros
y las remesas familiares del exterior, el pago de los seguros, y la posible ampliación del crédito
por parte de los proveedores.
Huelga decir que durante la fase del diseño de la encuesta de muestreo especial en la industria,
que se lleva a cabpo como parte de la evaluación, las distintas ramas de la industria que se incluyan en ella deben definirse con base en información proveniente de las cuentas nacionales de
la zona afectada o del país afectado. Paralelamente, el grupo evaluador del sector de los seguros
deberá obtener información sobre los pagos posibles provenientes de los seguros que recibirán
los dueños de las industrias —tanto por activos destruidos y / o por pérdidas de producción.
2.2.3 Comercio
En el sector del comercio pueden emprenderse básicamente los mismos tipos de actividades
que en el sector industrial: donaciones en efectivo para recapitalización de microcomerciantes, la
apertura de líneas de crédito especiales para recapitalización de pequeños y medianos comercios, y
medidas temporales de alivio fiscal.
La necesidad de que el gobierno considere debidamente las necesidades de recuperación de las
empresas industriales privadas a fin de garantizar su plena actividad económica se aplica asimismo
al sector del comercio. Debe emplearse la misma estrategia puesto que es posible que después
de un desastre los comerciantes no dispongan de capital de trabajo suficiente, lo cual limitaría
el alcance y la rapidez de su recuperación económica.
El alcance y los requerimientos financieros de cada uno de los programas mencionados dde
recuperación pueden definirse en función del valor previamente estimado de las pérdidas en las
ventas. Para ello se puede usar la fórmula siguiente:
17
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Necesidades de recapitalización del comercio = C* Pérdidas de las ventas
donde C es un coeficiente empírico que generalmente oscila entre 0.20 y 0.35, en función
de la intensidad de capital de cada tipo o rama de la actividad comercial. Un economista
comercial que tenga experiencia en los distintos tipos y tamaños de establecimientos comerciales del país afectado debería ser capaz de estimar el dicho valor. Al igual que ocurre con
la industria, la información que se obtenga durante las visitas a terreno y / o la obtenida en
la encuesta por muestreo sobre el terreno, realizadas para recabar información posterior al
desastre, debería asimismo proveer detalles acerca de las fuentes y montos de financiamiento
que puedan disponer los dueños de los comercios afectados en términos de capital de trabajo.
Esa información puede usarse para ajustar las necesidades globales de recapitalización para
el sector y puede incluir las fuentes siguientes: ahorros de los comerciantes, giros y remesas
familiares del exterior, el producto de indemnizaciones de seguros, y la ampliación del crédito
por parte de los proveedores.
Tal como sucede en el caso del sector industrial, es preciso que la lista de los distintos tipos de
comercio que deberá incluirse en la encuesta por muestreo para el sector del comercio, se defina
previamente con base en la información disponible en las cuentas nacionales del país. El grupo
evaluador del sector de los seguros paralelamente deberá obtener información acerca de los montos
de las indemnizaciones producto de seguros que se pagará a los propietarios del comercio —sea
por los activos destruidos y / o por las pérdidas de las ventas.
2.2.4 Turismo
Una actividad típica de recuperación de la demanda de turismo consiste en emprender campañas
informativas especiales realizadas en el exterior —en aquellos países de donde proviene la mayoría
de los turistas y/ o en otros países que sean objetivos potenciales en el futuro— para informar
que las instalaciones y servicios turísticos ya han sido reparados o reconstruidos. El valor de estas
necesidades se habrá estimado como pérdida en la evaluación, y su costo suele compartirse entre
el sector privado y el gobierno.
A efectos de lograr la recuperación puede también ser necesario establecer líneas de crédito
especiales de recapitalización de restaurantes y hoteles pequeños y medianos por medio de la
banca comercial o de desarrollo. Esta medida puede combinarse con programas temporales
de alivio fiscal,cuando ello sea necesario. Las necesidades financieras de tales programas se
estiman en función de las pérdidas de ingresos y toman en consideración la información sobre
el monto y el alcance de las fuentes de recapitalización que puedan estar a disposición de los
18
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
empresarios turísticos (las cuales pueden incluir ahorros de las empresas, las indemnizaciones
de los seguros y otras fuentes).
Es preciso alentar al gobierno del país afectado por el desastre a ayudar a los empresarios turísticos
a recuperarse, puesto que ellos también constituyen una fuente de desarrollo de la economía en su
conjunto: dan oportunidades de empleo y generan cantidades considerables de divisas e ingresos
fiscales. El gobierno suele participar en el financiamiento de campañas de promoción encaminadas a informar a los turistas extranjeros acerca de la recuperación. También debe ayudar a que se
establezcan líneas adecuadas de crédito para recuperación y recapitalización tras el desastre, que
pueden canalizarse por medio del sistema bancario de forma similar a la empleada en los sectores
industrial y comercial.
2.3 Sectores de infraestructura
En cuanto a los sectores de la infraestructura, las necesidades de recuperación suelen incluir las reparaciones urgentes que sean necesarias para restablecer los servicios mínimos
de acueducto y alcantarillado, electricidad, transporte y comunicaciones. Gran parte de las
obras urgentes de rehabilitación pueden llevarse a cabo por medio de programas de dinero
a cambio de trabajo. Además, las necesidades de recuperación incluyen el financiamiento
de la prestación temporal (y generalmente costosa) de servicios básicos (Como ejemplo la
distribución de agua a la población mediante camiones cisterna y otros esquemas similares).
Con frecuencia, tras los desastres puede recurrirse a utilizar un esquema de congelamiento
de la facturación de las cuentas de agua y saneamiento, electricidad y comunicaciones, al
menos para aquellos usuarios que pagan tarifas mensuales fijas, hasta que dichos servicios
sean plenamente restablecidos.
En los países en desarrollo muchos de esos servicios están en manos del sector público (con excepción de las empresas de transporte, que generalmente son empresas privadas) y los ministerios
o las entidades gubernamentales se ocupan directamente de la recuperación. Las necesidades de
recuperación se estiman como la diferencia entre el valor de la demanda total de recuperación
menos las actividades de recuperación que puedan financiarse con el presupuesto operativo
regular de las empresas de servicios públicos u otras empresas estatales.
El valor de las necesidades de recuperación del sector de la infraestructura es igual al valor de las
pérdidas estimadas que no pueden cubrir los prestadores de los servicios, menos el valor de las
pérdidas que ya han sido cubiertas en el momento de la evaluación.
19
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
2.3.1 Suministro de agua y saneamiento
En el sector del agua y saneamiento, las actividades de recuperación pueden incluir un programa
temporal de purificación de agua que utilice una mayor dosis de productos químicos, o la puesta
temporal en funcionamiento de una planta purificadora de agua salada. Esas son formas costosas
de suministrar agua potable a la población afectada y su valor puede exceder la capacidad de la
empresa de servicios públicos o del gobierno.
Otra actividad típica de recuperación es el suministro temporal de agua por medio de camiones
cisterna y / o agua embotellada cuando el sistema existente de distribución ha quedado imposibilitado por el desastre. Ese mayor costo en la distribución de agua ya habrá sido estimado como
una pérdida en la evaluación, y su duración es equivalente al tiempo requerido para reparar o
reconstruir el sistema averiado.
El suministro temporal de letrinas sanitarias portátiles en zonas urbanas o rurales es otro posible
esquema temporal de recuperación, que con el paso del tiempo requerirá de una solución más
permanente por medio de la reconstrucción de sistemas de evacuación de aguas residuales. Una
vez más, el monto de las necesidades financieras de dicho esquema habrán sido estimadas como
una pérdida en la evaluación.
Otras actividades de recuperación pueden implicar la limpieza y reparación urgente de instalaciones y servicios de tratamiento y evacuación de aguas residuales. El costo de las mismas habrá sido
estimado como una pérdida en la evaluación.
En los casos de cargos fijos mensuales, es posible suspender la facturación de servicios de agua y
saneamiento hasta que los servicios se restablezcan plenamente.
2.3.2 Electricidad
La recuperación en el sector eléctrico puede incluir obras urgentes de rehabilitación para restablecer
un servicio mínimo de electricidad, y es posible que algunas de ellas requieran el pago de horas
extraordinarias a trabajadores especializados. Tales costos habrán sido estimados como mayores
costos de funcionamiento en la evaluación.
Cuando las plantas generadoras de energía hayan sufrido daños, la recuperación del suministro
de energía puede requerir la interconexión con otros sistemas cercanos no dañados, cuyo costo ya
habrá sido incluido como pérdida en la evaluación.
20
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Al igual que el caso de los demás servicios básicos, el congelamiento de las cuentas de electricidad
puede adoptarse como medida de recuperación hasta que se restaure plenamente el servicio, al
menos en las zonas en que no existan contadores y se cobren tarifas fijas a los usuarios.
2.3.3 Transporte
Las actividades de recuperación del sector del transporte incluyen el restablecimiento urgente de
los flujos mínimos de tráfico por los tramos viales destruidos. En este sentido los programas de
dinero a cambio de trabajo pueden desempeñar un papel muy importante, al igual que la adquisición e instalación de puentes tipo Bailey en sustitución temporal de estructuras permanentes
que hayan sido destruidas. Los costos de tales reparaciones ya habrán sido estimados como una
pérdida en la evaluación.
Otra actividad común de recuperación es el dragado de los canales de navegación en puertos y ríos
cuyo fin es permitir el acceso mínimo del flujo de embarcaciones después de las inundaciones
u otros desastres parecidos. Una vez más, los costos de dichos trabajos habrán sido estimados
como una pérdida en la evaluación.
2.3.4 Comunicaciones
Las actividades características de recuperación del sector de las comunicaciones incluyen la
rehabilitación urgente para disponer de un servicio mínimo de comunicaciones en los servicios
postales y de telecomunicaciones fijas y celulares. Las inundaciones pueden dañar los principales conmutadores terrestres y demás equipos electrónicos, y los vientos fuertes y los terremotos
pueden ocasionar la dislocación de antenas para sistemas celulares. Ambas situaciones exigen
acciones urgentes y reposición de equipos a efectos de restablecer los servicios. Los costos de esas
reparaciones ya habrán sido estimadas como pérdidas en la evaluación.
Nuevamente, en este sector el congelamiento de las cuentas de servicios de comunicaciones puede
adoptarse como medida temporal para ayudar al menos a aquellos usuarios a quienes se cobre
tarifas fijas, hasta que se restablezca plenamente el servicio.
3. Programas temporales de alivio fiscal
En las secciones anteriores se ha mencionado la posibilidad de ofrecer alivios fiscales a las empresas privadas y a las personas para ayudarlos a recuperarse hasta lograr condiciones normales tras
21
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
un desastre. Se trata de una contribución especial temporal del gobierno hacia el sector privado
(empresas e individuos) durante el cual se reduce la carga fiscal por un período de duración
limitado, como medida para apuntalar la recuperación de los ingresos privados.9
Si bien los programas pueden variar de un país a otro, según la estructura fiscal específica de
cada uno de ellos, y de un desastre a otro, según el tipo de los efectos y de las necesidades, a
continuación se describen algunos ejemplos:
• La reducción o el congelamiento temporal del cobro del impuesto al valor agregado
sobre la producción y ventas de sectores específicos afectados.
• La eliminación temporal de aranceles aduaneros que deben pagar los productos alimentarios y demás artículos de primera necesidad que sean indispensables para la recuperación
de las actividades productivas; o también, el congelamiento temporal de los aranceles
de exportación de productos seleccionados para aumentar el ingreso de divisas.
• El congelamiento temporal de la facturación por servicios básicos (agua potable y saneamiento, electricidad, transporte y comunicaciones) durante la fase de emergencia.
• La exención de impuestos sobre la propiedad que haya resultado destruida a causa del
desastre (especialmente de aquellas que no estuvieran aseguradas), hasta que se repongan
o se reconstruyan.
• Existen otros esquemas posibles de alivio fiscal a los que los gobiernos pueden recurrir
para mejorar la situación de liquidez de individuos particulares y empresas privadas
luego de un desastre y que pueden combinarse con la ampliación de créditos blandos
que faciliten la recapitalización de empresas e individuos por medio del banco de desarrollo y / o de la banca privada. Si bien los gobiernos no sean quienes provean dicho
financiamiento, sí pueden promover y en algunos casos garantizar aquellos programas
que pertenezcan al ámbito privado. En todo caso, como los esquemas temporales de
alivio fiscal tienen un impacto negativo en los ingresos del gobierno central, y se suman
al aumento del gasto en la fase de emergencia, por lo cual su adopción debe evaluarse
cuidadosamente por parte de las autoridades respectivas.
9 Desde luego que esto será posible únicamente cuando la situación fiscal del gobierno afectado permita dicha reducción temporal de los ingresos fiscales.
22
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
III. Estimación de las necesidades de
reconstrucción
1. Consideraciones generales
Tal como se indicó en la introducción, los requerimientos (o las necesidades) financieros de
reconstrucción después de un desastre se estiman con base en la cuantificación del valor de los
activos físicos que fueron destruidos. Habrá activos destruidos tanto del sector público como del
privado, y es preciso estimar las necesidades para la reconstrucción de ambos sectores.
La forma en que deban reconstruirse los activos destruidos se definirá sobre la base de una estrategia
de reconstrucción que debe ser acordada por todos los actores involucrados. Si la disponibilidad de
financiamiento lo permite, debe adoptarse el concepto de “reconstruir mejor” a fin de garantizar
la resistencia a los desastres futuros y la reducción de los riesgos ante desastres. Deesa forma se
aprovecha la oportunidad que permite el desastre para mejorar las condiciones de vida y el bienestar
general de la población afectada.
La definición de las necesidades de reconstrucción abarca dos temas principales: en primer lugar,
la estrategia de reconstrucción no puede desarrollarla el gobierno afectado por sí solo; por el
contrario, para definirla, será preciso consultar oportunamente a toda la sociedad civil. A fin de
garantizar la apropiación y la participación plenas en la reconstrucción que sigue a un desastre,
es preciso obtener el apoyo y la aceptación de todos los interesados. En segundo lugar, las limitaciones financieras pueden imponer topes al grado de la reducción de riesgos y de la resiliencia
ante los desastres que se adopten como parte de la estrategia de reconstrucción.
Vista la usual urgencia por definir el monto de los requerimientos financieros para la reconstrucción necesarios, en ocasiones se hace preciso tomar decisiones encontradas. Por una parte,
si la estrategia de reconstrucción no está plenamente desarrollada al momento de la estimación
de necesidades, al menos deberá contarse con criterios orientadores claros para las estimaciones.
23
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Más tarde podrá perfeccionare la estimación, cuando la estrategia de reconstrucción haya sido
completamente desarrollada y acordada por todos los interesados. Una alternativa posible consiste
en estimar un rango de necesidades de reconstrucción que varíe conforme al grado de reducción de
riesgos de desastre. Ante la existencia de limitaciones de tipo financiero, al menos se debe alcanzar
un grado mínimo de reducción de riesgos para la reconstrucción de activos físicos estratégicos
para la sociedad, tales como hospitales, instituciones educativas y otra infraestructura básica.
El programa de reconstrucción que se diseñe debe incluir todos los activos que hayan sido total
o parcialmente destruidos por el desastre. El programa debe definir asimismo si los activos son
públicos o privados. Se debe pretender reconstruir los activos con las mismas características y
normas mínimas de diseño que tenían antes del desastre y añadiendo lo que sea necesario para
reducir el riesgo ante futuros desastres. Como los programas de reconstrucción incluyen tanto
activos del sector público como del sector privado, será preciso definir la forma y los canales
del financiamiento requerido para cada uno de ellos, y también cual habrá de ser la función
coordinadora que desempeñará el sector público.
Las necesidades financieras para la reconstrucción se definen con base en los valores estimados de
los daños durante la evaluación. Esos valores deberán suplementarse con los costos adicionales
que implica el concepto de “reconstruir mejor”, incluyendo algunas o todas de las siguientes
características posibles (Véase la Figura 3.1, más abajo):
• Mejoras en la calidad de los activos físicos destruidos, por ejemplo, la provisión de
vivienda de mejor calidad para los estratos pobres de la población.
• Modernización tecnológica, que incluya, por ejemplo, la adopción de métodos de
generación de energía más amigables en términos ambientales, maquinaria y procesos
industriales más modernos, etc.
• La introducción de normas de resistencia a los desastres, por ejemplo mejores y más
estrictas normas de diseño y construcción para las edificaciones.
• En algunos casos específicos, la reubicación en zonas más seguras de actividades e instalaciones estratégicas, como son los colegios y los hospitales.
• La creación de esquemas especiales de reducción de riesgos que puedan incluir, por
ejemplo, la adopción de sistemas de control de inundaciones, esquemas de transferencia
del riesgo financiero, y fondos de rehabilitación y reconstrucción, etc.
El cálculo de las necesidades de reconstrucción se hace en forma separada para cada sector de
actividad económica y social, empleando normas comunes predefinidas en todo el espectro,
incluidos los ajustes necesarios por inflación multianual cuando se prevea que el programa de
24
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Figura 3.1 Proceso para la estimación de las necesidades de reconstrucción
Valor de los daños
en cada sector
¿Fondos
Disponibles?
Estrategia de reconstrucción:
¿Reconstruir mejor?
Mejoramiento de la calidad
Modernización tecnológica
Reubicación selectivaa zonas más seguras
Medidas de reducción de riesgo ante desastres
NECESIDADES
reconstrucción dure varios años. Generalmente, estas estimaciones deben ser hechas por ingenieros con conocimientos especializados y experiencia en reconstrucción después de desastres.
La siguiente fórmula general puede usarse para estimar las necesidades de reconstrucción de todos
los sectores de actividad económica y social (Véase nuevamente la Figura 3.1):
Necesidades de reconstrucción = Valor de los daños +
Costo de (Mejoramiento de la calidad +
Modernización tecnológica +
Reubicación, cuando sea necesaria +
Esquemas de reducción de riesgos ante desastres +
Inflación multianual)
Los programas usuales de reconstrucción después de los desastres pueden incluir una combinación de los siguientes:
• Reconstrucción y reparación de viviendas y reposición de artículos del hogar, por medio de donaciones en efectivo y por donación de materiales de construcción para los
pobres,10 y financiamiento a largo plazo en condiciones favorables para reconstrucción
de viviendas para familias que sean sujeto de crédito bancario.
Estas actividades se realizan en combinación con asistencia técnic a para la transferencia de técnicas resistentes
ante desastres.
10 25
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
• Reconstrucción, reparación y retro-adaptación de servicios estratégicos tales como
hospitales, colegios y otras instalaciones y servicios sociales.
• Reconstrucción, reparación y retro-adaptación de servicios básicos (agua y saneamiento,
electricidad, etc)y de otras obras y servicios públicos de infraestructura.
• Líneas de crédito para la reconstrucción, equipamiento, reparación y retro-adaptación
de edificios, instalaciones y servicios de empresas privadas, canalizadas por la banca
privada o de desarrollo.
Las necesidades financieras para la reconstrucción deberán definirse utilizando criterios tales
como la distribución sectorial y espacial de los daños, obtenida durante la evaluación.
Antes de discutir los detalles relacionados con sectores específicos, cabe anotar que es posible que
los gobiernos de algunos países desear concentrar las actividades de reconstrucción solamente
en los activos del sector público y dejar al sector privado la responsabilidad de ocuparse de los
activos restantes (que generalmente representan un porcentaje mayor de los activos destruidos).
Además, es posible que algunos gobiernos decidan asistir directamente a la porción más pobre
de la población por medio de subsidios especiales (que en algunos casos se denominan como
“compensaciones”), o de otros programas de subvenciones. Desde luego que esa es una decisión
soberana que debe respetarse. No obstante, durante la evaluación del desastre deberá estimarse
el valor total de las necesidades de reconstrucción, tanto para el sector público como privado, a
fin de asegurar que se logre la plena reconstrucción de la sociedad y de la economía afectadas y
no únicamente lo correspondiente al sector público.
2. Estimación de las necesidades de reconstrucción por sector de actividad económica
En las siguiente secciones se describe el procedimiento de cuantificación de necesidades de reconstrucción para cada sector de actividad social y económica. Es posible que algunas de las necesidades
aquí incluidas posiblemente no sean aplicables a todos los casos de desastres, puesto que estos
tienen características y particularidades singulares; sin embargo, ellas proveen una guía acerca de
las necesidades más comunes de reconstrucción y sobre la forma de identificar y estimar su costo.
Téngase en mente que el monto de las necesidades de reconstrucción siempre será un valor más
alto que el valor estimado para los daños, los cuales proveen la base inicial para las estimaciones.
Al momento de estimar las necesidades totales para la reconstrucción es preciso tomar debidamente en consideración la disponibilidad de los pagos de las empresas aseguradoras, la disponibilidad de ahorros del sector privado, así como de posibles remesas familiares del exterior a los
26
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
microempresarios. Es necesario también tomar en cuenta la inflación multianual cuando se prevea
que la reconstrucción tardará más de un año. La información obtenida de fuentes del sector
privado por medio de la encuesta por muestreo de las empresas industriales y comerciales resulta
muy útil para estimar el monto de los seguros de los activos del sector privado, la disponibilidad
de ahorros del sector privado, y el potencial de las remesas familiares a las microempresas.
Antes de entrar en detalles acerca de la forma de estimar las necesidades de reconstrucción es
importante reconocer que los montos que se estimen dependerán del contenido de la estrategia
de reconstrucción adoptada. Posiblemente se presenten casos en que la estrategia exija que la
reconstrucción se lleve a cabo conforme a un tipo de desarrollo distinto y en ese caso las estimaciones deberán adaptarse a ello. Sin embargo, en la mayoría de los casos es probable que la
estrategia de reconstrucción oriente al equipo evaluador a reconstruir empleando el mismo tipo
de desarrollo previamente existente, y solamente agregar un factor de resiliencia ante desastres
como característica principal de mejoramiento. La metodología de estimación de necesidades
permite que el equipo evaluador estime las necesidades bajo cualquier escenario.11
2.1 Sectores sociales
Las necesidades de reconstrucción de los sectores sociales se estiman con base en el valor de
los daños estimados en cada sector. Al margen de la estrategia de reconstrucción, que depende
parcialmente de la disponibilidad de financiamiento, el valor de los daños debe suplementarse
para lograr que los hogares, los colegios y los hospitales sean más seguros y reducir con ello el
riesgo ante desastres futuros en estos sectores estratégicos.
Cabe anotar que el valor de los daños se ha estimado como el monto necesario para reconstruir
o reponer los activos destruidos, utilizando para ello los costos unitarios vigentes en la zona
afectada inmediatamente antes del desastre. Para la estimación de las necesidades de reconstrucción será preciso aumentar suficientemente los costos unitarios para asegurar la resistencia de las
edificaciones destruidas ante futuros desastres.
La siguiente fórmula general puede usarse para estimar las necesidades de reconstrucción de cada
sector de actividad económica (Nuevamente, véase el Gráfico 1.3):
Algunos ejemplos de los cambios requeridos por la estrategia de reconstrucción pueden incluir la construcción de
unidades multifamiliares de vivienda en vez de unidades unifamiliares, abandonando así a las antiguas instalaciones
y construyendo unidades nuevas, así como muchos otros métodos similares.
11 27
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Necesidades de reconstrucción = Valor de los daños + Costo de (Mejoramiento de la
calidad + Modernización tecnológica +
Reubicación en zonas seguras, cuando sea necesario +
Esquemas de reducción de riesgos ante desastres +
Inflación multianual)
Es factible que dicha fórmula deba modificarse con base en las necesidades de mejoramiento que
sean incluidas en la estrategia de reconstrucción de cada sector.
2.1.1 Vivienda
Existen diversos subprogramas que pueden incluirse como parte del programa de reconstrucción
del sector de la vivienda, según sea el tipo de labores que se requiera y las posibles fuentes y
canales de financiamiento.
Puesto que la mayor parte de las unidades de vivienda destruidas tras un desastre son de propiedad
de personas o familias particulares, muy a menudo se adopta un programa especial de créditos
blandos para la reconstrucción de vivienda. Si bien es posible que el gobierno central desempeñe
un papel en la definición de dicho programa, son la banca privada o de desarrollo los que implementan el programa, con la condición de que se utilicen normas de construcción resistente ante
desastres. En algunos casos el programa anterior puede venir acompañado de esquemas paralelos
de asistencia técnica y / o de capacitación del personal de la construcción para que utilice esas
normas, así como de la supervisión gubernamental de la implementación.
Para estimar el valor de las necesidades de reconstrucción en el sector de la vivienda, puede usarse
la fórmula siguiente:12
Necesidades de reconstrucción de la vivienda = D * Valor de los daños de la vivienda
donde D es un coeficiente empírico de resiliencia ante desastres cuyo valor generalmente oscila entre
1.10 y 1.35. El valor real dependerá del grado de mejoramiento de las normas de construcción que
sean necesarias en el país afectado: esas normas deberán haberse definido como parte de la estrategia
de reconstrucción que sea adoptada tras el desastre. Para definir tales coeficientes se requerirá de
ingenieros civiles y arquitectos familiarizados con normas de reconstrucción ante desastres.
12 Huelga decir que la fórmula debe aplicarse individualmente a cada tipo de unidad de vivienda destruida, y que el
correspondiente coeficiente de resistencia a los desastres varía según el tipo de vivienda.
28
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
En algunos casos se puede llevar a la práctica un programa especial de reconstrucción de viviendas
mejoradas para los pobres. Los costos unitarios de esas unidades de vivienda de mejor calidad pueden
estimarse sobre la base de las características de mejoramiento que incluyan resistencia ante desastres. El financiamiento de ese tipo de programa de reconstrucción puede canalizarse a través de
donaciones y / o de créditos altamente subsidiado, conforme sea la situación fiscal del país afectado.
También puede introducirse un programa similar de créditos concesionario —o como parte del
programa de reconstrucción de viviendas— encaminado a financiar la reparación de unidades de
vivienda que únicamente hayan quedado parcialmente destruidas o averiadas y agregar retroadaptación para garantizar su resistencia ante desastres. Las necesidades financieras se estimarán
de forma similar a la del primer subprograma.
Si su ubicación actual fuese inadecuada, puede ser necesario reubicar algunas unidades de vivienda
en zonas más seguras. Las necesidades de financiamiento en este caso se estiman por medio de
los procedimientos ya descritos en este documento, añadiendo el costo requerido para la adquisición de terrenos y de la prestación de servicios básicos como agua, saneamiento y electricidad.
En la definición de estos subprogramas deberán asumirse usarse los tipos de interés más bajos y
los plazos de pago y de gracia más prolongados según lo requiera la situación reinante en el país
afectado tras el desastre.
En algunos países los gobiernos deciden ayudar a la población afectada con los llamados
esquemas de “compensación” o “incentivos”, que en realidad son subsidios de reconstrucción
de unidades de vivienda y que normalmente representan solamente una fracción del costo
total de reconstrucción de la misma. Los propietarios de viviendas destruidas reciben con beneplácito tales subsidios y a menudo aprovechan los materiales de construcción que pueden ser
recuperados para reconstruir sus casas, así como los ahorros personales y, en algunos casos, las
remesas de familiares desde el exterior. No obstante, junto con la anterior debe prestarse asistencia
técnica a efectos de garantizar que las normas de construcción sean resistentes a los desastres.
Las familias de bajos ingresos son el objetivo principal de esos programas de reconstrucción de
vivienda, pero otros propietarios de viviendas siguen necesitando crédito para reconstruir en
condiciones favorables, según lo exija la situación posterior al desastre.
Son dos las cuestiones de especial importancia con respecto a lo anterior: La primera, cuando se
estimen las necesidades de reconstrucción posteriores a un desastre, los montos de los subsidios provenientes del gobierno deben siempre complementarse con los montos del crédito en condiciones
favorables que sea necesario para asegurar que toda la sociedad afectada tenga acceso a los recursos
29
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
para la reconstrucción de los hogares que fueron destruidos. El gobierno deberá emplear en esos
casos todos los medios a su alcance para orientar y alentar a los bancos de desarrollo y a los bancos
comerciales a que establezcan las líneas de crédito requeridas a los propietarios de viviendas afectados.
En segundo lugar, cuando el gobierno proporciona únicamente el subsidio de reconstrucción sin
prestar asistencia técnica ni supervisión y sin garantizar que los bancos ofrezcan líneas de crédito de
reconstrucción de vivienda en condiciones favorables, las unidades de vivienda reconstruidas acaban
por terminarse con normas de calidad inferiores y sin resistencia ante desastres. Bajo dicho esquema,
los propietarios de viviendas que recurren únicamente a los subsidios cuando reconstruyen están
de hecho aumentando el riesgo ante desastres.
Tras desastres que dejan un número elevado de fallecimientos, puede necesario ajustar en forma
descendente las necesidades de reconstrucción de vivienda en vista del hecho de que el número de
familias que requieren una unidad de vivienda será ahora inferior que el número de familias que
ocupaban la zona anteriormente.13 En esos casos poco usuales será preciso realizar encuestas de
campo que permitan determinar el número de casas que deberán reconstruirse antes de estimar
las necesidades del programa de reconstrucción de vivienda.
2.1.2 Educación
El método para estimar las necesidades de reconstrucción en el sector de la educación es similar
al del sector de la vivienda pero normalmente requiere de una atención especial en vista de
su importancia social estratégica para el desarrollo en general. Y, puesto que la mayoría de los
países tienen una combinación de instituciones educativas públicas/privadas, es posible que
sea necesario diseñar programas separados de reconstrucción–con distintas características de
financiamiento.
Los programas públicos tanto como los privados pretenden lograr la reconstrucción de instituciones educativas destruidas con arreglo a una estrategia de “reconstruir mejor” a efectos de
garantizar una mayor resistencia ante desastres futuros por medio de la aplicación estricta de
mejores normas de construcción y, posiblemente, del mejoramiento de la calidad de las instalaciones y servicios educativos. Todo programa de reconstrucción de colegios públicos ejecutado
por el gobierno central por intermedio de su ministerio de educación y / o de empresas del sector privado debe ir acompañado de un programa de créditos blandos para la reconstrucción de
13 Casos así han ocurrido, por ejemplo, en los desastres recientes del tsunami de Banda Aceh, en 2004, y el terremoto
de 2010 en Haití.
30
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
colegios privados. En algunos casos, el costo de reposición de los muebles y equipos destruidos se
incluye en las necesidades de reconstrucción, salvo que haya quedado cubierto en las necesidades
de recuperación para prestar servicios educativos temporales en la zona afectada.
La siguiente fórmula puede usarse para estimar las necesidades de reconstrucción en el sector
de la educación:14
Necesidades de reconstrucción de la educación = E * Valor de los daños en las escuelas
donde E es un coeficiente empírico de resistencia ante desastres, cuyo valor generalmente oscila
entre 1.10 y 1.50. El valor real que se adopte dependerá del grado de mejoramiento de las normas de
construcción exigidas en el país afectado (que debieron definirse en la estrategia de reconstrucción
adoptada tras el desastre). El valor del coeficiente de resistencia debe ser definido por ingenieros
civiles y arquitectos que estén familiarizados con normas de reconstrucción ante desastres.
Además, a fin de garantizar también la resistencia a los desastres de las instituciones educativas que no resultaron afectadas por los desastres, pero que pueden enfrentar desastres en el
futuro, la estrategia de “reconstruir mejor” puede requerir la retro-adaptación estructural de
instalaciones y servicios no dañados o parcialmente dañados —cuyos costos deben estimarse en
forma especial— y que arquitectos e ingenieros estructurales definan las nuevas normas de
retro-adaptación que se pretende alcanzar. También deberán estimar el monto del financiamiento que sea necesario.
En determinados casos, según el tipo y la gravedad del desastre, puede resultar necesario la reubicación de instituciones educativas a zonas más seguras, y los costos adicionales involcurados —que
pueden incluir la compra de terrenos y la instalación de servicios básicos (agua, saneamiento,
electricidad, etc.)— deberán incluirse en la estimación de las necesidades.
2.1.3 Salud
Es posible emprender tres tipos de reconstrucción posterior a desastres en el sector estratégico
de la salud, con métodos similares a los de los sectores de la vivienda y la educación, siendo
necesario estimar las necesidades correspondientes.
14 Al igual que con el sector de la vivienda, la fórmula debe aplicarse individualmente a cada tipo de institución educativa destruida, y el correspondiente coeficiente de resistencia a los desastres puede variar según los distintos tipos
de instituciones educativas.
31
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Antes que nada es preciso abordar la definición de una estrategia de reconstrucción de hospitales
y otras instalaciones y servicios sanitarios por medio de normas mejoradas de resistencia a los
desastres15 (según se defina en la estrategia de “reconstruir mejor”) antes de estimar sus requerimientos financieros. Este programa deberá incluir la reconstrucción de instalaciones y servicios
de los sectores público y privado, con las debidas provisiones para los distintos métodos de
implementación. A efectos de reducir la duración del funcionamiento de las instalaciones y
servicios sanitarios temporales establecidos inmediatamente después del desastre, deberá definirse
claramente el calendario de ese programa. Con ello se reducirá el sufrimiento de las personas y
las zonas afectadas y se minimizarán los costos de operación.
Para estimar las necesidades de reconstrucción en el sector de la salud se puede usar la siguiente
fórmula:16
Necesidades de reconstrucción de la salud = H * Valor de los daños de los hospitales
donde H es un coeficiente empírico de resistencia ante desastres, cuyo valor oscila generalmente
entre 1.10 y 1.50. El valor que eventualmente se adopte dependerá del grado de mejoramiento
de las normas de construcción definidas en la estrategia de reconstrucción que sea adoptada tras
el desastre. Nuevamente, la definición de esos coeficientes debe estar a cargo de ingenieros civiles
y estructurales con experiencia en normas de reconstrucción resistentes a los desastres.
Es posible que también se requiera de un programa de retro-adaptación estructural de hospitales y otras
obras de salud que permita garantizar que las unidades que no fueron dañadas o que fueron solo
ligeramente dañadas puedan soportar el impacto de desastres futuros y continuar sin interrupciones
su función de prestación de servicios de atención de la salud.17 La estimación de sus necesidades
financieras, tras definir las normas de retro-adaptación y el grado de resistencia a los desastres que
se pretende lograr, debe estar a cargo de ingenieros estructurales o civiles.
15 Es indispensable reconstruir instalaciones y servicios sanitarios de todo tipo en forma tal que no sean destruidos
nuevamente por cualquier otro tipo de desastre en el futuro, y garantizar que la prestación de atención de la salud
continúe funcionando eficazmente tras los desastres para prestar a la población la atención necesaria.
16 Al igual que con los sectores de la vivienda y la educación, la fórmula debe aplicarse individualmente a cada hospital
o instalación destruida, y el correspondiente coeficiente de resistencia a los desastres podrá variar según cada tipo de
instalación.
17 Ese es el caso de la Campaña de Hospitales Seguros que actualmente está en ejecución en muchos países, con la
asistencia del Banco Mundial, la OMS y otras organizaciones internacionales.
32
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
En algunos casos también puede ser necesario llevar a cabo un programa de reubicación de hospitales
y otras obras de salud en zonas seguras donde el riesgo ante desastres sea menor. Las necesidades
financieras de ese programa deberán incluir, además del costo de las nuevas estructuras, el costo
adicional de adquisición de nuevos terrenos y de los servicios básicos requeridos.
Se han presentado casos en que, tras desastres de grandes proporciones, en vez de reconstruir el
mismo número y tipo de hospitales, las autoridades de sector salud del país afectado decidieron
aprovechar la oportunidad ofrecida por el desastre para adoptar una estrategia y una estructura
organizacional distintas, y construyeron un sistema distinto y más eficaz de atención sanitaria
que se adapta mejor a las condiciones socioeconómicas más recientes de la población.18 Desde
luego que en ese caso las necesidades financieras de reconstrucción serían distintas —pueden ser
mayores o menores— que las obtenidas aplicando la fórmula anterior.
2.2 Sectores productivos
La reconstrucción en los sectores productivos de agricultura, ganadería, pesca, industria, comercio
y turismo requiere la reposición o a la reparación de sus activos físicos que hayan sido destruidos
o dañados por desastres. Una vez más, con arreglo a una estrategia de “reconstruir mejor” tras
un desastre, dichos activos se reconstruyen con la inclusión de normas mejoradas de resistencia
ante desastres a fin de garantizar su disponibilidad continua tras nuevos desastres y reducir el
impacto negativo de tales sucesos en el futuro.
Las necesidades de reconstrucción de los sectores productivos se estiman con base en el valor
estimado de los daños evaluados en cada subsector. De disponerse de financiamiento suficiente,
el valor estimado de los daños deberá suplementarse para que la infraestructura sea más segura
ante desastres en el futuro.
El valor de los daños se estimó en la evaluación como el monto requerido para reconstruir o
reponer los activos destruidos con base en costos unitarios que estaban vigentes vigentes en la
zona afectada antes de que sucediera el desastre. Para estimar las necesidades de reconstrucción,
sin embargo, será preciso incrementar tales costos unitarios para introducir el elemento de resistencia ante desastres así como de innovación tecnológica de las obras de infraestructura y de
la maquinaria y el equipo que resultaron destruidos.
18 Por ejemplo, ese fue el caso de la reconstrucción del sector salud en El Salvador tras el terremoto de 1986, que
resultó ser un sistema de salud más eficiente para el país.
33
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
En la mayoría de los casos, las actividades y los activos del sector productivo están en manos
de empresarios privados que posiblemente estén amparados por seguros. Por tanto, si bien la
responsabilidad de la reconstrucción compete al sector privado, es indispensable que el gobierno
asegure la disponibilidad de créditos concesionarios para la reconstrucción por intermedio de la
banca de desarrollo y de los bancos comerciales a fin de garantizar la reconstrucción en forma
completa. Además, posiblemente se requiera de algunas intervenciones gubernamentales directas
para ayudar a los empresarios de bajos ingresos —especialmente a los del sector informal— a
través de donaciones o subsidios para la reconstrucción.
2.2.1 Agricultura
2.2.1.1 Cultivos
En el sector de cultivos, la destrucción de activos físicos normalmente incluye a sistemas y obras
de riego y de drenaje, instalaciones para almacenaje de insumos y/ o producción agrícolas, y los
caminos situados al interior de las fincas, etc. Generalmente, la reparación y reconstrucción de
esos activos físicos es fundamental y urgente para asegurar la continuidad de la producción, sean
ellos estacionales, anuales, o permanentes.19
En el sector de cultivos existen tres tipos principales de posibles programas de reconstrucción:
el primero es un programa de reconstrucción de sistemas de riego y drenaje empleando normas
más estrictas de resistencia ante desastres. Tal programa normalmente debería ejecutarse muy
rápidamente para asegurar la continuidad de las actividades productivas de los cultivos en zonas
afectadas por desastres.
El segundo programa posible es el de reconstrucción de instalaciones y servicios de almacenaje de
insumos y productos agrícolas, igualmente bajo normas mejoradas de resistencia ante desastres.
La estimación de los requerimientos financieros de esos programas puede hacerse por medio de
la fórmula siguiente:
Necesidades de reconstrucción de la agricultura = A * Valor de los daños de la infraestructura agrícola
19 En el caso de plantaciones permanentes, la reconstrucción puede incluir el costo de la resiembra de árboles y
pastizales que hayan resultado destruidos por un desastre, ya que ellos son activos indispensables para la producción.
34
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
donde A es un coeficiente empírico de resistencia a los desastres, cuyo valor puede oscilar
generalmente entre 1.10 y 1.30, en función del grado de mejoramiento de las normas de
construcción o de las normas definidas para ese tipo de estructuras (que se haya incluido en
la estrategia de reconstrucción adoptada tras el desastre). Nuevamente, la definición de dichos
valores del coeficiente debe ser hecha por ingenieros civiles o agrícolas que estén familiarizados
con normas de reconstrucción resistente ante desastres. Es evidente que el valor del coeficiente
anterior variará según el tipo de obra estructural de que se trate, dependiendo de su función
productiva en el sector.
Un tercer programa tendría por objeto replantar árboles y plantaciones permanentes. Ello se requiere para recuperar el nivel de producción de una plantación cuando el desastre ha destruido
árboles o plantas permanentes. En la mayoría de los países no se dispone de valores de mercado
de los activos destruidos (árboles y plantas), razón por la que las necesidades financieras de
este programa deberán estimarse con base en el costo de replantar dichos árboles, preferiblemente utilizando variedades resistentes ante desastres. Este costo de replantar árboles debe
ser estimado por parte de agrónomos e ingenieros agrícolas, teniendo en cuenta información
disponible en programas concurrentes o recientes de siembra de árboles permanentes en la
región o el país afectados.
2.2.1.2 Ganadería
El desastre puede diezmar al stock de animales domésticos y destruir las instalaciones físicas conexas del sector. El stock ganadero tiene como propósito principal la producción de carne, leche,
queso y otros derivados, y para proveer fuerza de tracción para distintas actividades agrícolas y,
si resulta destruido o mermado a causa de un desastre, deberá reponerse tan pronto sea posible
a fin de asegurar el sustento y la disponibilidad alimentaria de la población.
A efectos de reconstrucción, se pueden diseñar dos tipos de programas: el primero es un programa
de reposición de stock ganadero utilizando especies que sean resistentes a los desastres, para que
se restablezca el hato y obtener así producción pecuaria y fuerza de tracción. Las modalidades
de donación en especie de animales a los pobres y los programas gubernamentales de crédito
subsidiado para la adquisición de ganado pueden usarse en este tipo de programa. El segundo es
un programa de reconstrucción de instalaciones y servicios ganadero conforme a normas mejoradas
y de resistencia ante desastres. Ese programa puede incluir donaciones a los ganaderos pobres y
el establecimiento de líneas de crédito concesional que se centren en las PYMEs, que también
pueden incluir subsidios gubernamentales parciales.
35
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Los requisitos o necesidades financieros para tales programas se estiman con base en el valor de
los daños de los activos físicos y del ganado, suplementándolos con los correspondientes incrementos por las características mejoradas y de resistencia ante desastres descritos en la estrategia
de reconstrucción. Las fórmulas siguientes pueden usarse para hacer dicha estimación:
Necesidades de reposición de ganado = L * Valor del ganado
donde L es un coeficiente empírico de resistencia ante desastres, cuyo valor puede oscilar entre
1.10 y 1.30, según sea el grado de resiliencia a obtener con las nuevas variedades de ganado. El
valor final de dicho coeficiente puede ser estimado por un veterinario que cuente con experiencia
en esta materia.
Necesidades de reconstrucción de la infraestructura ganadera = I g * Valor de la
infraestructura ganadera
destruida
donde Ig es un coeficiente empírico de resistencia ante desastres, cuyo valor puede oscilar entre
1.10 y 1.30, según sea el grado deseado de mejoramiento de las normas de construcción o de
las normas requeridas para ese tipo de estructuras, conforme a la estrategia de reconstrucción.
El valor por adoptar de dicho coeficiente debe ser definido por ingenieros civiles o agrícolas con
experiencia en este tipo de trabajos.
2.2.1.3 Pesca y acuacultura
Los desastres pueden causar la destrucción de activos físicos en los subsectores de pesca y acuacultura: embarcaciones y motores empleados en actividades artesanales y comerciales de pesca,
infraestructura de muelles y demás obras afines, incluyendo estanques y otras instalaciones asociadas así como equipo para acuacultura. Durante la fase de reconstrucción es preciso realizar la
reposición o la reconstrucción de esos activos empleando —una vez más— normas resistentes
ante desastres, asegurando con ello su supervivencia ante futuros desastres.
Son tres los componentes posibles de reconstrucción en este sector. El primero se refiere a la
reposición de embarcaciones y motores empleando otros de mejor capacidad, calidad y tecnología
para los pescadores artesanales y comerciales. Dependiendo de la población destinataria, lo anterior puede incluir donaciones en especie de equipo para pescadores artesanales pobres y / o la
apertura de líneas de crédito en condiciones favorables para la adquisición de equipos para las
PYMEs que se dedican a actividades pesqueras comerciales.
36
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
El segundo tipo de programa se refiere a la reconstrucción de muelles y otras instalaciones y servicios
conexos, empleando normas mejoradas de construcción y de resistencia ante desastres. En muchos
casos, el Estado es propietario y operador de dichas instalaciones y servicios.
El tercer tipo de programa se relaciona con la reconstrucción de estanques de acuacultura y la reposición de equipamiento conexo, empleando normas de construcción mejoradas y de resistencia ante
desastres. Bajo este rubro se puede incluir un esquema de créditos concesionarios orientados hacia
las PYMEs, por intermedio de los bancos de desarrollo y / o los bancos comerciales.
La siguiente fórmula se puede usar para estimar las necesidades financieras de reconstrucción
de este sector:
Necesidades de reposición de equipos = P* Daños del equipo de pesca
donde P es un coeficiente empírico de resistencia ante desastres, cuyo valor puede oscilar entre
1.10 y 1.35, según sea el grado deseado de mejoramiento en la capacidad, normas de calidad y
normas de resistencia ante desastres que hayan sido definidas en la estrategia de reconstrucción.
Los expertos en pesca con amplia experiencia en el sector deberán tener la capacidad de definir
el valor de ese coeficiente.
Necesidades de reconstrucción = Ip* Daños de la infraestructura pesquera
donde Ip es un coeficiente empírico de resistencia de la infraestructura pesquera y de acuacultura ante desastres, cuyo valor puede oscilar entre 1.10 y 1.40, según sea el grado de resistencia
ante desastres que haya sido definido en la estrategia de reconstrucción basada en el concepto
de “reconstruir mejor”. Los ingenieros civiles y los expertos en pesca / acuacultura con amplia
experiencia en el sector deberán definir los valores en cada caso.
2.2.2 Industria
Los desastres pueden destruir instalaciones y servicios físicos, maquinaria y equipos de las empresas industriales. Por ello es necesario reconstruir o reponer esos activos utilizando normas
mejoradas de resistencia ante desastres y utilizando innovaciones tecnológicas que aumenten la
eficiencia de la producción industrial tras el desastre.
Es posible prever dos tipos de programas de reconstrucción luego de un desastre, aunque cada caso
de desastre tiene características específicas que requieren soluciones individualizadas. El primer
37
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
programa es la reconstrucción de instalaciones y servicios industriales y la reposición de maquinaria
y equipo industrial. Este programa deberá hacer uso de normas de construcción resistente ante
desastres, así como maquinaria y equipo tecnológicamente mejorados, pudiendo establecer
líneas de crédito blando para PYMEs, canalizadas por intermedio del banco de desarrollo o de
la banca comercial. El segundo puede ser un programa de reconstrucción y reposición de equipo
para empresas micro-industriales subsidiado por el gobierno, empleando normas de resistencia
ante desastres y medidas de innovación tecnológica.
La siguiente fórmula puede emplearse para estimar las necesidades financieras de esos dos tipos
de programas:
Necesidades de reconstrucción industrial = Ri * Daños de instalaciones industriales
donde Ri es un coeficiente empírico de resistencia ante desastres cuyo valor puede oscilar entre 1.00
y 1.40, conforme el grado de resistencia que haya sido definido en la estrategia de reconstrucción.
En este caso, el valor final de dichos coeficientes debe ser determinado por ingenieros industriales
o mecánicos que sean expertos en cada tipo y rama de la industria que haya sido afectada.
Necesidades de reposición de equipo = Ei* Daños de equipo maquinaria industrial
donde Ei es es un coeficiente empírico de innovación tecnológica cuyo valor puede oscilar entre
1.00 y 1.40, según sea la eficiencia de la producción tecnológica involucrada en la estrategia de
reconstrucción. En este caso, una vez más, los ingenieros industriales o mecánicos con experiencia
en cada tipo y rama de la industria afectada deberán definir el valor final de dicho coeficiente.
2.2.3 Comercio
De forma similar al caso del sector industrial, las edificaciones comerciales y su mobiliario pueden resultar destruidos por un desastre. Para resolver esa situación debe definirse un programa
de reconstrucción de edificaciones, muebles y equipos comerciales, conforme a normas mejoradas y
resistentes ante desastres.
En este caso, una vez más, a fin de satisfacer las necesidades específicas de las PYMEs, esa reconstrucción puede llevarse a cabo mediante la apertura de una línea de créditos concesionales
que puede ser canalizado a través de la banca comercial. También, para el caso de los microempresarios que no sean sujetos de crédito bancario, puede establecerse un esquema de subsidios
para financiar su reconstrucción.
38
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Las necesidades financieras de tales programas pueden estimarse empleando la siguiente fórmula:
Necesidades de reconstrucción del comercio = Rc * Daños de los activos del comercio
donde Rc es un coeficiente empírico de resistencia a los desastres, cuyo valor puede oscilar entre
1.10 y 1.35, para hacerse cargo de las normas de resiliencia ante desastres, tal como haya sido
definido en la estrategia de reconstrucción. Ingenieros civiles que se dedican a la construcción
de edificaciones comerciales deberían definir el valor adecuado de dicho coeficiente.
2.2.4 Turismo
Al igual que en el sector del comercio, el sector turístico puede sufrir la destrucción de sus activos
físicos por causa de los desastres. En la estrategia de reconstrucción se formula un programa de
reconstrucción de hoteles y restaurantes y de reposición de mobiliario y equipo. El financiamiento
que sea requerido puede canalizarse a través de la banca comercial. En el caso de los hoteles y
restaurantes medianos y pequeños, es posible establecer líneas de créditos concesionales a través
de la banca comercial, y el gobierno puede llevar a cabo una línea de crédito subsidiado para
microempresas.
Las necesidades financieras de esos programas pueden estimarse con base en la siguiente fórmula:
Necesidades de reconstrucción del turismo = Tur * Daño de los activos turísticos
donde Tur es un coeficiente empírico de resistencia a los desastres, cuyo valor puede oscilar
entre 1.10 y 1.35, para hacerse cargo del costo adicional de las normas de resiliencia ante desastres, según se defina en la estrategia de reconstrucción. ingenieros civiles que se dediquen
a la construcción de instalaciones y servicios turísticos y restaurantes deben definir el valor de
este coeficiente.
2.3 Sectores de infraestructura
Al igual que con los demás sectores, las necesidades de reconstrucción de obras de
infraestructura se estiman con base en el valor de los activos que se destruyan. Conforme a
los criterios definidos en la estrategia de reconstrucción, es preciso reducir el riesgo ante
desastres de esos sectores, y el valor de los daños deberá aumentarse para asegurar que las obras
y los servicios de infraestructura que se construyan sean más resistentes a las calamidades futuras.
39
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Recuérdese que el valor de los daños fue estimado en la evaluación como el costo de reconstrucción de los activos destruidos, empleando para ello los costos unitarios de construcción que
estaban vigentes en la zona afectada antes de que ocurriera el desastre. Para la estimación de las
necesidades de reconstrucción de la infraestructura es preciso aumentar los costos unitarios anteriores mencionados para asegurar que en el futuro esa infraestructura sea más resistente a los
desastres. Además, debe incluirse la inflación multianual cuando esté previsto que el programa
de reconstrucción dure más de un año.
En muchos casos, únicamente partes o secciones de las obras de infraestructura quedan totalmente destruidas, mientras que otras sufren daños o destrucción parciales. Es muy común que
las componentes que hayan quedado totalmente destruidas se hayan diseñado y construido
originalmente empleando normas defectuosas o insuficientes y que esas debilidades queden
expuestas después del desastre. En tales casos será necesario adoptar normas de construcción
que aseguren la resistencia ante desastres, y que pueden incluir puentes más largos y ubicados
en sitios diferentes, la modificación de las características de diseño de puentes y alcantarillas,
una diferente alineación y longitud de tramos de caminos y carreteras, uso de fuentes de agua
diferentes, etc. En esos casos, el valor de los daños servirá únicamente como referencia y es posible
que sea necesario que los ingenieros del equipo de evaluación tengan que estimar a partir de cero
el costo de reconstrucción bajo normas mejoradas y de resistencia ante desastres.
En otros casos, en que los daños de la infraestructura sean únicamente parciales, hará falta llevar
a cabo reparaciones o rehabilitación, pero no necesariamente la reconstrucción completa. Desde
luego, las necesidades de rehabilitación serían una fracción del costo total de reconstrucción. En
algunos países existe la tendencia de aprovechar el desastre reconstruyendo completamente una
carretera, bajo la suposición de que ello representa una oportunidad de mejorar parcialmente
las carreteras deterioradas. Sin embargo, en un mundo en que los recursos para el desarrollo son
limitados, dicha práctica debe ser desaconsejada.
2.3.1 Suministro de agua y saneamiento
La rehabilitación o la reconstrucción de la infraestructura de suministro de agua y servicios de
evacuación y disposición de aguas residuales y residuos sólidos tienen prelación en toda estrategia
de reconstrucción debido a su valor estratégico para el bienestar general de la población. Según
sean las características especiales de cada zona afectada de un país, puede ser necesario definir
programas separados de reconstrucción para los sistemas público y privado, pero ambos deben
ser parte integrante de un programa global destinado a todo el sector.
40
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Una vez más, en este sector es muy posible que se requiera rehabilitación y no la reconstrucción
completa de los sistemas, de acuerdo con el grado y la magnitud de la destrucción. En todo caso, es
posible que partes de los componentes de los sistemas deban reconstruirse completamente con normas de resistencia ante desastres, o recurriendo a fuentes hídricas alternas, remotas, o más costosas.
Para estimar las necesidades de reconstrucción del sector del agua y el saneamiento puede recurrirse a la siguiente fórmula:20
Necesidades de reconstrucción del sector de SAS = Sas * Valor de los daños de SAS
donde Sas es un coeficiente empírico de resistencia a los desastres, cuyo valor es normalmente
superior a 1.0. Los ingenieros sanitarios del equipo de evaluación deben estimar los valores
correspondientes de Sas. El número final que se adopte se basa en el grado de resistencia a los
desastres de la prestación de servicios seguros y confiables de agua y saneamiento que se defina
en la estrategia de reconstrucción.
La fórmula anterior debe usarse cuando sea necesario reconstruir sistemas o subsistemas completos. Sin embargo, en aquellos casos en que solamente sea necesaria la reconstrucción parcial, la
fórmula deberá aplicarse únicamente a las componentes que hayan sido destruidas totalmente..
En los casos en que sea necesario recurrir a fuentes alternas de agua debido a cambios de la calidad
de la fuente de agua en uso, las necesidades de reconstrucción se estimarán sin tomar en cuenta
el valor de los daños estimados durante la evaluación. En ocasiones es posible que sea necesario
modificar el diseño original de algunos componentes (como son el alineamiento de un acueducto,
o la ubicación de un tanque de reserva o de una planta de tratamiento) introduciendo normas
de diseño o ubicaciones distintas. En este caso probablemente las correspondientes necesidades
de reconstrucción no tengan relación con el valor estimado de los daños de los activos originales
que fueron destruidos.
De manera similar, es posible que tras la evaluación resulte evidente que se requiere de la retroadaptación estructural de los componentes de los sistemas de agua y saneamiento para aumentar su resistencia
ante desastres. Los ingenieros sanitarios del equipo de evaluación deberán estimar las necesidades
adicionales de esos programas tras definir meticulosamente las normas de retroadaptación.
20 La fórmula debe aplicarse individualmente a cada subsector (suministro de agua, evacuación de aguas residuales y
eliminación de residuos sólidos) y desglosarse por programas urbanos o rurales, públicos o privados.
41
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
En determinados casos puede ser necesario reubicar componentes seleccionados de los sistemas
de agua y saneamiento en zonas más seguras a fin de asegurar un perfil de riesgo más bajo en el
futuro. Además de los costos estimados de reconstrucción de los componentes, las necesidades
financieras de un programa de esa naturaleza deberán incluir el costo de adquisición de terrenos
y demás instalaciones y servicios básicos que resulten necesarios.
2.3.2 Sector eléctrico
Tal como ya se explicó, las empresas del sector eléctrico generalmente tienen almacenados en
bodegas existencias de equipos y suministros que pueden usarse para reponer unidades dañadas
tras un desastre. No obstante, hay casos en que los daños son extensos y se requiere un programa
global de reconstrucción para restablecer la producción y la distribución de electricidad, que son
indispensables para todas las actividades de desarrollo.
En esos casos, las necesidades de reconstrucción de los sistemas eléctricos pueden estimarse usando
la siguiente fórmula:
Necesidades de reconstrucción del sector eléctrico = Elc * Valor de los daños
donde Elc es un coeficiente empírico de resistencia a los desastres, cuyo valor es normalmente
superior a 1.0. Los ingenieros eléctricos del equipo de evaluación deberán determinar los valores reales de Elc (con base en el grado de resistencia a los desastres que haya sido definido en
la estrategia de reconstrucción, lo que puede implicar la adopción de normas más estrictas de
resistencia al viento y a los rayos, etc.).
Cuando se requiera únicamente la reposición del equipo eléctrico de determinados componentes
del sistema recurriendo a las existencias disponibles, el costo de reconstrucción será equivalente
al valor de los artículos utilizados, de tal forma que la empresa pueda reponer las existencias de
sus almacenes y prepararse para hacer frente a eventos similares en el futuro. En este caso las
necesidades serán equivalentes al costo de reposición del equipo utilizado en la rehabilitación.
Cuando sea necesario la reubicación de componentes de sistemas eléctricos, o cuando sea preciso
realinear los tendidos eléctricos por rutas alternas, las necesidades de reconstrucción serán equivalentes al valor de los daños estimado con base en normas mejoradas, más el costo de adquisición
de los terrenos para la reubicación.
42
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
2.3.3 Transporte y comunicaciones
En el sector del transporte —especialmente en el caso del transporte terrestre— existen básicamente
dos opciones para estimar las necesidades de reconstrucción: una consiste en estimar el costo necesario para rehabilitar la carretera a su estado anterior al desastre; el segundo consiste en estimar el
costo de reposición de la carretera por medio de su reconstrucción total o de reparaciones extensas.
La rehabilitación de carreteras es la opción pertinente cuando ellas se encontraban en mal estado
de reparación o de mantenimiento antes del desastre, o cuando se hayan construido inicialmente
conforme a normas de diseño anticuadas (o, por ejemplo, cuando carecen de drenaje adecuado). En
el primer caso, la rehabilitación no incluye una modificación del trazado original ni el aumento en
su capacidad de tráfico vehicular. La segunda opción implica la reconstrucción total de las carreteras
que han quedado efectivamente destruidas e inutilizadas. La reconstrucción total es asimismo la
opción a elegir cuando la carretera requiere criterios distintos y mejorados de diseño, otro trazado
y una ruta diferente para asegurar su funcionamiento ininterrumpido en caso de futuros desastres.
Para poder definir cuál función deberá adoptarse, eso es algo que resultará obvio únicamente
después de que todos los actores interesados hayan definido íntegramente la estrategia de reconstrucción y de si se dispone de financiamiento suficiente. Tanto en casos de rehabilitación
como de reconstrucción, la altura y la luz de los puentes deberá aumentarse para dar cabida a los
mayores niveles posibles de las crecidas de los ríos; los accesos de los puentes deberán protegerse
para evitar su erosión; deberá dotarse de una capacidad de drenaje adecuada a las alcantarillas
y otras obras de drenaje; y deberá asegurarse que las laderas dispongan de protección suficiente
para evitar deslizamientos de tierra hacia la nueva carretera.
En ambos casos, las necesidades financieras de reconstrucción se pueden estimar usando la
siguiente fórmula:
Necesidades de reconstrucción del transporte terrestre = TT * Daños del transporte terrestre
donde TT es un coeficiente empírico de resistencia ante desastres, cuyo valor es siempre superior a uno. Su valor final deberá definirse de acuerdo con los criterios incluidos en la estrategia
de reconstrucción, y deberá ser definido por los ingenieros de transporte que formen parte del
grupo de evaluación. (El valor del coeficiente TT de reconstrucción será más alto en el caso de
que se requiere reubicación en zonas seguras y / o cuando se adoptan criterios de diseño distintos
de los originales).
En el caso de la reconstrucción de sistemas de comunicaciones, se puede usar la fórmula siguiente
para la estimación de las necesidades financieras:
43
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Necesidades de reconstrucción de las comunicaciones = Rc * Daños de las comunicaciones
donde Rc es un coeficiente empírico de resistencia ante desastres, cuyo valor es superior a 1.00
para la reconstrucción de sistemas e instalaciones que garanticen la continuidad de la prestación
de los servicios en caso de desastres futuros.
Es posible aplicar dos opciones posibles en la estrategia de reconstrucción: la rehabilitación de las
comunicaciones en el estado en que se encontraban antes del desastre, o la reconstrucción conforme a criterios de reducción de riesgo ante futuros desastres. En el primer caso se conservarían
las normas de diseño originales; en el segundo, se adoptarían normas mejoradas y de resistencia
ante desastres para reducir el riesgo. El valor de Rc deberá definirlo el grupo de evaluación con
base en los criterios generales definidos en la estrategia de reconstrucción.
El cuadro siguiente (Cuadro 3.1) resume los esquemas posibles de recuperación y reconstrucción
de los principales sectores de actividad económica después de que ha ocurrido un desastre.
Cuadro 3.1 Necesidades de recuperación y reconstrucción después de un desastre
Necesidades posteriores al desastres
Recuperación
Reconstrucción
Sectores y actividades sociales
Generación
de ingresos
personales /
familiares
• Esquema de “dinero a cambio de trabajo” cuyo monto
se estima con base en el valor de las pérdidas en
ingresos personales de los afectados
• Programa de donaciones especiales en efectivo y de
microcréditos para mujeres empresarias
• Programas especiales de capacitación para
diversificar las fuentes de los ingresos familiares
Vivienda
• Programa de refugios temporales para personas
que quedaron sin techo, durante el tiempo que sea
necesario para completar la reconstrucción total
• Demolición de viviendas y remoción de escombros o
lodo hasta las calles adyacentes
• Capacitación de mano de obra en materia de
reconstrucción resistente ante desastres
• Programa temporal de alivio fiscal mediante la
suspensión temporal de impuestos a la propiedad en
las viviendas destruidas o dañadas
• Programa de crédito concesional o
de subsidios gubernamentales para
reconstrucción de viviendas conforme a
normas de resistencia ante desastres
• Programa de donaciones para la
reconstrucción de viviendas mejoradas para
los pobres
• Reubicación de viviendas en zonas más
seguras y provisión de servicios básicos en la
nueva ubicación
(Continúa en la página siguiente)
44
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Cuadro 3.1 Necesidades de recuperación y reconstrucción después de un desastre
(cont.)
Necesidades posteriores al desastres
Recuperación
Educación
Salud
Reconstrucción
• Programa de recuperación de actividades
educativas, mediante el arriendo temporal de locales
alternos, establecimiento de carpas-escuelas,
o establecimiento de varios turnos diarios en
instituciones que no fueron dañadas
• Suministro urgente de materiales didácticos,
mobiliario y equipo
• Reparación de instituciones educativas que se hayan
utilizado como refugios temporales
• Capacitación acelerada de docentes
• Reconstrucción de instituciones educativas
del sector público y créditos blandos para
reconstrucción de escuelas privadas,
conforme a normas mejoradas de
construcción
• Retro-adaptación estructural de escuelas
no dañadas o ligeramente dañadas a fin
de garantizar su resistencia ante futuros
desastres
• Reubicación de escuelas a zonas más
seguras, y provisión de los servicios básicos
necesarios
• Recuperación de la capacidad de prestación de
servicios sanitarios por medio de hospitales y clínicas
temporales
• Aumento del presupuesto operativo para financiar
actividades adicionales de prestación de servicios
de salud, y reposición de suministros médicos y
medicamentos que hayan sido destruidos
• Atención médica de mediano a largo plazo a los
heridos/ lesionados y atención psicológica a la
población afectada
• Prevención y control del incremento de la morbilidad
como consecuencia de cambios en las condiciones
ambientales originados por el desastre; incluyendo
campañas de información pública, vacunación, control
de vectores, etc.
• Un programa de nutrición materno infantil, cuando la
evaluación revele que el desastre ha ocasionado un
déficit alimentario
• Reconstrucción de hospitales e instalaciones
y servicios afines, tanto públicos como
privados, conforme a normas mejoradas de
resistencia ante desastres
• Retro-adaptación estructural de hospitales
que fueron dañados o que fueron solo
ligeramente dañados para dotarlos de
resistencia adecuada ante desastres
• Reubicación de hospitales y demás
instalaciones y servicios afines a zonas más
seguras; incluye la necesaria adquisición
de terrenos y la provisión de los servicios
básicos requeridos.
(Continúa en la página siguiente)
45
Notas de orientación sobre DaLA : Volumen 3
Cuadro 3.1 Necesidades de recuperación y reconstrucción después de un desastre
(cont.)
Necesidades posteriores al desastres
Recuperación
Reconstrucción
Sectores productivos
Agricultura
• Provisión de semillas y otros insumos a los
agricultores para replantar cultivos — mediante
donaciones en especie o programas especiales de
crédito comercial
• Suministro temporal de alimentos a la población
afectada, trayendo productos de otras zonas del país
o del exterior donde haya superávits de alimentos
• Importaciones temporales de alimentos y/o
programas internacionales de ayuda alimentaria
• Exención temporal de impuestos sobre la importación
de alimentos y otros insumos agrícolas
• Reconstrucción de la estructura agropecuaria
con normas mejoradas de resistencia ante
desastres, para:
• Sistemas de riego o drenaje
• Edificos para almacenaje de insumos y
producción agropecuaria
• Caminos internos de las fincas y otras obras
del agro
• Replantación de plantaciones permanentes y
pastizales empleando variedades resistente
a los desastres, financiada con líneas de
créditos concesionales
Ganadería
• Prevención y control de enfermedades del hato
ganadero
• Suministro temporal de alimento para animales, y
replantación de pastizales
• Reposición del hato ganadero con especies
resistentes a los desastres, por medio de
donaciones en especie para los pobres, y
créditos blandos a las PYMEs con posibles
subsidios del gobierno
• Reconstrucción de la estructura pecuaria
asociada, con normas de resistencia a los
desastres, por medio de donaciones en
especie para los pobres, y créditos blandos a
las PYMEs con posibles subsidios del gobierno
Pesca y
acuacultura
• Suministro en especie de alevines
• Líneas especiales de crédito para reparaciones
menores y recapitalización de pequeñas empresas de
pesca y acuacultura
• Reposición de embarcaciones y motores con
otros de mayor capacidad y calidad, por medio
de donaciones en especie para pescadores
artesanales y líneas de crédito concesional
para las PYMEs.
• Reconstrucción de muelles públicos e
instalaciones y servicios afines con normas
mejoradas y de resistencia a los desastres
• Reconstrucción de estanques de acuacultura
y servicios e instalaciones afines, con normas
mejoradas de calidad y de resistencia a los
desastres, por medio de donaciones para los
pobres y líneas concesionales de crédito para
PYMEs
(Continúa en la página siguiente)
46
Estimación de las necesidades para la recuperación y reconstrucción después de los desastres
Cuadro 3.1 Necesidades de recuperación y reconstrucción después de un desastre
(cont.)
Necesidades posteriores al desastres
Recuperación
Industria
Reconstrucción
• Donaciones en efectivo para recapitalización y
recuperación de la producción de microempresas
• Líneas especiales de créditos concesionales para
recapitalización y recuperación de la producción de
PYMEs
• Programas temporales de exención de impuestos
• Líneas de créditos concesionales para
la reconstrucción de instalaciones y
equipamiento industriales con normas
mejoradas y de resistencia a los desastres
y reposición de maquinaria industrial en
condiciones de innovación tecnológica,
canalizadas por intermedio de los sistemas
bancarios de desarrollo y comercial
• Programa estatal subsidiado para
la reconstrucción de edificaciones
y equipamiento de micro-empresas
industriales, con mejores normas de
construcción y maquinaria tecnológicamente
modernizada.
Sectores productivos
Comercio
• Donación de dinero en efectivo para la
recapitalización de micro-empresarios comerciales
• Líneas especiales de crédito para la recapitalización
de comercios medianos y pequeños
• Programas temporales de exención de impuestos a
la propiedad
• Créditos en condiciones favorables para la
reconstrucción de instalaciones y servicios
comerciales y reposición de equipo menor y
mobiliario, canalizados por intermedio de los
bancos comerciales
• Programa subsidiado por el gobierno para la
reconstrucción de instalaciones y servicios
micro-industriales y reposición de equipo
Turismo
• Campañas informativas encaminadas a promover el
regreso de los turistas del exterior
• Programa crediticio de recapitalización de hoteles y
restaurantes pequeños y medianos
• Programa temporal de exención de impuestos a
la propiedad destinado a hoteles y restaurantes
dañados
• Programa crediticio subsidiado por el
gobierno para la reconstrucción de microhoteles y restaurantes
• Líneas de créditos concesionales para la
reconstrucción de hoteles y restaurantes
medianos y pequeños, canalizados por
intermedio del banco de desarrollo y de los
bancos comerciales
(Continúa en la página siguiente)
47
Cuadro 3.1 Necesidades de recuperación y reconstrucción después de un desastre
(cont.)
Necesidades posteriores al desastres
Recuperación
Reconstrucción
Sectores de infraestructura
Suministro
de agua y
saneamiento
• Esquema temporal de purificación de agua potable
• Distribución temporal de agua potable por medio de
camiones cisterna u otros medios
• Suministro temporal de letrinas sanitarias portátiles
• Limpieza urgente de instalaciones y servicio de
tratamiento y evacuación de aguas residuales
• Reconstrucción de componentes de sistemas
públicos y privados, urbanos y rurales,
de suministro de agua y tratamiento y
evacuación de aguas residuales y residuos
sólidos y reposición de maquinaria y equipo
• Retroadaptación estructural de los
componentes no dañados del sistema
existente de agua y saneamiento para
asegurar la reducción del riesgo en caso de
desastres
• Reubicación de sistemas seleccionados de
agua y salubridad a zonas más seguras
Electricidad
• Rehabilitación urgente de obras para restablecer el
suministro mínimo de electricidad
• Programa de interconexión con sistemas eléctricos
cercanos no dañados
• Reconstrucción de sistemas eléctricos
destruidos y reposición de equipo y
maquinaria eléctricos, con normas de
resistencia ante desastres
• Reubicación de componentes seleccionados
de sistemas eléctricos a zonas seguras para
asegurar su resistencia a los desastres
Transporte
• Rehabilitación urgente de obras para restablecer los
flujos mínimos de tráfico en las redes viales
• Instalación temporal de puentes de tipo Bailey para
restablecer el tráfico vehicular mínimo
• Dragado urgente de canales portuarios y de
navegación
• Rehabilitación de vías por medio de criterios
de diseño originales a fin de devolver a
las carreteras y caminos a las condiciones
anteriores al desastre
• Reconstrucción de vías con normas mejoradas
de resistencia a los desastres y reubicación
de los activos cuando sea necesario
Comunicaciones
• Rehabilitación urgente de oficinas postales y de
componentes de los sistemas de telecomunicaciones
terrestres y celulares
• Rehabilitación de los sistemas de
comunicaciones por medio de normas de
diseño y construcción anteriores al desastre
• Reconstrucción de los sistemas de
comunicación por medio de reubicación
en zonas seguras y con características de
reducción de riesgo ante desastres
DaLA
Estimación de las necesidades
para la recuperación y
reconstrucción después de los
desastres
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