Panel 5 - Objetivo

Panel 5: Medios de impugnación previstos en la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Presentador: Buenos días a todos, los invitamos a ocupar sus
lugares.
El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información,
Protección de Datos Personales, el INAI, les da la más cordial
bienvenida al segundo día del Seminario Sobre Alcances y Retos de la
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Enviamos un saludo a quienes nos siguen en línea, invitamos a todo el
público que así lo desee, a formular sus preguntas en el micrositio del
evento, al cual pueden acceder a través del portal del INAI.
A continuación dará inicio el quinto panel de este Seminario
denominado: Medios de Impugnación previstos en la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, encaminado al
análisis de las disposiciones de la ley general en materia de facultad
de atracción, inconformidad; el recurso de revisión y su modalidad en
materia de seguridad nacional, así como los asuntos jurisdiccionales
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Les recuerdo que la sesión de preguntas en cada panel iniciará una
vez finalizadas las intervenciones de nuestros ponentes, para lo cual
se les hará llegar las papeletas de preguntas, mismas que serán
entregadas al moderador para complementar el intercambio de ideas
en la mesa.
Aquellas preguntas que por cuestiones de tiempo no puedan ser
atendidas durante el lapso destinado para ello, serán respondidas vía
electrónica en el apartado de preguntas y respuestas del micrositio del
seminario, ubicado en la página del INAI.
Es muy importante, por favor, que en las papeletas pongan su correo
electrónico. También se les reitera la petición de mantener sus
dispositivos electrónicos en silencio.
Cedemos el uso de la voz al maestro Joel Salas Suárez, Comisionado
del INAI, quien será el moderador de este panel.
Maestro, adelante.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias, muy amable.
Muy buenos días a todas y todos ustedes.
Es un gusto, nuevamente, tenerlos hoy en la continuidad de este
Seminario, en un tema que es de suma relevancia.
Y creo que, como lo pueden apreciar, el panel pinta para no solo ser
atractivo, sino que quizá se generarán momentos de polémica
interesantes por los nuevos medios de impugnación que contiene la
ley.
La metodología va a ser similar a la del día de ayer, cada panelista
tendrá hasta 13 minutos y al final abriremos un bloque para poder
atender las preguntas y respuestas y en función de la experiencia del
día de ayer, sí les sugerimos que por favor pongan su correo
electrónico, para si el tiempo no nos da, poder responder por esa vía.
Voy a hacer muy rápidamente algunas remarcas introductorias para
poner en contexto el panel y luego iré presentando a cada uno de los
panelistas a partir de las intervenciones que nos harán.
En primera instancia, agradezco a cada uno de ellos el haber
aceptado estar con nosotros y la mesa nos convoca, como lo decía, el
tema de los medios de impugnación previstos en la nueva ley y
creemos que es un tema relevante, porque son los medios de
impugnación los que permiten a la población poner en marcha las
instancias necesarias para hacer efectivo su derecho de acceso a la
información. Y de manera excepcional, como veremos a la autoridad
en un tema muy particular.
Como todos ustedes saben, un medio de impugnación es la vía
procesal que tiene la población para hacer efectivo este derecho, el
derecho de acceso a la información, cuando una autoridad, un sujeto
obligado o el órgano garante no satisfacen sus necesidades de
información.
Pero valdría la pena hacer la pregunta, ¿qué es exactamente un
medio de impugnación?
De acuerdo con el segundo tomo del diccionario electoral, es un
instrumento jurídico previsto legalmente para corregir, modificar,
revocar o anular los actos o resoluciones cuando estos adolecen de
deficiencias, errores, inconstitucionalidad o ilegalidad.
La Ley General que se aprobó el pasado 4 de mayo, prevé nuevos y
mejores medios de impugnación, esto se debe, por un lado, al
incremento en el número de sujetos obligados y por el otro, al aumento
en el número de sus obligaciones al igual a la mejora estructural de los
medios de defensa con los que contará la población.
En la anterior ley, la población sólo contaba con un medio de
impugnación, el recurso de revisión.
¿Cuáles son estos nuevos medios que contempla la reciente ley
promulgada?
Desde luego, el Recurso de Inconformidad, normado por el artículo
159 y el 180; el Recurso de Revisión en Materia de Seguridad
Nacional, normado en los artículos 189 y 193; el Recurso de Revisión
de Asuntos Jurisdiccionales de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, normado en los artículos 194 y 195; la denuncia, tanto por
incumplimiento de obligaciones de transparencia o el incumplimiento a
una resolución, normada en el artículo 63 y el medio de impugnación,
derivado de la atracción, normado en el artículo 181 y 188.
Con este contexto, quisiera cederle la palabra, en un primer momento
y es un gusto poderla moderar, a mi colega Areli Cano, que como
todos ustedes saben, tiene una amplia trayectoria, no sólo en materia
jurídica, sino también en materia electoral y fue una de las grandes
artífices que como pleno nos ayudó y aportó grandes elementos para
la elaboración de este decálogo, que en el momento de la discusión de
la Ley General hicimos llegar al senado de la República y por el cual
se generó un debate, afortunadamente el Senado fue receptivo e
incluso algunos de los panelistas que aquí están presentes
participaron en ese momento.
Creo que no necesito decir más de la comisionada Cano, todos
ustedes la conocen, por lo cual, le cedo la palabra.
Lic. Araceli Cano Guadiana: Muchas gracias, comisionado Joel.
Buenos días y buenos días también a los invitados a este Panel; igual
bienvenidos.
Agradezco los comentarios del comisionado Salas, simplemente fue
un trabajo colegiado, que llevó –creo yo– a buen puerto, el trabajo de
la Ley General de Transparencia.
Y sí, efectivamente el tema que hoy nos ocupa en esta mesa son los
distintos medios de impugnación y yo agregaría, en el listado que
amablemente nos hizo el comisionado Salas, las controversias
constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad que ya tenemos
previstas, bueno, estaban previstas en la Constitución y ahora se
materializan en la Ley General.
Yo quisiera abordar los cuatro o cinco medios de impugnación, que es
recurso de revisión, el recurso de inconformidad, la facultad de
atracción, el recurso de revisión que tiene a su cargo el Consejero
Jurídico y brevemente las controversias de acciones de
inconstitucionalidad.
Por cuanto hace al recurso de revisión, creo que es una de las
grandes ventajas que logró precisamente el objetivo de la Ley
General, que era estandarizar procedimientos para hacer efectivo el
derecho de acceso a la información.
Todas las entidades federativas y la federación cuenta con este
mecanismo de control sobre la legalidad de las respuestas que tienen
los sujetos obligados, ante una negativa o ante una inconformidad por
parte del solicitante de información y cuenta con este recurso de
revisión, que será tramitado ante el Instituto Nacional de Acceso a la
Información o bien, ante los respectivos 32 órganos locales garantes
en materia de transparencia.
Para hacer un análisis muy breve, diríamos, y voy a tomar nada más
un dato muy específico de 2014, que se presentaron 114 mil
solicitudes ante instancias de la administración pública, ¿por qué?
Porque es la competencia del Instituto Nacional y de esas solicitudes,
cinco mil 622. Quiere decir que fue recurrido el 4.9 por ciento.
Si nosotros hacemos un recorrido ante las autoridades federativas
vemos que hay infinidad, hay una heterogeneidad en cuanto a la
regulación de este mecanismo, desde la forma de presentar, de los
requisitos, de forma de resolver la autoridad garante, etcétera.
¿Qué logró esta Ley General?
Tratar de homogeneizar los criterios de substanciación, resolución y
definitividad, obviamente de resoluciones, para garantizar por parte de
los órganos garantes un verdadero derecho homogéneo en toda la
República.
Creo que es un avance importante de este mecanismo de control, que
es el recurso de revisión, que es el que comúnmente tramitan o
solicitan los interesados en acceder a la información.
Posteriormente viene el recurso de inconformidad.
El recurso de inconformidad es el recurso que tienen, a su vez, las
personas para inconformarse de las resoluciones que emitan los
órganos garantes.
Aquí es donde entra el contexto del Instituto Nacional de Acceso a la
Información, que no solamente es una cuestión estética, sino que
ahora en esas facultades tendrá que revisar la legalidad de las
resoluciones de los órganos garantes locales, cuando se vea afectado
el solicitante y se requiere de una revisión desde el punto de vista
jurisdiccional, materialmente por parte del Instituto.
Es un recurso que cuando lo veía decía: “Es crear otra instancia
además al solicitante para acceder a la información”. Esto quedó en la
Constitución y en la Ley General en forma optativa.
El solicitante de información bien puede acudir a la instancia
administrativa como el Instituto Nacional o puede recurrir al juicio de
amparo para revisar o que se revise la legalidad o constitucionalidad
de la resolución que emitió en su momento el órgano garante.
Este es otro mecanismo de control de legalidad que también está a
cargo del Instituto.
¿Qué hay con la facultad de atracción? Y yo creo que este es uno de
los temas importantísimos que trae también la Ley, es un medio
excepcional de control de legalidad para entrar a asuntos, en principio,
que no son competencia del Instituto Nacional, pero que revisten un
interés y trascendencia para garantizar y proteger el derecho de
acceso a la información.
¿Qué implica esto? Que si una entidad federativa a través de su
órgano garante emite una resolución y el propio Instituto Nacional o el
propio órgano garante determina que por su trascendencia o interés
deba conocer el Instituto Nacional, es cuando nosotros atraemos esa
competencia; lo podrá hacer el propio Instituto o lo podrá hacer a
solicitud del órgano garante.
Hay dos vocablos fundamentales para atraer esta facultad: El interés y
la trascendencia. Y creo que aquí simplemente hay que tener o tomar
como referencia lo que ya otros órganos similares o poderes tienen, y
no tengo otra referencia más que la Suprema Corte de Justicia cuando
atrae este tipo de asuntos.
La Corte ha dado bastantes elementos de carácter de motivación y
fundamentación para interpretar de mejor manera qué se entiende por
interés y qué se entiende por trascendencia.
Por interés, muy breve, es la gravedad del tema, la posible afectación
o alteración de valores sociales, políticos o en general de convivencia,
de bienestar o que afecten la estabilidad del Estado.
Por carácter trascendente es lo excepcional, lo novedoso, que entraña
la fijación de un criterio para casos futuros y la complejidad sistémica
de los mismos.
¿Qué quiere decir esto? Que el Instituto cuando decida atraer esta
facultad o este asunto por su trascendencia o interés tendrá que
motivar y fundamentar por qué implica este tema tan complejo; porque
es novedoso, porque es trascendente.
Seguramente cuando se detalle a nivel federal este mecanismo
tendremos que tener en cuenta estas consideraciones.
Ha habido casos, evidentemente, que nos ilustran cuáles son las
trascendencias, cuál la Corte ha asumido esto y que nos podemos
asumir como casos análogos.
El caso San Fernando, el de los 72 migrantes, que por cierto involucra
al Instituto por una facultad de violación grave a derechos humanos.
Ahí lo que está en discusión es que si el Instituto, en primer fase,
puede pronunciarse para efectos de acceso a la información, si puede
ordenar la publicidad de información, no obstante que se encuentre en
una excepción de causal de reserva por causas de averiguación
previa.
Una comunidad indígena, la Sierra Tarahumara, donde la Corte atrajo
el asunto. La discoteca-bar New’s Divine, donde también la Corte
atrae el asunto. Son temas de trascendencia social que importan a la
comunidad en general.
El tema que sí me gustaría tomar mucho énfasis en la facultad del
consejero jurídico para resolver o para impugnar ante la Suprema
Corte de Justicia las resoluciones que emita este Instituto.
Y quiero decirles que cuando se expidió, se promulgó, ya quedó firme
el artículo 6º Constitucional y que yo todavía no iba a ser comisionada,
dije: “Este es uno de los puntitos”, y aquí está una representación, la
consejera jurídica; pero es uno de los puntitos que habría que discutir
y en lo personal no estaba del todo convencida del por qué se
otorgaba este mecanismo de control al consejero jurídico o por qué
nada más por una causa que era de seguridad nacional.
Empezamos, y voy a ser muy breve con los antecedentes que se
realizaron para incorporar esta facultad a nivel constitucional.
Fueron tres iniciativas de las tres principales fuerzas del país; la del
PRI-Verde, que solicitaba esta facultad diciendo que era una forma de
controlar y de contrapeso dentro de los poderes públicos al darle al
INAI la máxima jerarquía normativa de reconocimiento porque ya
estaba reconocido constitucionalmente como Órgano Garante.
Pero había una situación, que esta facultad se la otorgaba al
Presidente, al Presidente de la República, al Presidente de la Cámara
de Senadores, al Presidente de la Cámara de Diputados y a los
titulares de los órganos autónomos, y decía: “Con relación a la
Administración Pública, el Consejero Jurídico”. Después de los
debates lo único que quedó fue que esta facultad quedará solamente
reservada a la Consejería Jurídica.
Así fue el proceso. Aquí está Dante que seguramente vivió muy cerca
este Proceso Legislativo Constitucional.
Y en el artículo constitucional quedó, de acuerdo a la legislación de la
materia, es decir, a la ley de seguridad nacional, que es el enfoque
que tenemos.
La Ley de Seguridad Nacional define esta materia como las distintas
acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la
integridad, la estabilidad y permanencia del Estado mexicano.
Y en esa ley se establece un Consejo de Seguridad Nacional, que es
una instancias deliberativa, donde enuncia una serie de entidades
públicas de secretarías de Estado, que todas están enfocadas en ese
momento al Ejecutivo Federal, y tiene que ver con Hacienda,
Gobernación, Defensa, Marina, con el CISEN. Son instancias que
están dentro de la Administración centralizada, y el CISEN de la
Administración Pública Federal.
Este Consejo tiene que ver o sus esfuerzos están orientados a
preservar la seguridad nacional, el establecimiento de políticas
generales, el Programa para la Seguridad Nacional, la cooperación
internacional. Pero si uno revisa los objetivos tiene que ver con la
defensa en general del Estado mexicano, de la seguridad pública y
seguridad nacional.
Y se agrega otro tipo de interpretación por seguridad nacional, aquella
cuya aplicación implique la revelación de normas, procedimientos,
métodos, fuentes, especificaciones técnicas, tecnología, equipo de
útiles a la generación de inteligencia para la seguridad nacional.
¿Qué quiere decir?
Que la referencia normativa que tenemos para entender en qué casos
el Consejero Jurídico podría acudir ante la Corte cuando considere
que hay una afectación en esta materia, por resoluciones del Instituto,
tendrá este mecanismo para acudir ante la Corte.
Algunos datos para saber qué tanta importancia tiene para los
solicitantes o no, no importancia, sino cuánto han hecho uso de este
derecho en esta materia de seguridad nacional.
Durante 2014, a mayo, se presentaron 212 solicitudes de información
relacionadas con el tema de seguridad y, de esas 272, 36 instituciones
estuvieron involucradas y son comúnmente Defensa, Marina,
Procuraduría, Gobernación, Presidencia de la República.
Y de esas solicitudes, el dato de impugnación, el 58.3 fueron
impugnadas, algunas se confirmaron, se revocaron y entraron a
análisis.
El papel de Consejero Jurídico tiene… Y ustedes recordaran, y eso lo
tenemos desde la Constitución del 1917, que cuando se hablaba del
Consejero Jurídico o del abogado de la nación estaba a cargo del
Procurador General de la República y –si no me falla la memoria– es
en 1994 cuando se hace una reforma y se estable que el Ejecutivo
Federal contará con un Consejero Jurídico, y esto para dividir la
facultad que tenía como representante de la sociedad, a través del
Procurador y como la defensa de los intereses jurídicos y legales del
Presidente de la República.
Hubo reformas; el año pasado hubo la reforma político-electoral, se
habló del Fiscal General de la República y ahí es cuando se entiende
que el Consejero Jurídico no solamente es el Ejecutivo, sino también
de la Federación, pero está sujeta a la expedición de leyes generales
en la materia.
¿Qué quiero decir con eso?
Yo creo que es importante que el alcance del papel que juega la
Consejería Jurídica en esta materia es el único que tiene posibilidad
de recurrir las resoluciones del Instituto, ninguna autoridad tienen, son
resoluciones definitivas e inatacables para cualquier sujeto obligado,
no así para los particulares y tiene la vía del juicio de amparo para que
sean revisadas nuestras resoluciones bajo un control de
constitucionalidad.
Pero sí creo importante que no se quiso entrar a detalle en la Ley
General, en cuanto a regular más allá este mecanismo de revisión.
Espero que en la Ley Federal se circunscriban y se aclare de mejor
manera qué papel va a jugar la Consejería Jurídica cuando decida
recurrir a estas resoluciones, qué papel va a tener el Instituto para
defender la legalidad de sus resoluciones y qué papel va a jugar el
ciudadano que solicitó la información en materia de seguridad
nacional.
Eso es importante hacerlo, porque aquí en el Instituto hemos tenido
recursos en que me parece que se confunde el término de seguridad
nacional, y hay un caso muy específico, lo traigo muy brevemente a
colación. Pidieron información sobre el hangar presidencial, la
remodelación que se hizo del hangar presidencial, y pidieron el
contrato, cuánto iba a costar la obra, los planos, etcétera, y se negó la
información diciendo que era información clasificada en su modalidad
de confidencial y de ser reservada. ¿Por qué? Porque afectaba la
seguridad nacional, afectaba la seguridad pública, afectaba la
seguridad del Presidente y afectaba la seguridad de los invitados del
Presidente.
Así que estas formas de responder por parte de los sujetos obligados,
en este caso era el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México,
sí complica un poco la interpretación, porque estamos ciertos que sí
debe haber protección sobre temas estratégicos en materia de
seguridad nacional, pero también hay temas que tienen que ver con el
uso de recursos y los contratos, cuánto cuesta la obra, etcétera.
Evidentemente entra la connotación de un concepto de publicidad, de
rendición de cuentas, y en ese recurso específicamente obviamente se
entró al estudio para saber que había determinadas circunstancias por
las que no podían de ninguna manera acceder a la información, como
eran los planos y las instalaciones estratégicas en las cuales se iba a
realizar la obra.
Evidentemente sí hay que ponderar e interpretar de mejor manera el
alcance que tiene la Consejería Jurídica en este papel.
Finalmente algo que sí me da muchísimo gusto, los mecanismos de
control de constitucionalidad que ya tiene el órgano garante, para
presentar
controversias
constitucionales
y
acciones
de
inconstitucionalidad. Esto tiene que ver con el rango que se le da
ahora al Instituto Nacional para ser el órgano de Estado garante del
derecho de acceso a la información y protección de datos personales.
Ojalá no sea el caso, pero también se podrán establecer o presentar
ante la Suprema Corte las controversias constitucionales que tienen
que ver con este mecanismo de contrapesos, por si algún otro órgano
autónomo o bien alguno de los poderes por alguna circunstancia
invade la competencia del INAI, entonces habrá este mecanismo; o
bien, si el Instituto considera que existe una ley que contraviene el
texto constitucional, hará uso de este mecanismo de acción de
inconstitucionalidad.
Otro apunte importante es que, como ya vamos a dar seguimiento a
las leyes locales derivadas de esta reforma, el Instituto Nacional estará
atento a que no existan retrocesos en las legislaciones locales, porque
también ahí se da la facultad para que este Instituto pueda recurrir a la
Corte vía acción de inconstitucionalidad.
En sí son dos mecanismos que permiten dar supremacía
constitucional, que permiten revisar un control sobre los distintos
niveles de gobierno, órganos autónomos, que la verdad es
extraordinario.
Sé que luego no nos gusta hablar de estos temas, pero ya tuve
oportunidad de ejercer uno de estos mecanismos, que no se hizo, pero
está la facultad ya regulada y esperemos que no la usemos,
esperemos que nos respetemos en los ámbitos de competencia y que
las leyes vayan acordes al ejercicio del derecho.
Pero, en caso de ser necesario, seguramente el INAI activará la
defensa del control de la constitucionalidad en estos casos.
Muchas gracias. Muy poco tiempo, pero quería tocar estos puntos.
Ojalá puedan lograr abrir la discusión en este tema.
Gracias.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias, Comisionada.
Y de manera natural por su exposición, vamos a darle la palabra al
segundo participante que es Rodrigo Espeleta.
Él es licenciado en Derecho por la Universidad Panamericana y
actualmente se encuentra haciendo estudios de doctorado en la
misma institución.
Tiene experiencia en el ámbito académico y se ha desempeñado
como profesor de las asignaturas de teoría constitucional y derecho
constitucional en la misma casa de estudios.
Tiene una amplia experiencia profesional, básicamente centrada en
estudios legislativos y análisis jurídico en la Secretaría de Gobernación
y ha trabajado en la Consejería Jurídica, en donde actualmente se
desempeña como Consejero Adjunto de la Legislación y Estudios
Normativos de esta oficina en la Presidencia de la República.
Como lo anticipaba, fue el propio Rodrigo, quien en su momento en el
debate que abrieron los señores legisladores en el momento de la
confección de la ley general, quien fue en representación del
consejero jurídico para verter la posición y si no tienes inconveniente,
Rodrigo, y al ser el Seminario sobre Alcances y Retos, creo que la
comisionada Cano ponía muy bien una pregunta de qué papel jugaría
la Consejería para hacer uso de este recurso de revisión en materia de
seguridad nacional.
Estoy seguro que en el auditorio hay gran interés por escuchar la
perspectiva y la postura de cómo tienen visualizado en un primero
momento, hacer uso de este medio de impugnación que ya quedó
claramente planteado en el ley general.
Tienes la palabra hasta por 13 minutos, Rodrigo.
Mtro. Rodrigo Espeleta Aladro: Gracias, Comisionado.
Muy buenos días y gracias por la invitación y la oportunidad de seguir
platicando de esta reforma que sin duda está cambiando el paradigma
en materia de transparencia.
Antes de entrar al tema del recurso extraordinario que tiene el
Consejero Jurídico para impugnar resoluciones del Instituto, quisiera
referirme a dos atribuciones del propio Instituto que me parecen
sumamente relevantes.
Como ya mencionaban los comisionados, los medios de impugnación
son estas herramientas jurídicas que tienen las personas para hacer
valer efectivamente sus derechos, es decir, son las garantías que
requiere cualquier derecho para hacerlo efectivo.
La reforma constitucional
fortalece al instituto, pero
obligados y establecerles
mecanismos que permitan
efectiva ese derecho.
establece nuevos sujetos obligados y
de poco sirve tener muchos sujetos
muchas obligaciones, si no tenemos
a las personas hacer valer en forma
Y me detengo en estos temas, porque considero que es en los medios
de impugnación las atribuciones materialmente jurisdiccionales que
tiene el instituto donde se le dota de una fortalece sin precedentes en
nuestro país.
La Constitución convierte al instituto en un órgano garante del derecho
al acceso a la información y la transparencia a nivel nacional, es un
instituto nacional.
Hace podo me preguntaban si efectivamente el instituto tenía
competencia nacional y la pregunta más bien era, ¿por qué ahora se
llama Instituto Nacional? Antes se llamaba Instituto Federal.
Por qué ahora se llama Instituto Nacional si las entidades federativas
conservan atribuciones en materia de transparencia, es decir, hay
órganos autónomos locales, la constitución establece obligaciones
orgánicas positivas para las entidades federativas, para los estados
concretamente.
Establecer órganos que garanticen el derecho a la transparencia en el
centro de formación en las entidades federativas, la pregunta tiene
cierta lógica, por qué ahora es un Instituto Nacional si no se está
federalizando o no tiene competencia en todo el territorio nacional.
Y la respuesta es, efectivamente, ahora un órgano garante nacional y
en buena medida esa competencia nacional se la dan dos medios de
impugnación en específico que ya refirió la comisiona y que
claramente dejan ver la intención del constituyente de convertir al INAI
en el órgano nacional garante que fije, determine la forma en que se
va a garantizar el acceso o el derecho al acceso a la información y a la
transparencia.
El más relevante o el de mejor forma que nos permite ver esta
intención del constituyente es el recurso o la facultad de atracción de
recursos de revisión.
Como ya comentaba la Comisionada, el pleno del Instituto, por
mayoría de sus comisionados, puede, de oficio o a petición del
organismo garante, atraer un recurso que se esté ventilando en una
entidad federativa, en un órgano local.
¿Con qué objeto?
Con el objeto, finalmente, de fijar criterios de interpretación respecto al
derecho de acceso a la información y la transparencia.
Sin duda, esta facultad de atracción lo que hace es establecer o pone
al Instituto como la autoridad máxima en materia de interpretación de
los derechos de acceso a la información y la transparencia, sin
perjuicio que el sede judicial eventualmente podría llegar a un asunto.
Pero esta atribución, interpretada sistemáticamente con la definitividad
de las resoluciones del Instituto para los sujetos obligados, que no
para los particulares, sin duda colocan al Instituto como una autoridad
nacional garante del derecho de la transparencia y, desde luego, al
acceso a la información.
Nos parece de especial trascendencia y relevancia, porque como ya
mencionaba la Comisionada, se emplean conceptos análogos a los
que utiliza la Suprema Corte de Justicia de la Nación para atraer
asuntos, interés y trascendencia.
¿Por qué va traer un recurso el Instituto?
Lo va traer, entiendo yo, cuando determine que determinado asunto
requiere de la atención del Instituto para fijar un criterio e
interpretación y de esta forma ir homologando la actuación, tanto de
los sujetos obligados, como incluso de los organismos garantes a nivel
local o en el orden local y de esta forma hacer más accesible o más
eficiente el derecho del acceso a la información.
Lo mismo sucede, en buena medida, con el recurso de inconformidad.
Es una segunda instancia que recae en el Instituto, es decir, el
Instituto se convierte en un tribunal, por decirlo de alguna forma, de
apelación respecto de las resoluciones que emitan los institutos o los
órganos locales.
Sin duda, esto también le da un carácter de autoridad nacional al
Instituto; es decir, aun cuando estamos en presencia de un tipo
determinado de concurrencia en materia de transparencia y
obligaciones comunes que se establecen para las autoridades en la
Constitución, es la propia Constitución la que dota de atribuciones
nacionales al Instituto y de esta forma, no nos queda duda, se
convierte en un órgano constitucional autónomo, garante del derecho
de acceso a la información, sin perjuicio de si tenemos a la Comisión
Nacional de Derechos Humanos, que aborda, es un órgano garante
de los derechos humanos y, desde luego, estamos hablando también
que la transparencia y acceso a la información es un derecho humano.
Pero en específico, en esta materia, el Instituto se fortalece de forma
muy importante y sí, sin duda, es una autoridad nacional en los
propios términos que establece la Constitución.
Y como ya mencionaba, desde luego es muy relevante hablar de
definitividad de las resoluciones del Instituto.
Los actos materialmente jurisdiccionales del Instituto son inapelables
para los sujetos obligados, lo convierte en la última autoridad o en el
máximo intérprete de las obligaciones a cargo de los sujetos obligados
y de los particulares, que insisto, en su caso, sí podrían recurrir la
resolución del Instituto, por ser una autoridad, vía el juicio de amparo.
La única excepción en esta definitividad, y llegamos al tema que
mencionaba la Comisionada, es la facultad que tiene el Consejero
Jurídico del Gobierno de recurrir ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nación una resolución del Instituto, cuando considere que se pone
en peligro la seguridad nacional.
Aquí me gustaría hacer algunas aclaraciones: Es una medida
excepcional, procede solamente respecto de resoluciones del Instituto,
se generó cierta confusión cuando en el proceso de elaboración y
dictaminación de la ley, respecto si esta atribución del Consejero
Jurídico procedería respecto de resoluciones de los institutos locales,
por ejemplo, organismos locales, desde luego que no, la Comisión es
muy clara al establecer que son inatacables las resoluciones del
Instituto Nacional y solamente respecto de las resoluciones del
Instituto Nacional procede la revisión ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
Hay un solo sujeto legitimado para interponerla, que es el Consejero
Jurídico de Gobierno y hay una sola materia por la que procedería
este recurso, que es la seguridad nacional.
En la Ley General se transcribió prácticamente el texto constitucional,
salvo para establecer los siete días de plazo para que el Consejero
interponga el recurso, en su caso, y un plazo también adicional para
que la Corte se pronuncie sobre la admisión del recurso, no de su
resolución.
Efectivamente, no se entró a mayor detalle sobre cuál es el papel de la
Consejería Jurídica, cuál es el papel que tendría el Instituto como
autoridad recurrida, digámoslo de una forma y cuál sería el papel del
particular que solicitó o hizo la solicitud de acceso a la información,
que dio pie a la resolución del Instituto y, desde luego, a la eventual
interposición de este recurso.
Nosotros sí hacemos énfasis en que se trata de un recurso
extraordinario, tan es así que, insisto, es un solo sujeto legitimado para
hacerlo respecto de una materia en específico.
Sabemos que el tema de seguridad nacional ha generado diversas
interpretaciones al interior del entonces Instituto Federal y lo hará, sin
duda, en el Instituto Nacional porque se conserva incluso como una
materia o como una causal de reserva de la información.
Pero confiamos en que serán pocas las veces el que el consejero
tenga que acudir a este recurso por el nuevo andamiaje legal que se
ha construido en la Ley General.
Si pensamos en la obligación que tienen las autoridades de hacer la
prueba de daño ahora al momento que reservan la información, que
sin duda esta obligación existía, pero estaba en lineamientos y no en
la ley, y la autoridad podía no hacer una prueba de daños sino hasta
que llegara el recurso.
Si pensamos que es la autoridad al momento de reservar la
información, la que hace la prueba de daño; si pensamos que existe
un recurso mucho más efectivo de revisión que teníamos en la
legislación anterior, y si pensamos también en la autoridad no
solamente jurídica, sino moral que tiene el Instituto, estamos confiados
que este recurso de revisión por cuestiones de seguridad nacional
será ejercitado atendiendo a la naturaleza del mismo, es decir, de
manera excepcional.
¿Qué deberíamos de regular o no en la Ley General? Esa es una
pregunta que nos hicimos ahora en la Ley Federal, que nos hicimos
cuando estábamos elaborando estos párrafos de la Ley General;
pensamos que la Constitución remite a la ley de la materia y se debe
entender que esa ley de la materia es la Ley de Seguridad Nacional;
es decir, no incorporar conceptos de seguridad nacional en la Ley
General de Transparencia porque no es la ley de la materia.
Y se ha dejado cierta libertad para que en la Ley Federal se regule, en
todo caso, el procedimiento, los plazos para que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en su momento resuelva; no así para dotar de
contenido material al concepto de seguridad nacional, al menos no
desde nuestra perspectiva, en todo caso tendría que hacerse alguna
modificación a la Ley de Seguridad Nacional.
Pero habrá que revisar y el Poder Legislativo tendrá que determinar en
la Ley Federal hasta dónde y en qué medida regula el procedimiento
de este recurso, que insisto, la Constitución es muy clara y no permite
ir más allá, es solamente el consejero jurídico y respecto de las
resoluciones del Instituto.
Y hago un énfasis en este tema porque en algún momento se pensó
que los demás sujetos obligados podrían interponer este recurso al
haber intentado en la Ley General establecer un procedimiento de
notificación por parte de los sujetos obligados al consejero jurídico
para que considerara si efectivamente se actualizaba una agravante a
la seguridad nacional y entonces tendría que interponer el recurso
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Finalmente, el Poder Legislativo determinó que no se establecieron
mecanismos de notificación porque se prestaba precisamente a una
interpretación respecto de si estaban ampliando o no la facultad del
consejero jurídico.
Tenemos claro que es solamente respecto de resoluciones del
Instituto, hay interpretaciones en el sentido de que solamente puede
ser respecto de sujetos obligados pertenecientes a la administración
pública federal, hay otros sujetos obligados que interpretan que no,
que la Constitución establece que es el consejero jurídico respecto de
resoluciones del Instituto que afecten la seguridad nacional, con
independencia de quién haya sido el sujeto obligado recurrido o que
genera una reserva por razones de seguridad nacional.
Sin duda tanto en el Instituto y eventualmente la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, irán fijando los criterios de alcance en el ejercicio
de este recurso.
Es muy claro el principio de máxima transparencia en la Constitución,
estamos seguros que en su caso la Suprema Corte de Justicia de la
Nación interpretará el ejercicio de este recurso extraordinario en
atención a este principio de máxima publicidad.
Mantendremos sin duda una posición de transparencia de apertura, lo
que quiero decir es que este recurso en ninguna forma demerita,
disminuye o hace menos la reforma constitucional y, desde luego,
tampoco la Ley General y todas las virtudes que tiene desde el punto
de vista de obligaciones de transparencia, desde el punto de vista de
fortalecimiento del Instituto y de celeridad en los procesos para
garantizar el acceso a la información.
Con esto concluiría. Muchas gracias.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias, Rodrigo.
Ahora cedo la palabra al licenciado Dante Preisser, quien es abogado
por la Escuela Libre de Derecho; y actualmente se desempeña como
Titular de la Unidad de Apertura Gubernamental y, su vez, es
Presidente del Comité de Información de la Procuraduría General de la
República.
Muy brevemente, sí quisiera recordar que Dante, durante el proceso
de generación de la Ley General, coordinó un grupo de trabajo de
redacción, en el cual de manera inédita y evidente a petición de los
senadores, se generó un mecanismo que creo que dio buenos
resultados, en términos de poder entregar una propuesta a las
comisiones dictaminadoras de una iniciativa de ley que por primera
vez tomó en cuenta las consideraciones de la comunidad práctica de
transparencia.
Digamos que Dante conoce muy bien cómo fue el proceso, porque
quedaron estos medios de impugnación y no dudo que va a aportar
elementos para la discusión de esta mesa.
Dante, tienes la palabra hasta por 13 minutos.
Lic. Dante Preisser Rentería: Muchas gracias, Comisionado Salas.
En primer lugar, quiero agradecer la amable invitación que emitió la
Comisionada Areli Cano a la Procuraduría General de la República
para acudir a este Seminario.
Por razones de agenda, la Procuradora no pudo asistir, pero me pidió
que le transmitiera sus saludos, tanto a los comisionados, a los
ponentes y en general al público que nos acompaña el día de hoy. Y
me pidió que los acompañara el día de hoy para hacer algunas
reflexiones respecto de los temas que se han puesto en la mesa en el
Seminario, en específico en esta panel, que son temas que, como
comenta el comisionado Salas, fueron de los que más se discutieron
en la redacción de la Ley General y en los que la Procuradora, en su
calidad de Senadora en ese momento, participó decididamente para
lograr los consensos que hicieron posible que la Ley saliera en los
términos que salió.
En principio, me voy a permitir hacer algunos comentarios, reflexiones
sobre los medios de impugnación que se contemplaron en la ley,
aclarando que la Ley General tiene justamente la función de ser una
Ley modelo que establece principios, bases y procedimientos en
materia de acceso a la Información, pero que debe ser replicada de
alguna manera en la Ley Federal que falta de expedir y en las leyes
locales.
Esto es importante aclararlo porque de los medios de impugnación
que se señalan en la Ley General, dos son de modelos que se deben
replicar en otras leyes y los demás medios de impugnación son los
que corresponden al Instituto Nacional en su calidad de Órgano
Garante, como lo comentaba Rodrigo Espeleta.
Considero que a pesar de que en el título octavo se señalan cinco
medios de impugnación, hay en la Ley otro medio de impugnación,
pero no para efectos del procedimiento de acceso a la información,
sino para efectos de la transparencia de las instituciones y está
contenido en el Capítulo Séptimo, que es la denuncia por
incumplimiento a las obligaciones de transparencia.
Éste fue un capítulo que en un principio no se entendió, porque se
facultaba a los ciudadanos a poder denunciar ante el Instituto cuando
los sujetos obligados no tenían publicada la información en los que
todos conocemos como los POT, en los portales de Obligación de
Transparencia.
En un primer momento no se entendió este medio de impugnación
porque parecía que los ciudadanos podían denunciar cualquier falta,
cualquier obligación de transparencia, incluso si no se constituía el
Comité de Información, si no se constituía la Unidad de Transparencia,
pero se aclaró señalando que únicamente es para efectos que si el
ciudadano en el Portal de Obligaciones de Transparencia, que va a
estar contenido en el Sistema Nacional de Transparencia, no
encontraba la información que por obligación el sujeto obligado tiene
que poner a disposición del particular, se podía hace un medio de
impugnación ante el Instituto para que éste verifique si existe la
información y, en caso de no existir, pudiera el Instituto obligar al
sujeto obligado a poner a disposición esta información en el portal.
Esto parte de la idea de que tenemos que distinguir el derecho de
acceso a la información y otra cualidad de los sujetos obligados, que
es el de ser transparentes, una cosa es el procedimiento que tiene
para acceder a información y otra la obligación de los sujetos
obligados de poner a disposición información de manera proactiva,
directa en los portales de los sujetos obligados y, en esta medida, ése
también se consideraría un medio de impugnación. En total
consideramos que hay seis medios de impugnación, como lo han
comentado también los comisionados y los demás ponentes.
El objetivo de la Ley General de Transparencia justamente era
homologar tanto el procedimiento de acceso a la información como el
procedimiento de recursos de revisión ante los organismos garantes,
como estaba en la federación, con los estados.
Era importante porque el nuevo paradigma del derecho a la
información implica que debe ser considerado como un derecho
humano, y lo que pasaba anteriormente, y sigue sucediendo, hasta
que se implemente de manera completa la Ley General, es que había
plazos, procedimientos y formas diferentes de acceder a información,
dependiendo del lugar donde vivía la persona, del estado en que vivía
y del sujeto obligado al que le pedía la información.
Justamente con el procedimiento del recurso de revisión ante
organismos garantes, como un recurso modelo, se va a solventar este
tema para que la información se deba dar a los solicitantes en los
mismos plazos, independientemente del lugar o sujeto obligado a
quien se lo pida.
Uno de los temas que se tocaron en la redacción de la Ley, justamente
para revisar esta homologación de información, era que hay estados,
como el Distrito Federal, donde los plazos ya eran menores a lo que
consideraba la Ley Federal e incluso a lo que considera la Ley
General.
Lo que se puso fue un transitorio, en el que se señala que todos los
plazos de las leyes que se tienen que adecuar a esta Ley General
deben ponerse al máximo o al mínimo, siempre en beneficio del
particular. Esto, obviamente atendiendo al principio de progresividad
que señala la Constitución, en el que se si ya se ganó un derecho no
se puede regresar por una ley posterior en perjuicio de los ciudadanos
o de los individuos.
Es importante señalarlo porque el legislador local debe estar muy
consciente de esta situación para no cambiar los plazos, tratando de
adecuarse a la Ley General, pero en realidad yendo en perjuicio de lo
que ya estaba en las leyes vigentes al momento de aprobación de la
Ley General.
Como lo comentaba, los medios que sí son exclusivos de aplicación
del Instituto Nacional son justamente: El recurso de inconformidad,
que es la segunda instancia y el recurso de atracción. La decisión que
esto sucediera así fue justamente para atender que el Instituto
Nacional sea la última instancia en la resolución de cualquier tipo de
solicitud de información, pero únicamente para poder atraer casos de
los estados debe fundar y motivar, con ciertos parámetros que se
señalan en la Ley General, cuáles son las razones por las cuales se
atrae este caso.
Es importante también señalar que en el artículo 143 se amplían las
causales de procedencia del recurso de revisión, que antes estaban
un poco limitadas, y también en este artículo, en el 143, se solventa
uno de los grandes problemas que sucedían con las resoluciones de
los organismos garantes, que cuando resolvían un recurso de revisión
en el que se solicitaba al sujeto obligado a dar información, dejaban en
indefensión al solicitante respecto que pudiera recurrir a la entrega de
esa primera información que no se le había dado en un primer
momento.
Es decir, en el último párrafo se señalan las causales, que son varias,
en las que es susceptible de ser infundada de nueva cuenta la entrega
de esa información, justamente para no dejar de lado que el
solicitante, al ser entregada esa información que debió haber sido
entregada en un primer momento, pudiera no estar de acuerdo con la
información que se le está dando.
Lo que pasa actualmente es que el INAI resuelve un recurso de
revisión en el que se tenía que dar información desde el inicio del
procedimiento de acceso y si el solicitante ya no está conforme con
esa información, ya no tiene posibilidad de recurrir esa misma solicitud
ante el Instituto y, por lo tanto, se declara improcedente un doble
recurso sobre esa solicitud.
En la etapa de cumplimiento tampoco se verifica que en realidad se
haya dado la información, porque el sujeto obligado da la información
y con eso cumple el recurso de revisión; pero hay otros elementos que
deben ser considerados para señalarse que sí se cumplió en definitiva
con este recurso de revisión.
Ahora me gustaría nada más complementar un poco lo que dijo el
licenciado Espeleta sobre el tema del recurso de revisión, el recurso
que se le dio al consejero jurídico.
Como lo decía la comisionada Cano, en un principio, en las iniciativas
se consideraba más de una excepción para que se pudieran impugnar
los recursos ya resueltos por el INAI.
Al final quedó que fuera únicamente el Consejero Jurídico y solamente
por el tema de seguridad nacional, porque así lo señala la
Constitución, en el artículo 89, fracción VI, se señala que el Ejecutivo
Federal tiene la atribución de preservar la seguridad nacional.
No es que hubiera habido algún tipo de tema político en la decisión de
quien iba a poder ser el que iba a impugnar las resoluciones del INAI,
pero sí tenía que haber un control democrático en última instancia,
protegiendo un tema sumamente sensible, es una excepción absoluta
cuando hay asuntos de seguridad nacional.
La decisión que fuera el Consejero Jurídico y no la Suprema Corte o el
Congreso, fue justamente porque la atribución de preservar la
seguridad nacional la tiene el Ejecutivo Federal y no cualquiera de los
otros poderes del estado. Esa es la única razón real final de porque
fue el Consejero Jurídico.
Sobre la discusión de si puede ser el Consejero Jurídico respecto de
cualquier recurso de revisión del Instituto Nacional o incluso de los
organismos garantes locales, la respuesta en principio es que sí
podría ser, porque la seguridad nacional es un tema que va más allá
de una concepción federal o local de los temas.
Si por alguna resolución de un recurso de revisión en un estado se
llegara a afectar, es difícil, como lo comenta el licenciado Espeleta, es
difícil que pueda pasar pero podría ser, se llegara a afectar la
seguridad nacional por una resolución que obligara a dar cierta
información, es evidente que alguien tiene que tener la atribución para
protegerlo.
Si al Presidente le está dada esa atribución en el artículo 89
Constitucional, hace lógica que sea el Consejero Jurídico del Ejecutivo
el que lo haga.
También es importante señalar que en este recurso se acortaron
mucho los plazos justamente atendiendo a la excepcionalidad del
mismo, es decir, solamente en casos sumamente graves y que son
evidentemente riesgos a la seguridad nacional, los plazos para que el
Consejero Jurídico pueda interponer este recurso, son muy limitados.
Por último, el recurso de revisión de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, también fue una discusión que se tuvo desde la reforma
constitucional, en la que se señalaba que podía llegar a haber un
momento en el que la Suprema Corte de Justicia de la Nación como
órgano de última instancia constitucional del país, pudiera llegar a ser
juez y parte si el INAI tuviera la atribución de responder ante sus
solicitudes de información.
Es decir, de decidir respecto de sus solicitudes de información, que se
pidieran a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La decisión que se tomó al final, fue justamente que solamente fuera
para asuntos jurisdiccionales y será muy interesante ver como en lo
sucesivo, cuando se implemente de manera total la ley y el INAI sea
responsable de las solicitudes de acceso a la información que se
solicitan al Poder Judicial, en su conjunto, ya sea la Suprema Corte de
Justicia o al Consejo de la Judicatura Federal, será interesante ver la
forma en que se argumenta en qué casos se trata de información
jurisdiccional y en cuáles de otro tipo de información como puede ser
administrativa.
De cualquier forma, existe siempre la posibilidad de que un último
recurso resuelto por el INAI, llegue la Suprema Corte mediante vía de
amparo y se dé esta situación de que haya juez y parte, pero la
Suprema Corte como última instancia en todo momento tendrá la
última palabra sobre el tema.
Por último me gustaría tocar un último tema que no es necesariamente
sobre los medios de impugnación, pero que sí está relacionada
indirectamente, que es el tema de violaciones graves a derechos
humanos.
Como saben, durante todo el debate de la ley general, uno de los
grandes temas fue si permanecía la cláusula de violaciones graves a
derechos humanos.
Independientemente de que en este momento existe en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación varios asuntos para resolver, si debe o
no o quien debe ser la instancia encargada de valorar las violaciones
graves a derechos humanos, en la ley se mantuvo la redacción original
de la ley federal, justamente atendiendo al principio de progresividad
en la Constitución, porque de no haberlo hecho podría haber implicado
una regresión en esa materia.
Sin embargo, es importante señalar y aquí lo aterrizo un poco a lo que
la Procuraduría General de la República ha instruido como una política
interna a la Procuraduría, es; sí solventar todos los recursos de
revisión, pero también atendiendo y tomando en cuenta que el
derecho de acción e información no es un derecho absoluto, sino que
convive con otros muchos derechos.
Que, en el caso de la Procuraduría, tienen también que ver con la
protección de la vida y de la integridad de las personas, tanto de los
servidores públicos, pero también respecto de las personas
denunciantes víctimas o las personas que declaran ante el mismo.
Básicamente me gustaría señalar que la Procuradora ha instruido en
que en todos los casos en que el INAI haga una última decisión sobre
violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad,
se atenderá, pero siempre protegiendo, no solamente los datos
personales, sino también la posibilidad de reserva que hay de la
información, cuando ésta pueda afectar la vida de las personas.
Con eso concluiría mi intervención y agradezco mucho por su
atención.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias, Dante.
Ahora quisiera cederle la palabra a la doctora Leticia Bonifaz, quien
actualmente se desempeña como directora general de Estudios,
Promoción y Desarrollo de los Derechos Humanos en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
Sin duda, tiene una amplia trayectoria, tanto académica como
profesional, por lo cual quisiera destacar sólo un par de pinceladas de
su biografía.
Es licenciada y doctora en derecho por la UNAM, con especialidad en
derecho constitucional y administrativo y en 1995 fue becaria del
gobierno de Italia para realizar una investigación postdoctoral en la
Universidad de Boloña; ha tenido distintos cargos al interior de la
propia UNAM, dentro de los cuales destacaría la Dirección General de
Asuntos Jurídicos.
También en la administración pública general, trabajó en la Dirección
General de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República,
durante 1984 y 1994; fue consejera jurídica del Gobierno del Distrito
Federal y también recientemente fue directora, no sé si actualmente es
directora del Centro de División de Estudios Jurídicos dentro del CIDE,
lo cual combina muy bien la parte práctica, con una gran experiencia
académica, pero también la parte docente y de investigación.
Por lo cual, de verdad, nos da mucho gusto poderla tener el día de hoy
aquí con nosotros.
Tienes la voz, Leticia.
Dra. Leticia Bonifaz Alfonzo: Gracias por la invitación; gracias a
Areli, Oscar, Joel, por la invitación.
Y sí tengo esta parte académica que siempre me gana y además
trabajo en una Dirección en la Corte, pero por la Corte sólo hablan 11
ministros, nunca tengo la posición de la Corte, sino más bien la mucho
más cómoda de la academia.
He escuchado con mucha atención las posiciones de quienes me han
precedido y déjenme decirles que en primer lugar, como
constitucionalista, situación que seguramente voy a compartir con
Jorge Islas, colega y amigo de muchos años, que sí estamos, se dice
un cambio de paradigma, yo siento que hay un sisma constitucional
muy delicado, lo he dicho en muchos institutos locales y lo digo ahora,
y lo he platicado también mucho con el profesor Merino, no sé si soy la
última o la penúltima federalista, pero a mí sí me sigue preocupando
cada vez que hay injerencia sobre los órganos locales.
No sé si al ser chiapaneca me convierto automáticamente en
federalista porque sí me preocupan todas estas instituciones que
ahora se llaman nacionales, el propio INE, el INAI ahora, porque se da
una paradoja muy interesante.
En las exposiciones anteriores se dijo: “Así lo quiso el constituyente” y
entonces las nuevas atribuciones y las restricciones de facultades que
se le dan a los órganos locales, en mucho son decisión de las
legislaturas de los estados que participaron en la decisión de la
reforma constitucional.
Pero aquí encuentro una paradoja muy interesante:
Cuando circula una reforma constitucional para aprobación en las
legislaturas de los estados, pareciera un constituyente de adhesión
porque no se oponen realmente ni motivan ni dicen todas las razones
que pudieran tomar en cuenta para decir estoy o no de acuerdo en la
reforma.
No son lo suficientemente fuertes las entidades federativas que
conforman la federación para decir en qué sí estoy de acuerdo y no
estoy de acuerdo y se convierte en este efecto dominó de aceptación
de una reforma.
Curiosamente la reforma lleva, ahí está la paradoja, en el fondo, que la
intervención de la federación se da por la fuerza que tienen los
gobernadores respecto de los órganos locales.
Hay un tema debilidad y fortaleza; debilidad porque no se pueden
oponer a una reforma constitucional decidida en el centro, y fortaleza
porque son muy fuertes frente a los órganos locales.
Lo quiero decir así de crudo porque es una realidad más allá de lo que
queda en el texto de la Constitución.
Este proceso de un federalismo extraño que en un momento se llamó
cooperativo y ahora ya no sé qué federalismo es, sí sé que seguimos
siendo una República Federal, ¿pero con qué características?
Depende qué porciones del artículo 73 leamos para saber qué
características tiene esto.
Esto es muy relevante por la facultad de atracción de la que se
hablaba al inicio, que hay una razón y una justificación.
En segundo término, me llama muchísimo la atención que al hablar de
los medios de impugnación se esté centrando tanto la atención sobre
la intervención del consejero jurídico.
Parece que causa mucho escozor, mucho resquemor y muchas dudas
de por qué la disposición quedó así. Y de nuevo ahí no habría un
rompimiento del federalismo, pero sí un regreso de un
presidencialismo que ya lo considerábamos ido y que regresa, porque
desde mi punto de vista en un análisis estricto constitucional de
división de poderes, los órganos constitucionales autónomos no
podrían quedar subordinados, no es una subordinación directa, pero
de alguna manera se le cede una facultad, y me preocupa muchísimo
también los otros poderes.
Desde mi punto de vista esta posición inicial de que cada uno de los
poderes debió mantener sus facultades y no cederlas a un órgano que
es eminentemente de la administración pública federal, del Ejecutivo,
me preocupa.
¿Qué veo de ventaja en este proceso? Que por fortuna quedó
acotado, como ya se dijo quienes me antecedieron; quedó acotado.
Y hay otra gran ventaja, que es una facultad que de acuerdo al artículo
189 va a tener que fundar y motivar, esa es una cuestión muy
importante porque no sólo va a decir: Sí considero que hay un tema de
seguridad nacional, sino estas son mis razones y esta es la
fundamentación.
Ahí está el primer acotamiento, porque en esta fundamentación y
motivación va a poder hacer referencia a la propia Constitución, a la
Ley de Seguridad Nacional especializada en la materia, pero también
entra necesariamente al ser este derecho un derecho humano, entra
todo el tema de la convencionalidad.
Cuando hablamos de seguridad nacional sí ya tiene algo acotado y
tendrá que fundar y motivar, son los propios artículos 14 y 16
constitucionales las otras garantías que entran en apoyo.
Además hay algo que es muy relevante. Se insistió mucho, va a ser
excepcional, si está esa salida, pero es excepcional.
¿Por qué nos inquieta? Porque pareciera una excepción y nosotros
queremos reglas y que la transparencia no tenga restricciones.
Cuando se dice: Va a ser excepcional, nos deja más o menos
tranquilos; pero esta excepcionalidad va a ser que si en alguna
ocasión se ejerce esta facultad todo el escrutinio público va a estar
sobre el consejero jurídico.
La gran lupa de la transparencia va a estar viendo por qué lo
promovió, respecto de qué lo promovió y después la lupa sobre la
Corte, ¿qué va a resolver la Corte?
Nunca va a estar algo en lo oscurito o de alguna manera escondida,
porque revisando lo que el propio INAI ha dicho que es la seguridad
nacional en los muchos casos que le han tocado, sí hay unos temas
muy claros, como lo decía Areli, que tienen que ver con la Defensa,
con el CISEN, con la Marina; pero hay otros casos que están en
frontera y que son justamente los que en algún momento pudieran ser
motivo de duda.
Y ahí viene de manera complementaria lo que la propia Suprema
Corte ha dicho en qué casos sí hay o no el tema de seguridad
nacional.
Voy a hacer referencia al segundo párrafo porque no se ha insistido
mucho en eso que el consejero si considera que hay razones para
promover por razones que está en peligro la seguridad nacional, dice:
“El recurso deberá interponerse”, ya se dijo durante qué plazo, y luego
dice: “La Suprema Corte de Justicia de la Nación determinará de
inmediato, en su caso, la suspensión de la ejecución del resolución”, el
“en su caso” es muy porque parecería que siempre se suspende y ese
“en su caso” da la posibilidad de que puede haber suspensión o puede
no haber una suspensión.
Luego dice: “Y dentro de los cinco días siguientes a la interposición de
recurso, resolverá sobre su admisión o improcedencia”. Son dos
momentos de los que no se había hablado, pero que parecen muy
importantes.
En el siguiente artículo es a donde dice: “En el escrito del recurso, el
Consejero Jurídico del Gobierno Federal deberá señalar la resolución
que se impugna, los fundamentos y motivos por los cuales considere
que se pone en peligro la seguridad nacional, así como los elementos
de prueba necesarios”. Así que, para nuestra tranquilidad, no está tan
abierto como en principio se pudiera considerar, porque es fundar,
motivar, e incluso, dar elementos de prueba.
Quiero decirles que revisé con mucho cuidado lo que el propio IFAI
antes hizo en materia de seguridad nacional y me parece muy
interesante la posición, pero también una jurisprudencia de la
Suprema Corte que seguramente conocen, en donde pone elementos
muy claros de una interpretación coherente de todo el marco
normativo, donde pone convencionalidad, los otros artículos
relacionados de la propia Constitución y específicamente lo que
pudiera entenderse por seguridad nacional, que es llevada a temas
que no necesariamente tienen que ver con lo que ahora vemos de
combate al narcotráfico, sino a veces hasta en temas de la Ley de
Aguas se ha argumentado seguridad nacional, en temas de
telecomunicaciones se argumenta con frecuencia seguridad nacional.
Es así como este concepto, que a nivel de la teoría del derecho le
podríamos llamar un concepto válvula porque no puede nunca estar
cerrado del todo; el derecho necesita de ciertos conceptos como el de
seguridad nacional para que en casos concretos se pueda decir si
aplica o no aplica. Pero eso no significa que no haya reglas claras de
aplicación.
Para usar el tiempo que me falta, sí quiero insistir en el tema de las
violaciones graves a los derechos humanos, porque también aquí el
elemento de interpretación puede ser, no que es una violación a los
derechos, sino una violación grave a los derechos humanos.
Es en la gravedad en donde también hay interpretaciones ya de la
Suprema Corte que nos pueden dar luz respecto de cómo puede
quedar circunscrito el esquema de interpretación. Ya lo decía Areli en
algún momento, el caso de San Fernando es un caso actual, que debe
revisarse, donde se pidió el acceso a todo lo que implicó, desde la
averiguación previa hasta todo el proceso.
En mi caso, respecto de San Fernando, yo no dudaría en pensar que
ahí hay violaciones graves de derechos humanos. Respecto del News
Divine ya estaríamos en frontera. Pero sí, respecto de San Fernando
yo creo que no nos quedaría con el tamiz internacional ninguna duda
respecto de si cabe o no cabe.
Y sobre eso, sí quiero leer expresamente lo que la Suprema Corte de
Justicia ha dicho en el amparo en revisión 168/2011, en donde se
habló de violaciones graves a derechos humanos, su concepto para
efectos de derecho de acceso a la información de la averiguación
previa que se investiga.
Porque aquí específicamente, la Corte habla de las violaciones graves
y dice: “Para comprobar la trascendencia social de las violaciones
deberá determinarse a través de criterios cuantitativos o cualitativo.
El criterio cuantitativo determinar la gravedad de las violaciones,
demostrando que tienen una trascendencia social, en función de
aspectos medibles o cuantificables, tales como el número, la
intensidad, la amplitud, la generalidad, la frecuencia o su prolongación
en el tiempo, así como, evidentemente, la combinación de varios de
estos aspectos”.
Es lógico que por el criterio anterior no haya podido aplicarse a todos
los casos, razón por la cual la Suprema Corte también ha entendido
que en algunos supuestos la trascendencia social de las violaciones
se puede demostrar mediante un criterio cualitativo, determinando si
éstas presentan algunas características o cualidad que les dé una
dimensión específica.
En lo que respecta a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, ese tribunal ha determinado que la gravedad
radica esencialmente en que se presenten las siguientes
características:
Multiplicidad de violaciones comprendidas dentro del fenómeno
delictivo, especial magnitud de las violaciones en relación a la
naturaleza de los derechos afectados y una participación importante
del Estado a ser los actos cometidos por agentes estatales o con la
aquiescencia, tolerancia o el apoyo del Estado.
Yo no dudo que Chilapa, Tanhuato, Tlatlaya y todo lo último en algún
momento vaya a llegar al INAI o a la Suprema Corte, dependiendo de
la grave violación a los derechos humanos.
También hay casos, por ejemplo, de migración, donde la Corte ha
combinado en sus interpretaciones tanto temas de seguridad nacional
como seguridad de violación a derechos humanos, donde ha quedado
mezclado el criterio, porque hay temas de migración que se
consideran, por supuesto, de seguridad nacional.
Por otro lado, dice en alguna parte, con los criterios de atención a los
migrantes: “Conforme a la actual tendencia humanista en los tratados
internacionales de lo que México es parte por ser frecuentes las
violaciones de sus derechos humanos a manos de traficantes, que
incluyan torturas, maltrato, lesiones, abandono antes de alcanzar su
destino y que puedan terminar en tragedias, de manera que la
conducta desplegada por los traficantes puede equipararse a los
delitos de secuestro, trata, delincuencia organizada”, y hace toda una
reflexión en esta tesis la Corte respecto de cómo se puede mezclar
seguridad nacional con violaciones graves a derechos humanos en
casos de migración.
Son muchísimos los temas y no va a alcanzar el tiempo, así que sólo
quiero referirme, por último, al único artículo que quedó
específicamente referido a la Corte, que sería, por ser órgano limite, el
órgano límite de todos los límites, cómo quedó separado de lo que
sería el Poder Judicial Federal, el Poder Legislativo o todos los
órganos autónomos, y en este caso el 194 dice:
“En la aplicación de las disposiciones de la presente ley, relacionadas
con la información de asuntos jurisdiccionales de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, se deberá crear un comité especializado en
materia de acceso a la información, integrado por tres ministros, para
resolver los recursos de revisión relacionados con la información de
asuntos jurisdiccionales; dicho comité atenderá los principios, reglas y
procedimientos y tendrá las atribuciones de los organismos garantes”.
Se previó qué pasa con la información de la Suprema Corte, no del
Poder Judicial, así que nos referimos a los temas que por acciones de
inconstitucionalidad, por controversias o por amparos que fueron
atraídos, la propia Corte se revisaría a sí misma, y para eso se crea en
esta ley la posibilidad que se constituya esta comisión de tres
ministros.
Los temas apenas comienzan. Yo felicito que se haya convocado a
este Seminario, porque apenas comenzamos a hablar de una Ley, sí,
novedosa, y que sin duda refleja el contexto histórico particular en que
fue elaborada.
Muchas gracias.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias, Leticia, por tu
intervención. Solamente quisiera hacer un pequeño apunte diciendo
que, efectivamente, los recursos de revisión que le han tocado a este
Pleno y que se ha pronunciado a primera vista haciendo uso de la
excepción a la reserva, al tratarse de violaciones graves, hemos
utilizado o puesto en práctica los elementos cuantitativos y cualitativos
que tanto la Suprema Corte como la Comisión Interamericana nos han
establecido y han sido, efectivamente, San Fernando, Tlatlaya y
Ayotzinapa.
Así que estamos en armonía y en sintonía con lo que ha definido la
Suprema Corte y en función de San Fernando, justo, una instrucción
que dio el juez en ese momento a IFAI para pronunciarse a primera
vista, que es lo que quedó en discusión al momento de la Ley General
y que los legisladores definieron que hasta que no se pronunciara la
Suprema Corte iba a quedar como está ahora la actual Ley Federal.
Finalmente, para concluir este panel, también es un gusto darle una
vez más la bienvenida al doctor Jorge Islas, quien es un amigo del
INAI y como ustedes saben, ha sido un firme precursor del derecho de
acceso a la información y la transparencia.
El doctor Jorge Islas, es licenciado en derecho por la UNAM, con
maestría en leyes de la Universidad de Columbia en Nueva York y hay
que recordar que fue integrante y representante del Grupo Oaxaca
ante el Congreso de la Unión al momento de la redacción de la
primera Lay Federal de Transparencia.
Por otro lado, también recordar que fue fundador de la primera cátedra
de derecho a la información en la Facultad de Derecho de la UNAM en
el 2002 y coordinador y editor de un libro pionero: La transparencia en
impartición de justicia, que aborda todos temas relativos al derecho al
acceso a la información y la transparencia en el Poder Judicial.
Fue miembro del Consejo Directivo Internacional de Artículo 19, una
organización de la sociedad civil que todos ustedes saben, por
defender el derecho de acceso a la información y la libertad de
expresión.
Y ha recibido diversas distinciones, personales y de grupo, dentro de
las cuales destaco la que le hizo el propio Pleno del IFAI en el 2012
por la contribución a la promoción y el pleno ejercicio de uno de los
derechos que tutela.
Concluyo diciendo que al igual que Leticia fue abogado general de la
UNAM durante el periodo 2004 y 2008 y es editor y analista, un tema
que me gusta mucho destacar, que ha sido traductor de diversas
obras de Giovanni Sartori.
Con esto concluyo y le doy la voz a Jorge.
Muchas gracias por estar aquí.
Mtro. Jorge Islas López: Muchas gracias, Joel, por la generosa
introducción.
Antes que nada un agradecimiento también con gran afecto a mis
amigos los comisionados y por las enormes distinciones y
consideraciones de seguirme invitando a platicar y reflexionar este tipo
de temas que son muy importantes.
También saludo con mucho respeto y con mucho afecto a mis colegas
de panel.
No pudo ser más preciso el título de este Seminario, luego nos
equivocamos y es parte de los procesos de aprendizaje, pero éste es
un gran título que tiene este Seminario, llamado: Sobre los alcances y
retos de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública.
Sobre los alcances y retos; y la verdad es que el tiempo y la agenda
del día tiene que seguir avanzando, me habría de enfocar
fundamentalmente en este recurso con el cual se le dota desde la
Constitución y en la ley general a la Consejería Jurídica, me parece
muy interesante para analizarse.
Pero a mí me gustaría partir de una premisa preliminar y es muy
importante destacarlo, porque no nada más es el caso del día de hoy,
sino ha sido esto permanentemente discutido, analizado, controvertido
y polemizado en todas la leyes de acceso a la información de las que
he tenido conocimiento, sea por investigación o en las que me han
invitado a participar como observador, concretamente en muchas de
ellas en Latinoamérica.
La dicotomía: Derecho a la información pública, derecho para reservar
información, ha generado siempre controversia y polémica; y es claro,
sin transparencia no hay democracia, lugares comunes, pero también
sin Estado no hay democracia.
Se tienen que buscar los parámetros, las zonas y las fronteras que
puedan generar sanos equilibrios institucionales y procedimentales
que permitan desahogar una ley con un procedimiento y sobre todo la
efectividad de resultados para que tengamos un contundente sistema
en favor de la apertura de la información pública, de la transparencia.
Esto me lleva, precisamente, al año 2000, cuando junto con un grupo
de colegas, preponderantemente académicos y periodistas,
discutíamos este tema para establecer una reflexión y posteriormente
una propuesta ante el Congreso en un ejercicio inédito ciudadano.
Fue, si no mal recuerdo, en la Sala de Juntas de la Secretaría de
Economía, con Sergio López Ayón, estaba yo y tal vez algún colega
adicional, en donde identificamos la necesidad porque no
avanzábamos mucho en la posibilidad de seguir redactando algunos
temas adicionales por el tema de seguridad nacional.
En ese momento hubo esta coincidencia, que era muy importante
establecer una definición, aunque fuera genérica, para establecer un
parámetro y una base, con el fin de aminorar posibles actos de
discrecionalidad.
Una ley así tiene que ser ejemplar, porque es una ley que busca no
solamente permear, fortalecer las puertas de la apertura a la
información, sino porque hay, tal vez, un espíritu aún más importante,
que es construir ciudadanía y eventualmente fortalecer otras libertades
de las que nosotros somos beneficiarios, ejerciendo este derecho.
Y creo que no fue una mala definición, no porque hayamos participado
directamente en esa parte, era una definición bastante buena, era
porque la borraron y ya no la quisieron incorporar en un nuevo
contexto.
¿Por qué?
Lo escuchamos hace un momento, porque se creía que técnicamente
podría ser motivo de otra ley. Yo en lo personal difiero.
Por eso la redacción y la precisión del lenguaje, para efectos de
técnica legislativa es muy importante.
Si bien es cierto que pueden haber complementos con la Ley Federal
de Seguridad Nacional, la propia ley establece, y esto no se ha dicho,
que “…para efectos de esta ley se entenderá por:…” Y se hace toda
una estructura de criterios y todo un andamiaje institucional,
procedimental y de principios para una lógica: La protección de la
seguridad nacional.
En el caso de la transparencia hay otra lógica. Y ahí es donde la
creatividad de los abogados, de los constitucionalistas y de los
creadores de normas, creo que puede jugar un puente muy importante
de comunicación y de armonía, para establecer también, dentro de la
propia ley: “…para efectos de esta ley, se entenderá por seguridad
nacional…” Y, entonces, buscar esos complementos.
Lo importante es que hoy tenemos una Ley General, producto de una
reforma constitucional, a la que no se le puede restar mérito alguno;
mérito alguno yo lo diría por dos razones fundamentalmente: La
primera y más importante, porque finalmente hubo un gran consenso
de todos los actores políticos relevantes y esto le da legitimidad.
También relevante porque incorporaron a diversos sectores de la
sociedad civil, especialistas que dieron sus opiniones, que fueron
escuchados, que fueron invitados y que también hay reflejo de la
sociedad civil especializada en estos temas. Dobles auras porque fue
una manera de ser muy sensible para incorporar un nuevo marco
normativo.
Muy importante porque estamos hablando que hay un tercer marco
normativo en menos de 12 años de creación de este derecho, de
implementación de este derecho y de la institucionalización de este
derecho, en donde creo que tenemos ya una ley, yo diría, bastante
sofisticada, muy completa y en lo general, creo que bastante atendible.
Como todo en la vida, hay cosas muy positivas, ésta es una de ellas,
hay que celebrarlo, y que contamos con una institución garante del
acceso a la información pública nacional muy empoderada.
Creo que el capital humano que conforma esta institución es de
altísimo respeto, credibilidad y de respeto, lo cual, en un principio, da
señales que habrá garantías que la ley y su capital humano, con la
nueva institucionalización, habrán de redundar en mejores momentos,
porque habrá un nuevo criterio de homologación a nivel nacional sobre
este tema de la transparencia del acceso a la información pública.
Hay, por supuesto, nuevos mecanismos procedimentales, nuevas
figuras procesales y dentro de ellas a mí me llama mucho la atención
los medios de impugnación que prevé la ley.
De manera muy concreta a mí me llamó la atención y yo sí quisiera
referirme de manera muy concreta y particular a este mecanismo de
revisión que tiene la Consejería Jurídica del gobierno federal para
poder interponer el recurso de revisión en materia de lo que se llama
de seguridad nacional, directamente ante la Suprema Corte, cuando
ésta considere que las resoluciones del Instituto, y concretamente el
Instituto es el pleno del Instituto Nacional de Acceso a la Información,
ponen en peligro la seguridad nacional.
Esto nos debe invitar a hacer las reflexiones que ya se han comentado
en el panel.
Seguridad nacional.
¿Cuál es el alcance de la seguridad nacional y qué entenderíamos por
seguridad nacional?
En alguna ocasión, platicando este tema con unos, en ese momento,
altos servidores públicos de la federación, yo les decía: Perdón, pero
acotemos el término, seguridad nacional y ellos se sonreían, pero
jamás y es la fecha, después de 12 o 14 años, que me han podido
establecer los alcances y la precisión de seguridad nacional.
En un estado democrático, que busca la certeza jurídica y la
contundencia del instrumento para favorecer la conciliación entre
derechos y responsabilidades, la seguridad y la certeza jurídica es
fundamental.
De tal manera que no estaría nada mal que hubiese, en su momento,
una referencia ya no, porque la ley ya nos lo da, que nos pueda
identificar una definición; pero ante esta ausencia de definiciones y
ante esta posible apertura, yo diría un poco ambigua para que se
pudiesen presentar estos recursos, ¿qué procedería?
Quisiera sugerir algunas referencias que nos ha invitado el derecho
comparado a poder identificar y que creo que han resultado; me refiero
concretamente al caso de Estados Unidos.
En Estados Unidos el tema de seguridad nacional no es un tema de
legislación en estricto sentido, sino es un tema de paranoia; y la
paranoia de ellos institucionalizada ahora en diversas leyes ha llegado
al extremo.
Pero no obstante, ellos supieron darle un marco con ciertos criterios
para establecer aquellos aspectos en donde no quedara en una
abstracción genérica el tema seguridad nacional.
Y en ese sentido, me podría referir al tema muy particular de cómo
ellos lo han definido. Ellos no se fueron por legislación, también
buscaron la manera de ser muy contundentes y no lo buscaron por
legislación, pero sí lo buscaron a través de lo que ellos llaman en una
figura que tiene el Ejecutivo Federal como prerrogativa, que le llaman
“Acciones Ejecutivas”.
En esta acción ejecutiva el Presidente Barack Obama, es la orden
ejecutiva 13 mil 526, estableció con precisión cuáles serían los
supuestos criterios, sino definición, sí criterios, de en dónde hay
información reservada.
Conste, ellos tienen legislación, tienen jurisprudencia y el tema es
hipersensible, pero sí quisieron darle un arropamiento adicional para
que no se prestase tampoco esto a temas en donde pudieran haber
interpretaciones muy laxas.
Una de ellas, cito textualmente, en la sección 1.4 del instrumento
referido: “Bajo ninguna circunstancia podrá liberarse información en
donde estén de por medio planes, sistemas de armamento u
operaciones militares; información sobre gobiernos de otros países,
actividades de inteligencia, incluyendo acciones encubiertas; fuentes o
métodos para obtener la inteligencia o criptografía; actividades o
relaciones de los Estados Unidos con otros países, incluyendo fuentes
confidenciales; asuntos científicos, tecnológicos o económicos
relativos a la seguridad nacional; programas de gobierno de los
Estados Unidos para salvaguardar materiales e instalaciones
nucleares, y vulnerabilidades o capacidad de sistemas, instalaciones,
infraestructura, proyectos, planes o servicios de protección
relacionados con su seguridad nacional”.
Esto ha ayudado muchísimo porque les ha dado un parámetro
adicional en lo interno para que sus sistemas de clasificación sean
más ágiles, tenga más certeza y le dé más contundencia a una de las
acciones más importantes que ellos tienen por cuidar y proteger su
información sensible, pero por el otro lado tampoco para encubrir
cosas adicionales.
Este es un recurso polémico, a veces la legislación por razón de
intención o de omisión no legisla determinadas cosas. Aquí da la
impresión que se dejó para que la Suprema Corte sea la que
establezca los precedentes y que vaya edificando los alcances y los
impactos que pueda tener hacia adelante el tema vis a vis, seguridad
nacional, información reservada, derecho a la información y, por
supuesto, el tiempo de la periodicidad con la cual se habrá de
reservar.
Me parece que es muy importante que la Corte tenga los mejores
elementos posibles, pero no hay que olvidar que también hay dos
elementos adicionales que pueden ayudar a que la Corte tenga un
sentido muy asertivo con relación al tema.
Me refiero, y con esto concluyo, a dos temas muy importantes. La
propia Ley prevé los principios con los cuales se habrá de justificar
todo el trabajo de clasificación y, en general, todos los mecanismos
con los cuales se habrá de implementar el acceso a la información
pública.
Entre ellos destaco tal vez lo más importantes que son tres de ellos.
Uno, que persigue y fundamenta claramente toda su actividad sobre la
base que el acceso a la información es un derecho humano
fundamental y, en consecuencia, el artículo 1º Constitucional estará
siempre presente, y me refiero concretamente a los principios de
progresividad y pro persona.
En segundo lugar, hablamos del principio que está destacado en el
artículo 6º Constitucional que es el principio de máxima publicidad, y
concluyo diciendo que es el otro principio que la propia ley establece,
que es el principio del interés público.
Bajo esta sombrilla o bajo este basamento claramente la Corte tendrá
elementos en donde esto esperemos que sea la excepción y que se
establezcan precedentes muy importantes para hacer una conciliación
armónica respetuosa, con fronteras límite entre lo que tiene que ser
reservado, porque a todos nos conviene tener un Estado fuerte
democráticamente, que sea muy cuidadoso de la información sensible
y, por el otro lado, que también fortalezca los principios y los alcances
de un derecho que aspira a hacer más democrática a la sociedad y,
sobre todo, a construir una ciudadanía que pueda tener capacidades
de deliberación y de decisión sustantivas.
Sin información nada de esto será posible, sino una frustración o una
intención malentendida.
Muchas gracias.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias, Jorge.
El tiempo apremia, ya estamos mordiendo prácticamente algunos
minutos del siguiente panel, que será muy bueno porque tendrá una
continuidad, ya que se tratará de la visión de los órganos garantes
locales. Sin embargo, no quisiera concluir sin poderles dar la palabra a
los panelistas para que seleccionen una o dos preguntas y que en dos
minutos máximo cada uno puedan responder algunas de las
inquietudes que fueron formuladas por el auditorio.
Iniciaría con mi colega, Areli Cano.
Lic. Areli Cano Guadiana: Gracias, Joel.
Voy a tratar de resumir algunos planteamientos.
Los sujetos obligados sí pueden inconformarse contra las propias
resoluciones de los órganos garantes locales, no también los órganos
garantes locales tienen las cualidades de definitividad y de
inacatabilidad de sus resoluciones, y pueden solamente ser recurrida
por el ciudadano o la persona solicitante de información, no por las
propias autoridades.
Plazos para resolver recursos de revisión; y que ¿cuándo entrará en
vigor la Ley?
La Ley General está vigente y lo único que tienen plazos a mediano o
largo plazo, es derivado de todos los supuestos que establecen los
transitorios y concretamente los medios de impugnación vía recurso
de inconformidad o el recurso de revisión a cargo de la Consejería
Jurídica, el propio transitorio establece que será un año.
Sobre violaciones graves a derechos humanos. El asunto está en la
Suprema Corte de Justicia en cuanto a la interpretación de si el
Órgano Garante Nacional puede acceder a la información o puede
pronunciarse para acceder a información y aplicar la causal la
excepción a la excepción en materia de averiguaciones previas.
Hay una pregunta expresa en el sentido de ¿qué criterios considera
que debe de reconocerse para determinar la prueba de interés
público?
Estos criterios están en la ley, que es: Idoneidad, proporcionalidad y
me falta uno, ya lo tenía marcado, son tres aspectos que son los que
establece la propia ley para resolver recursos de revisión cuando
considere o cuando se tenga que acreditar una prueba de interés
público.
Y ¿qué controles de legalidad, no de constitucionalidad, quedan ante
una eventual actuación indebida del INAI?
O sea, olvídense de controversias de acción y es expresa la pregunta.
Y las resoluciones en cuanto a su legalidad: La actuación del INAI
tiene varios controles en materia de legalidad. Uno de ellos es que las
resoluciones que emite este órgano por parte de las solicitantes de
información son recurribles vía juicio de amparo, entonces pueden ser
revisadas y si hay una falta de motivación o de fundamentación viene
de regreso y reconsideramos el recurso.
Tenemos también un régimen de responsabilidades, en el cual se
vigila la actuación de los funcionarios públicos, entramos en legalidad,
todos somos sujetos de responsabilidad, particularmente,
administrativa y cualquier falta de diligencia a nuestro servicio público,
sea cual sea el funcionario del INAI, estamos sujetos a un régimen de
responsabilidad.
Estamos sujetos a otro control de legalidad, que es la fiscalización de
nuestros recursos, a través de la Contraloría Interna y de la Auditoría
Superior de la Federación. Sí estamos supervisados también, aparte
del INAI.
Finalmente quiero terminar –y creo que va a ser la introducción a la
otra mesa– diciendo que el Instituto Nacional de Acceso a la
Información tiene que jugar un papel importantísimo con los órganos
garantes y yo también creo que sí debemos lograr un federalismo
eficaz, que eso tiene que ver con el respeto a las atribuciones.
Los órganos locales garantes en materia de transparencia lo son en su
respectivo ámbito territorial, son autoridades que tienen y que se les
dio también el reconocimiento constitucional de su autonomía y de su
definitivamente en sus resoluciones.
Sí creo que puede haber un riesgo, como creo que ha pasado en la
materia electoral, cuando se dio la reforma, donde al Instituto Nacional
inclusive se le atribuyeron otro tipo de facultades que en principio
estaban reservadas a los institutos electorales.
Creo que aquí no puede pasar eso, a los institutos electorales les
llegaron ya situaciones de promoción de la cultura cívica, de
capacitación, pero las facultades importantes en materia electoral
quedaron a cargo del Instituto Nacional.
Que esto no pase aquí, pero eso implica no solamente que esté en la
norma, sino que en la coordinación que tengamos con los órganos
garantes se logra un respeto de atribuciones.
Hay algo, fíjense, que no consideró la reforma constitucional, que si se
entiende que el órgano garante nacional y los locales tienen un
reconocimiento constitucional y con atribuciones específicas, porque
los órganos garantes locales quedaron establecidos en el 116 y en el
122, no se pensó que pudiese haber un órgano, inclusive el Instituto
Nacional –y “tocamos madera”, –que pudiese invadir competencias, o
al revés. ¿Y ahí qué se va a hacer? ¿Qué medios de control tendrían?
Porque ya tiene su reconocimiento y atribuciones constitucionales.
Es un tema que quedó bien por estos mecanismos de control
constitucional, pero qué va a pasar en ese tipo de circunstancias,
como creo que hay riesgos en la parte electoral y me parece que aquí
hay que trabajar. Es parte de lo que tiene el Sistema Nacional, que
incluye no solamente áreas de vinculación, de promoción, de sistemas
de obligaciones de oficio, sino lo relevante es cómo nos coordinamos
con los órganos locales para lograr esto que tenemos
constitucionalmente, que es lograr un eficaz federalismo, por lo menos
en la materia de acceso a la información.
Gracias, Joel.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias, Areli.
Le cedería la voz a Rodrigo.
Mtro. Rodrigo Espeleta Aladro: Gracias. Rápidamente una pregunta:
¿Puede entonces, de acuerdo con lo comentado por el consejero
jurídico, impugnar una resolución de un órgano garante local?
Indirectamente, en todo caso. Es decir, si el Instituto Nacional atrae el
recurso local o bien lo conoce en revisión. Pero la decisión que se
impugna es la del Instituto, porque la Constitución establece que las
del Instituto son las definitivas e inatacables, y en ese mismo párrafo
establece la excepción.
Así que debe entender que de las del Instituto pudiera ser la fuente
una resolución local, pero la que se ataca es la del Instituto, no
directamente la de uno local.
En segundo lugar, ¿qué proceso interno seguirían o decidiría la
Suprema Corte de Justicia de la Nación para recurrir en materia de
seguridad nacional? Ya se comentó por todos los panelistas, es una
facultad reglada la del consejero jurídico para interponer este recurso,
no sé si alguien esté pensando que “se va a ir por la libre”.
Es decir, yo lo vi en mi participación, pero desde luego tiene que
fundar y motivar en virtud del 14 y 16, pero también la propia ley
establece que el Consejero para interponer este recurso, tiene que
además de fundar y motivar, allegarle a la Corte de los medios de
prueba que considere necesarios para sustentar la procedencia de su
recurso.
En definiciones en ley, le corresponderá al Congreso determinar si
para efectos de esta ley, hacer una definición de seguridad nacional o
si en la propia ley de seguridad nacional hace algún ajuste o bien a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinar los alcances del
concepto de seguridad nacional para restringir el acceso a la
información.
Consideramos que con lo previsto en la ley general y, en todo caso, lo
que se pudiera detallar con mayor precisión en la ley federal, pero con
lo que establece la propia ley general, hay normativa suficiente para la
interposición del recurso e insisto, es una facultad reglada, está regida
por los principios que establece tanto la ley en materia de
transparencia como el 1º constitucional.
Hay suficiente normatividad y criterios para
discrecionalidad en el ejercicio de este recurso.
evitar
cualquier
Agradecer nuevamente su presencia y al Instituto por la invitación.
Gracias.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias a ti, Rodrigo,
jugaste un papel importante en la mesa en torno a un debate que
estuvo muy presente a lo largo de la construcción de la ley.
Dante.
Lic. Dante Preisser Rentería: Muchas gracias.
Muy rápidamente; Edgar Estrada pregunta, si tomando en cuenta que
las resoluciones de los organismos garantes pueden ser impugnables
ante el Poder Judicial, yo ahí diría, únicamente por los particulares,
¿cómo se tendría por acreditada la personalidad si el nombre no es un
requisito indispensable para poner una solicitud?
Es una pregunta muy interesante, pero hay que tomar en cuenta que
la Ley General de Transparencia, solamente contempla todo lo que es
el proceso de acceso y el recurso de revisión ante los organismos y no
así ya el trámite que se tendría que llevar ante el Poder Judicial.
Que o sea indispensable no quiere decir que no esté contemplado en
el formato de acceso, lo que diría es que, en todo caso, el recurrente
que puso nombre falso o no puso nombre, tendrá que comprobar ante
el Poder Judicial de la Federación mediante alguna prueba
documental, que él fue el que hizo la solicitud de información. Esa
sería la respuesta.
Luis Maldonado me pregunta: ¿Si la ley federal favorece al particular,
aun cuando ello conlleve ir en contra de la ley general, cuál ese aplica,
la federal o la general?
Evidentemente al federal por el principio propersona que es la ley que
beneficie más a los particulares, es la que se tendría que aplicar.
Otra persona me pegunta: ¿Qué plazo son los aplicables, si los
estipulados en la ley general o en la ley federal? Y me ponen el dato
que en la ley federal actualmente se marca en 10 días y en la general
cinco días no sé exactamente para qué.
La respuesta es que, leyendo los transitorios, actualmente la ley que
es vigente a nivel federal es la ley federal, en cuanto se apruebe la
nueva ley federal que tiene el Congreso un año para hacerlo, ya
entraran en vigor los nuevos plazos de acuerdo a lo que establece la
ley federal.
Humberto Eduardo Román me pregunta: ¿Con la anterior ley federal y
la entrada en vigor de la ley general, quién resuelve recursos de
revisión en contra de solicitudes de información de la PGR?
Y la respuesta es: Antes lo era el Instituto Federal, ahora lo es el
Instituto Nacional y en su momento cuando cambie a fiscalía, si así lo
decide el Congreso, seguirá siendo el Instituto Nacional.
Y por último, Juan Ruiz me pregunta: ¿Qué opción tiene la ciudadanía
ante el sistemático incumplimiento de resoluciones del órgano garante
por parte de los sujetos obligados como la Procuraduría?
La respuesta sería que, en principio, impugnar la mayor cantidad de
solicitudes que no se cumplen, pero me permitiría hacer el comercial
que la Procuradora ha instruido, en lo personal a mí, pero a todas las
áreas de la Procuraduría a que se entregue toda la información con
que no se cuente una causal de clasificación de la misma, así lo
hemos hecho desde la entrada de la Procuradora a su cargo.
Hasta donde tengo noticias, solamente tenemos incumplimiento de
dos recursos de revisión y eso ha sido por la imposibilidad fáctica que
hemos tenido, hasta el momento, de entregar las versiones públicas
de la averiguación previa en el caso Ayotzinapa. Pero estamos
trabajando de lleno en ese tema, para entregarlo lo antes posible.
Muchas gracias.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Muchas gracias a ti, Dante.
En función de las preguntas que le hicieron a Dante, me comenta Areli
que se omitió hacer un comentario y lo hago a nombre de ella y del
pleno, que estamos por emitir un acuerdo en donde el Instituto va
clarificar algunas que le han generado a los sujetos obligados y
también a algunos ciudadanos, personas que ejercen el derecho en
torno a la interpretación de los transitorios.
Remito el mensaje que me pidió comentara la comisionada Cano, al
hacer transición de la voz a Leticia.
Dr. Leticia Bonifaz Alfonzo: Gracias.
Alguna persona me pregunta, información sobre igual Ayotzinapa, me
dicen que son como siete recursos los que ya se tienen aquí en
proceso, ¿verdad? Resueltos.
Y que si toda la regulación relacionada con partidos políticos entra en
vigor automáticamente con la ley o hay que esperar normatividad
secundaria. Ya se puede ejercer lo que dice el artículo 76,
plenamente.
Moderador, Mtro. Joel Salas Suárez: Para concluir, Jorge.
¿No?
¿No quisieras hacer ningún apunte?
Muchísimas gracias, creo que fue un panel muy rico y para concluir, a
nombre de mis colegas: Areli Cano, María Patricia Kurczyn, Francisco
Acuña, Oscar Guerra Ford, Ximena Puente y Eugenio Monterrey,
quisiéramos entregarles un reconocimiento por su participación y, en
lo personal, muy honrado de haber tenido la oportunidad de moderar
esta mesa.
Muchas gracias a todos ustedes.
(Receso)