dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 12
# Nº. 12/1998, de 17 de febrero.
Expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
formulada por J.S.M., por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la suspensión del
aprovechamiento de una cantera sita en Almorox (Toledo), acordada por la Delegación de
Agricultura y Medio Ambiente de Toledo.
ANTECEDENTES
Con fecha 8 de enero de 1992, el Delegado Provincial de Agricultura de Toledo acordó la
suspensión cautelar del aprovechamiento de granito en la cantera "E.A." sito en el Monte de
utilidad Pública número 4 del término municipal de Almorox (Toledo). Contra esta resolución de
suspensión el interesado no interpuso recurso alguno; sin embargo, solicitó el 10 de mayo de 1993
su revisión de oficio invocando la incompetencia manifiesta del órgano que acordó la suspensión
y al mismo tiempo solicitó la indemnización por los daños derivados de dicha suspensión. La
solicitud de revisión de oficio fue desestimada por el Delegado Provincial de Agricultura y Medio
Ambiente de Toledo y por el Consejero de Agricultura y Medio Ambiente en vía de recurso
ordinario. Interpuesto recurso contencioso-administrativo por J.S.M., la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó Sentencia de 13 de
marzo de 1996 por la que, sin entrar en el fondo del asunto, ordena la retroacción del
procedimiento de revisión de oficio para la emisión de dictamen del Órgano Consultivo
procedente.
Retrotraído el procedimiento, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha emitió dictamen
33/1996 considerando improcedente la revisión de oficio. En este mismo sentido el Consejero de
Agricultura y Medio Ambiente resolvió desestimar la solicitud de revisión de oficio, con fecha 11
de febrero de 1997.
El 12 de febrero de 1997 J.S.M. registró escrito dirigido a la Consejería de Agricultura por el que
se formulan dos solicitudes:
"1) Que se tenga por dejada sin efectos la suspensión del indicado aprovechamiento, y se autorice
al dicente para continuarlo en los términos que en su día le fue otorgado, por el plazo que le fue
concedido, sin contar el período en que se mantuvo la suspensión dejada sin efecto.
2) Que se tenga por formulada reclamación de los perjuicios que la indicada suspensión y cese del
aprovechamiento le produjeron al dicente, lucro cesante incluido, procedimiento a su
determinación y fijación en el correspondiente expediente que al efecto se instruya".
Con fecha 24 de abril de 1997, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla-La Mancha, con fecha 24 de abril de 1997, informa a la Consejería de la
interposición de un recurso contencioso-administrativo por J.S.M., en los autos número 664 de
1997, contra la resolución del Delegado Provincial de Agricultura y Medio Ambiente de 8 de
enero de 1992 que suspendió el aprovechamiento de la cantera referida. No le consta al Consejo
que se haya resuelto este recurso contencioso.
No obstante lo anterior, con fecha 19 de noviembre de 1997 se practica el primer acto de
instrucción del procedimiento al solicitarse informe al servicio cuyo funcionamiento haya podido
causar la lesión indemnizable y con fecha 4 de diciembre de 1997 se concede a J.S.M. el trámite
de audiencia. El interesado no comparece ni formula alegaciones. Por último, el Secretario
General Técnico formula propuesta de resolución desfavorable a la petición de J.S.M.
Solicitado dictamen al Consejo consultivo, éste solicitó al Gabinete Jurídico de la Junta de
Comunidades la demanda interpuesta por J.S.M. antes referida. De dicha demanda se desprende
que ha formulado a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las dos peticiones objeto de su
escrito registrado el 12 de febrero de 1997.
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EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Nos encontramos ante una petición de indemnización que no es autónoma y por ello, sólo podría
ser abordada una vez que eventualmente fuera declarada la nulidad del acto al que se imputa el
posible daño. En línea con lo anterior, el Consejo Consultivo tiene señalado en su dictamen
15/1997, de 18 de marzo que: "En los supuestos de reclamación de daños patrimoniales basados
en infracción del ordenamiento jurídico en que haya podido incurrir el acto administrativo, la
declaración de esa infracción por parte de la Administración resulta presupuesto indispensable de
la responsabilidad, razón por la que el procedimiento encaminado a su efectividad ha de
promoverse simultáneamente con el que pretenda la declaración previa de nulidad, o después de
producida ésta, pero no antes o con carácter previo a su planteamiento, pues cuando falte este
requisito se impone estimar que el procedimiento administrativo sobre la cuestión de nulidad
constituye un acto previo e ineludible que opera como presupuesto procesal en sentido técnico,
que impide la procedencia del examen de la pretensión indemnizatoria, conforme se infiere del
artículo 142.4 de la Ley 30/1992".
Estando pendiente de resolución en vía jurisdiccional contenciosa la misma reclamación que la
planteada en este expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración, debe el
Consejo Consultivo ser consecuente con la aplicación del principio de litispendencia que le impide
entrar en el fondo del asunto y por tanto pronunciarse sobre la existencia o no de relación de
causalidad entre el funcionamiento de un servicio público y los daños eventualmente producidos
por el mismo.
El Consejo Consultivo ya dictaminó que no procedía la revisión de oficio de la resolución del
Delegado Provincial de Agricultura de 8 de enero de 1992 por la que se suspendió el
aprovechamiento de la cantera "E.A." a J.S.M. y, por tanto en lógica consecuencia, que tampoco
procedía cualquier indemnización que se vinculara a su nulidad. La Administración ya se
pronunció y ahora le corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha
controlar este acto y estimar si se produjeron daños indemnizables y por su pronunciamiento han
de pasar Administración y reclamante.
La falta de rigor en la tramitación del procedimiento viene condicionada además por el hecho de
no haberse dictado acto expreso de inicio del procedimiento y nombramiento de instructor; en este
sentido, el Consejo Consultivo tiene ya señalado (dictamen número 14/1996) que estos trámites
sin ser esenciales, contribuyen, "a una mayor claridad, objetividad y seguridad en el desarrollo
del expediente".
Es sintomático que el reclamante no compareciera en el trámite de audiencia, actitud lógica de
quien ya ha planteado su reclamación en la vía judicial.
CONSIDERACIONES
I
El presente expediente plantea una pretensión de indemnización de la Junta de Comunidades de
Castilla-La Mancha, por presunta responsabilidad patrimonial, suscitada al amparo de lo previsto
en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y en el Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo, regulador del Reglamento de los procedimientos en materia de
responsabilidad patrimonial.
A tal efecto, la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de CastillaLa Mancha en su artículo 54.9.a) establece que el Consejo Consultivo deberá ser consultado en
los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial.
En consecuencia, procede emitir el presente dictamen con carácter preceptivo.
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II
Se ha sometido al Consejo Consultivo una propuesta de resolución de un procedimiento sobre
responsabilidad patrimonial que trae causa directa de la eventual declaración de nulidad de un
acto administrativo dictado por el Delegado Provincial de Agricultura el 8 de enero de 1992, en
virtud del cual se suspendió cautelarmente la autorización concedida a J.S.M. para explotar la
Cantera "E.A." sita en el Monte de utilidad Publica número 4 del término municipal de Almorox
(Toledo). Contra el acuerdo de suspensión de 1992 el interesado no formuló recurso alguno ni
planteó de forma autónoma reclamación por los daños y perjuicios que dicha acuerdo le hubiera
podido ocasionar.
La reclamación de J.S.M., de 18 de noviembre de 1996 y fecha de registro 12 de febrero de 1997,
no tiene la condición de petición autónoma, que si lo fuera habría de dar lugar al examen previo
de la prescripción de su derecho a reclamar porque, en primer lugar, se hace depender de un acto
administrativo que se pretende sea declarado incorrecto y así el interesado instó su revisión de
oficio, por nulidad de pleno derecho, inicialmente en vía administrativa, ya desestimada y,
actualmente, en vía jurisdiccional; y en segundo lugar, porque el reclamante ha incorporado
siempre, desde su solicitud de revisión de oficio de 10 de mayo de 1993, la petición
complementaria de indemnización por los daños y perjuicios derivados del acto cuya revisión se
pretende.
Nos encontramos ante una petición de indemnización que sólo podría ser abordada, una vez que
eventualmente fuera declarada la nulidad del acto al que se imputa el posible daño; y ello
teniendo en cuenta, además, que el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, ya citada, establece que: "La
anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los
actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización...".
En línea con lo anterior, el Consejo Consultivo tiene señalado en su dictamen 15/1997, de 18 de
marzo que: "En los supuestos de reclamación de daños patrimoniales basados en infracción del
ordenamiento jurídico en que haya podido incurrir el acto administrativo, la declaración de esa
infracción por parte de la Administración resulta presupuesto indispensable de la responsabilidad,
razón por la que el procedimiento encaminado a su efectividad ha de promoverse
simultáneamente con el que pretenda la declaración previa de nulidad, o después de producida
ésta, pero no antes o con carácter previo a su planteamiento, pues cuando falte este requisito se
impone estimar que el procedimiento administrativo sobre la cuestión de nulidad constituye un
acto previo e ineludible que opera como presupuesto procesal en sentido técnico, que impide la
procedencia del examen de la pretensión indemnizatoria, conforme se infiere del artículo 142.4 de
la Ley 30/1992".
A mayor abundamiento, ha quedado reflejado en el antecedente de hecho noveno de este dictamen
que el reclamante tiene interpuesto recurso contencioso-administrativo ante la Sala
correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y que en el suplico de su
demanda no solamente ha solicitado la nulidad del acto, cuya revisión fue declarada improcedente
por el Consejero de Agricultura el 11 de febrero de 1997, de acuerdo con el dictamen que en su
día pronunció este Órgano Consultivo, sino que también ha pedido al citado Tribunal que declare
su derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios que tal suspensión le produjo. Como se
ha dicho en el último párrafo del antecedente de hecho quinto, no le consta al Consejo Consultivo
que el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha haya resuelto todavía el recurso
referido.
El asunto está, por tanto, pendiente de resolución por el órgano jurisdiccional competente, el cual
se pronunciará sobre la petición de nulidad del acto no revisado por la Administración y, en su
caso, también sobre la petición de daños y perjuicios, tal y como dispone el artículo 42 en relación
con el artículo 84 de la Ley Jurisdiccional vigente en materia contenciosa, de 27 de diciembre de
1956.
Es criterio jurisprudencial asentado que los Tribunales que entienden de la revisión de un acto
administrativo, además de declarar si existieron daños derivados de la misma, entren incluso a
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fijar directamente su cuantía, como hizo la Sentencia de 20 de febrero de 1987 (RJ 1987671), que
estima un recurso contra la resolución administrativa que suspendía la explotación de una
cantera, señalando que: "... habiéndose practicado prueba suficiente en esta apelación para
considerar acreditado el perjuicio económico sufrido por el promotor de este procedimiento y
cifrar su alcance, evidentes razones de economía procesal y la elusión del gravamen que
representaría para el reclamante el aplazar por más tiempo su efectivización en una posterior
determinación llevada a cabo en ejecución de sentencia, aconsejan fijar la cuantía de daños y
perjuicios en esta resolución, a tenor del resultado de la prueba que se practicó".
En otras ocasiones, la Jurisdicción se ha limitado, una vez anulado el acto, a declarar la
existencia del derecho a indemnización, "ad exemplun" en la Sentencia de la Audiencia
Territorial de Barcelona de 3 de noviembre de 1982, confirmada por la Sentencia del Tribunal
Supremo de 18 de Junio de 1984 (RJ 19843638) que declaró nulos, por no ajustados a Derecho,
ciertos actos administrativos de un ayuntamiento por los que se suspendía la licencia de
explotación de una cantera de extracción de áridos; así, se dice: "... por todo lo cual ha de
acogerse el presente recurso; incluso en cuanto al pedimento relativo a la declaración de
reconocimiento del derecho a indemnización, que habrá de fijarse en ejecución de sentencia...".
La ejecución de las sentencias citadas se llevó a cabo mediante Auto de la Audiencia Territorial de
Barcelona de 21 de marzo de 1986 apelado ante el Tribunal Supremo y confirmado por éste
mediante Auto de 22 de diciembre de 1987 (RJ 19879834).
Estando, por tanto, pendiente de resolución en vía jurisdiccional contenciosa la misma
reclamación que la planteada en este expediente de responsabilidad patrimonial de la
Administración, debe el Consejo Consultivo ser consecuente con la aplicación del principio de
litispendencia que le impide entrar en el fondo del asunto y por tanto pronunciarse sobre la
existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento de un servicio público y los
daños eventualmente producidos por el mismo.
Como dice el Consejo de Estado en su dictamen 51.914/1989, de 22 de noviembre: "Existe un
principio general, consagrado por las leyes procesales y aceptado sin discusión alguna por la
doctrina y la jurisprudencia, en virtud del cual cuando un asunto se encuentra "sub judice",
ningún otro Juez o Tribunal puede entrar a conocer del mismo". Como dice Guasp (resumiendo
la doctrina unánime e incontrovertida), "la litispendencia, que es la designación sintética con la
que se define el conjunto de efectos procesales que origina la interposición de una demanda, lleva
consigo, como consecuencia fundamental, entre otras, la de que no pueda seguirse normalmente
otro proceso sobre el mismo asunto, dada la necesidad de ahorrar esfuerzos procesales
innecesarios y evitar posibles fallos contradictorios". En el fondo, subyace el principio "non bis in
ídem", que se proyecta en las dos clásicas excepciones de "litispendencia" (ningún otro proceso
simultaneo sobre el mismo asunto) y de "cosa juzgada" (ninguna otra decisión sobre lo ya
decidido)".
El Consejo de Estado, en el dictamen antes citado, termina analizando si la misma regla de
"cierre procesal" y absorción plena de toda la competencia para conocer del asunto por parte del
juzgador llamado a decidir sobre un pleito, debe también aplicarse a los procedimientos
administrativos y concretamente a los procedimientos de revisión de oficio por manifiesta
ilegalidad, como ocurre en el supuesto que analizamos y, en este sentido, concluye que el principio
de litispendencia también debe ser observado en los procedimientos administrativos para ahorrar
esfuerzos procesales innecesarios y evitar posibles fallos contradictorios.
El Consejo Consultivo ya dictaminó que no procedía la revisión de oficio de la resolución del
Delegado Provincial de Agricultura de 8 de enero de 1992 por la que se suspendió el
aprovechamiento de la cantera "E.A." a J.S.M. y, por tanto en lógica consecuencia, que tampoco
procedía cualquier indemnización que se vinculara a su nulidad. La Administración ya se
pronunció y ahora le corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha
controlar este acto y estimar si se produjeron daños indemnizables y por su pronunciamiento han
de pasar Administración y reclamante.
III
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En consecuencia con lo anterior, el Consejo Consultivo entiende que no hubiera debido admitirse
a trámite la reclamación de responsabilidad por estar ya resueltas en vía administrativa las dos
solicitudes planteadas por el escrito por el que se da inicio al expediente. Sin embargo, lo cierto es
que la misma fue admitida y tramitada, llevando el procedimiento, previsto reglamentariamente,
hasta la propuesta de resolución y hasta la solicitud de dictamen. Por ello, no conviene obviar en
esta consideración, un análisis sobre la adecuación del procedimiento seguido a las exigencias
reglamentarias.
El expediente se inicia por un escrito de J.S.M. dirigido a la "Delegación Provincial en Toledo de
la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente", que lleva fecha de 18 de noviembre de 1996 y
fue presentado el 11 de febrero de 1997. Como ya se ha reflejado en el antecedente de hecho
primero, en este escrito de iniciación, se formulan dos peticiones que literalmente señalan:
"1) Que se tenga por dejada sin efectos la suspensión del indicado aprovechamiento, y se autorice
al dicente para continuarlo en los términos que en su día le fue otorgado, por el plazo que le fue
concedido, sin contar el período en que se mantuvo la suspensión dejada sin efecto.
2) Que se tenga por formulada reclamación de los perjuicios que la indicada suspensión y cese del
aprovechamiento le produjeron al dicente, lucro cesante incluido, procedimiento a su
determinación y fijación en el correspondiente expediente que al efecto se instruya".
A tal efecto, señala el artículo 6.1 del Real Decreto 429/1993 ya citado, que cuando el
procedimiento se inicie a instancia del interesado la reclamación se dirigirá al órgano competente
y deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 70 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El interesado dirigió su reclamación a la Delegación Provincial de la Consejería de Agricultura
órgano que no podía considerarse el "competente" de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
142.2 de la Ley 30/1992, puesto que a tenor de éste lo es el Consejero, o excepcionalmente el
Consejo de Gobierno cuando una Ley así lo disponga, siendo que para este asunto no existe tal
previsión; pero en ningún caso resulta serlo el Delegado Provincial órgano que, procediendo
correctamente, recibió la reclamación, la trasladó a los Servicios Centrales de la Consejería de
Agricultura y Medio Ambiente para su oportuna resolución y, en consecuencia, subsanó el error
padecido por el reclamante.
El procedimiento se inició a instancia de interesado al que la Administración reconoce
legitimación activa suficiente, puesto que ostentó la titularidad de la explotación de la cantera hoy
suspendida; sin embargo, basta con examinar el escrito de reclamación para comprobar su falta
de idoneidad para dar lugar a la tramitación de un expediente de reclamación de responsabilidad
patrimonial de la Administración. En primer lugar, porque basa sus dos solicitudes en la
invocación de una Sentencia cuyo fallo altera radicalmente, puesto que ésta no anuló la
resolución por la que se acordó la suspensión del aprovechamiento de la referida cantera, sino
que simplemente ordenó la retroacción del expediente de revisión de oficio al trámite de solicitud
de dictamen a este Consejo Consultivo. En segundo lugar, porque las dos solicitudes planteadas,
ya están resueltas en sentido denegatorio y de forma definitiva en la vía administrativa por la
resolución de 11 de febrero de 1997.
Por otra parte, la reclamación no se ajustó al artículo 70 de la Ley 30/1992, en relación con el
párrafo segundo del citado artículo 6.1 del Real Decreto 429/1993, que señala que deberá
especificarse en el escrito de reclamación las lesiones producidas, la presunta relación de
causalidad, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial y el momento en que la
lesión efectivamente se produjo.
Es evidente que el escrito de reclamación tampoco cumple estas prescripciones reglamentarias,
por cuanto ni siquiera señala, no ya la evaluación económica de la responsabilidad que al inicio
del procedimiento puede ser de difícil precisión, sino que ni siquiera especifica los daños o
lesiones producidas.
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Por consiguiente, tampoco procedía admitir a trámite la reclamación en estas condiciones sin
haber acordado solicitar al reclamante la subsanación correspondiente a los efectos del artículo
71.1 de la misma Ley 30/1992. La falta de rigor en la tramitación del procedimiento viene
condicionada además por el hecho de no haberse dictado acto expreso de inicio del procedimiento
y nombramiento de instructor; en este sentido, el Consejo Consultivo tiene ya señalado (dictamen
número 14/1996) que estos trámites sin ser esenciales, contribuyen, "a una mayor claridad,
objetividad y seguridad en el desarrollo del expediente".
Obra en el expediente, como se ha señalado en el antecedente de hecho quinto, la comunicación
previa del interesado a la interposición de recurso contencioso-administrativo y la confirmación
de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha de la efectiva interposición de dicho recurso. Estas comunicaciones están fechadas en
abril de 1997, es decir siete meses antes del primer acto de instrucción llevado a cabo en el
expediente, por lo que en ese momento la Administración pudo una vez más, por la litispendencia
observada, archivar la reclamación que todavía no había tramitado.
El 19 de noviembre de 1997, el Jefe de la Sección de Legislación e Informes de la Consejería de
Agricultura decidió solicitar el informe del servicio previsto en el artículo 10 del Real Decreto
429/1993. Este informe que, por otra parte le fue remitido con evidente celeridad, ya advertía que
la resolución de 11 de febrero de 1997 había desestimado las dos solicitudes a las que ahora de
nuevo se daba trámite.
Es sintomático que el reclamante no compareciera en el trámite de audiencia, actitud lógica de
quien ya ha planteado su reclamación en la vía judicial.
No obstante, se continúa con una propuesta de resolución prevista por el artículo 12 del Real
Decreto 429/1993, de 26 de marzo que sólo viene a reiterarse en la resolución ya tomada por
Orden del Consejero de Agricultura y Medio Ambiente de 11 de febrero de 1997.
Por consiguiente el Consejo Consultivo, a la vista de lo antedicho, considera que no debió
admitirse a trámite la reclamación que planteaba el escrito de J.S.M., por haber sido ya resuelta
en vía administrativa y por estar pendiente de resolución un recurso contencioso-administrativo
con identidad de persona, causa y cosa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla la Mancha es de dictamen:
"Que procede informar desfavorablemente la propuesta de resolución formulada por el Secretario
General Técnico de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente con fecha 20 de enero de
1998, por cuanto decide sobre el fondo de una reclamación ya resuelta en vía administrativa y que
está actualmente pendiente de resolución por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha en los autos nº. 664 de 1997".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.