dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 5
# Nº. 5/1999, de 26 de enero.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
formulada por B.J.P.M., por daños causados en su vehículo como consecuencia de la colisión con
un ciervo.
ANTECEDENTES
El día 10 de septiembre de 1997 tuvo lugar en el punto kilométrico 4,800 de la carretera CM-415,
término municipal de Saceruela (Ciudad Real), un accidente de circulación por colisión de un
ciervo con el vehículo matrícula X-xxxx-XX, conducido por B.J.P.M.
La compañía aseguradora S., con fecha 6 de octubre de 1997 dirigió comunicación a la
Delegación Provincial de Agricultura y Medio Ambiente de Ciudad Real reclamando el abono de
los daños sufridos en el vehículo de su asegurado. Los desperfectos sufridos en el vehículo fueron
reparados ascendiendo su importe a la cifra de 211.561 pesetas.
El punto de la carretera en que tuvo lugar el accidente se encuentra situado dentro del monte de
U.P. nº. 55, que, a su vez, es el coto de caza CR-10.075, denominado "El Rondal", propiedad de la
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
Con fecha 29 de mayo de 1998 el Consejero de Agricultura y Medio Ambiente adoptó acuerdo de
incoación de expediente y seguimiento de procedimiento conforme a lo previsto en el Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo, sobre responsabilidad patrimonial de la Administración.
Posteriormente, acordó su terminación convencional, mediante acuerdo indemnizatorio, a raíz de
reclamación formulada por S., en nombre y representación de B.J.P.M., acordando abonarle una
indemnización de 211.561 pesetas.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
El artículo 8 del Reglamento aprobado por Real Decreto 429/1993 de 26 de marzo, dispone: "En
cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el órgano competente, a
propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación convencional del
procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. Si el interesado manifiesta su conformidad con
los términos de la propuesta de acuerdo, se seguirán los trámites previstos en los artículos 12 y 13
de este Reglamento".
En este expediente se aprecia que ha tenido lugar una importante alteración en el orden y
sustancia del procedimiento, consistente en que no se ha formalizado una propuesta de acuerdo
por la que se podría terminar convencionalmente el procedimiento, con la conformidad de las
partes, previa a la emisión del dictamen por el órgano consultivo, sino que a la incoación ha
seguido la formalización del acuerdo en sí, suscrito por el interesado y por el órgano
administrativo competente, remitiéndose en este estado las actuaciones.
A la vista de su contenido, no cabe pensar en la posibilidad de subsanación, porque, la opción por
esa forma de terminación requiere la concurrencia de los requisitos que precisa la procedencia de
la reclamación, en cuanto exigencia "ex lege" no sometida a renuncia ni a poder dispositivo
alguno, pues no puede integrar la materia propia de la transacción, directamente centrada en la
indemnización a satisfacer, puesto que de un "acuerdo indemnizatorio" se trata.
La afirmación del punto primero del escrito inicial de reclamación, relativa a que la aseguradora
no aseguraba daños propios, no ha merecido especial atención y desde luego no ha sido probada,
lo que resulta trascendente para acreditar la legitimación pasiva en concepto de perjudicado y la
realidad de la lesión patrimonial aducida, porque si bien la Administración ha entendido que la
Compañía de seguros actuaba en nombre y representación del asegurado dueño del turismo,
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subsanando con ello su falta de acreditación, este reconocimiento previo y formal no excusa la
precisión de justificar los requisitos de fondo necesarios para la procedencia de la reclamación.
Interesa ponderar que el recibo de la indemnización presentado aparece sin la firma del
interesado y que la declaración del mismo que le sigue sobre la recepción del vehículo reparado
tiene sólo una firma que no parece ser la suya.
Parece, por otra parte, muy conveniente ampliar la información obrante en el expediente, sobre
todo la que contiene el oficio de la Delegación Provincial de Agricultura y Medio Ambiente de
Ciudad Real, relacionada con el monte denominado "El Rondal" y, además sobre los terrenos
colindantes, en cuanto a condición jurídica, régimen y aprovechamientos -incluidas las
condiciones generales del aprovechamiento cinegético arrendado- y datos que se estimen de
interés para concluir sobre su relación con cualquier servicio público en materias de Caza o
Medio Ambiente (Fauna Silvestre).
CONSIDERACIONES
I
El presente expediente plantea una pretensión de indemnización de la Junta de Comunidades de
Castilla la Mancha, por presunta responsabilidad patrimonial, regulada en los artículos 139 a 144
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo,
regulador del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial;
reclamación, además, que se pretende finalizar mediante convenio de terminación convencional.
En estas circunstancias, este dictamen debe emitirse con carácter preceptivo, por imperativo de lo
dispuesto en los artículos 54.9.a) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, 8 y 12 del Reglamento de procedimiento en la materia
relacionados con el 142.3 de la Ley 30/1992, antes citada.
II
Las normas sobre procedimiento son, pues, las contenidas en el Real Decreto de 26 de marzo de
1993, que aprobó el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en
materia de responsabilidad patrimonial, conforme a las previsiones señaladas en el artículo 142.3
de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre.
En este expediente deberá apreciarse la observancia de la regulación reglamentaria del
procedimiento general, cuya tramitación no aparece suspendida para acomodarla al
procedimiento abreviado que autorizan los artículos 14 a 17 del Reglamento.
Su artículo 6 previene que cuando se inicie a instancias del interesado, la reclamación se dirigirá
al órgano competente y deberá contener todos los requisitos que relaciona el artículo 70 de dicha
Ley, entre los que figuran los datos personales del peticionario y en su caso los de la persona que
lo represente, así como los hechos, su lugar y fecha, razones y petición en que se concrete la
petición con toda claridad, teniendo en cuenta "deberán especificar las lesiones producidas, la
presunta relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación
económica de la responsabilidad patrimonial, si fuese posible, y el momento en que la lesión
efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones
se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda
valerse el reclamante".
El escrito de reclamación que aquí se ofrece, no expresa el carácter o representación con el que
actúa la Compañía Aseguradora que lo suscribe, aparece dirigido a la Delegación Provincial de
Agricultura y Medio Ambiente de Ciudad Real, dependiente de su Consejería, a la que dio curso
oportuno, y redactado en una carta impresa, con 11 apartados, expresivos de diferentes
incidencias o situaciones, concebidas para relacionarse con los asegurados a sus diversos fines,
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sirviéndose sólo, en este caso, del primero de ellos, en el que dentro de un contexto inapropiado, sí
afirma que no cubre daños propios, y agrega un número 12 para alegar: "según conversación
telefónica formulamos reclamación de los daños que le fueron ocasionados a nuestro asegurado
por un ciervo que al parecer según la Guardia Civil de Saceruela donde ocurrió dicho accidente
es término de la Delegación de Castilla-La Mancha. Hacer constar que hay ATESTADO.
ROGAMOS NOS HAGAN SABER A LA DIRECCION ARRIBA INDICADA SI SE HACEN".
Esta pretensión debe relacionarse con los datos que recoge el mismo impreso sobre asegurado,
vehículo y número del siniestro. No obstante la insuficiencia de tan mínimo planteamiento,
procede entender integrados en esos hechos los que se desprenden del atestado de la Guardia Civil
facilitado después, cerrado con informe del Instructor que refiere la irrupción imprevista de un
ciervo en la calzada de la carretera, interponiéndose en la normal trayectoria del turismo y dando
lugar a la producción del accidente sin que su conductor-propietario pudiera evitarlo, lo que ha
permitido, lógicamente relacionar el hecho con la procedencia del animal, aunque expresamente
no se aluda a ella, ni al servicio público implicado.
Elevada la reclamación a la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente el 2 de enero de 1998 y
su ampliación complementaria el 16 siguiente, aportado informe que la Secretaría General
Técnica interesó a su Delegación Provincial en Ciudad Real, emitido, previa consulta al Servicio
de Medio Ambiente y Guardería Forestal el 21 de Abril de 1998, y otro escrito de la aseguradora
remitido el 21 de mayo siguiente con documentación que se le solicitó sobre valoración de daños y
justificación de pagos, la expresada Consejería competente por Resolución de 25 de mayo de 1998,
dispuso la incoación de procedimiento en los términos previstos en los artículos 6 y siguientes del
Reglamento aprobado por el Real Decreto antes citado y designó Instructor; notificándose al
dueño del turismo siniestrado, a la compañía aseguradora, y a su Correduría de Seguros.
Después no se practica ninguna actuación de instrucción y prueba, a las que se contraen los
artículos 7 y 9 del Reglamento, sin duda por haberse estimado suficientes las llevadas a cabo con
anterioridad, a instancias de la mencionada Delegación Provincial, para poder valorar la
reclamación, circunstancia que también concurre en el informe correspondiente del servicio a que
se atribuye la lesión indemnizable, prevenido por el artículo 10.1 del mismo texto reglamentario.
En realidad, el Acuerdo de incoación, una vez notificado, dio paso a lo actuado sobre el Convenio
de terminación convencional, ya que después obra oficio cursado a B.J.P.M., cuyo primer párrafo
se refiere a la reclamación patrimonial presentada por la Compañía Aseguradora S., en nombre y
representación del mismo, y agrega en el segundo: "Una vez emitidos los informes pertinentes, y
la vista de la justificación de la reparación de los daños, según factura aportada de Talleres C., el
Consejero a propuesta del instructor ha acordado la terminación convencional del procedimiento.
A tal efecto se adjunta por duplicado ejemplar acuerdo indemnizatorio al objeto de que manifieste
su conformidad con los términos del mismo, en cuyo caso deberá firmar ambos ejemplares y
remitirlos a esta Secretaría General Técnica para que así conste en el expediente.- EL
INSTRUCTOR...". Y seguidamente el convenio mencionado, que aparece redactado el 8 de
noviembre de 1998 y firmado por el Excelentísimo Señor Consejero y por B.J.P.M. En este
convenio, después de expresar los hechos y fundamentos jurídicos, ACUERDAN: "dar por
finalizado el procedimiento de responsabilidad patrimonial nº. 74, iniciado a raíz de la
reclamación formulada por la CIA. S., en nombre y representación de B.J.P.M., mediante
terminación convencional, acordando abonarle una indemnización de 211.561 pesetas".
III
El artículo 8 del Reglamento aprobado por repetido Real Decreto 429/1993 de 26 de marzo,
dispone: "En cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, el órgano
competente, a propuesta del instructor, podrá acordar con el interesado la terminación
convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. Si el interesado manifiesta su
conformidad con los términos de la propuesta de acuerdo, se seguirán los trámites previstos en los
artículos 12 y 13 de este Reglamento".
El precepto transcrito prevé, por tanto, la posibilidad de terminación convencional del
procedimiento cuando la Administración y el perjudicado lleguen a un acuerdo respecto a la
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indemnización, que debe producirse antes del trámite de audiencia y obvia la práctica de prueba,
los informes y la audiencia, pero no elimina la necesidad del dictamen a que hace referencia el
artículo 12, ni del pronunciamiento prevenido en el artículo 13, ambos del mismo Reglamento. El
acuerdo de esa clase presupone cumplida evidencia sobre los presupuestos legales no transigibles
que condicionan la viabilidad de la reclamación, toda vez que el dictamen debe solicitarse
acompañando todo lo actuado y la propuesta del acuerdo indemnizatorio, para que se pronuncie
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la
lesión producida, y en su caso, sobre la valoración de los daños causados, cuantía y modo de la
indemnización. Y por objetivos que sean estos datos, la reflexión correspondiente conlleva la
necesidad de apreciar la existencia de una premisa mayor, o actuación imputable a la
Administración, para poder analizar su relación de causa a efecto con el resultado de la lesión
dañosa, real y efectiva, sobre el patrimonio del perjudicado.
Y una vez recibido el dictamen, el órgano competente, en el plazo de 20 días, someterá la
propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado; de no estimarse procedente esta
formalización, deberá pronunciarse expresamente sobre todos los extremos de fondo antes
referidos, mediante Resolución que se ajustará en todo a lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, sobre su contenido (artículo 13.1 y 2 del Reglamento).
En este expediente se aprecia que ha tenido lugar una importante alteración en el orden y
sustancia del procedimiento, consistente en que no se ha formalizado una propuesta de acuerdo
por la que se podría terminar convencionalmente el procedimiento, con la conformidad de las
partes, previa a la emisión del dictamen por el órgano consultivo, sino que a la incoación ha
seguido la formalización del acuerdo en sí, suscrito por el interesado y por el órgano
administrativo competente, remitiéndose en este estado las actuaciones.
A la vista de su contenido, no cabe pensar en la posibilidad de subsanación, porque, como ya se
ha dicho, la opción por esa forma de terminación requiere la concurrencia de los requisitos que
precisa la procedencia de la reclamación, en cuanto exigencia "ex lege" no sometida a renuncia
ni a poder dispositivo alguno, pues no puede integrar la materia propia de la transacción,
directamente centrada en la indemnización a satisfacer, puesto que de un "acuerdo
indemnizatorio" se trata.
IV
Resulta evidente la producción del accidente a causa de la irrupción, súbita e inopinada, de un
ciervo sobre la calzada, sin concurrencia de culpa o negligencia por parte del conductorpropietario del turismo siniestrado, pero no que se pueda comprender en el patrimonio de éste la
realidad efectiva de los daños materiales, como integrantes de la lesión invocada, incompatible,
tanto con el principio de enriquecimiento injusto a la doble indemnización si antes hubiese optado
por hacer efectiva la reclamación basándose en un contrato de seguro de accidentes, como con
una utilización instrumental aparente para dar satisfacción a entidad que pudiera estar obligada a
indemnizar por otro título; ni tampoco son claros los perfiles todos de la premisa mayor,
consistente en la actuación de la Administración, material o jurídica, por acción u omisión,
sometida al Derecho Administrativo, en el marco de la prestación normal o anormal de los
servicios públicos, ineludible para sentar la necesaria relación de causalidad con lesión
patrimonial tan cuestionable, sin perjuicio todo ello de que la cuantía indemnizatoria y modo de
hacerla efectiva puedan ser objeto de transacción, pero no basada en la insuficiente
documentación presentada para acreditar su realidad y valoración. (Documentación integrada
por presupuesto de la aseguradora sin compromiso; factura sin firma del taller de reparaciones,
coincidente en su informe con el presupuesto anterior; recibo de recepción de la indemnización
sin firma del interesado y con reconocimiento de la facultad de subrogarse a favor de la
Compañía de seguros; y una declaración del mismo con firma que no parece coincidir con las
estampadas en la declaración ante la Guardia Civil y en el convenio transaccional suscrito, y que
refiere la reparación del vehículo en base a las garantías concertadas con la aseguradora
actuante).
Y abundando en lo anterior, se observa y pone de manifiesto:
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1) La afirmación del punto primero del escrito inicial de reclamación, relativa a que la
aseguradora no aseguraba daños propios, no ha merecido especial atención y desde luego no ha
sido probada, lo que resulta trascendente para acreditar la legitimación pasiva en concepto de
perjudicado y la realidad de la lesión patrimonial aducida, porque si bien la Administración ha
entendido que la Compañía de seguros actuaba en nombre y representación del asegurado dueño
del turismo, subsanando con ello su falta de acreditación, este reconocimiento previo y formal no
excusa la precisión de justificar los requisitos de fondo necesarios para la procedencia de la
reclamación. Las repercusiones de aquella circunstancia afectan a la conformación de la causa
de pedir, a la fijación de los factores que la integran y a las consecuencias que el Derecho
reconoce; pues téngase en cuenta que una situación sería que el interesado no tenga asegurados
los daños propios, otra que sí los tuviera cubiertos y haya recibido la correspondiente
indemnización, y una tercera que resultara ser perjudicado aparente e intermediario real para
resarcir a la aseguradora del pago de una indemnización que estaba obligada a realizar a título
contractual.
2) Interesa ponderar que el recibo de la indemnización presentado aparece sin la firma del
interesado y que la declaración del mismo que le sigue sobre la recepción del vehículo reparado
tiene sólo una firma que no parece ser la suya, ante la relación de esa documentación con los
extremos anteriores, y con la atribución del resultado lesivo basándose en que el propietario del
vehículo no tenía asegurados sus propios daños.
3) Y parece, por otra parte, muy conveniente ampliar la información obrante en el expediente,
sobre todo la que contiene el oficio de la Delegación Provincial de Agricultura y Medio Ambiente
de Ciudad Real, relacionada con el monte denominado "El Rondal" y, además sobre los terrenos
colindantes, en cuanto a condición jurídica, régimen y aprovechamientos - incluidas las
condiciones generales del aprovechamiento cinegético arrendado- y datos que se estimen de
interés para concluir sobre su relación con cualquier servicio público en materias de Caza o
Medio Ambiente (Fauna Silvestre), y a fines, asimismo, de poder sentar apreciaciones fundadas
sobre el lugar de "hábitat" y consiguiente presunción sobre la procedencia del animal que
irrumpió en la calzada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
"Que procede declarar nulo y sin efecto el Convenio de Terminación Convencional del
procedimiento, reponiendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior al mismo, a fin
de completar después la instrucción y prueba, vistas las observaciones sobre su estado recogidas
en la consideración IV, hasta que permitan optar por propuesta de acuerdo por el que se pudiera
terminar convencionalmente el procedimiento o por propuesta de resolución en la forma
ordinaria, previa audiencia del interesado en este supuesto, y nuevo dictamen de este Consejo
Consultivo en uno u otro caso".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.