CREACIÓ DE LA COMISSIÓ NACIONAL DELS MERCATS I DE LA

CREACIÓ DE LA COMISSIÓ NACIONAL DELS MERCATS I DE
LA COMPETÈNCIA
PROJECTE DE LLEI
Ple del Senat 22 de maig de 2013
El señor MONTILLA AGUILERA: Señora presidenta, señorías, el proyecto de
ley de creación de la comisión nacional de los mercados y de la competencia
propone una reforma que modifica de forma abrupta la arquitectura institucional
de la regulación de los mercados en España desde hace ya unas décadas con
unos objetivos que nada tienen que ver con la afirmación realizada por el señor
ministro de Economía y Competitividad con motivo de su presentación en el
Congreso de los Diputados.
Decía el señor ministro: “Esta reforma supone mercados más eficientes y
competitivos”. Nada de la lectura del proyecto de ley que hoy examinamos
hace prever esa conclusión, más bien al contrario. Es una ley que se ha
realizado sin el diálogo previo y necesario con los sectores afectados y
tampoco con los reguladores concernidos. El Gobierno se ha limitado a los
informes preceptivos y no vinculantes previstos en las legislaciones sectoriales.
Como ustedes saben, el proyecto agrupa en un mismo organismo a la
autoridad de la competencia, hasta ahora denominada Comisión Nacional de la
Competencia, con los tres reguladores sectoriales que venían funcionando
hasta la fecha, la CMT, la CNE y la Comisión Nacional del Sector Postal,
reasignando una buena parte de sus competencias a diversos ministerios, con
lo que en la práctica nos encontramos con una regubernamentalización de
competencias ubicadas hasta ahora en los reguladores independientes.
Adicionalmente se reasignan a la Comisión Nacional del Mercado de
Comunicaciones las funciones de tres organismos creados en 2011 pero que
aún no han entrado en funcionamiento, el comité de regulación ferroviaria, la
comisión de regulación aeroportuaria y el consejo estatal de medios
audiovisuales que, recordemos, suponen hoy para el erario público cero
gastos. Solo se salvan de este proceso de concentración de reguladores
sectoriales algunos singulares, como la Comisión Nacional del Mercado de
Valores y otros todavía más singulares, como la Agencia de Protección de
Datos o el Consejo de Seguridad Nuclear.
El texto del proyecto deja fuera, además, todo lo referido a la estructura interna,
organización y concreción de subsedes, caso de la actual sede de la Comisión
del Mercado de las Telecomunicaciones en Barcelona, a la que me referiré
después, remitiendo a un estatuto orgánico que sería aprobado por el Gobierno
mediante real decreto.
El proyecto de ley nace sobre una serie de premisas falsas. Se nos dice que un
objetivo es garantizar la seguridad jurídica y la confianza institucional. La
premisa es falsa porque no solo se genera una situación de inestabilidad
institucional en el corto plazo, sino que a la vista de la normativa comunitaria
establece cauces procedimentales distintos de los que el derecho comunitario
promueve. Las razones hay que buscarlas, entre otras, en la naturaleza distinta
de los organismos reguladores, por un lado, y de las autoridades horizontales
de competencia, por otro, teniendo en cuenta que no abogan a favor de la
integración de las llamadas autoridades nacionales reguladoras y la autoridad
de competencia bajo un único organismo.
Tampoco lo refrenda la experiencia internacional, puesto que en los países de
la Unión Europea, ambas actividades, la regulación sectorial y la supervisión
horizontal de todos los mercados, están directamente separadas, con las
excepciones que señalaba el señor Guillot.
Esto mismo ocurre también, con carácter general, a nivel internacional. Es
absolutamente falsa, por tanto, la afirmación de que existe una tendencia a la
integración de regulaciones sectoriales y de competencia en un solo
organismo. No solo no existen, sino que la tendencia es la contraria. El modelo
de integración total solo existe dentro de la Unión Europea en Estonia y fuera
de la Unión Europea en Nueva Zelanda. En el caso de Holanda, que también
se ha citado, se han integrado competencia y telecomunicaciones -por cierto, el
que era presidente de telecomunicaciones ha pasado a ser el presidente del
nuevo organismo regulador-, pero en nada se parece tampoco al sistema que
promueve esta ley.
El otro gran referente del proyecto es Alemania, donde los reguladores están
en un gran organismo, como nos decía el señor Guillot, con más de 2000
funcionarios y defensa de la competencia. El regulador horizontal está aparte
en otro organismo. Además, el modelo alemán está considerado anticuado y
poco eficiente. La prueba es que no ha sido referente para otros países en el
seno de la Unión Europea.
La tendencia creciente y real en el mundo de hoy está marcada por los
reguladores norteamericanos. No en vano es la cuna de la regulación. Así
como por los modelos anglosajones. Los modelos modernos de regulación se
comparan con estos modelos. Asimismo, hay otra tendencia mundial que este
proyecto de ley contraviene, y es que, progresivamente, en la mayoría de los
países, los organismos reguladores especializados no son la suma en
competencias ex ante, sino también competencias ex post.
El segundo gran objetivo que explicita el Gobierno en el proyecto de ley es
aprovechar las economías de escala y generar ahorros de costes. Resulta
igualmente falso. La tendencia occidental es alejar la regulación sectorial de
órganos políticos y centrarla en organismos independientes. Los órganos
reguladores van asumiendo más competencias, como defensa de los
consumidores, fijación de tarifas, inspecciones, liquidaciones… y desde este
punto de vista conviene poner de relieve que los reguladores sectoriales
actualmente existentes en España tienen, incluso, menos competencia que la
de otros países de nuestro entorno.
Cuando se habla de adelgazar la administración pública, lo lógico sería pasar
competencias y personal a organismos independientes, no que el Gobierno
asuma más competencias. Un ejemplo. ¿Han calculado ustedes los
funcionarios que necesitará el Ministerio de Industria para asumir las
competencias que fija la disposición adicional octava de la ley y que hasta
ahora son de la Comisión Nacional de la Energía? Son muchos. Se lo aseguro.
Y de personal muy especializado. ¿De dónde saldrán? ¿Del personal laboral
de la actual Comisión Nacional de la Energía? ¿Saben ustedes la distorsión
que se provocará en el periodo transitorio? Francamente, lo que denota este
proyecto es improvisación y un cierto desconocimiento.
En otro organismo, como la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones,
se transfieren al Ministerio de Industria, Energía y Turismo un amplio grupo de
competencias en el ámbito del registro de operadores, de la resolución de
conflictos y de la interconexión. Con ello, no se conseguirán las ventajas de
escala que dice pretender el proyecto de ley en términos de mayor eficiencia y
de ahorro por aprovechamientos de economía de escala. De hecho, puede
suceder todo lo contrario. El riesgo más evidente, tanto en este caso como en
el de la Comisión Nacional de la Energía, es la posible pérdida del
conocimiento específico acumulado por estos reguladores en los últimos
quince años, fruto de su experiencia en estas materias hasta la
actualidad. Además, dificultará el cumplimiento de las funciones atribuidas en
ambos campos a la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia al privarle de herramientas necesarias para el cumplimiento de
sus funciones.
Otra cantinela recurrente es la del ahorro de costes y la contribución a la lucha
contra el déficit de este proyecto de ley. Los reguladores sectoriales tienen sus
propios ingresos y sus presupuestos no están integrados en los del Ejecutivo,
no interfieren para nada en el déficit ni tienen efecto alguno sobre este. Sus
ingresos provienen de las tasas que pagan los operadores y estos ingresos en
ningún caso pueden dedicarse a financiar otras funciones u otros reguladores.
A este respecto existe incluso jurisprudencia por parte del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea en torno a la Directiva 97/13 del Parlamento y del
Consejo. Solo la actual Comisión Nacional de la Competencia depende para
sus gastos de la transferencia que le realiza el Gobierno al no disponer de
ingresos propios.
En otro orden de cosas, también se pone de relieve por el Gobierno y el Grupo
Parlamentario Popular el ahorro que supondrá la eliminación de cargos y
consejeros. Es necesario decir que, siendo las funciones de los órganos
reguladores muy especializadas, como también se ponía de relieve en la
anterior intervención, no parece nada sensato que un consejero de un
organismo unificado sea el responsable de opinar y de estudiar los temas
relativos a las telecomunicaciones, la energía, el servicio postal, el sector
audiovisual, el transporte. Y es que no se trata solo de opinar y de estudiar los
temas, sino de estar en contacto permanente con los agentes de cada uno de
estos sectores, y ello no lo soluciona la enmienda introducida en el debate
llevado a cabo en el Congreso de los Diputados creando dos salas de la
comisión. Además, no existen cincuenta consejeros, como a veces se nos dice
por parte del Gobierno, sino veintiocho, porque hay organismos que no están
en funcionamiento.
Respecto al tercero de los objetivos gubernamentales, el proyecto de ley parte
de la idea de que los reguladores son compartimentos estancos y que se da
una situación de convergencia entre todos ellos. La pretensión real del proyecto
de ley, en cambio, es fortalecer la regulación de competencia en defecto de la
regulación sectorial, afirmando que los mercados ya son maduros, por lo que
en una nueva vuelta de tuerca liberalizadora, aparentemente, solo sería
necesaria la regulación ex post. Mercados como el audiovisual, las
telecomunicaciones, la energía y otros no son lo suficientemente maduros para
pensar que gozan de niveles de competencia óptimos que no necesitan de
intervención del regulador.
Es un error de planteamiento garrafal el enfoque que hace el proyecto de ley de
dedicar el organismo fundamentalmente a tareas de control ex post.
Regulación ex post es la vigilancia y medidas que se toman cuando en un
mercado se han producido prácticas abusivas o contrarias a la competencia.
Podríamos decir que es, de hecho, una competencia sancionadora. Y la
regulación ex ante es la que se establece para garantizar que en un mercado
concreto exista competencia y que no se establezcan monopolios u oligopolios.
Por tanto, es una regulación preventiva e impulsora. La regulación ex post
beneficiará a los operadores incumbentes, los antiguos monopolios, que
contarán con un control menor y más tardío. Y la experiencia nos demuestra
que la actual Comisión Nacional de la Competencia, organismo que se dedica
fundamentalmente a la regulación ex post, ha venido tardando tres años de
media en resolver los expedientes. De hecho, la tendencia internacional es que
los reguladores sectoriales, básicamente ex ante, cada vez asuman más
competencias ex post. Aquí haremos el proceso a la inversa, supeditaremos las
regulaciones ex ante a la ex post para regocijo de algunos operadores. No es
casualidad que el origen de este proyecto esté en un estudio de una consultora
por encargo de uno de estos operadores dominantes. Solo hace falta analizar
el estudio y el proyecto para constatar dónde está la paternidad.
Esta es la primera razón del porqué de este proyecto, que el Gobierno no
explica en la exposición de motivos.
La segunda no es menos importante: las razones no son económicas o de
modelo pero sí de concepción de nuestro sistema democrático. Tiene que ver
con respetar las reglas del juego de la democracia. Ustedes cuando están en la
oposición, si pueden, bloquean los nombramientos para que las mayorías no
cambien. Durante la pasada legislatura lo hemos visto en el Tribunal
Constitucional o en el Consejo General del Poder Judicial. Y cuando gobiernan,
si no pueden cesar a los consejeros de los organismos reguladores actuales
porque sería un cierto escándalo, se inventan una ley que los fusiona a la
medida de los intereses de las grandes empresas y, además, así los cesan a
todos y aplican su mayoría; una pésima práctica que no tiene parangón en
Europa. Aprendan también en esto de sus socios conservadores de la Unión
Europea. Ellos no lo harían.
Ustedes lo quieren controlar todo, desde los reguladores a la Sala Segunda del
Tribunal Supremo.
Además - y con esto acabo porque ya me referiré a otros temas en el turno de
portavoces - ustedes saben que, a pesar de las modificaciones introducidas en
el Congreso por requerimiento de la Unión Europea, de la Comisión para ser
más exactos, esta ley sigue sin cumplir con las directivas europeas. Claro que
igual piensan que para cuando dentro de tres o cuatro años el Tribunal de
Justicia de la Unión Europea lo haya decidido a saber dónde estamos; una
lamentable aportación más que contribuirá a degradar un poco más esta
democracia y a que todos —ustedes también por supuesto— seamos cada día
un poco menos creíbles. Todavía, señores, señorías, están a tiempo, pueden
corregirlo.
Muchas gracias.