Regulación de Monopolios Naturales
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Teoría y Práctica de la Regulación José Miguel Sánchez C. Instituto de Economía Pontificia Universidad Católica de Chile Primer Teorema del Bienestar En ausencia de externalidades, el equilibrio competitivo es Eficiente en el sentido de Pareto. El criterio de Pareto equivale a Maximizar el excedente total lo cual es equivalente a maximizar la suma del excedente del consumidor y el excedente del productor. Una condición necesaria para maximización de excedente total es (eficiencia asignativa) es producir hasta donde Precio= costo marginal ¿Porqué Regular? • Para corregir situaciones en que el mercado deja de ser eficiente: – Externalidades (ej.: contaminación) – Problemas de Información (ej: regulación del sistema bancario, financiero, etc.) – Monopolio Natural (ej: sanitarias, distribución eléctrica, etc.) De no existir razones tecnológicas para que exista un monopolio, el rol del regulador debiera ser el de remover las barreras a la entrada a la industria fin de promover la competencia del sector. Sin embargo, existen actividades o industrias donde la competencia no es posible. Monopolio Natural En la provisión de muchos servicios de utilidad pública es común que existan actividades con características de monopolio natural, al menos en algunas de las etapas de la producción. El que una industria tenga características de monopolio natural significa que se pueden producir los distintos niveles de productos a menor costo que si se producen por dos o más firmas. Esta propiedad de la tecnología se denomina subaditividad de la función de costos. Subaditividad de Costos • La función de costos C(q) es estrictamente subaditiva en q si para cualquier cantidad q1,...,qn n n C ( q ) C ( q ) i 1 i i 1 i • Subaditividad significa que cuesta menos producir los distintos niveles de producto en forma conjunta que hacerlo en forma separada. • En el caso uniproducto, si la tecnología exhibe economías de escala (costo medio decreciente), la función de costos será subaditiva. • En el caso multiproducto hay dos razones para querer consolidar la producción en una sola firma : economías de escala y/o economías de ámbito. Ejemplo función de costos subaditiva P Cme(q) PB P1 D(p) q1 qB Ejemplos: Electricidad: Generación Distribución Transmisión Competencia Monopolio Natural Telecomunicaciones: Telefonía Móvil Competencia Serv. Larga Distancia Red Telefonía Fija Monopolio Natural Ejemplos en Infraestructura: a) Carretera para vehículos livianos y pesados. b) Aeropuerto para mover pasajeros nacionales e internacionales y carga c) Gimnasio multideportivo Monopolio Natural Pérdida de Eficiencia del Monopolio Natural: Area ABC P Demanda Pm C Cme A B Img Qm Cmg Q Alternativas: • No hacer nada: Este caso es relevante cuando el poder monopólico no es muy grande (por ejemplo por la presencia de sustitutos cercanos). • Competencia por el monopolio : licitaciones derecho a • Regulación : tasa de retorno, price caps. ser 1.- Tarificación a Costo Marginal • Considere un monopolio natural uniproducto que presenta economías de escala sobre el rango relevante de producción. • La tarificación a costo marginal, si bien es eficiente, no permite financiar al monopolísta. Gráficamente P Demanda PM Pérdidas Cme P0 = Cmg Cmg Qm Q0 Q • Para que el monopolio pueda operar se requeriría un subsidio del tamaño del área achurada, de modo que al nivel de producción Q0 pueda cubrir sus costos medios. ¿Qué efectos tiene, en términos de eficiencia económica, otorgar dicho subsidio ? • Todo intento de recaudar el monto del subsidio a través de un impuesto que genere distorsiones en otro sector de la economía es inaceptable. • Los únicos candidatos a solución son los impuestos “de suma alzada” (no distorsionadores). Sin embargo, aún éstos están sujetos a críticas contundentes : 1.- Si una empresa es subsidiada de manera de financiar sus costos, los incentivos a controlar los costos desaparecen. 2.- No parece sostenible que un bien o servicio sea parcialmente financiado por quienes no son sus usuarios a través del pago de impuestos. 3.- Representa un problema de Economía Política para el regulador aparecer subsidiando a un monopolista, especialmente si es privado. Estos argumentos llevan a que la mayoría de los monopolios operen bajo restricciones de financiamiento. En el caso uniproducto, bajo una regla de tarificación lineal (i.e. si el consumidor demanda Q unidades debe pagar P * Q con P fijo) sujeta a autofinanciamiento, se requiere tarificar a costo medio. 2.- Tarificación Lineal sujeta a restricción de financiamiento: Caso uniproducto, Tarificación a costo medio. P Demanda PM P1 = Cme Cme T P0 = Cmg Cmg QM Q1 Q0 Q . • Note que el triángulo T representa pérdida de eficiencia económica en relación al primer mejor que es tarificación a costo marginal. • El caso multiproducto complejo. Precios Ramsey. resulta más 3.- Tarificación a la Ramsey El problema en este caso consiste en determinar un esquema de tarificación lineal de segundo mejor en una empresa multiproducto. En el caso de una empresa que produce varios bienes o servicios, el primer mejor es, como siempre, asignar precios igual a costo marginal. Sin embargo, en un monopolio natural ello conduce a problemas de financiamiento. En el caso de una firma uniproducto el requerimiento de cero beneficios para la firma conduce a la tarifa óptima de segundo mejor que es igual al costo medio. Sin embargo, si la firma es multiproducto, existen muchas combinaciones de precios que conducen a cero beneficios. ¿Cuál de ellas es la más eficiente en términos de disminuir en menor cantidad el bienestar social en relación al resultado de primer mejor ? : Regla de Ramsey. • La regla de Ramsey es, por construcción, la respuesta a esta pregunta y establece que las tarifas de autofinanciamiento que minimizan la pérdida en bienestar deben satisfacer : Pi Cmg i Pi i donde: Pi: Precio óptimo del bien i CMg i: Costo marginal del bien i i: Elasticidad de demanda del bien i : constante • Es decir, la distancia relativa en que los precios se alejan del costo marginal depende inversamente de la elasticidad de demanda de cada bien. El resultado de la aplicación de la regla de Ramsey se observa en el gráfico siguiente: $ X Y 40 M L 30 20 R S N T V 60 80 Cmg Q • 2.- Los precios suben más en los mercados con demandas más inelásticas. Ello es fácil de observar reescribiendo la regla de Ramsey de la siguiente forma: Pj Cmg j Pi Cmg i i j Pi Pj Mientras más pequeño es i , más grande es la brecha entre el precio óptimo y el costo marginal respectivo. • 3.- Si las demandas pudieran ser interdependientes, surge una regla de Ramsey generalizada dada por : Pj Cmg j Pi Cmgi j ji i ij Pj Pi donde i j corresponde a la elasticidad de demanda cruzada del bien i respecto al precio del bien j. Otras Formas de Alcanzar el Segundo Mejor • Harold Demsetz (1968) ha argumentado que cuando la competencia por el mercado es posible, ella conduce a resultados de segundo mejor a través de licitaciones por tarifa. Para ver ello considere la siguiente figura: P Demanda PM P1 = Cme Cme P0 = Cmg Cmg Qm Q1Q0 Q • Si existen diferentes interesados en operar este monopolio natural, la competencia por tarifa por el derecho a hacerlo llevará, en ausencia de subsidios, a que el ganador de la licitación cobre la tarifa P1 y con ello se autofinancie. Si bien esta idea aparece atractiva, existen muchas complicaciones en su aplicación: • No sirve para regular monopolios que ya se encuentran establecidos en el mercado. • Requiere la seguridad que no haya colusión. • No está clara la forma de licitar un monopolio multiproducto de modo que como resultado de la licitación se generen tarifas Ramsey. • Algunos autores han mostrado la presencia de un fenómeno conocido como “maldición del ganador”. Ello significa que el ganador podría eventualmente ser el que tenga la perspectiva más optimista de los ingresos esperados futuros y por lo tanto apueste a un escenario “demasiado bueno” incurriendo, casi siempre, en pérdidas. Adicionalmente, en la aplicación práctica surgen problemas tales como : • La incompletitud de contratos y la relación de éstos con la institucionalidad vigente. Posibilidad de renegociación post-contractual. 4.- Tarificación No Lineal Si se requiere alcanzar el resultado de primer mejor, debido a que la pérdida de eficiencia económica asociada a la restricción de autofinanciamiento del monopolio es muy grande, en ausencia de subsidios ello es posible pero debemos alejarnos de esquemas de tarificación lineales, i. e., de la forma P * Q. Existen múltiples formas de tarificación no lineal, de las cuales la más simple es la tarifa en dos partes : un cargo fijo más un cargo variable por unidad consumida. P = a + b*Q Si el precio por unidad marginal consumida (b) es igual al costo marginal, entonces es posible tener tarificación eficiente y simultáneamente financiar al monopolista. Por ejemplo, si la pérdida bajo tarificación a costo marginal es K, entonces si hay N consumidores, K debe ser distribuido entre esos consumidores. ¿De qué forma debe hacerse esto ? La forma más intuitiva es suponer que a = K/N, sin embargo, ello podría producir que algunos consumidores sean excluidos del mercado si K/N supera su excedente cuando el precio por unidad es a costo marginal. Gráficamente: Si Excedente < K/N entonces el consumidor es excluido del mercado. P Dda. De un tipo de cons. Excedente P0 = Cmg Cmg Q1 Q Observaciones : • Esto debiera ser más probable que ocurriera en bienes o servicios que no son de primera necesidad. Por ejemplo, en teléfonos v/s agua potable. • En algunos mercados se presentan incentivos a que los consumidores se organicen de modo de tener un sólo comprador y pagar sólo una vez el cargo fijo. Esto sin embargo, no es un problema en la mayoría de los servicios públicos. • Si fuera posible que a todos los consumidores se les cobrara K/N como cargo fijo sin excluir a nadie del mercado y un cargo variable por unidad consumida igual al costo marginal, entonces esta solución es más eficiente que la tarificación a costo medio, pues se alcanza el primer mejor. Soluciones a la Exclusión • La más obvia es cobrar distinto monto fijo a las distintas clases de consumidores, de manera que su suma sea K. Si bien ello puede ser eficiente, lo más probable es que sea ilegal debido a que se discrimina arbitrariamente entre distintos usuarios. ¿Cuál es entonces el esquema tarifario óptimo en dos partes? Explicaremos aquí el principio general. • 1.- Si el cargo fijo es cero y el precio por unidad es igual al costo marginal, entonces el monopolista no se financia. El resultado es un déficit que debe ser cubierto ya sea por incrementos en el cargo fijo o por aumentos en el precio. • 2.- La regla óptima dependerá del balance entre la pérdida de eficiencia por la exclusión de consumidores del mercado debido a un aumento en el cargo fijo y la pérdida en eficiencia debido al incremento en el precio del bien por sobre el costo marginal. • 3.- En consecuencia una tarificación óptima en dos partes normalmente implica un precio por unidad que excede el costo marginal y un cargo fijo que excluye algunos consumidores del mercado. ¿Es posible mejorar aún más este resultado de manera de aproximarnos al primer mejor ? Tarifas en Múltiples Partes • Es otra forma de tarificación no lineal que permite aproximarse al primer mejor a través de esquemas tarifarios que reducen el costo marginal a medida que la cantidad consumida crece. • Considere el siguiente ejemplo de tarificación de un servicio de telefonía local: Cargo fijo por mes: $500 Cargo Variable: $10 por llamada hasta 100 llamadas + $ 5 por todas las llamadas entre 100 y 200 + $ 0 por las llamadas sobre 200. Intuición: • Algunas empresas públicas se caracterizan por costos marginales decrecientes, de manera que al estimular el consumo es posible construir plantas más grandes de costo unitario menor. Gráficamente P 2.000 C D B 1.000 500 A 100 200 N° llam. • Se lograría una solución eficiente si ningún consumidor es excluido del mercado y todos pagan el costo marginal por cada unidad consumida. • La tarifa múltiple anterior permite acercarse a ese ideal. • Una forma alternativa de lograr reproducir el esquema de tarificación múltiple anterior a través de contratos, es enfrentando al consumidor a un menú de tarifas en dos partes dados por : CARGO $ 500 1000 2000 PRECIO UNITARIO 10 5 0 Los consumidores enfrentados a este menú se autoseleccionan y eligen aquel que se ajusta a su demanda de manera de situarse siempre en la frontera ABCD del gráfico de tarifas múltiples. Evidentemente, todos los consumidores son libres de elegir el esquema tarifario que más les acomode, por lo que el argumento de discriminación arbitraria no aplica en este caso. • Los consumidores se autoseleccionan, eligiendo el menú que maximiza su bienestar. El tema de la compatibilidad de incentivos es clave, es decir, el esquema tarifario debe ser diseñado de manera que los consumidores hagan voluntariamente lo que el generador del esquema desea. Regulación Bajo Información asimétrica • Riesgo Moral (esfuerzo no verificable para reducir costos) • Selección Adversa.( Costos que son conocidos solo por la firma) • Esto le da a la firma un ventaja estratégica Regulación Bajo Información asimétrica • El regulador enfrenta un dilema entre renta e incentivos que surge del hecho de que el contrato regulatorio debe satisfacer : racionalidad Individual y Compatibilidad de Incentivos. El contrato Optimo bajo información Asimétrica Las firmas eficientes reciben renta informacional • Las ineficientes no reciben renta • Hay una distorsión n el nivel de esfuerzo de la firma de costo alto • No se distorsiona el esfuerzo demandado d e la firma de costo bajo Modelo de Empresa Eficiente Es una forma de competencia por comparación, en que la empresa de referencia en lugar de ser real, es simulada. La idea es “emular la competencia”, para lo cual busca determinar tarifas iguales al costo medio de largo plazo de una empresa eficiente. • El concepto de empresa modelo o empresa eficiente consiste en una empresa que produce la cantidad demandada al mínimo costo técnicamente posible con niveles de calidad predefinidos . • La empresa real podrá obtener una rentabilidad normal sólo si es capaz de emular a la empresa eficiente y los costos de la ineficiencia serán asumidos por los dueños de la empresa • La empresa modelo trata de emular la solución competitiva . Es decir, en el largo plazo, el precio debe ser tal que la empresa cubra sus costos económicos y la empresa tenga una rentabilidad normal. En otras palabras, el valor presente neto de los flujos descontados a la tasa de costo de capital de la empresa es igual al costo de inversión. • K pc qr Este es el costo medio de largo plazo: el costo variable unitario, c, más el monto necesario por unidad para amortizar la inversión K en los T años de vida útil de los activos. Para fijar p, el regulador debe estimar los costos de operación ( c , la tasa de costo de capital ( r) y las inversiones (K) pero de la empresa eficiente y no de la empresa real Sin embargo, si hay economías de escala, estas tarifas no son de autofinanciamiento. En la práctica, las tarifas se calculan en dos etapas. En una primera etapa se calculan las tarifas eficientes. En telecomunicaciones y aguas éstas se calculan para que los proyectos de expansión se autofinancien y tengan un VAN igual a 0. En la segunda etapa se corrigen las tarifas para que toda la empresa se autofinancie Problema con el modelo de empresa Eficiente • Asimetría de la información entre regulador y empresa regulada respecto a costos, tecnología y conocimiento de la demanda. • Los parámetros terminan siendo obtenidos a través de empresas reales y no de una empresa eficiente. • En la práctica el punto de referencia es la empresa real menos las ineficiencias más evidentes • Con información asimétrica existe una tensión entre limitar la rentas informacionales a la empresa y estimularla para que produzca de manera eficiente. Solo si se queda con parte de las mayores utilidades debido a la mejor gestión, tendrá incentivos para ser eficiente. Pero esto implica precios mayores al costo medio de largo plazo. Regulación por Tasa de Retorno (RTR) Al examinar los distintos esquemas regulatorios es útil tener en mente que la regulación tiene tanto beneficios como costos. • Beneficios : Evitar la pérdida de eficiencia económica • Costos : Costos directos de operación de agencias regulatorias y costos indirectos producto de efectos no deseados de la regulación (incentivos perversos a la firma regulada). • En el esquema RTR la idea central es que los beneficios del monopolio deben igualar sus costos, de manera de alcanzar beneficios económicos iguales a cero. No requiere que los precios se asignen eficientemente, sino sólo que cubran los costos totales. En términos formales: N pq i 1 i i Costos s ( RB ) (1) donde : pi: precio del servicio i qi: cantidad provista del servicio i n: número de servicios s: tasa de retorno “justa” sobre el capital RB: Una medida del valor de las inversiones de la firma regulada El problema en la práctica es como sigue: • 1.- La compañía entrega información de costos detallada que “prueba” que la tasa de retorno que efectivamente obtiene sobre su capital es muy baja. Así, requerirá que los precios sean elevados por el regulador de manera de alcanzar un retorno justo. Lo más probable es que el regulador juzgue que la tasa de retorno solicitada por la compañía es muy alta y por lo tanto los precios no deben aumentarse todo lo que la firma solicita. • Finalmente, una comisión de expertos resuelve cual es la tasa de retorno que se permitirá, es decir, el nuevo valor de s. Eventualmente, se requerirá además cambiar precios de manera de garantizar el nuevo s (ello requiere conocer información acerca de las elasticidades de demanda). • Luego que los precios son asignados permanecen fijos hasta la nueva revisión. En el intertanto, la firma tiene incentivos para ser eficiente en costos. El Efecto Averch - Johnson • Estos autores mostraron que el esquema de regulación por tasa de retorno genera incentivos perversos en la firma regulada. Ellos mostraron que la firma regulada puede encontrar óptimo (privadamente) utilizar mucho capital en relación a otros insumos. • Resultado: El producto de la firma sería generado a costos ineficientemente altos. Regulación de Precio Techo (Price Caps) Un regulador fija un precio para el monopolio para varios años hacia adelante (normalmente cinco). • Una vez que el precio del primer año se decidió, los precios de los siguientes años no pueden aumentar más que el índice de precios al consumidor (IPC) menos un porcentaje X que representa las ganancias en productividad en el sector regulado. • Cuando el período de fijación del precio techo termina, el regulador determina uno nuevo, con un nuevo valor de X para el próximo período. Dado que los precios (no los beneficios) están fijos, la firma espera mantener como utilidades extras, cualquier ahorro en costos, por lo menos hasta la próxima revisión. • Cuando el nuevo precio techo se ha establecido, los beneficios de menores precios pueden ser traspasados a los consumidores como una disminución en los precios. Beneficios: • 1.- Protegeren contra del monopolio. • 2.-Le da a la firma un incentivo para lograr la eficiencia productiva y promueve la innovación. • 3.- Más simple para el regulador. • 4.- Los riesgos de captura del regulador son menores. • 5.- Promueve la competencia. • Le da a la firma buenas perspectivas y por lo tanto, los ingresos por ventas serán mayores. Costos • 1.- Determinar los detalles de la fórmula IPC- X. • 2.- Determinar la estructura de costos, a la cual debe ser aplicada la fórmula. • 3.- Calidad del servicio y respuesta hacia los consumidores.
