Regionalismo y Artículo XXIV

Regionalismo y Artículo XXIV ∗
Marcelo Olarreaga
Banco Mundial y CEPR
Isidro Soloaga
Banco Mundial y Universidad de Maryland
1.
Introducción
Uno de los principios fundamentales del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT) es el de Nación Más Favorecida (NMF). Este estipula en su artículo I
que “cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante
a un producto orginario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e
incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las
demas partes contratantes o a ellos destinados”.
La “raison d’être” del principio de la NMF es que es en el interés de toda nación el de
importar desde el socio comercial que ofrece los precios más bajos y el de poder acceder
a los mercados de los socios comerciales en iguales condiciones que los competidores
extranjeros. En un estudio reciente del GATT por Bagwell and Staiger (1999), se muestra
que la combinación del principio de NMF con el principio de reciprocidad, que estipula
que toda concesión arancelaria por un país debe ser compensada por una concesión de sus
socios comerciales de manera de igualar el cambio en las exportaciones e importaciones,
permite alcanzar acuerdos comerciales que son, no solamente más armoniosos, sino
también más eficientes (en un sentido Paretiano). Si no se respetara la cláusula de la
NMF, existirían diferentes precios internacionales para el mismo producto en diferentes
mercados y esto crearía externalidades de un país al otro. En esta situación, el principio
∗
Ambos autores son miembros de la Unidad de Comercio, Development Research Group
del Banco Mundial. Los autores agradecen a Maurice Schiff por sus valiosos
de reciprocidad entonces no permitiría anular los términos del intercambio en todos los
mercados. La combinación de los principios de reciprocidad y NMF permite internalizar
esta externalidad obteniéndose concesiones arancelarias que son balanceadas y
eficientes. 1
En un Acuerdo Regional de comercio (AR), los pa íses que lo componen eliminan o
reducen aranceles aduaneros, generando asi preferencias arancelarias entre los miembros
con respecto al resto de los socios comerciales. Esto viola claramente el principio de la
NMF. Por esta razón los AR son considerados una excepción a los principios del GATT y
ésta es permitida por el artículo XXIV, 2 que fue introducido bajo la presión de los
entonces futuros miembros de la Comunidad Europea.
El artículo XXIV estipula las condiciones bajo las cuales un AR y sus inherentes
preferencias arancelarias son considerados compatibles con el resto del GATT. Es
importante señalar que nunca en la historia del GATT y de la OMC un AR ha sido
declarado no compatible con las condiciones impuestas por el artículo XXIV. La razón de
esto tiene que ver más con los resquicios legales y las reglas vagas del artículo XXIV que
con una perfecta adecuación de las partes contratantes con los requisitos de este artículo.
Lo sorprendente es que de los 35 artículos que componen el GATT, solo uno considera el
comercio entre miembros de un mismo AR, 3 cuando este representa alrededor del 40 por
comentarios.
1
El principio NMF en los tratados comerciales remonta a la segunda parte del siglo IXX.
Para una excelente descripción del la evolución del principio NMF en la historia del
comercio internacional, ver el capítulo 2 de Pomfret (1997).
2
El texto del artículo XXIV se encuentra en http://www.wto.org/develop/gattwto11.doc
3
Lo mismo es cierto para el acuerdo GATS (el texto del acuerdo GATS esta disponible
en http://www.wto.org/wto/services/gatsintr.htm) que regula el comercio internacional de
servicios. Solamente uno de los 29 artículos que lo componen regula el comercio regional
de servicios: el artículo 5. Ver Hoekman (1992) para un estudio del regionalismo en el
caso del comercio de servicios.
ciento del comercio mundial y la parte del comercio realizada entre socios de un mismo
AR en el mundo ha aumentado un 20 por ciento en los ultimos diez años. 4
Este aumento importante de la parte del comercio realizado regionalmente en el mundo
ha llevado varios autores a preguntarse cuáles son sus efectos sobre el sistema
multilateral de comercio (ver por ejemplo, Bhagwati y Panagariya, 1996, Winters, 1996 o
Foroutan 1998). La apertura a nivel regional ha substituído a la apertura a nivel global o
son estas complementarias? La pregunta es importante debido a las ineficiencias que un
sistema arancelario discriminatorio crea a nivel mundial. Más importante todavía, en caso
de que la apertura a nivel regional substituya a la apertura a nivel global, podría la
dinámica de la primera llevar el sistema multilateral al libre comercio? La literatura no
tiene respuestas claras a estas preguntas (ver por ejemplo Bhagwati, 1993, los diferentes
trabajos en de Melo y Panagariya, 1993, Winters, 1996 y Lawrence 1999) y los
principales puntos de vista son presentados de manera crítica en la próxima sección..
Una manera, tal vez más constructiva de enfrentar el problema es primero reconocer que
el regionalismo es hoy una parte importante del sistema multilateral y que muy
probablemente va a seguir siéndolo en el futuro cercano. Frente a esta realidad, la
pregunta importante es: cuál forma de regionalismo es más probable que facilite el
funcionamiento del sistema multilateral? La sección 3 de este trabajo explora las
diferentes posibilidades y sugiere que las Areas de Libre Comercio (ALC) deberían ser
preferidas a las Uniones Aduaneras (UA) si el objetivo es el de minimisar las fricciones
con el sistema multilateral. 5 La sección 3 también ofrece evidencia empírica para las
últimas dos décadas que confirma la preferabilidad de las ALC.
4
Estas cifras corresponden a la parte del comercio preferencial y no al comercio total de
los AR existentes, ya que excluyen el comercio no preferencial entre socios de acuerdos
comerciales. El comercio no preferencial puede ocurrir cuando existen sectores que son
excluídos del acuerdo, o cuando el arancel de Nación Más Favorecida (NMF) es cero, o
cuandola diferencia entre el arancel preferencial y el arancel NMF no es lo
suficientemente grande como para justificar costos administrativos relacionados con
reglas de origen. Ver Grether y Olarreaga (1999) para los detalles del cálculo.
5
Las ZLC ofrecen libre comercio entre los miembros de un acuerdo, mientras las UA
implican también la adopción de un Arancel Externo Común entre los miembros.
La segunda pregunta importante es: de qué manera pueden ser modificadas las reglas que
regulan el comercio regional para asegurar el mejor funcionamiento posible del sistema
multilateral? Para esto, primero examinamos las reglas del artículo XXIV en la sección 4,
donde ponemos en evidencia las lagunas y los defectos de este. 6 Entre ellos se encuentra
el diferente tratamiento que el artículo XXIV da a los cambios autorizados de protección
externa en ALC y UA. Luego en la sección 5 ponemos en perspectiva algunas propuestas
de modificación del artículo XXIV y en particular sugerimos una modificación que
permitiría no solamente un tratamiento similar de ALC y UA, pero también la
disminución de fricciones con el sistema multilateral. La sección 6 contiene las
conclusiones del trabajo.
2.
Regionalismo y Multilateralismo
Los primeros análisis económicos del regionalismo comenzados por Viner (1950)
estudiaban los efectos que el regionalismo y sus preferencias arancelarias entre miembros
de un mismo AR tienen sobre el bienestar de los países miembros y sobre el resto del
mundo. El análisis Vineriano y los trabajos de Lipsey (1957 y 1960) introdujeron para
ello los conceptos de creación y desviación de comercio. Una preferencia arancelaria
tiene un efecto directo que es la creación de comercio entre los socios que se conceden
estas preferencias y un efecto indirecto que es la desviación de comercio que proviene del
resto del mundo debido a la discriminación arancelaria que enfrentan los exportadores del
resto del mundo. 7 La creación de comercio tiende a mejorar el bienestar de los miembros
de un AR mientras que la desviación lo disminuye. Cuál es el efecto global sobre el bienestar? Este dependerá del tamaño relativo de estos dos efectos. En otras palabras, la
6
El enfásis del trabajo es en el artículo XXIV del GATT que regula el comercio de
bienes aunque la mayoría de las sugestiones pueden ser adaptadas al artículo V de GATS
que regula el comercio de servicios, dado que las reglas son, en espíritu, muy similares
(ver Mavroidis, 1999).
7
Para una definición mas formal de desviación y creación de comercio ver World Bank
(2000), por ejemplo.
pregunta es específica a cada acuerdo regional y solamente un análisis empírico de cada
acuerdo puede concluír sobre el efecto que este tiene sobre el bienestar de sus miembros.
La literatura empírica que ha intentado medir estos efectos, ya sea de manera ex-ante o
ex-post concluye en general que los efectos de creación de comercio tienden a ser más
grandes que los efectos de desviación de comercio (Srinivasan, Whalley and Wooton,
1993). De manera más cruda, se puede inferir que la proliferación de los AR en la década
de los 90 muestra que estos benefician a sus miembros, usando un argumento de
preferencias reveladas: si éste no fuese el caso, los miembros se retirarían de los AR. Es
cierto que tal vez puede no beneficiarlos económicamente, pero si los acuerdos perduran,
los tiene que beneficiar desde el punto de vista de los objetivos políticos que cada
gobierno que forma parte del AR tiene. 8 Es importante señalar que varios AR no han
sobrevido al examen del tiempo (ver World Bank, 2000).
Este tipo de análisis deja de lado la pregunta de si el regionalismo substituye al
multilateralismo o si lo complementa. Trabajos más recientes comenzados por Jagdish
Bhagwati de la Universidad de Columbia se concentran sobre el impacto que esta
proliferación de acuerdos puede tener sobre los incentivos de los gobiernos a proseguir
las negociaciones multilaterales. Trabajos recientes en esta área por Krishna (1998) y
Levy (1998) sugieren que la adopción de AR disminuye los incentivos a proseguir la
apertura a nivel mulilateral. Los mecanismos en estos dos trabajos son diferentes pero la
idea es similar. Supongamos que un país miembro del GATT se ve enfrentado a dos
opciones: 1) negociar un AR o 2) negociar una apertura a nivel multilateral. Para aceptar
un acuerdo ya sea a nivel multilateral o regional, este tiene que aumentar el valor de la
función objetivo del gobierno (el bienestar del país, si el gobierno es “benevolente”).
Entonces, si se decide primero negociar un AR y éste es firmado, por definición, el valor
de la función objetivo del gobierno aumenta. Esto implica que negociaciones sobre
ciertos acuerdos a nivel multilateral que hubieran sido aceptados antes de la formación
8
Estos pueden incluir objetivos ligados al lobbying industrial o puramente políticos como
seguridad, por ejemplo. Ver Schiff y Winters (1998) para un análisis de los beneficios
puramente políticos ligados al regionalismo.
del AR, no son óptimos para el país miembro después de la creación del AR. En otras
palabras, el hecho de negociar acuerdos regionales disminuye los incentivos para
negociar a nivel multilateral.
Hay dos problemas con este tipo de análisis. El primero es que no esta claro si es
negativo el hecho de que algunos acuerdos multilaterales no sean posibles luego de haber
formado un AR. Bien puede ser que un AR empuje los negociadores a nivel multilateral a
buscar acuerdos mas ambiciosos que los que se hubieran negociado si no hubiese habido
un AR. Por ejemplo, el AR puede llegar a imponer una mínima exigencia en el acuerdo a
nivel multilateral para que éste sea aceptado por los miembros de un AR. Esto lleva a
pensar que los AR podrían estimular los incentivos para negociar a nivel multilateral. El
segundo problema es que el AR puede disminuir el bienestar del resto del mundo debido
a una pérdida en los términos del intercambio asociada con la preferencia arancelaria en
el AR (ver Chang y Winters, 1999 para una descripción de este fenómeno con una
aplicación a la creación del Mercosur). 9 Pero no esta claro que esto sea en realidad un
argumento en contra de los AR, ya que puesto en el cuadro de referencia del análisis de
Krishna (1998) y Levy (1998) descripto más arriba implica que la formación del AR
aumentaría los incentivos del resto del mundo a firmar un acuerdo multilateral. En otras
palabras, si el resto del mundo tenía pocos incentivos para negociar a nivel multilateral, el
AR puede aumentar esos incentivos e inducir un acuerdo a ese nivel que no hubiese
podido ser firmado (por falta de incentivos) en ausencia del AR. 10
En la misma línea de argumentos, se ha sugerido que al negociar regionalmente, se puede
empezar a sentir los beneficios asociados al comercio en la región y esto puede facilitar
9
La idea es que la preferencia arancelaria va a desviar importaciones desde el resto del
mundo hacia los miembros del AR y esto lleva a una caída de la demanda de importacion
desde el resto del mundo de los países miembros del AR. La caída en la demanda lleva a
su vez a una baja del precio internacional de los productos que el resto del mundo esta
exportando.
10
Un ejemplo es el (probable) efecto que la firma de NAFTA tuvo sobre los incentivos a
negociar de la Union Europea durante la Ronda Uruguay. El problema es que este tipo de
efectos, si bien estimulan la negociación no procuran un ambiente de negociación muy
sano, ya que se basa sobre la “menaza”.
negociaciones a nivel multilateral. 11 Otra externalidad positiva del regionalismo esta
asociado al hecho que este permite a los países aprender a negociar en materia comercial
de manera mas eficiente. Un fenómeno descripto como “learning-by-negotiating”. Sin
embargo, las externalidades al negociar regionalmente no son solamente positivas. El
hecho de que las negociaciones del NAFTA incluyeron temas como el medio ambiente y
stándares laborales ha tenido efectos de desbordamiento sobre las negociaciones
multilaterales que contribuyeron a la imposibilidad de lanzar una nueva ronda de
negociaciones en Seatlle en Diciembre de 1999. 12
Una tercera cuestión importante en el estudio del regionalismo y multilateralismo,
consiste en preguntarse si el regionalismo, aún en el caso en el cual substituye
completamente al multilateralismo, puede alcanzar el mismo objetivo que éste. Es decir,
puede el regionalismo conducirnos al libre comercio a nivel mundial? Baldwin (1993)
considera el regionalismo como un juego de dominó en el cual dos países inicialmente
forman un AR y poco a poco los países del resto del mundo se van juntando al AR hasta
llegar al libre-comercio cuando todos los países son miembros del AR. El mecanismo es
el siguiente: cuando dos países forman un AR esto tiende a deteriorar los terminos del
intercambio de los países no-miembros del AR, ya que la demanda de importacion de los
miembros del AR al resto del mundo disminuye debido a la preferencia arancelaria. Esta
disminución en los términos del intercambio va aumentar los incentivos de los paises
fuera del AR para juntarse a éste y los incentivos son cada vez más grandes a medida que
el AR integra nuevos países, creando así un fenómeno de dominó. De esta manera
Baldwin (1993) sugiere que se puede llegar al libre-comercio a nivel mundial vía AR.
Hay un problema con el modelo de Baldwin y es el de saber si lo miembros originales del
AR van a seguir acceptando nuevos miembros (ver Winters, 1996). Baldwin (1993) hace
una hipótesis de regionalismo abierto en el cual todo país que se presenta como futuro
11
Obviamente, si los efectos del regionalismo son negativos ex-post, los incentivos para
negociar de manera multilateral van a disminuir.
12
Se deja de lado en esta explicación la existencia de los costos de negociación y que
gobiernos confrontados con problemas de presupuesto deberán substituir el uno por el
otro (ver Kotschwar, 1999).
miembro del AR es aceptado. En realidad, los incentivos para los miembros originales
del AR pueden llevarlos a rechazar nuevas candidaturas y de esta manera el librecomercio a nivel mundial no sería nunca alcanzado.
Teóricamente entonces, los puntos de vista sobre los efectos del regionalismo sobre el
multilateralismo difieren en la literatura. Sin embargo, el observador del sistema
multilateral en los últimos 10 años no puede dejar de constatar que se ha producido un
movimiento simultáneo a nivel mundial hacia el regionalismo y hacia la apertura a nivel
mundial. Grether y Olarreaga (1999) muestran que si en el período 1988-1992 no existe
una clara corelación entre parte del comercio regional y apertura comercial global a nivel
de paises, esta relación se vuelve altamente positiva y significativa durante el período
1993-1997.13
Varios autores han insistido en la diferencia entre el “viejo” y el “nuevo” regionalismo
señalando las complementaridades que el segundo tiene con el sistema multilateral. En
los años cincuenta y sesenta los países en desarrollo firmaban acuerdos regionales para
aislarse del resto del mundo (ver Lawrence, 1999). La tendencia ideológica en ese
entonces sugería que el neocolonialismo había creado un sistema multilateral en el cual
las fuerzas de mercado perjudiciaban a los países en desarrollo. La solución consitía en
aislarse detrás de barreras comerciales. Los límities de estas políticas se hicieron sentir
rápidamente y el objetivo fue entonces el de lograr la inserción en los mercados
internacionales, usando el “nuevo” regionalismo como instrumento: “la región como
plataforma al mundo” (para trabajos que ilustran las diferencias entre el “nuevo” y el
“viejo” regionalismo ver Ethier, 1998 y Lawrence, 1999). 14
Basandose en los trabajos de Ethier (1998) y Lawrence (1999) sobre el “viejo” y el
“nuevo” regionalismo y en las observaciones de Grether y Olarreaga, tal vez la
13
Es importante notar que este tipo de estudios se basan en nociones de colinearidad y no
causalidad del regionalismo hacia la apertura global.
14
Los trabajos de Nicita y Olarreaga (2000) y Nicita, Olarreaga y Soloaga (2000)
muestran como al exportar a la región, los exportadores incorporan valiosa información y
reputación que les permite acceder a mercados más distantes.
conclusión debiese ser que si bien teóricamente no hay una respuesta única,
empíricamente se puede afirmar que el regionalismo de los noventas se ha dado al mismo
tiempo que el multilateralismo a nivel global. 15
Reconociendo la importancia que el regionalismo ha tomado en los últimos 10 años, una
forma constructiva de enfrentar la cuestión sería, normativamente, preguntarse: “Que tipo
de regionalismo es susceptible de fortalecer el sistema multilateral?”
3.
Area de Libre Comercio o Unión Aduanera?
El regionalismo ha tomado históricamente dos formas: Area de Libre Comercio (ALC) o
Unión Aduanera (UA). En las ALC se eliminan (o reducen substancialmente) las barreras
al comercio interno y en las UA además del libre comercio interno se formula un Arancel
Externo Común (AEC). El único acuerdo regional que ha ido mas allá de la UA es la
Union Europea (UE). Ciertos acuerdos regionales, como el Mercosur, tienen objetivos
parecidos a los de la UE. 16
Cuál de estas dos formas de integración regional es preferible para el sistema
multilateral? Algunos investigadores han insistido en la superioridad de las UA sobre las
ALC, debido a que la UA da oportunidades de crear reformas más profundas (Bhagwati y
Pangariya, 1996, por ejemplo). Sin embargo, esto parece perder fuerza en el nuevo
regionalismo en el cual las ALC negocian sobre temas mucho mas profundos que
aranceles, como estándares y su mutuo reconcimiento, política de competencia, antidumping, etc. Este es el caso del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) (ver
Hoekman, 1998).
15
Ethier (1998) en realidad argumenta que el regionalismo es una causa del
multilateralismo.
16
Schiff (2000) calcula un aumento importante en la cantidad relativa de ZLC con
respecto a UA. En los últimos 10 años se han notificado a la OMC 76 nuevas ZLC y
solamente 8 UA (o extensiones de UA como la accesion de Suecia a la UE).
Otro argumento que ha sido avanzado en favor de las UA es el de la credibilidad más
importante que una UA le da al acuerdo. Pero de vuelta, cuando ALC estan negociando
sobre política de competencia, anti-dumping y reconocimiento mutuo de estandares, la
contribución marginal de una negociación sobre un AEC a la credibilidad del acuerdo va
a ser mínima. Fuera de los hipóteticos beneficios asociados con una integración política
que sin duda implica una UA, es díficil justificar la superioridad de la UA por su
potencial de reforma.
Otro argumento que se ha avanzado en favor de UA está asociado con la necesidad de
implementar Reglas de Origen (ROO) dentro de las ALC, ya que los aranceles externos
de los diferentes miembros no son homogéneos como en el caso de las UA. Estas crean
barreras suplementarias al comercio interno y los requisitos de producción regional que
implican para poder beneficar del arancel preferencial pueden llevar a “exportar” la
protección del miembro más proteccionista hacia el menos proteccionista (ver Krueger,
1997).
El costo asociado con ROO puede ser importante (ver Herin, 1986 para una estimación
del costo de entre el 3 y 6 porciento del valor de las importaciones en el caso de EFTA),
pero no parece mostrar la superioridad de una UA sobre una ALC cuando se las evalúa
con respecto a su incidencia sobre el sistema multilateral por dos razones. Primero, la
existencia de ROO puede en el límite anular la preferencia arancelaria concedida entre
miembros pero no aumentar el arancel entre estos ya que los miembros de una ALC
siempre pueden exportar internamente al arancel NMF. Cuando se evalúa el efecto sobre
el resto del mundo, un aumento de las barreras al comercio interno asociado con la ROO
no puede ser perjudicial, ya que siempre disminuye la discrimación arancelaria.
En cuanto al efecto de “exportación” de la protección en ALC debido a requirimientos de
contenido regional, es cierto que pueden ser importantes, pero este tipo de mecanismos
son explícitos en UA. Krueger (1997) avanza un ejemplo para el sector textil del
NAFTA: los productores Mexicanos importan materias textiles de Estados Unidos (USA)
a un costo más alto que el ofrecido por el resto del mundo antes de la formación del
NAFTA (debido a la alta protección de textiles en USA), para poder satisfacer los
criterios de contenido local cuando exportan vestimenta al mercado americano. Si bien es
cierto que en este caso las ROO discriminan con respecto al resto del mundo y EU
exporta su protección a Mexico, la pregunta que uno debe hacerse es: cual hubiese sido el
AEC de NAFTA si éste hubiese sido una UA: el de Mexico o el de EU? El de EU sin
lugar a duda, quien hubiese “exportado” entonces toda su protección de textiles a Mexico
y no solamente la asociada con el comercio intra-NAFTA. 17
La literatura ha estudiado también los efectos que una UA o una ALC tienen sobre los
incentivos a la protección externa y concluye generalmente que la primera va a llevar a
niveles de protección mas elevados, ya sea por razones ligadas a la evolución de los
términos del intercambio o por razones de economía política y lobbying.
En circunstancias en las cuales los aranceles reflejan (parcialmente) el poder de mercado
a nivel mundial, la creación de una UA aumenta este poder de mercado debido
simplemente a un efecto tamaño (ver Krugman, 1991 y Olarreaga, Soloaga y Winters,
1999 para un estudio de este efecto en el caso de Mercosur). En una ALC los aranceles
siguen siendo independientemente fijados por las autoridades nacionales y este efecto no
se manifesta.
En realidad la tendencia dentro de una ALC es hacia la disminución de los aranceles
externos debido a dos fenómenos. Primero, la existencia de desviación de comercio
dentro de una ALC lleva a que el país importador recibe una menor cantidad de ingresos
arancelarios para un mismo nivel de protección. Esto crea incentivos para disminuir la
protección ya que su “productividad” disminuye con respecto a otros medios de
imposición (ver Cadot, de Melo y Olarreaga, 1999). Segundo, dentro de una ALC, el país
con el arancel externo más bajo captura una parte más grande de los ingresos arancelarios
de la región, ya que las importaciones entrarían a la región por el país que impone el
arancel más bajo. Esto crea incentivos en cada miembro de una ALC para disminuir su
17
Para ser válido, el argumento del costo asociado a negociar ROO tendría que ser
comparado al costo de negociar un AEC.
protección por debajo de la de sus otros miembros lo que puede crear una dinámica
importante hacia el libre comercio (ver Richardson, 1993 o Cadot, de Melo y Olarreaga,
1999).
Si los aranceles reflejan un proceso de lobby, estos mecanismos asociados a
externalidades en la fijación de los aranceles dejarían de manifestarse, ya que son
internalizados dentro del AEC (ver Cadot, de Melo y Olarreaga, 1998 y 1999). Esto lleva
a niveles de protección más elevados. Es importante notar que el intercambio de intereses
políticos dentro de una UA puede también llevar a niveles de protección mas elevados:
“yo voto la protección en tu sector, si tu votas la protección en mi sector” (ver Winters,
1994 o Bilal, 1998).18
Por último, otro argumento en favor de una ALC cuando se la compara a una UA en
términos de su impacto sobre los niveles de protección externos es explorado en Cadot,
de Melo y Olarreaga (2000) donde el grado de libertad extra en la determinación de los
aranceles que provee la ALC permite a sus miembros la posibilidad de intercambiar el
apoyo de lobbying político y al mismo tiempo disminuir los niveles de protección para
los consumidores. La idea es simple: supongamos que dos países, ambos importadores de
automóbiles y televisores, deciden formar una ALC. Antes de la formación de la ALC los
dos protegían sus productores de automóbiles y televisores por razones de política
económica y los aranceles en ambos países eran los mismos. Una ALC en la cual el
primer país reduce su arancel sobre automobiles a zero y el segundo país su arancel sobre
televisores a zero, permitiría a los productores de ambos países seguir vendiendo al
mismo precio, gracias al libre-comercio interno, pero a los consumidores del primer país
de poder consumir automóbiles a precios internacionales y a los consumidores del
segundo país el consumo de televisores a precios internacionales. Este tipo de
18
El fenómeno de la dilución de la protección dentro de una unidad política más grande
fue avanzado por de Melo, Panagariya y Rodrik (1993). El problema para poder
identificar la dirección en la cual el poder relativo de los lobbies va a cambiar consiste en
saber si el costo de unir las fuerzas de lobby a través de los diferentes países es
importante y cuales son las similitudes en la estructura de producción entre los diferentes
miembros de la UA.
intercambio de la protección dentro de una ALC, que no es posible por definición dentro
de una UA, permite reducir de esta manera la protección externa promedia de la región.
En la sección siguiente avanzamos evidencia empírica que nos permite afirmar la
superioridad de las ALC sobre UA cuando se quiere minimizar las fricciones que el
regionalismo puede crear para el funcionamiento del sistema multilateral.
3.1
Evidencia empírica
La sección anterior argumenta la superioridad de las ALC con respecto a las UA cuando
se estudia el impacto del regionalismo sobre el sistema multilateral, ya sea por razones
puramente económicas o por razones de política económica. Cuál es la evidencia
empírica? Para responder a esta pregunta usamos un modelo de gravedad desarrollado
por Soloaga y Winters (1999) para 58 países de 1980 a 1996. Este explica el comercio
bilateral entre estos 58 países usando como variable endógena las importaciones del país i
que provienen del país j y como variables explicativas a la población de los países i y j,
sus PIB, la distancia geográfica entre ellos, sus superficies, y factores culturales como el
uso del mismo idioma.
Para evaluar el impacto que las ALC y las UA han tenido sobre el comercio a nivel
mundial introducimos dos variables “dummies”: la primera toma el valor 1 si en ese año
el país importador es miembro de una AR( ALC o UA) y el valor 0 si no lo es. La
segunda variable toma el valor 1 si el país importador en ese año es miembro de una UA
y 0 si no lo es. La segunda variable entonces captura el efecto marginal de la imposición
de un AEC sobre el comercio.
El cuadro 1 muestra los diferentes acuerdos regionales que fueron considerados y bajo
que forman entran en nuestra base de datos (ALC o UA). Los acuerdos considerados
fueron Anczerta (Australia y Nueva Zelandia), el Pacto Andino (Bolivia, Colombia,
Ecuador, Peru -hasta 1992- y Venezuela), el Mercado Común de América Central (Costa
Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, El Salvador), Mercosur (Argentina, Brazil,
Paraguay y Uruguay), Asean (Indonesia, Malaysia, Tailandia y Filipinas), NAFTA
(Canada, Mexico, USA) , Consejo de Cooperación del Golfo (Bahrain, Oman, Kuwait,
Qatar, Arabia Saudita, Union de Emiratos Arabes), Efta (Austria, Noruega, Portugal hasta 1985-, Suecia, Suiza, Islandia y Finlandia) y la UE (Francia, Alemania, Belgica,
Italia, Luxembourgo, Holanda, Inglaterra, Dinamarca, Irlanda, Grecia -desde 1981-,
España -desde 1986-, Portugal -desde 1986-).
Un coeficiente positivo de la “dummy” para AR (ZLC o UA), estaría indicando que la
reducción de barreras arancelarias de manera preferencial entre miembros de una ALC
aumenta el comercio total de estos, o más específicamente, que tiende a aumentar el
comercio bilateral de los miembros con todos los 58 países analizados. Un coeficiente
negativo en la “dummy” para UA estaría indicando que la introducción de un AEC tiende
a disminuir el comercio total de los miembros de la UA. De acuerdo a lo discutido en la
sección anterior estaríamos esperando este tipo de resultados econométricos.
Cuadro 1: Acuerdos: ALC o UA?
Acuerdo
Anczerta
Pacto Andino
Mercado Común de
América Central
Mercosur
NAFTA
Asean
Cooperación del Golfo
EFTA
UE
ALC
Desde 1984
Hasta 1990
Si
UA
No
Desde 1991
No
De 1991 a 1994
Desde 1988 para Canadá y
EU y desde 1994 para
Mexico
Desde 1992
Desde 1982
Depende de sus miembros
No
Desde 1995
No
No
UAE
No
Si (fechas depende de sus
miembros)
El cuadro 2 presenta los resultados de la regresión estimada en doble logaritmos (para
mas detalles sobre las técnicas, variables y datos ver Soloaga y Winters, 1999). Todas las
variables tienen los signos esperados de acuerdo al modelo de gravedad y son
significativas a un nivel del 95 porciento.
El coeficiente para ALC es positivo y el coeficiente para UA es negativo, lo que esta
indicando que la reducción de barreras arancelarias entre miembros de un mismo AR
aumenta el comercio total, mientras que el efecto marginal de la creación de un AEC es
de disminuirlo. Es de notar que el coeficiente de UA es más pequeño que el de ALC,
sugiriendo que mismo en el caso de UA, el efecto positivo sobre el comercio total de
reducción arancelaria entre miembros es superior al efecto negativo de la introducción del
AEC (es decir 0.50-0.09=0.41).
Cuadro 2: Efectos de ALC y UA sobre el comercio: modelo de gravidad
Variable
Importaciones bilaterales#
AR (ALC y UA)
0.50**
UA
-0.09**
PIB (importador)
1.27**
PIB (exportador)
1.46**
Población (importador)
-0.04**
Población (exportador)
0.03*
Distancia entre imp. y exp.
-1.07**
Vecinos
0.51**
Isla (importador)
0.14**
Isla (exportador)
0.40**
Superficie (importador)
-0.22**
Superficie (exportador)
-0.24**
Idioma oficial de ambos: Español
1.80**
Idioma oficial de ambos: Inglés
0.55**
Idioma oficial de ambos: Arabe
0.95**
Idioma oficial de ambos: Portuges
0.78*
Time-trend
-0.09**
Constante
-5.54**
R2 -ajustado: 0.68
Cantidad de observaciones: 98
__________________________________________________________
#El símbolo “*” indica que la variable es estadisticamente significativa al 95 por ciento de
confianza, mientras que “**” indica un nivel de confianza del 99 por ciento.
La evidencia empírica parece confirmar los resultados teóricos que el efecto de las ALC
sobre el sistema multilateral tienden a ser mas benignos que los de las UA, si estos son
medido en términos del efecto que estos acuerdos tiene sobre el comercio total de los
países miembros.
La pregunta entonces es de qué manera el artículo XXIV regula estas dos formas de
regionalismo. La sección 4 describe las restricciones que impone el artículo XXIV sobre
ALC y UA, y pone en evidencia las lagunas y defectos de este artículo.
4.
Las condiciones del Artículo XXIV
El artículo XXIV del GATT reconce que “el establecimiento de una unión aduanera o de
una Area de Libre Comercio debe tener por objeto facilitar el comercio entre los
territorios constitutivos sin obstaculizar el de otras partes contratantes con estos
territorios”. El lenguaje de este párrafo 4 del artículo XXIV es oratorio, pero en los
siguientes párrafos se imponen condiciones más específicas en materia de comercio
interno y externo al acuerdo. 19 Existe igualmente la obligación para toda parte contratante
de notificar un AR, ya que estos representan una excepción al principio fundamental de
NMF del artículo I del GATT.
20
En lo que concierne a las condiciones al comercio interno, el parrafo 8 requiere que los
países miembros de una UA (alineado a) o de una ALC (alineado b) eliminen las
restricciones al comercio interno (aranceles y “demás reglamentaciones comerciales
19
Los países en desarrollo pueden escapar las condiciones del artículo XXIV apelando a
la “enabling clause” de 1979 que relaja dichas condiciones para países en desarrollo. Sin
embargo, recientemente las partes contratantes del GATT se han mostrado poco
propensas a aceptar notificaciones de acuerdos regionales entre países en desarrollo bajo
la “enabling clause”.
20
El parrafo 7a) requiere que la notificación tome lugar “sin demora”, sin especificar un
lapso de tiempo específico.
restrictivas”) para lo “esencial de los intercambios comerciales”. La definición de “lo
esencial” es una de las lagunas importantes del artículo 24 y de su “understanding” de
1994 (disponible en http://www.wto.org/develop/gattwto21.doc). La práctica lo ha
interpretado como representando el 80 por ciento del comercio regional (ver Mavroidis,
1999) y algunos autores han sugerido aumentarlo explícitamente al 95 por ciento luego
de 10 años de existencia del acuerdo y al 98 por ciento después de 15 años (ver Banco
Mundial, 2000). 21 El problema con una definición vaga de lo que comprende lo
“esencial” del comercio es que existe una tendencia a dejar de lado dentro de los AR los
sectores creadores de comercio e incluir los sectors que lo desvían (ver Grossman y
Helpman, 1995 para un model teórico y Olarreaga y Soloaga, 1998, para evidencia con
respecto a las excepciones del Mercosur). La razón es que la creación de comercio
impone costos importantes en el país importador para los productores que estan
compitiendo con la creación de comercio (i.e., aumento de las importaciones), mientras
que la desviación de comercio substitutye el orígen del país de donde se importa pero no
aumenta el total de las importaciones. Si los productores participan en la decisión de
formar o no un AR a través, por ejemplo, de un proceso de lobbying industrial, es muy
probable entonces que los AR que van a ser políticamente viables (o que contarían con
una oposición menor de estos productores) son los que generan más desviación de
comercio que creación. Por definición estos AR traeran un costo más elevado para el
resto del mundo.
Otra laguna importante es la definición de “demás reglamentaciones comerciales
restricitivas”. Una interpretación lógica parece comprender barreras no arancelarias
(como quotas y anti-dumping) y problemas asociados a la integración profunda como
reconocimiento mutuo de estandares y política de competencia. Sin embargo, la practica
se ha mostrado muy tolerante con respecto a la interpretación de ésta, ya que ningun AR
notificado al GATT o la OMC ha sido declarado incompatible con los requisitos del
artículo XXIV (ver Mavroidis, 1999).
21
El artículo 5 del GATS tiene requisitos y lagunas similares a los del artículo XXIV (ver
Mavroidis, 1999 o Banco Mundial 2000).
Contrariamente a las condiciones internas, las condiciones externas que las ALC y UA
tienen que satisfecer son diferentes. En el caso de ALC se requiere que “los derechos de
aduana mantenidos en cada territorio constitutivo y aplicables al comercio de las partes
contratantes que no formen parte de tal territorio o acuerdo,....., no sean mas elevados, ni
las reglementaciones comerciales más rigurosas que los derechos y reglamentaciones
comerciales vigentes en los territorios constitutivos de la área antes del establecimiento
de esta.....” (parrafo 5 b). Es decir los miembros de una ALC no pueden aumentar la
protección hacia las otras partes contratantes que no forman parte del acuerdo. Es
importante señalar y será discutido en la sección 5 que esta condición no elimina de
ninguna manera la desviación de comercio inherente a las preferencias arancelarias
dentro de la ALC.
En el caso de UA, existen dos requisitos en materia de protección externa. El primero es
que en promedio el nivel de protección con respecto al resto del mundo de los países
miembros de la UA no aumente (parrafo 5a). La protección externa de por lo menos uno
de los países miembros tiene que cambiar, por definición, al introducir un AEC, al menos
que inicialmente los dos países tengan el mismo AEC. El segundo requisito es el de
compensar de acuerdo a los procedimientos del artículo XXVIII si uno de los países
miembros de la UA necesita aumentar su arancel por encima de los niveles concedidos a
otra parte contratante (parrafo 6).
De acuerdo al “Understanding” del artículo XXIV de la Ronda Uruguay el nivel
promedio tiene que ser calculado como la suma de los aranceles aplicados (y no
consolidados) y recetas arancelarias ponderadas por las importaciones. Estas sumas
ponderadas tiene que ser hechas al nivel de la línea arancelaria y deben ser desagregadas
por país exportador. En materia de “otras regulaciones del comercio” el “Understanding”
de 1994 no precisa ninguna metodología específica.
Reconciendo la diferente naturaleza de las ALC y UA,
las reglas en cuanto a la
protección externa de una ALC y de una UA del artículo XXIV son diferentes. Cuáles de
ellas son más restrictivas? Cuál permite un nivel de protección más elevado hacia el
resto del mundo? No hay una respuesta general a estas preguntas, pero la flexibilidad
acordada a UA a través de la suma ponderada de aranceles da mas grados de libertad para
la restructuración del AEC, lo que puede generar aumentos en el nivel de proteccion que
enfrenta el resto del mundo cuando exporta a la UA. La evidencia empírica en la sección
3.1 parece sugerir que la protección promedia de la UA tiende a aumentar cuando se
introduce el AEC o por lo menos tiende a reducir el comercio con el resto del mundo.
Lo mas problemático de estas restricciones es que ninguna de las dos, ya sea en el caso de
ALC o de UA elimina la desviación de comercio y pueden aceptar como GATTcompatibles AR que generan un costo importante para el resto de las partes contratantes.
En la siguiente sección examinamos posibles reformas del artículo XXIV de manera de
renforzarlo y evitar la desviación de comercio, en particular sugerimos usar reglas que no
discrimen entre ALC y UA.
5.
Propuestas de reforma para el artículo XXIV
Las lagunas del artículo XXIV sugeridas en la sección precedente han llevado varios
autores a sugerir modificaciones del artículo XXIV. En esta sección empezamos con una
descripción de algunos de los problemas que consideramos más importantes y ponemos
en perspectiva las propuestas de reforma. Finalizamos la sección con una sugerencia de
reforma que neutralizaría la desviación de comercio asociada con los AR y que además
aseguraría un tratamiento no diferenciado entre ALC y UA.
El artículo XXIV tiene reglas vagas con respecto a las condiciones de aceptabilidad de
los AR, lo que ha llevado a una aceptación general de todo AR notificado al GATT
(Mavroidis, 1999). En la primera etapa de fortalecimiento del artículo XXIV se
necesitaria definir precisamente lo que se entiede por “esencial de los intercambios
comerciales” y “otras regulaciones del comercio”. La primera necesita una definición
exacta para tener un valor legal y poder ser aplicada en el ambito de Solución de
Controversias de la OMC. En cuanto a la segunda es necesario que incluya problemas
relacionados con política de competencia y anti-dumping y otras barreras al comercio
asociadas con la nueva agenda comercial (ver Lawrence, 1996 y Hoekman, 1998).
En el caso de ALC la necesidad de clarificar lo que es permitido en materia de ROO es
importante. Lawrence (1996) sugiere la prohibición del uso de ROO por sector. Una sola
regla tendría que ser permitida por país miembro de un ALC. Esto parece políticamente
díficil, ya que las ROO no preferenciales son también específicas a los sectores. 22 Un
primer paso sería harmonizar las ROO preferenciales y no preferenciales y luego tal vez
disminuír la dispersión de ambas por sector.
Una propuesta interesante es la de Wonacott (1996) quien sugiere la eliminación de ROO
para las líneas arancelarias en las cuales la diferencia entre los aranceles externos de los
países miembros de la ALC para los insumos utilizados es menor al 2 por ciento. Para
que dicha reforma tenga un impacto mayor, una diferencia de 3 o 6 puntos porcentuales
de acuerdo a la estimación de los costos administrativos asociados a ROO por Herin
(1986), permitiría una eliminación importante de ROO en ciertos sectores. El problema es
que para que el sistema funcione se necesitaría saber cuales son los insumos utilizados en
la producción de cada producto y esto puede tener importantes costos administrativos.
Más allá de la clarificación y reforzamiento de las reglas existentes es necesario
neutralizar en el caso de ambas formas de AR, los efectos no deseado que la desviación
de comercio puede tener sobre el resto del mundo. Diferentes propuestas han sido
avanzadas en la literatura.
Bhagwati (1993) sugiere que en el caso de las UA, para cada linea arancelaria se adapte
el arancel del país más liberal, i.e. el AEC sería el mínimo de los aranceles de los países
miembros de la UA. El problema con esta sugestión es que no elimina la desviación de
comercio en presencia de productos diferenciados dentro de una misma línea arancelaria
22
Las reglas de orígen no preferenciales son las que los gobiernos aplican dentro del
sistema de preferencias arancelarias para países en desarrollo (GSP) o cuando algunos
o en mercados en situación de competencia imperfecta. Además, se puede pensar que los
únicos AR que se formarían entonces son aquellos entre países que tienen níveles de
protección similares, poniendo de lado los potenciales beneficios de acuerdos entre países
desarrollados y en desarrollo. No es claro tampoco cual es la sugestión para las ALC en
la proposicion de Bhagwati. Si la idea es de aplicar la misma regla que para UA, entonces
se estaría de facto prohibiendo las ALC. Por el otro lado, si se mantiene para ALC las
reglas actuales, se esta nuevamente discriminando entre ALC y UA. Si bien sería
entonces mucho más fácil formar ALC que UA, no sería bajo este tipo de reglas que las
ALC deben ser preferidas a las UA. La ventaja mayor de la proposición de Bhagwati es
su simplicidad.
Una propuesta de reforma más radical es la de Srinivasan (1998) de permitir AR si estos
extienden las preferencias arancelarias al resto de las partes contratantes al cabo de 5 o 10
años. La viabilidad de este tipo de proposición es evidentement muy baja, ya que dado
que el artículo XXIV requiere el libre comercio interno (sobre lo “esencial” del
comercio) esto implicaría que todo miembro de un AR tendría que ofrecer un arancel
zero a todos los otros miembros de la OMC luego de 5 o 10 años. Si bien inimaginable,
este tipo de reformas ofrece dos criterios deseables: primero la eliminación de la
desviación de comercio y segundo un tratamiento no diferenciado para ALC y UA.
La nueva propuesta de reforma que sugerimos en la sección siguiente contiene también
estas dos características y es probablemente más viable políticamente.
5.1
Una nueva propuesta
Toda AR puede ser construída de manera a neutralizar los terminos del intercambio entre
la UA y el resto del mundo (es decir los precios relativos de las importaciones y
exportaciones). La neutralización de los términos del intercambio asegura que el resto del
mundo no sea perjudiciado por la creación de un AR. Como fue demostrado
productos estan sujetos a derechos anti-dumping cuando provienen de ciertas
destinaciones.
recientemente por Bagwell and Staiger (1999) los términos del intercambio se neutralizan
si el cambio en la cantidad importada del resto del mundo es igual al cambio en la
cantidad exportada al resto del mundo evaluado a los precios internacionales antes de la
formación de la ALC. La igualdad en los cambios de las exportaciones e importaciones
puede ser obtenido a través de cambios en la protección externa del AR.
Existen hoy en día modelos de equilibrio general aplicable, tales como GTAP, del cual la
División de Investigaciones de la OMC es miembro asociado, que pueden ser aplicados
para obtener el cambio en la protección externa del AR que generaría la neutralización de
los términos del intercambio necesaria para evitar que el AR sea perjudicial para el resto
del mundo. 23
La sofisticación de los modelos de equilibrio general permitiría también resolver este tipo
de problemas en mercados con productos diferenciados y competencia imperfecta, lo que
las propuestas hasta ahora ignoran. Los modelos de equilibrio general de tercera
generación permitirían también incluír efectos dinámicos ligados a la inversión, para
evitar una deterioración de los términos del intercambio en el futuro, aunque cuando más
sofisticación se emplee, más díficil va a ser encontrar la información estadística necesaria
a su implementación.
Si bien este tipo de reformas requiere cierta sofisticación técnica y potenciales problemas
en materia de cuales son los parámetros (elasticidades, partes de mercado, etc...) a utilizar
en los cálculos, su gran ventaja es que asegura una compensación adecuada al resto del
mundo y no una basada en níveles de aranceles externos en los AR que no
necesariamente anulan la desviación de comercio. Otra ventaja importante de este tipo de
mecanismos de compensación es que anularía la diferencia de tratamiento entre ALC y
UA que existe hoy en día dentro del artículo XXIV, debido a que está enfocado focus en
el nivel promedio de los aranceles.
23
Ejemplos de aplicaciones de modelos de equilibrio general a problemas de política
comercial pueden ser encontrados en Francois y Reinert (1997).
6.
Conclusiones
La literatura sobre regionalismo se ha generalmente concentrado alrededor de la pregunta
de si el regionalismo aumenta o no el bienestar de los países miembros de AR y del
mundo en general. Reconociendo la importancia que el regionalismo ha tomado en la
década de los noventa, una pregunta más constructiva es la de analizar qué tipo de
regionalismo es susceptible de aumentar el bienestar de la región y del resto del mundo.
Nuestro análisis sugiere que las ALC tienden a ser menos perjudiciales que las UA y
hasta tal vez generen beneficios para el resto del mundo. Teóricamente, las fuerzas que
determinan la protección dentro de una ALC, ya sean económicas o de lobbying
industrial, tienden a generar niveles de protección más bajos que los anteriores a la
formación de la ALC. En cambio dentro de las UA existe fuerzas importantes hacia el
aumento de la protección. Nuestro análisis empírico confirma también este tipo de
hipótesis. Encontramos que si bien los miembros de ALC comercian a nivel mundial por
encima del promedio, la creación de un AEC dentro de una UA tiende a disminuir el
comercio de los miembros de la UA.
Uno de los problemas con el artículo XXIV fuera de sus reglas vagas y poco específicas
es que tiene un tratamiento diferente para UA y ALC. En la primeras el arancel promedio
ponderado por las importaciones no tiene que aumentar, mientras que en ALC ningún
miembro puede aumentar sus aranceles. Ninguna de estas dos condiciones asegura la no
existencia de desviación de comercio y pueden ambas generar una disminución del
bienestar en el resto del mundo.
La propuesta que presentamos es la de usar el principio de reciprocidad inherente al
espíritu mercantilista del GATT en el cual a la formación de un AR, ya sea ALC o UA, se
compense al resto del mundo por cambios que el AR haya traído para sus términos del
intercambio, a través de cambios en los niveles de protección externos de los miembros
del AR. Este tipo de reformas no solamente sería consistente con principios económicos
fundamentales sino que también aseguraría un tratamiento equivalente para ALC y UA.
Una reforma del artículo XXIV no parece estar en la Agenda de las futuras negociaciones
multilaterales. Dada la importancia actual del comercio regional, estas reformas son más
necesarias que nunca para poder explotar al máximo los beneficios potenciales asociados
a los AR.
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