ACCION POPULAR - Su finalidad puede ser de naturaleza

ACCION POPULAR - Su finalidad puede ser de naturaleza preventiva o
restitutoria del statuo quo / DERECHOS COLECTIVOS - Protección para
evitar daño contingente, hacer cesar el peligro o a la amenaza
Las Acciones Populares siempre se instauran para la protección de los
llamados DERECHOS COLECTIVOS, por lo que no es necesario que el daño
efectivamente se haya causado; su finalidad puede consistir en hacer cesar el
peligro que afecta, en principio, a la comunidad. Puede ser, por lo tanto, de
naturaleza preventiva o restitutorias del statuo quo. Teniendo en cuenta que el
artículo 9º. de la ley 472 de 1998 consagra las Acciones Populares contra toda
acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan
violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos, y que en el
artículo 2º., se les define como los medios procesales para la protección de los
derechos e intereses colectivos que se ejercen para evitar el daño contingente,
hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o el agravio sobre los
derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas al estado anterior cuando
ello fuere posible, cualquier persona se encuentra legitimada para su ejercicio.
En el caso en estudio la accionante acude ante la jurisdicción alegando la
calidad de vecina de un sector que ha sido invadido con la construcción de
centros de diversión, cuyo funcionamiento conlleva alteración del medio en que
vive.
CASAS DE LENOCINIO - Su ubicación en áreas de actividad múltiple no le
exoneran del cumplimiento de los requisitos de funcionamiento / USOS
DEL SUELO - Las zonas de uso residual no pueden confluir con las zonas
de prostitución / DERECHO A LA SEGURIDAD, TRANQUILIDAD Y
SALUBRIDAD PUBLICAS - Protección por ser de mayor jerarquía que el
derecho al trabajo de los propietarios de casas de lenocinio / CASAS DE
LENOCINIO - Actividad de alto riesgo para la comunidad / DERECHO A UN
AMBIENTE SANO - Protección
Conforme con las copias del Estatuto Urbano de Ibagué que obran en el
proceso, si bien se señala a la zona “El Papayo” como eje estructural de
actividad múltiple, esto es, para usos públicos variados, en la descripción de
cada uno de esos servicios dicho Estatuto es claro en preceptuar en el numeral
3.2, específicamente en el
3.2.1.4, que establecimientos como los
mencionados en la presente caso son incompatibles con el uso del sector como
la vivienda, aún más si se tiene en cuenta que el sector residencial fue
establecido con anterioridad a los establecimientos de diversión, que si bien
pueden formar parte de una zona de actividad múltiple, ello no implica que
puedan ubicarse en cualquier sector de la zona y menos si el desarrollo de su
actividad atenta contra los derechos colectivos de quienes habitan dicho sector.
Adicionalmente, resalta el mencionado Estatuto los requisitos que se deben
cumplir para que dichos establecimientos funcionen, como son: solución de
parqueaderos, aislamiento acústico y ventilaciones independientes, locales
independientes sin vivienda en pisos superiores, que evidentemente, no
aparecen como cumplidos dentro de esta actuación por los establecimientos de
lenocinio citados. Para la organización de un municipio debe aparecer
señalado, en forma concreta y detallada, la forma en que se estructura la
ciudad, teniendo en cuenta el uso del suelo, de manera que las áreas de
actividad residencial no se confundan y confluyan en una misma con las de la
actividad comercial o con las zonas de prostitución. Es evidente que las obras
realizadas en la zona denominada “El Papayo” con miras al desarrollo de
actividad sexual y prostitución, interrumpen y dañan el ambiente familiar al que
tienen derecho las personas que en la zona residencial habitan, pues ellas
tienen derecho a vivir en paz en un ambiente tranquilo y, por lo tanto, el Estado
debe garantizar los derechos a la integridad, la educación, a crecer en un
ambiente de paz, en aras de garantizar un desarrollo armónico e integral. Por lo
anterior, debe observarse que si bien no se puede negar el derecho al trabajo
de los propietarios y trabajadores de los establecimientos de lenocinio
denunciados en el escrito de demanda, no lo es menos que tales derechos no
pueden ser de superior jerarquía a los de los habitantes de la zona. Cabe
mencionar que si bien se ha demostrado que se han realizado operativos
policivos a los establecimientos y a toda la zona para verificar la tranquilidad y
el orden, no puede desconocerse que los elementos típicos de dichos lugares
afectan gravemente el desarrollo normal de la vida de los habitantes de la
zona, pues debe tenerse presente que siempre se podrán presentar disturbios,
consumo de licores, riñas etc. por lo cual su actividad siempre será de alto
riesgo para la comunidad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá D.C., febrero 1 del 2001
Radicación número: AP-101
Actor: MARÍA ELCIRA HENAO DE BARRERO Y OTRO
Referencia: APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte
actora y por el Procurador Provincial de Ibagué, contra la sentencia de junio 2
del 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual
se denegaron las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
a. el actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
María Elcira Henao de Barrero, actuando en nombre propio y en
ejercicio de la Acción Popular prevista en el artículo 88 de la Constitución
Política y desarrollada por la ley 472 de 1998, instauró demanda contra la
Administración Municipal de Ibagué, representada por la doctora Carmen Inés
Cruz Betancourt, en su calidad de Alcaldesa Municipal, persiguiendo las
siguientes pretensiones:
1º. Se ordene al representante legal del Municipio de Ibagué recuperar
el. goce del ambiente sano, el derecho a la seguridad y a la salubridad de los
habitantes de la vía principal que conduce a Mirolindo en la zona industrial “El
Papayo”, frente a las bodegas de maquinaria Jaduque.
2º. Se ordene el sellamiento y la reubicación de los establecimientos
comerciales Cueroshow, Taberna Bar Sunrises, Bar Lenocinio la Finquita,
hoy fusionada con Pasarela Show, abiertos al público, y los demás
establecimientos que se están instalando o se pretendan instalar en la zona.
3º. Se condene a la Administración Municipal a realizar una serie de
actividades y de estrategias tendientes a restablecer la condición de carácter
residencial del área urbanística afectada, con reglamentación específica para
proteger la vocación de dicha área, en armonía con el Estatuto Urbano de
Ibagué o, en su defecto, con el Plan de Ordenamiento Territorial.
4º. Se condene a la Administración a ejecutar las acciones señaladas
anteriormente, de conformidad con las sentencias T - 437 de junio 30 de 1992 (
M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo) y T 411 de junio 17 de 1992 (M.P.
Dr. Alejandro Martínez Caballero), concernientes a la protección de un
ambiente sano y de la ecología, en cabeza de los ciudadanos, a través de las
Acciones Populares.
5º. Que de conformidad con la ley 472 de 1998, con antelación a la
notificación de la demanda, se proceda a decretar una medida previa tendiente
a evitar que se continúe deteriorando el medio ambiente, la seguridad, la
salubridad y la tranquilidad ciudadana, ordenando la suspensión inmediata o
sellamiento de los establecimientos mencionados o de los que se establezcan
en dicha zona urbanística.
b. los hechos de la demanda.
Ellos son, en síntesis, los siguientes (folios 16 a 18):
1º. Las casas de habitación de la accionante y de sus vecinos, están
ubicadas en la zona urbanística catalogada por Acuerdo 035 del 31 de mayo de
1990 del Concejo Municipal de Ibaguè como área urbana de vivienda y también
como zona residencial - CCA -AP de estratos 2 al 4, de conformidad con la
estratificación recientemente realizada por el Municipio de Ibagué, y según
consta en los recibos de electrificación y acueducto
de los respectivos
inmuebles.
De acuerdo con la referida clasificación, en dicha zona únicamente se
permite el establecimiento de viviendas de carácter unifamiliar, bifamiliar y
multifamiliar.
2º. En la zona en comento, denominada “ El Papayo”, no es viable
permitir la apertura de establecimientos como La Finquita, Taberna bar
Sunrises y Cueroshow y los que se están instalando, pues tales negocios
contravienen los parámetros consignados en el catálogo de usos del área
previsto en el Acuerdo 035 de mayo 31 de 1990. En todo caso, las
autorizaciones que ha otorgado la Administración Municipal de Ibagué para
ubicar establecimientos de lenocinio, exhibicionismo y explotación sexual en
dicha zona residencial han ocasionado problemas con alto impacto a la
tranquilidad ciudadana y con grave contaminación auditiva y visual.
3º. En varias oportunidades los habitantes de la zona han solicitado al
Municipio el sellamiento de los centros de prostitución mencionados, frente a lo
cual la administración no ha actuado, por el contrario, permite que el
funcionamiento de dichos establecimientos siga generando graves perjuicios a
la comunidad toda vez que en los mismos se permite el ingreso de menores de
edad y el consumo desmedido de bebidas alcohólicas.
4º. La actual ubicación de dichos establecimientos viene generando
perjuicios en la estabilidad y salud de los vecinos, pues, en especial, los fines
de semana se escuchan escándalos en la vía pública cuyos sonidos superan
los decibeles permitidos por la reglamentación ambiental. Igualmente, se ha
convertido en un foco generador de hechos ilícitos caracterizado por los robos
y la amenaza física a los habitantes del sector, lo que ha requerido de la
atención de los organismos de policía.
5º. Los negocios de prostitución han sido instalados sin el cumplimiento
de los requisitos legales para su funcionamiento, además de ser incompatibles
con el uso de las casas de habitación ubicadas en la zona, la cual está
habitada por un gran número de menores de edad que observan
constantemente las riñas y los actos grotescos protagonizados por las
personas que frecuentan dichos establecimientos.
c. los derechos e intereses colectivos citados como vulnerados o
amenazados.
En el escrito de la demanda se citan como derechos e intereses
colectivos que se pretende proteger; el goce de un ambiente sano, la seguridad
y la salubridad pública a que se refieren
los artículos 44,79 y 80 de la
Constitución Política; 4º, 2º. inciso 2º. de la Ley 472 de 1998 ; 38, 39, 40, 79 y
80 del Código de Policía del Tolima (Decreto 900 de 1991) y la Ley 99 de 1993.
d. entidades públicas responsables, según la actora.
Manifiesta la actora que, conforme con los hechos descritos y que
motivan esta Acción Popular, es considerado responsable de la vulneración de
derechos e intereses colectivos de la población en cuyo favor se ejercita esta
acción, el Municipio de Ibagué, representado legalmente por la Dra. Carmen
Inés Cruz Betancourt, o quien hiciere sus veces en el futuro.
e. las razones de la defensa.
Mediante apoderado, la entidad citada como responsable de la
vulneración a los derechos colectivos en mención, manifestó su oposición de
la siguiente manera:
1º. Los establecimientos comerciales se encuentran frente al eje
estructurante de actividad múltiple, como lo es la avenida Picaleña, clasificados
en el grupo VI, que por razón a su actividad deben cumplir con unos requisitos
para su funcionamiento como son : parqueaderos, aislamientos acústicos y
ventilaciones independientes, locales independientes sin vivienda en pisos
superiores y un establecimiento por cada manzana.
2º. Por la ubicación anteriormente expuesta, los establecimientos
mencionados en la demanda no son incompatibles con el sector residencial,
pues una de las características de dicho eje estructurante es la variedad de
usos del suelo combinados con el sector residencial.
3º. La referencia hecha por la accionante frente al Estatuto Urbano
carece de fundamento, pues dicho Estatuto es un Acuerdo Municipal que se
encuentra vigente y de obligatorio cumplimiento, pues no ha sido demandado
ante el Tribunal Administrativo del Tolima; por ende, los establecimientos de
comercio señalados no están impedidos para funcionar en el sector,
obviamente bajo el supuesto de cumplimiento de los requerimientos necesarios
para su funcionamiento.
4º. Ahora bien, el Municipio ha dado cumplimiento al Estatuto Urbano
respecto de una actividad social y legalmente permitida y sobre la cual, durante
los fines de semana, la policía ha realizado operativos para verificar que no
ingresen menores de edad, exigiendo así a los propietarios y administradores
de dichos establecimientos el cumplimiento de los requisitos necesarios para
este tipo de negocios.
5º. Debe demostrarse el hecho de que los fines de semana ingresen
menores de edad y que éstos ingieran bebidas alcohólicas, pues los
administradores de los negocios saben cuáles son las sanciones por este
hecho.
6º. Frente a los hechos aducidos por la accionante, en los cuales se
menciona los perjuicios psicológicos ocasionados a los habitantes de la zona
como el daño que se ha generado en la educación de los menores habitantes
del sector, solicita que sean probados.
f. audiencia de conciliación.
Se realizó la Audiencia Especial, a la cual asistieron las partes y el
Ministerio Público, oportunidad en la que la accionante señaló, en primer
término, no tener ninguna fórmula para el pacto de cumplimiento, pues su
único deseo es que dichos establecimientos sean sellados y reubicados. El
Procurador Provincial, quien coadyuvó la demanda, expuso cuatro propuestas
de conformidad con el criterio constitucional de que los derechos colectivos
priman sobre los individuales y, en aras de mejorar las condiciones de vida de
los residentes de la zona residencial afectada, así:
1º.Que el Municipio se abstenga de emitir más conceptos para la ubicación de
establecimientos como los ya instalados.
2º.Que se comprometa, a través de la Oficina correspondiente, a ejercer un
control riguroso
de las exigencias normativas en cuanto a contaminación
sonora, orden público, contaminación visual y la tranquilidad ciudadana,
a
través de procedimientos policivos frente a los sitios que existen en la zona
residencial afectada.
3º.Que proceda a ordenar el levantamiento de los locales en un término
prudencial para que no se afecten derechos individuales de los propietarios de
los respectivos establecimientos, y
4º.Que se evite la instalación de esa clase de negocios en el sector
mencionado hasta tanto el municipio apruebe el Plan de Ordenamiento
Territorial, en el cual se debe señalar que en dicho eje estructural se limita el
establecimiento de ese tipo de negocios en el futuro.
El Defensor del Pueblo adhirió a las propuestas anteriores, añadiendo la
necesidad de analizar un poco más los intereses colectivos de la comunidad y
valorar hasta que punto esa afectación estaba causando un impacto grave en
la comunidad, impidiendo el transcurrir normal de las actividades diaria. En
igual forma, el Procurador 27 Judicial coadyuvó las propuestas
2ª. y 4ª.
presentadas por el Procurador Provincial solicitando, además, que la
Administración Municipal presentara un proyecto de Acuerdo en el cual se
plantee el Ordenamiento Urbano, en el sentido de suspender los permisos de
uso para establecimientos de lenocinio en la zona residencial afectada.
Durante la audiencia intervino el propietario del establecimiento,
Cueroshow, quien dijo adherirse a las propuestas 2ª. y 4ª. presentadas por el
funcionario del Ministerio Público y, además, propuso cambiarle la razón social
a su establecimiento, mediante una licencia para que funcione en adelante
como una discoteca, tipo cabaret, eliminando las habitaciones que funcionan al
fondo del establecimiento. Otro de los propietarios propuso igualmente montar
en su establecimiento un salón show eliminando las habitaciones que quedan
en el interior del mismo.
Posteriormente, intervino el Director encargado del Grupo de Protección
a los Derechos Colectivos e Infracciones Urbanísticas y Comerciales quien
propuso realizar un control más frecuente a los establecimientos, pues el
mismo se realiza en la zona cada quince días. Resalta que en los operativos se
llevaban exonómetros para medir la intensidad del ruido y se ingresa al
establecimiento para revisar la presencia de los menores de edad; igualmente
manifestó que en los operativos se contaba con la presencia de la Personería
Municipal, la Policía de Menores y, si era necesario, de la Fiscalía. Manifiesta
su opinión acorde con la propuesta encaminada al cambio de actividad de los
establecimientos, como lo propusieron los propietarios de los mismos,
señalando que debería extenderse también a la del show.
Intervino el representante de la Alcaldía Municipal, aduciendo que los
establecimientos funcionan de conformidad con el Código de Policía del
Tolima, es decir, la actividad es permitida por dicho Estatuto. Propuso realizar
operativos necesarios para conservar la tranquilidad de la zona y la protección
de los derechos colectivos de sus habitantes; de igual forma, dar aplicación a
las normas del Código de Policía frente a las personas que perturben el orden
público e impidan la tranquilidad de los habitantes del sector, con ocasión del
funcionamiento
de
los
establecimientos
señalados.
Finalmente,
se
comprometió a coordinar el desarrollo de los operativos policivos de control
necesario.
Ante la propuesta
del Magistrado Ponente de cambiar el horario de
funcionamiento de los negocios, suprimir las habitaciones, comprometiendo a
las entidades del Estado encargadas de la salvaguardia del orden público y los
intereses colectivos a velar por el respeto y mantenimiento de los mismos, los
accionantes rechazaron dicha propuesta manifestando que solo admitían que
en un término prudencial se hiciera la reubicación de los establecimientos,
frente a lo cual se opusieron los propietarios de los mismos; tales razones
llevaron a finalizar la Audiencia Especial sin llegar a ningún tipo de acuerdo,
ordenando seguir adelante con el proceso.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Señala en primer lugar, que la Constitución Política, en su artículo 88
consagró las Acciones Populares para garantizar la defensa y protección de los
derechos e intereses colectivos que tengan relación con el patrimonio, el
espacio, la seguridad,
la administración pública, la moral administrativa, el
ambiente sano, la libre competencia económica, los servicios públicos, el
patrimonio cultural de la Nación y todos aquellos que la ley considere como
tales.
De conformidad con el artículo 2º. de la ley 472 de 1998, Las Acciones
Populares están establecidas para la protección de los derechos e intereses
colectivos y se ejercen para evitar un daño contingente, hacer cesar el peligro,
la amenaza, vulneración o agravio sobre tales derechos ó restituir las cosas a
su estado anterior, cuando ello fuere posible.
Los derechos o intereses colectivos son aquellos que se reconocen a
toda la comunidad, siendo sus titulares una pluralidad identificada como un
todo, consagrados a partir del artículo 78 de la Constitución Política e,
igualmente, en el artículo 4o. de la ley 472 de 1998.
Luego de esbozar las características del ejercicio y finalidad de las
Acciones Populares conforme a la Ley 472 de 1998, concluye que en el caso
sub lite se está frente a una Acción Popular ejercida por personas naturales,
tendiente a recuperar el goce de un ambiente sano, el derecho a la seguridad y
salubridad pública de los habitantes de la zona afectada y en contra de una
entidad pública, la cual fue coadyuvada por el Procurador Provincial de Ibagué.
Considera que en el presente caso no hay lugar a la protección de los
derechos e intereses colectivos señalados, por las siguientes razones :
Frente al goce de un ambiente sano, el cual se considera vulnerado por el
sonido emitido en los establecimientos comerciales ubicados en la zona
afectada, de conformidad con la insonorización aportada y la certificación
expedida por la Corporación Regional Autónoma del Tolima, se observan los
mecanismos empleados para evitar que el sonido trascienda al exterior e,
igualmente, se concluye que ninguno de los sitios de lenocinio sobrepasa
los límites permisibles por el Ministerio de Salud en la Resolución número
8321 de 1983 y demás normas legales.
No hay prueba de que a esos lugares de diversión y lenocinio asistieran
constantemente menores de edad, y si se presentaron
en alguna ocasión,
como se infiere del escrito dirigido a la Gerente Zona Norte de Policía de
Ibagué, dicha irregularidad fue corregida según se muestra en los informes
de policía de fecha 13 y 14 de marzo del 2000.
Si bien no es agradable que funcionen establecimientos de lenocinio en una
zona residencial e industrial, como en el caso subjudice, dicha presencia no
conlleva
la violación o amenaza del ambiente sano de la comunidad,
máxime, como ya se señaló, si los sonidos producidos en dichos centros no
tienen potencialidad para hacer perder la capacidad auditiva puesto que no
están por encima de los niveles permitidos.
No se vulneró el derecho colectivo de la seguridad pública, pues no se probó
la existencia de amenaza o peligro a la vida de las personas que habitan en
el sector, o de sus bienes, como tampoco, la existencia de hechos
contundentes que conlleven intranquilidad, vulnerar la paz y sosiego, en
detrimento de la convivencia humana.
Con respecto al derecho colectivo de la salubridad pública, también se
puede afirmar que no está violado o amenazado con el funcionamiento de
los establecimientos de lenocinio, ya que no hay demostración de problemas
ambientales, enfermedades infectocontagiosas o de cualquier naturaleza,
pues las personas que allí trabajan están controladas en salud, como se
prueba con los exámenes realizados por el laboratorio Cádiz ; además, no
obra en el expediente prueba alguna por parte de las autoridades
competentes que asome insalubridad para los vecinos a esos lugares, las
personas que ejercen la actividad en dichos centros y las que recurren a los
mismos.
Por lo expuesto, y no habiéndose probado la violación o vulneración de los
derechos colectivos objeto de la presente acción, se establece que los
centros comerciales de diversión y lenocinio funcionan dentro de los
parámetros legales, tales como encontrarse ubicados en el área urbana
permitida por el Estatuto Urbano de Ibagué, Acuerdo No. 035 de 1990, sin
que se pueda afirmar que el suelo en el que están construidos y prestan sus
servicios sea exclusivamente destinado para vivienda, como se afirma en la
demanda .
De acuerdo con los informes presentados, tanto por las autoridades
Municipales de Ibagué como de los encargados de la protección delos
derechos colectivos e infracciones urbanísticas, los establecimientos públicos
han cumplido con todos los requisitos legales y administrativos para su
funcionamiento.
Está demostrado que las autoridades encargadas de la vigilancia,
corrección y sanción de los centros de lenocinio, han estado atentas a cumplir
con sus funciones.
III. LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO
La accionante, inconforme con la decisión, expone como argumentos de
impugnación los siguientes :
Los Derechos Colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y la
salubridad pública, protegidos por la Constitución y las leyes, están siendo
violados por los establecimientos públicos destinados a la comercialización
sexual, en razón a que la contaminación visual, auditiva y a la proliferación de
estos negocios en la zona residencial, son de alto impacto ambiental.
No
puede
desconocerse
establecimientos de lenocinio
que
la
actividad
realizada
en
los
Cueroshow, Taberna Bar Sunrises, Bar
lenocinio La Finquita, hoy fusionada con Pasarela Show, tiene un horario
establecido única y exclusivamente para las horas de la noche y altas horas de
la madrugada, lo que perturba la tranquilidad del sector, volviendo las noches
intolerables y afectando gravemente la contaminación auditiva y visual;
situación que, por supuesto, no la pueden entender quienes no viven en la
zona.
Con fundamento en los pronunciamientos de la Corte Constitucional
señalados en la demanda, está claramente probado el daño que se imputa en
el presente caso, por lo cual el Estado Social de Derecho entra a amparar la
solicitud formulada.
Igualmente,
el
Procurador
Provincial
de
Ibagué
manifestó
su
inconformidad con el fallo del a quo, aduciendo que no se tuvieron en cuenta
las pruebas que obran en el expediente a folios 42, 44, 107, 162, donde se
demuestra la petición de los habitantes del sector para impedir que se
instalaran los establecimientos de lenocinio; el concepto de la Oficina de
Control y Vigilancia, hoy Grupo de Protección de Derechos Colectivos, donde
se expresa que hay perturbación e, igualmente, los operativos realizados al
establecimiento Sunrises donde se hallaron menores de edad, situación que
se demuestra a folios 164 a 167.
Tampoco se tuvo en cuenta, el mapa de localización de los
establecimientos comerciales en donde se evidencia la proximidad a las
unidades Familiares; por lo anterior, solicita acceder a la protección solicitada
en la Acción Popular, dándole paso a los principios consagrados en el artículo
5º. de la ley 472 de 1998, que imponen la prevalencia del derecho sustancial,
contrario a lo expresado por el a quo quien niega las pretensiones por no
encontrarse probada la vulneración de los derechos colectivos.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para el análisis del caso, varias son las consideraciones que de manera
previa debe hacer la Sala en relación con los hechos que se debaten dentro de
la presente actuación :
Las Acciones Populares siempre se instauran para la protección de los
llamados DERECHOS COLECTIVOS, por lo que no es necesario que el daño
efectivamente se haya causado; su finalidad puede consistir en hacer cesar el
peligro que afecta, en principio, a la comunidad. Puede ser, por lo tanto, de
naturaleza preventiva o restitutorias del statuo quo.
En el caso en estudio, la accionante pretende que el funcionario judicial
imparta una orden a la administración
para la ejecución de conductas
necesarias en orden a la prevención,
protección y recuperación de la
seguridad, salubridad pública y goce del ambiente sano de los habitantes de la
zona industrial denominada “El Papayo” vía Mirolindo. Es decir, la acción
instaurada tiene como objeto la protección de los derechos colectivos al
ambiente sano, a la seguridad pública y a la salubridad pública a la que tienen
derecho todos los habitantes de la zona en comento por ser ésta, según su
criterio, destinada únicamente a la vivienda unifamiliar, bifamiliar y multifamiliar.
Teniendo en cuenta que el artículo 9º. de la ley 472 de 1998 consagra
las Acciones Populares contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los
derechos o intereses colectivos, y que en el artículo 2º., se les define como los
medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos
que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración, o el agravio sobre los derechos o intereses colectivos,
o restituir las cosas al estado anterior cuando ello fuere posible, cualquier
persona se encuentra legitimada para su ejercicio. En el caso en estudio la
accionante acude ante la jurisdicción alegando la calidad de vecina de un
sector que ha sido invadido con la construcción de centros de diversión, cuyo
funcionamiento conlleva alteración del medio en que vive.
En el fondo solicita, protección de su derecho al goce de un ambiente
sano, que implica a su vez, un daño ambiental, entendido éste como toda
actividad humana, individual o colectiva, que ataca los elementos del
patrimonio ambiental, aspecto
que, en opinión de la Sala, se encuentra
probado en la presente actuación, pues obran en el expediente los informes de
la autoridad de policía de Ibagué, con los cuales se comprueba que en horas
de servicio al público los sonidos producidos dentro de los establecimientos se
reproducen al exterior sobrepasando los niveles exigidos por la ley, así como la
presencia de escándalos producidos en las afueras de los establecimientos,
con su consecuente afectación de la zona especial para vivienda, la
contaminación visual y sonora que ha impedido el desarrollo normal de la vida
de los habitantes de dicho sector, vulnerando los elementos de tranquilidad,
salubridad y seguridad.
Las autoridades municipales de Ibagué han alegado en su defensa que
el sector se encuentra clasificado para la operación de tales establecimientos
de diversión, pues no se encuentra previsto únicamente para uso de vivienda.
Aunque tal argumento pudiera corresponder a la realidad jurídica, no lo es
menos, a juicio de la Sala, que el ejercicio
de las actividades que se
desarrollan en los establecimientos de diversión no puede desconocer los
derechos de los habitantes del sector.
Es preciso señalar, además,
en cuanto al derecho a la salubridad
pública, que las autoridades del Municipio de Ibagué están encargadas de la
defensa y protección de los derechos colectivos y, por lo tanto, les corresponde
velar porque los establecimientos públicos que prestan servicios de diversión,
no solo cuenten con la licencia respectiva para su funcionamiento cumpliendo
con los requisitos de higiene y seguridad, sino que debe vigilar la manera como
se ejecuta tales actividades en aras de preservar el orden público y los
derechos de terceros.
Conforme con las copias del Estatuto Urbano de Ibagué que obran en el
proceso, si bien se señala a la zona “El Papayo” como eje estructural de
actividad múltiple, esto es, para usos públicos variados, en la descripción de
cada uno de esos servicios dicho Estatuto es claro en preceptuar en el numeral
3.2, específicamente en el
3.2.1.4, que establecimientos como los
mencionados en la presente caso son incompatibles con el uso del sector como
la vivienda, aún más si se tiene en cuenta que el sector residencial fue
establecido con anterioridad a los establecimientos de diversión, que si bien
pueden formar parte de una zona de actividad múltiple, ello no implica que
puedan ubicarse en cualquier sector de la zona y menos si el desarrollo de su
actividad atenta contra los derechos colectivos de quienes habitan dicho sector.
Adicionalmente, resalta el mencionado Estatuto los requisitos que se deben
cumplir para que dichos establecimientos funcionen, como son: solución de
parqueaderos, aislamiento acústico y ventilaciones independientes, locales
independientes sin vivienda en pisos superiores, que evidentemente, no
aparecen como cumplidos dentro de esta actuación por los establecimientos de
lenocinio citados.
Con el objeto de precisar el uso del eje estructurante de actividad
múltiple, el Grupo de Protección
a los Derechos Colectivos e Infracciones
Urbanísticas y Comerciales, mediante oficio No. 250 del 9 de febrero del 2000,
señala que “el eje estructurante es la vía primaria o secundaria que posee gran
importancia dentro del sistema de espacio público en sus actividades
peatonales, comerciales y de servicios. Posee gran variedad e intensidad de
usos públicos combinados con el residencial, generalmente en vivienda
multifamiliar.” Igualmente señaló, que los establecimientos de lenocinio,
pertenecientes al Grupo IV conforme al Estatuto Urbano de Ibagué ( folio 159),
pueden funcionar en la zona en mención cumpliendo los requisitos establecidos
para éstos dentro del propio Estatuto, puesto que su actividad ocasiona serias
molestias y problemas de alto impacto social negativos sobre el uso
residencial.
En conclusión, el hecho de que se trate de una zona de actividad
múltiple no implica de suyo que pueda carecer de las condiciones mínimas de
organización y funcionamiento urbano, esto es, que pueda funcionar sin control
alguno sin tener en cuenta el interés de la comunidad que comparte el sector,
el desarrollo equilibrado de la misma y, por ende, la mejor calidad de vida en la
ciudad. El mismo Estatuto Urbano de Ibagué señala la posibilidad de que se
desarrollen varias actividades en un sector e, igualmente, presenta la
posibilidad de que actividades como las de lenocinio se realicen en áreas
destinadas para ello; lo que significa que en el eje estructural de actividad
múltiple, debe existir igualmente una organización lógica y equilibrada de todos
los servicios que allí se prestan, de modo que dentro de toda esa zona exista
un área específicamente señalada para que el funcionamiento de los centros
de lenocinio, bares, etc., no impida la vida normal de quienes, por una razón u
otra, habitan en el mismo sector.
Lo anterior, por cuanto respecto del uso del suelo, de conformidad con el
Acuerdo 035 de 1990, y según
el Departamento Administrativo de Control
Urbanístico y Comercial de Ibagué (Resoluciones 281 y 283 de mayo 6 de
1999) (folios 32 a 36), no hay compatibilidad para el funcionamiento de los
establecimientos “Sunrises” y “La Finquita” para dicha zona; dicho Concepto
fue emitido una vez se revisaron los planos de zonificación y usos del suelo,
dado que el uso de los establecimientos en mención no es compatible con el
sector, según el propio Estatuto Urbano del Municipio. La primera de las
mencionadas fue revocada mediante la resolución 00324 de octubre 19 de
1999, proferida por la Alcaldía de Ibagué. En cuanto a la 283 no aparece
constancia de que hubiese sido revocada y, por el contrario, a folio 166 se
aportó copia del informe de las autoridades de Policía, requiriendo la licencia
de funcionamiento del establecimiento “ La Finquita”.
Para la organización de un municipio debe aparecer señalado, en forma
concreta y detallada, la forma en que se estructura la ciudad, teniendo en
cuenta el uso del suelo, de manera que las áreas de actividad residencial no se
confundan y confluyan en una misma con las de la actividad comercial o con
las zonas de prostitución.
En el presente caso, es evidente que las obras realizadas en la zona
denominada “El Papayo” con miras al desarrollo de actividad sexual y
prostitución, interrumpen y dañan el ambiente familiar al que tienen derecho las
personas que en la zona residencial habitan, pues ellas tienen derecho a vivir
en paz en un ambiente tranquilo y, por lo tanto, el Estado debe garantizar los
derechos a la integridad, la educación, a crecer en un ambiente de paz, en
aras de garantizar un desarrollo armónico e integral.
Por lo anterior, debe observarse que si bien no se puede negar el
derecho al trabajo de los propietarios y trabajadores de los establecimientos de
lenocinio denunciados en el escrito de demanda, no lo es menos que tales
derechos no pueden ser de superior jerarquía a los de los habitantes de la
zona.
Se concluye de lo expuesto que, aunque el concepto expedido por el
Departamento Administrativo de Control Urbanístico y Comercial de Ibagué,
negando la compatibilidad de uso para una casa de lenocinio fue revocado por
la Resolución 00324 de octubre 19 de 1999, proferida por la Alcaldesa de
Ibagué al resolver el recurso de apelación, las irregularidades, que se afirma
ya fueron corregidas, no desvirtúan la existencia de los desórdenes públicos,
las riñas y los sonidos producidos hacia el exterior de los establecimientos
sobrepasando los niveles permitidos, entre otros.
No puede dejarse de lado que los interesados han acudido a la
autoridad en ejercicio de las acciones pertinentes que han venido ejerciendo
los habitantes de la zona de conformidad con el Decreto 900 de 1991, Código
de Policía del Tolima, una vez se han presentado los desórdenes y
manifestaciones de amenaza contra la seguridad y tranquilidad de los
moradores. Igualmente, que los Decretos 1355 de 1970,Código Nacional de
Policía y el 522 de 1971, contentivo de algunas normas que se incorporan a
éste, establecen las sanciones para quienes contravengan con su actuación u
omisión la seguridad y tranquilidad pública, o el orden social. Frente a este
último aspecto, se debe recordar, como lo manifiesta el informe de policía, que
uno de los establecimientos fue sellado por el término de 7 días por permitir el
ingreso de menores de edad y el consumo de licores a los mismos, sin que
exista prueba de nuevos y constantes controles de parte de las autoridades.
Cabe mencionar que si bien se ha demostrado que se han
realizado operativos policivos a los establecimientos y a toda la zona para
verificar la tranquilidad y el orden, no puede desconocerse que los elementos
típicos de dichos lugares afectan gravemente el desarrollo normal de la vida de
los habitantes de la zona, pues debe tenerse presente que siempre se podrán
presentar disturbios, consumo de licores, riñas etc. por lo cual su actividad
siempre será de alto riesgo para la comunidad.
Como conclusión de lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada
porque dentro de la actuación no se probó que la entidad demandada haya
obrado diligentemente.
Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de
República y por autoridad de la ley
FALLA
PRIMERO: REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone:
Ordénase al Alcalde Municipal de Ibagué, como Jefe de Policía,
adelantar las actuaciones que correspondan a fin de que el funcionamiento de
los establecimientos Cueroshow, Sunrises, Taberna Show la Finquita,
ubicados en el sector “El Papayo” vía Mirolindo en Ibagué, no perturben los
derechos de los moradores del lugar. Al efecto debe elaborar en el término de
un mes, un plan de acción concreto y un cronograma de actividades
que
deberá ser enviado al Tribunal Administrativo del Tolima para su evaluación y
cumplimiento.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de
origen, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por
la Sala en su sesión de fecha 1 de febrero del año 2001.
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANDRADE
Presidenta
CAMILO ARCINIEGAS
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
MANUEL S. URUETA AYOLA