Seguridad Marítima y Medio Ambiente
Anuncio
Seguridad Marítima y Medio Ambiente Marta García Pérez Javier Sanz Larruga (Coordinadores) IUEM Instituto Universitario de Estudios Marítimos www.udc.es/iuem Seguridad marítima y medio ambiente No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright. Derechos reservados 2006, respecto a la primera edición en español, por © Instituto Universitario de Estudios Marítimos ISBN 13: 978-84-9745-154-3 ISBN 10: 84-9745-154-6 Depósito Legal: C-1722-2006 Editora: Cristina Seco Producción Editorial: Gesbiblo, S. L. Impreso en España-Printed in Spain Contenido Prólogo................................................................................................................................... Introducción.......................................................................................................................... 1. Nuevas tendencias de la política y el Derecho de la seguridad marítima: Aspectos de Derecho internacional 1. Introducción............................................................................................................... 2. La necesaria relectura de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar........................................................................................... 3. Posibilidades que ofrece la vía interpretativa para mejorar la aplicación de la convención................................................................................... 4. Medidas que puede adoptar el estado ribereño......................................................... 5. Respuestas unilaterales y accion colectiva institucional.......................................... 5.1. Medidas unilaterales......................................................................................... 5.2. Acción de la Unión Europea............................................................................. 5.3. Acción de la Organización Marítima Internacional......................................... 6. Conclusión................................................................................................................. 7. Bibliografía................................................................................................................ 2. La contribución europea a la seguridad marítima y a la protección del medio ambiente marino 1. Introducción............................................................................................................... 2. La situación entre 1958 y 1993.................................................................................. 3. La política de la seguridad marítima desde 1993...................................................... 4. La protección del medio ambiente marítimo desde 1993.......................................... 4.1. La situación general.......................................................................................... 4.2. La propuesta de directiva sobre las aguas marítimas de 2005......................... 4.2.1. Campo de aplicación geográfico........................................................... 4.2.2. Protección del medio ambiente y actividad de los pescadores............. 4.2.3. Uso de materias nucleares..................................................................... 4.2.4. La limitación a las cuestiones de las aguas marinas............................ 4.2.5. La cooperación entre los Estados miembros........................................ 4.2.6. La directiva marco sobre las aguas interiores y la directiva marco sobre las aguas marinas............................................................. 4.2.7. Cuestiones de subsidiariedad................................................................ 5. Seguridad marítima y protección del medio ambiente. Observaciones concluyentes...................................................................................... 3. The European Maritime Safety Agency 1. Introduction............................................................................................................... 2. Tasks of emsa.......................................................................................................... 2.1. Implementation of the Acquis Communautaire................................................ ix xi 3 3 4 7 10 10 15 17 21 22 27 27 30 33 33 34 36 37 37 38 39 40 42 43 49 49 49 iii iv CONTENIDO 3. 4. 5. 6. 7. Technical Assistance to the Commission.................................................................. Working with Member States.................................................................................... Operational Assistance in the Field of Oil Pollution Response................................ Move to Lisbon.......................................................................................................... Closing Remark......................................................................................................... 4. La prevención y lucha contra la contaminación marítima del litoral 1. La vulnerabilidad del litoral frente a los accidentes................................................. 2. Lecciones del Prestige............................................................................................... 3. Factores de éxito en la lucha contra la contaminación.............................................. 3.1. Definición de las zonas de mayor riesgo.......................................................... 3.2. Contar con un marco normativo adecuado....................................................... 3.3. Inspección de buques exhaustiva e imposición de sanciones realmente disuasorias.................................................................. 3.4. Sistemas de seguimiento y control permanente del tráfico marítimo.......................................................................................... 3.5. Contar con centros especializados: CEPRECO................................................ 3.6. Necesidad de coordinación............................................................................... 3.7. Disponer de Planes Territoriales de Emergencias por Contaminación Marítima............................................................................ 3.8. Elaboración de procedimientos de actuación................................................... 3.9. Disponibilidad de medios suficientes y en tiempo real.................................... 3.10.Personal adecuadamente formado y actualizado............................................. 3.11.Disponibilidad de herramientas de predicción................................................. 3.12.Establecer un sistema fiable de difusión de la información............................. 4. Cada accidente introduce nuevos mecanismos de lucha contra la contaminación............................................................................................ 4.1. Recogida de fuel en el mar con medios artesanales......................................... 4.2. Restauración de los espacios dañados por los trabajos de limpieza................. 4.3. Recuperación del fuel del pecio........................................................................ 5. La revisión de las directrices de 2001 para la determinación y designación de zonas marinas especialmente sensibles: Innovaciones y carencias 1. Introducción............................................................................................................... 2. Designación de las ZMES......................................................................................... 3. La insuficiente clarificación de las medidas asociadas de protección y sus consecuencias................................................................................................... 6. Marine Protected Areas and Navigation 1. Marine Protected Areas............................................................................................. 2. Navigation and Protection of the Marine Environment............................................ 3. Marine Protected Areas Established on World Basis............................................... 3.1. The IMO Framework........................................................................................ 3.2. The CBD Framework........................................................................................ 50 51 51 52 52 55 57 58 58 59 59 59 60 60 60 61 61 62 62 63 64 64 64 64 69 69 70 77 78 80 80 82 CONTENIDO 4. Marine Protected Areas Established on Regional Basis........................................... 4.1. The OSPAR Framework.................................................................................... 4.2. The Mediterranean Framework........................................................................ 5. Future Possible Steps................................................................................................. 83 83 83 84 7. La exigencia de garantías financieras como requisito de acceso a un lugar de refugio en España 1. Introducción............................................................................................................... 2. Procedimiento............................................................................................................ 2.1. Inicio del procedimiento................................................................................... 2.2. Instrucción........................................................................................................ 2.3. Resolución de la Autoridad Marítima............................................................... 3. Prestación de garantía financiera.............................................................................. 4. Conclusión................................................................................................................. 89 90 90 92 92 94 97 8. Role and Responsibility of Classification Societies in Maritime Safety 1. Origins....................................................................................................................... 2. Role of Class Today................................................................................................... 3. Definition of Classification....................................................................................... 4. Class Interventions.................................................................................................... 5. Value of Class Certificates........................................................................................ 6. Practical considerations for Class Surveys............................................................... 7. The Certification Mission......................................................................................... 8. More and More Delegations to Class........................................................................ 9. Class Monitoring by Marine Authorities.................................................................. 10.Role of IACS in Class Monitoring............................................................................ 11. Fight against Substandard Shipping.......................................................................... 12.Conclusion................................................................................................................. 101 101 102 102 103 103 104 104 105 106 106 107 9. Third Party Liability of Classification Societies in the Context of Shipping Accidents 1. Introduction............................................................................................................... 2. Recent Developments in Third Party Actions........................................................... 3. Liability in Shipping Law –a Delicately Balanced System of Risk Allocation........ 3.1. Liability Limitations Relating to Specific Contracts........................................ 3.2. Global Liability Limitations.............................................................................. 3.3. Preliminary Conclusion.................................................................................... 4. Liability of Classification Societies in Selected Legal Systems............................... 4.1. England............................................................................................................. 4.2. France................................................................................................................ 4.3. United States of America.................................................................................. 4.4. Comparative Conclusion................................................................................... 5. The Way Forward: Developing a Coherent Liability System for Classification Societies........................................................................................ 111 112 113 113 113 114 114 114 116 117 117 118 vi CONTENIDO 10. La evaluación científica y la gestión política de los riesgos ambientales: El papel de los científicos en la adopción de decisiones en situaciones de crisis 1. Consideraciones previas sobre el problema.............................................................. 2. La necesidad de adoptar decisiones en situaciones de crisis por parte de la autoridades responsables................................................................... 2.1. La organización de la asistencia ...................................................................... 2.2. La profesionalización del asesoramiento operacional ..................................... 3. Bibliografía................................................................................................................ 124 126 128 129 11. Contingency, Planning, Preparedness and Response in the Netherlands. The Dutch Approach 1. Introduction............................................................................................................... 2. Setting the Scene....................................................................................................... 3. Legal Aspects............................................................................................................ 4. Contingency Plan 90.................................................................................................. 5. Response Means........................................................................................................ 6. Reconnaissance......................................................................................................... 7. Innovation.................................................................................................................. 8. Refuge Places............................................................................................................ 9. Cooperation............................................................................................................... 133 133 134 134 135 135 136 136 137 12. La gestión de la seguridad extraordinaria por catástrofes marinas ligadas al tráfico de hidrocarburos en España 1. Introducción............................................................................................................... 2. El riesgo como idea básica del ordenamiento jurídico.............................................. 2.1. Vector de amplios sectores del Derecho........................................................... 2.2. El sistema de prevención de catástrofes: El sistema español de Protección Civil como núcleo básico........................................................... 2.3. La Protección Civil y la seguridad pública....................................................... 2.4. Las funciones del sistema de gestión de emergencias. El modelo español de Protección Civil............................................................. 2.4.1. La previsión y prevención del riesgo.................................................... 2.4.2. La intervención..................................................................................... 2.4.3. La rehabilitación-recuperación............................................................. 2.4.4. La planificación como instrumento esencial de respuesta ante catástrofes................................................................. 3. El sistema español de prevención de emergencias portuarias y de actuación frente a catástrofes ecológicas............................................................. 3.1. La prevención y previsión de riesgos “ordinarios” en operaciones de carga y descarga, según el RD 253/2004, de 13 de febrero......................... 3.2. Las catástrofes marinas por episodios accidentales de hidrocarburos............. 3.2.1. La prevención a nivel internacional...................................................... 123 141 142 142 142 142 144 144 146 147 148 150 150 151 151 CONTENIDO vii 3.3. El sistema español de prevención de catástrofes marinas................................ 3.3.1. La incorporación de las exigencias internacionales............................. 3.3.2. El sistema interno español: La planificación de los accidentes previsibles................................................................. 3.3.3. La articulación normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas............................................................. 3.3.4. El acabo del sistema ............................................................................. 3.3.5. A modo de resumen.............................................................................. 4. Conclusión ................................................................................................................ 154 154 154 155 157 158 160 13. El Plan de Emergencias por Contaminación Accidental de las Aguas Marinas de Cataluña 1. Introducción............................................................................................................... 2. Conocimiento del riesgo............................................................................................ 3. Estructura y organización......................................................................................... 4. Operatividad.............................................................................................................. 5. Medios y recursos del CAMCAT.............................................................................. 6. Implantación del Plan................................................................................................ 7. Otras informaciones.................................................................................................. 165 165 171 172 175 175 176 14. La represión de los vertidos de buques en el Derecho francés 1. Introducción............................................................................................................... 2. La represión de los vertidos operativos..................................................................... 3. La definicion de la infracción .................................................................................. 4. Los sujetos responsables............................................................................................ 5. Las penas .................................................................................................................. 6. El desvío y la inmovilización ................................................................................... 7. La especialización de las jurisdicciones.................................................................... 8. El régimen probatorio................................................................................................ 9. Conclusión................................................................................................................. 9.1. La vía de la normalización................................................................................ 9.2. Los problemas subsisten................................................................................... 9.3. La represión de los vertidos accidentales......................................................... 9.3.1. Una multiplicidad de infracciones ....................................................... 9.3.2. La competencia para juzgar las infracciones........................................ 179 179 179 180 181 183 183 184 185 185 186 186 186 188 15. Infracciones y sanciones administrativas por contaminación desde buques en el Derecho español 1. Introducción............................................................................................................... 2. Clasificación y principios generales.......................................................................... 3. Sujetos responsables de las infracciones................................................................... 4. Cuantía de las multas y criterios de graduación....................................................... 5. Sanciones accesorias y obligaciones de reparación e indemnización...................... 6. Supuestos de inhibición y procedimiento sancionador............................................. 191 191 192 192 193 194 viii CONTENIDO 7. Especialidades de las infracciones por contaminación marina................................ 7.1. Los tipos de infracciones de contaminación marina desde buques ................ 7.2. Sanciones, sujetos responsables, medidas accesorias y obligación de indemnizar............................................................................... 7.3. La armonización comunitaria de la potestad sancionadora............................. 16. Cooperación internacional frente a la contaminación marina de buques por hidrocarburos 1. Introducción............................................................................................................... 2. Cooperación internacional en la lucha contra la contaminación marina.................. 3. Plan Golfo de Vizcaya............................................................................................... 4. Cooperación internacional en la prevención de la contaminación y la seguridad marítima............................................................................................. 17. ¿Cómo han evolucionado los mecanismos europeos de regulación y de seguridad marítima internacionales después de la catástrofe del Prestige? 1. Introducción............................................................................................................... 2. El paradigma de la complejidad en el sistema de transporte marítimo.................... 3. El marco institucional europeo de seguridad marítima después del accidente del Prestige, con especial referencia a España.......................................................... 4. Los regímenes de responsabilidad civil y el proceso indemnizador de las catástrofes marítimas...................................................................................... 5. La capacidad de respuesta efectiva a la crisis del Prestige en distintos niveles relevantes................................................................................... 6. Conclusiones.............................................................................................................. 7. Bibliografía................................................................................................................ 195 196 198 199 205 205 208 212 217 217 221 225 227 230 231 Prólogo Estamos viviendo en un mundo en el que la vulnerabilidad es elevada, los escenarios se vuelven, en ocasiones, muy sombríos y, finalmente, ciertos acontecimientos son difíciles de enjuiciar. Sin embargo, las sociedades que avanzan, y que están confiadas en su propio desarrollo, estimulan, en su seno, amplias y densas reflexiones sobre aquellos temas que subrayan los importantes y más sobresalientes cambios estructurales y las tendencias del mundo del mañana. Es decir, analizar los espacios y las alternativas para las futuras decisiones constituye el epicentro de las fuerzas tractoras de una sociedad. Para llevar a cabo este trabajo es preciso promover un intercambio de opiniones a la luz de las distintas perspectivas y bajo el ámbito de las expectativas racionales. Se trata de reducir las incertidumbres y poder dotarse, al mismo tiempo, de mecanismos apropiados y actualizados para reflejar la consistencia de las acciones puestas en marcha y enmarcar el trabajo asesor de los investigadores y analistas. Galicia ha sufrido un número abultado de agresiones medioambientales y, más en concreto, las procedentes de los desastres marítimos nos han situado en los primeros lugares de las clasificaciones mundiales en cuanto a reiteración de las mismas. Las causas fueron bien analizadas en cada una de las catástrofes y, de cada una de las mismas, fueron varios los informes emitidos por científicos e investigadores. Las respuestas y las recomendaciones apuntaban hacia la toma en consideración y adopción de instrumentos y regulaciones anticipatorias y de carácter preventivo. Por eso, los periodos posteriores a cada desastre abren el tiempo para los análisis sosegados y para las propuestas innovadoras. La Universidade da Coruña ha sido siempre consciente de la relevancia que posee la actividad marítima en nuestra Comunidad, tanto por su propia historia, cultura y patrimonio como por sus actuales y potenciales oportunidades de desarrollo. Desde la propia Universidad, después de la catástrofe del Prestige, se emitieron distintos informes sobre las consecuencias, impactos y propuestas de recuperación, tales como el dirigido por el profesor Dr. José Luis Meilán Gil, desde la perspectiva jurídica y editado posteriormente por la editorial Aranzadi; y el coordinado por el profesor Dr. Fernando González Laxe, desde la perspectiva económica y ecológica, editado por la Fundación Pedro Barrié de la Maza. En ambos estudios se insiste en el necesario e ineludible compromiso que han de poseer las instituciones para corregir los impactos y actuar sobre las variables-clave; y en cómo plantear reducir los abusos del negocio marítimo, reclamando la existencia de “muros protectores” para evitar los desastres y proceder a delimitar las responsabilidades. Este nuevo libro, fruto de las reflexiones de las Jornadas Internacionales sobre Seguridad Marítima y Medio Ambiente, sirve para proyectar y mantener en vigor aquellas situaciones de alerta necesarias que nos permitan estimular de manera permanente una actualización de los mecanismos que son imprescindibles para afrontar situaciones de crisis. Las experiencias vividas y la reflexión sin cortapisas constituyeron los mayores ix PRÓLOGO estímulos en el debate mantenido en la sede de la Fundación Barrié, en A Coruña, tal y como se constató por la numerosa asistencia a la mencionada Jornada. El Instituto Universitario de Estudios Marítimos, consciente de su deber como centro universitario, se alegra de poder ser el vehículo transmisor de los resultados de la citada Jornada, en donde la calidad de los ponentes, el nivel de los debates y la profundidad de las reflexiones subrayan una aportación básica e imprescindible para afrontar los desafíos del mañana. Fernando González Laxe Director del Instituto Universitario de Estudios Marítimos Introducción Me corresponde el honor de realizar la presentación de las II Jornadas internacionales sobre seguridad Marítima y Medio Ambiente. La lectura del programa revela lo exacto del título. Participan personas relevantes, por su dedicación científica y su experiencia profesional en la materia, cuya colaboración agradezco muy cordialmente. No es necesario que realice ahora su presentación individualizada que quedará contrastada en el desarrollo de las sesiones programadas y en los contactos informales que suscitarán. Estas segundas Jornadas vienen a ser continuación de las primeras que precedieron al informe que tuve la oportunidad de dirigir sobre “Problemas jurídico-administrativos planteados por el Prestige”, elaborado a partir de los trabajos realizados por un equipo multidisciplinar de las tres Universidades de Galicia, financiado por la Asociación Española de la Industria Eléctrica-UNESA, con el impulso del que fuera Comisionado del Gobierno, D. Rodolfo Martín Villa. Aquella catástrofe –una más de las que ha sufrido la costa de Galicia–, más allá de los daños económicos y al medio ambiente, tocó fibras sensibles del ánimo colectivo, provocando reacciones diversas. La del grupo de universitarios reunidos en torno al informe –como de otros que se ocuparon de diferentes aspectos del problema– fue poner a disposición del país el resultado de un análisis académico de la emergencia, que rebasase la dimensión local y la circunstancia coyuntural. El informe, que está publicado por la editorial Thomson-Aranzadi, se cierra con veinte conclusiones generales y con sesenta y cinco recomendaciones concretas. No consideramos concluido con ese trabajo nuestra dedicación a un tema que sigue teniendo una importante actualidad. De acuerdo con lo que se contiene en el citado informe hemos constituido un Observatorio del litoral, con carácter permanente, en el Instituto Universitario de Estudios Marítimos, de la Universidade da Coruña, cuyo Director, el profesor González Laxe, ha contribuido eficazmente a la organización de estas Jornadas y con cuya participación contaremos en la reunión final. Esa voluntad de continuar el estudio de lo que da título a estas Jornadas se ha puesto de manifiesto en un proyecto europeo de investigación recientemente aprobado, del que somos jefes de fila con Creta y el gobierno de las Islas Baleares, bajo el nombre de SOSMER. Se trata, entre otros objetivos, de evaluar los sistemas de seguridad marítima de las franjas del litoral relativo a los participantes en el proyecto, de cambiar experiencias de las situaciones de crisis y evaluar los resultados de las acciones ejecutadas. La dimensión internacional de la seguridad marítima y muy concretamente europea hace imprescindible ese intercambio de experiencias y la reflexión en común sobre los diferentes aspectos, lo que explica la composición del programa de estas Jornadas. Al mismo fin contribuye la relación que la Universidade da Coruña ha establecido mediante el oportuno convenio con el Centro de Documentation, de Recherche et d´Expérimentation Sur les Pollutions Accidentalles des Eaux (CEDRE), cuyo Director, xi xii INTRODUCCIÓN Michel Girin, vuelve a acompañarnos en esta segunda edición de las Jornadas. En la misma dirección se orienta el convenio marco con la Universidad de la Bretaña Occidental y, en concreto, con su Centre de Droit et D´Economie de la Mer (CEDEM), aquí también representado. II Unas reflexiones sobre el contenido de las Jornadas, necesariamente breves como corresponde a su inauguración, parecen obligadas, con el objeto de subrayar su importancia y su oportunidad. Vivimos inmersos en una “sociedad del riesgo”, “contingencia o proximidad de un daño”, según una de sus acepciones. No quiero referirme a los que derivan del comportamiento de la naturaleza –de los que estamos teniendo noticias con frecuencia– sino al que proviene de la propia actividad humana y, más concretamente, de los avances de la tecnología y del incremento de las relaciones comerciales, dejando a un lado cualquier connotación bélica. En ocasiones, los avances tecnológicos para remediar una deficiencia, una carencia o un mal pueden generar, a su vez, paradójicamente un nuevo problema a superar. Es preciso prevenir y tomar decisiones desde la propia inseguridad que la misma evolución de la ciencia y la tecnología manifiesta con sus avances. Lo que antes era la solución, deviene obsoleto. Y no se trata de concretar en materia de salud, de biotecnología; sí de referirse a lo que nos ha convocado, la seguridad marítima: una respuesta contra riesgos que han de ser evitados y controlados en la mayor medida posible. También aquí juega el principio de precaución, de acuerdo con el estado de la ciencia y de la técnica. Existen accidentes singulares y riesgos permanentes. A unos y a otros ha de hacerse frente. Porque reducirlos, como ha declarado la Comisión de la UE, es un aspecto esencial de la calidad de la vida. Unos datos desgraciadamente bien conocidos avalan la importancia de la seguridad marítima en el litoral europeo. De 1967 a 2002, desde el Torrey Canyon hasta el Prestige se han producido doce incidentes graves, tres de ellos en Galicia. Cerca de 200 millones de toneladas de crudo o de productos petrolíferos se mueven cada año en las costas europeas sin control posible en un puerto de la UE. El transporte marítimo, sin embargo, es un capítulo importante para la economía europea, que aumenta con la creciente globalización del comercio. Casi el 90% del comercio de mercancías que viene de fuera de Europa se hace por mar y por esta vía el 40% en Europa. Casi 1 billón de toneladas de petróleo entra en puertos de la UE o surca sus aguas cada año. La UE es hoy el mayor poder marítimo después de su ampliación a 25 con la que entraron Malta y Chipre. El sector marítimo, en su más amplio sentido, emplea a unos 3 millones de personas. Los datos negativos, como los positivos, avalan la importancia de la seguridad marítima, con la grave repercusión que tiene en las zonas costeras, para no insistir en la protección de las vidas humanas. INTRODUCCIÓN xiii El riesgo cero en un mundo cada vez más relacionado es inimaginable. Aceptar un cierto riesgo como permitido o inevitable es el punto de partida del análisis de la seguridad marítima. Cada vez en mayor medida, como demuestran las medidas que se proponen y las ya adoptadas, se aumenta la sensibilidad hacia esta cuestión, en lo que interfieren intereses contrapuestos que es preciso jerarquizar, a lo que han ayudado accidentes como Erika o el Prestige. El Consejo Europeo en su reunión de Copenhague de los días 12 y 13 de diciembre de 2002, poco después del accidente del Prestige, y el Parlamento Europeo en abril de 2004 acordaron la adopción de las medidas necesarias para evitar la repetición de desastres similares. Hace un año subrayamos que no era satisfactoria la prioridad que el Derecho Internacional confiere al Estado de pabellón en la responsabilidad de garantizar que los buques que enarbolen su bandera o estén registrados en su territorio acaten las reglamentaciones internacionales existentes. Esta situación ha provocado la proliferación de “banderas de conveniencia” y facilitado el registro de buques que no reúnen las condiciones mínimas de seguridad para transportar mercancías peligrosas, como evidencia el accidente del Prestige. En el paquete Erika III de medidas sobre seguridad marítima se propone una Directiva en relación con la necesidad de que se asegure el estricto cumplimiento de las reglas que se imponen para una ejemplar calidad de las banderas europeas. Nos referíamos también a la necesidad de reforzar la regulación de las sociedades de clasificación y combatir la existencia de las que no garanticen los estándares de calidad necesarios. En esa línea se orienta el Erika III. La misma sintonía se percibe entre lo que se proponía en el Informe y lo que se pretende en la nueva Directiva respecto de reforzar el papel del Estado rector del puerto, como en otros puntos, en los que se han dado pasos: como la prohibición de los buques monocascos o una mejora en el tema abierto de las indemnizaciones. Me refiero al Fondo complementario, creado en virtud de un protocolo, que entró en vigor el 3 de marzo de este año, elaborado por el FIDAC. Se eleva el límite a 920 millones de euros, que era entes de 280. También el incremento y reforzamiento de las inspecciones, la relación de buques vetados en puertos de la UE, lista de banderas de países con muy alto riesgo, alto riesgo o riesgo medio. Es mucho, todavía, lo que es preciso avanzar para conseguir una mayor transparencia del transporte marítimo que, sin duda, contribuirá a disminuir el riesgo. La realidad es, sin embargo, que no disminuyen los barcos que no cumplen con los estándares internacionales de seguridad en sus diferentes aspectos. Según datos procedentes de las inspecciones realizadas, eran 72.000 en 2003 frente a 58.000 en 2005. Mucho quehacer para la Agencia Europea de Seguridad Marítima, uno de cuyos representantes participa en estas Jornadas, cuyo reforzamiento solicitábamos en una de las recomendaciones de nuestro Informe y cuyo papel se destaca por la Comisión Europea. Por lo que se refiere a España y desde el punto de vista de adecuar la Administración Pública a esta sociedad del riesgo, en el que participan los vertidos de hidrocarburos en el mar, se proponía como meta la creación de una Agencia Estatal de Seguridad Marítima. xiv INTRODUCCIÓN Uno de los pasos a dar en esa posible dirección ha sido la creación del Centro para la prevención y lucha contra la contaminación marítima y del litoral (CEPRECO), que ha supuesto la existencia de una Dirección General dependiente del Ministerio de la Presidencia, fuera de Madrid, que ha prestado una positiva colaboración para celebrar estas jornadas. En un Estado compuesto, como es el autonómico, es preciso tener en cuenta una adecuada distribución de competencias para hacer más eficaz la garantía de la seguridad marítima. Ha habido una tradición centralizadora que es preciso corregir, sin merma de la eficacia. Como también conviene revisar perspectivas tradicionales desde las que se han contemplado las contingencias que en las últimas décadas han aumentado, tanto en su realidad como en su potencialidad. El título competencial más adecuado no es la Marina mercante, aunque sea el medio de transporte de las mercancías peligrosamente contaminantes, sino la seguridad pública, con todas sus consecuencias. La realidad de cómo se comportan los accidentes que suponen los vertidos contaminantes muestra que inciden en la franja terrestre del litoral, por lo que debería reconocerse a las Comunidades autónomas competencias en el mar territorial y aguas interiores. La imagen de los pescadores defendiendo las rías en el caso del Prestige es elocuente. Nos referíamos, entonces, a la conveniencia de revisar los planes de contingencia en aquella época vigentes y habrá que reseñar que en octubre de 2004 se publicó una orden de la Consellería de Pesca y Asuntos Marítimos por la que se aprobó el Primer Plan de contingencias por contaminación marina de las rías gallegas. Aún sin ser profesional del Derecho, resulta de fácil comprensión la dificultad y la complejidad de los mecanismos jurídicos para reparar el daño causado por estos accidentes contaminadores, tanto para determinar el responsable al que ha de imputarse la indemnización, como respecto de los mecanismos procesales para llevarla a cabo. Proponíamos, sobre todo para hacer frente a empresas propietarias del buque causante del accidente en situación de insolvencia, que se aplicasen a fondo las técnicas de “levantar el velo” para poner en evidencia el entramado del grupo a que pertenecen e implantar un sistema de responsabilidad subsidiaria, solidaria y objetiva de la empresa motriz. En la propuesta de Directiva que forma parte del Erika III se pone el acento sobre la necesidad de establecer más guías claras para realizar las investigaciones técnicas necesarias que, aunque se declara que deben distinguirse de los procedimientos judiciales, indudablemente facilitará su resolución, porque en este asunto, como en tantos otros, los datos técnicos son singularmente relevantes. Hicimos entonces algunas propuestas novedosas en materia procesal que no es del caso recordar ahora. Una noticia positiva en este ámbito internacionalmente complicado es la recomendación de Eurojust, el organismo de cooperación judicial, de que se celebre un único juicio en España para esclarecer las responsabilidades del Prestige, que ha afectado también a Francia. INTRODUCCIÓN xv El Informe sobre el Prestige concluía con esta frase: “En definitiva, se trata de aprender de los errores”. Con otras palabras, es también lo que se reconoce en el tantas veces citado paquete de medidas Erika III. La dificultad para aprender de los grandes accidentes es un obstáculo significativo para conocer sus causas y para la capacidad de mejorar la seguridad marítima. III De estas cuestiones, sólo esbozadas, se tratará en las Jornadas. En los ponentes, cuya colaboración agradezco de nuevo, hay una manifestación de perspectivas diferentes que ayudarán a comprender mejor el objeto de unas Jornadas de naturaleza claramente multidisciplinar. Hay aproximaciones académicas y aproximaciones desde puestos de responsabilidad en Administraciones Públicas de varios países y de la Unión Europea. El programa se ha confeccionado con el deseo de que preste un servicio a las sociedades de nuestros países, ideal de servicio que está en el fundamento del oficio universitario. No quiero terminar –lo último no siempre es lo menos importante– sin agradecer la colaboración de entidades y personas que han hecho posible estas Jornadas. A UNESA, por su mecenazgo inicial de la aventura que empezamos a correr hace casi dos años; a la Universidad y a sus Institutos de Estudios Marítimos y Medio Ambiente; a la Fundación Pedro Barrié de la Maza que nos ha puesto a nuestra disposición esta magnífica y excelentemente ubicada sala. A la Directora General del CEPRECO, eficaz enlace con la Administración del Estado; a los secretarios académicos y profesores del Área de Derecho administrativo, cuya juventud añade ilusión a una ya madura profesionalidad; a las autoridades que nos acompañan y a todos ustedes sin cuya presencia no serían posibles las Jornadas. José Luis Meilán Gil Catedrático de Derecho Administrativo 1 Nuevas tendencias de la política y el Derecho de la seguridad marítima: Aspectos de Derecho internacional José Juste Ruiz Universidad de Valencia 1. Introducción En esta mesa redonda sobre nuevas tendencias de la política y del Derecho de la seguridad marítima me corresponde abordar la dimensión internacional del problema. Como punto de partida, conviene subrayar que las viejas concepciones según las cuales la navegación es una actividad inocua que no produce riesgo ni daño alguno a ningún Estado (Grocio. 1609), constituye hoy una referencia insostenible que choca frontalmente con la cruda realidad. Las nuevas condiciones en las que se desarrolla el tráfico marítimo y el transporte de mercancías, conlleva inevitablemente riesgos muy serios que, a menudo, se materializan en accidentes catastróficos que causan daños masivos a los Estados afectados y al medio ambiente marino en su conjunto. Por ello, se hace necesario revisar los planteamientos contenidos en la propia Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar de 1982, que constituye el principal instrumento jurídico de referencia. Como ya dijera en el año 2000 el entonces presidente del Tribunal Internacional de Derecho del mar, Thomas Mensah, “la Convención de 1982 sobre el Derecho del mar no es una obra de arte acabada: es un instrumento vivo que debe ser capaz de adaptarse a las nuevas situaciones y responder a las nuevas demandas, permaneciendo al mismo tiempo fiel a las razones esenciales que sustentaron el consenso original en el que está basado” . 2. La necesaria relectura de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar Con respecto a la navegación, la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del mar pretendió establecer un compromiso “equilibrado” entre los intereses de las diferentes categorías de Estados involucrados, a saber: el estado de pabellón, los Estados ribereños y el Estado del puerto. Sin embargo, con el paso del tiempo, parece claramente demostrado que el esquema establecido por la Convención resulta en realidad bastante desequilibrado y mal adaptado a la situación cambiante que se ha producido en el Derecho del mar de nuestros días. En efecto, los cuatro pecados capitales del sistema establecido por la Convención pueden sintetizarse del modo siguiente: (1) la preeminencia del papel asignado al Estado de pabellón, que sigue ostentando una posición preponderante en relación con las cuestiones vinculadas a la seguridad de la navegación de los buques; (2) la persistencia de los registros abiertos, que permiten la utilización de los llamados pabellones de conveniencia, sin que los estados de abanderamiento cumplan siempre con la eficiencia debida las obligaciones de vigilancia y control de la seguridad de los buques que legalmente les corresponde; (3) el funcionamiento, a veces deficiente, de las sociedades de clasificación, cuyas carencias han sido ya puestas de relieve en otra de las ponencias presentadas en este congreso internacional; (4) la persistencia de buques sub-estándar que constituyen un verdadero riesgo flotante para la seguridad ambiental de los estados costeros. Además de ello, la importante función de custodia asignada al estado del puerto ha resultado también parcialmente frustrada, pese al creciente número de acuerdos de MENSA, Th. en ROTHWEL, D.R. y BATEMAN, S (Eds.) (2000): Navigationnal Rights and Freedoms and the New Law of the Sea, Foreword, pp. ix-x (traducción). Seguridad Marítima y Medio Ambiente coordinación existentes (Memorandum of Understanding on Port-State Control, MOU). Los estados portuarios no siempre se han mostrado deseosos de ejercer las facultades de control que les han sido atribuidas por los convenios internacionales, no sólo por el trabajo a veces difícil que ello conlleva, sino también por su deseo de no hacer aparecer sus puertos como destinos poco deseables para la navegación comercial. Por otra parte, en muchas ocasiones, los buques sub-estándar evitan recalar en los puertos donde el control es particularmente riguroso, escapando así a la vigilancia de sus condiciones de navegabilidad y, eventualmente, a una posible inmovilización. Muchas cosas han cambiado desde los tiempos en los que se redactó el texto de la Convención hasta el momento actual, claramente marcado por una creciente percepción de los riesgos involucrados en la navegación, así como del alcance e importancia de los intereses ambientales de los estados ribereños. Algunos puntos de fricción se han manifestado con particular intensidad en la práctica reciente, tales como los relativos a la navegación de los buques propulsados por energía nuclear, al transporte de hidrocarburos a bordo de buques petroleros de dudosa condición, al traslado de desechos peligrosos por vía marítima (particularmente los desechos radiactivos) y, últimamente, a la navegación de buques de crucero. Puede afirmarse, por lo tanto, que hoy nos encontramos en presencia de nuevas situaciones, nuevos intereses y nuevos valores que deben reajustarse a la luz de las realidades actuales. También debe subrayarse la emergencia de nuevos principios y normas internacionales que deben ser integradas en el marco legal aplicable, tal es el caso, muy particularmente, del principio de precaución y del principio “quien contamina paga”. 3. Posibilidades que ofrece la vía interpretativa para mejorar la aplicación de la convención El problema principal para una aplicación actualizada de las disposiciones de la Convención radica en el dominio de una posición inmovilista (respaldada por intereses económicos muy poderosos) que ha venido manteniendo una interpretación desequilibrada de las disposiciones de la Convención en materia de seguridad marítima. Desde esta óptica inmovilista, los principios de libertad de navegación y del Derecho de paso inocente se configuran como dogmas cuasi teológicos que dominan totalmente la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar. Sin embargo, por lo que respecta a la libertad de navegación, habría que alejarse de una visión hipertrofiado de la misma y restituir a dicha “libertad” su verdadero sentido en el marco de la Convención. A tal efecto, el punto de partida no debe ser la preeminencia de la navegación sobre los otros usos legítimos del mar, sino la necesaria conciliación de dicha libertad con los otros derechos e intereses jurídicos igualmente tutelados por la Convención. En realidad, la libertad de navegación se refiere a la libertad de movimientos de los buques de un puerto a otro con objeto de transportar y descargar mercancías o personas; en tal sentido, la libertad de navegación tiene una naturaleza funcional y no constituye un privilegio del buque como tal. Como ha afirmado recientemente una destacada especialista, debe establecerse una distinción entre los buques que se dedican efectivamente a la navegación y aquellos que desarrollan Nuevas tendencias de la política y el Derecho... actividades que no constituyen en realidad un ejercicio apropiado de la misma, como la realización de descargas ilegales, el fondeo, las operaciones de buques sub-estándar y otras actividades que constituyen casos de grave negligencia (gross negligence) . Lo mismo cabe decir con respecto a la correcta interpretación del Derecho de paso inocente por el mar territorial, que implica el tránsito rápido e interrumpido y que puede comprender la detención y el fondeo, pero sólo en la medida que constituyan incidentes normales de la navegación o sean impuestos al buque por otras razones perentorias como la fuerza mayor o el auxilio en caso de peligro o dificultad grave . Sin embargo, como ha sido señalado con razón, el “paso” por el mar territorial no incluye actividades tales como mantener el buque al pairo (hovering), realizar travesías de crucero (cruising) o fondearse (lying at anchor) . Asimismo, el paso no será “inocente” cuando el buque proceda a realizar cualquiera de las actividades específicamente señaladas en el artículo 19.2 de la Convención, que incluye en su último apartado “cualesquiera otras actividades que no estén directamente relacionadas con el paso” (numerus apertus) .Es cierto que, en relación con los actos de contaminación, el umbral de tolerancia de la inocencia del paso es particularmente elevado, ya que éste solamente deja de serlo cuando el buque realiza un acto de contaminación “intencional y grave”. Sin embargo, y con independencia del margen de apreciación que permite la indefinición de estos conceptos en el artículo 19.2 (h), no debe considerarse como ejercicio del paso inocente el tránsito de un buque accidentado ni de un buque que, por sus deficientes condiciones de navegación, puede provocar un accidente con graves consecuencias para el medio ambiente costero. Asimismo, resulta muy dudoso que pueda considerarse “inocente” el paso de un buque por el mar territorial que se efectúe sin respetar las leyes y reglamentos del estado ribereño adoptados de acuerdo con la Convención (por ejemplo, sobre dispositivos de navegación, información previa de buques u otros servicios de tráfico marítimo). Otro punto interesante en relación con el verdadero alcance de la libertad de navegación y el Derecho de paso inocente tiene que ver con la desequilibrada regulación de la cuestiones relativas a la seguridad marítima en la propia Convención. Especialmente chocante es la desproporción existente entre las disposiciones relativas a la contaminación operativa, que están minuciosamente reglamentadas en el texto de la misma, y las relativas JOHNSON, L.S. (2004): Coastal State Jurisdiction of International Shipping, Dobbs Ferry, N.Y: Oceana Publications, p. 101. Convención, artículo 18.2. Así lo afirma el segundo informe de la ILA en la materia: “Ships must first of all be in ‘passage’ within the meaning of Article 18, which covers navigation by ships in transit through the territorial sea, and navigation from ships that come from or head to a port or internal waters. Ships ‘cruising’, ‘hovering’ or merely ‘lying in’ the territorial sea, cannot claim their passage to be “continuous and expeditious”, and consequently cannot claim a right of innocent passage, except under the circumstances of paragraph (2), for example force majeure.” En apoyo de esta afirmación se cita: LEE, L.T. (1961): “Jurisdiction over foreign merchant ships in the territorial sea: An analysis of the Geneva Convention on the Law of the Sea”, 55 American Joumal of Intemational Law 77-96, p. 80; CHURCHILL R.R. y LOWE A.V.(1988): The Law of the Sea. Manchester: Manchester University Press, New rev. ed., p. 69; Bodansky (1991): “Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution”, 18 Ecol. L.Q., p. 751. Véase ILA(1998): Report of ther SixtyEighth Conference (Taipei, Taiwan), p. 389. Sobre el carácter no exhaustivo de la lista contenida en el artículo 19.2 de la Convención véase: ILA, ibíd., p. 390 y nota 41. Seguridad Marítima y Medio Ambiente a la contaminación accidental a las que se presta una atención mucho más reducida. En efecto, entre las disposiciones contenidas en la Parte XII de la Convención, relativa a la protección y preservación del medio marino, solamente se consagra a la contaminación accidental un artículo, el artículo 221, que afirma que ninguna de las disposiciones de la Parte XII: “Menoscabará el Derecho de los Estados con arreglo al Derecho internacional, tanto consuetudinario como convencional, a tomar y hacer cumplir mas allá del mar territorial medidas que guarden proporción con el daño real o potencial a fin de proteger sus costas o intereses conexos, incluidos de pesca, de la contaminación o la amenaza de contaminación resultante de un accidente marítimo o de actos relacionados con ese accidente, de los que quepa prever razonablemente que tendrán graves consecuencias perjudiciales”. La desproporción existente entre la minuciosa regulación de los supuestos que afectan a la contaminación operativa, y la escasa atención a las cuestiones que se suscitan en caso de accidente (contaminación accidental), reflejan un marco conceptual y normativo que resulta no sólo radicalmente inequitativo, sino también contrario a los más elementales criterios de racionalidad ecológica. En efecto, simplificando al máximo la situación, podría afirmarse que el estado ribereño carece esencialmente de poderes para enfrentarse a las amenazas de contaminación resultantes del tráfico de buques de pabellón extranjero que navegan por sus aguas y, sin embargo, asume plenos poderes (y, por consiguiente, plenas responsabilidades) con respecto a las situaciones en las que se haya producido un accidente que amenaza causar graves daños a sus aguas y costas. Como ha puesto claramente de manifiesto el accidente del buque Prestige en el año 2002, la incidencia del impacto ecológico, económico y político que un accidente de esta naturaleza acarrea para el estado ribereño no guarda parangón con los limitados poderes que ese Estado puede ejercer para prevenir los posibles accidentes de los buques de riesgo que navegan por sus aguas. Por otra parte, si consideramos que la protección y preservación del medio marino debe abordarse esencialmente desde una perspectiva preventiva (y no “curativa”), deberemos llegar a la conclusión de que el marco conceptual contemplado por la Convención resulta mal adaptado a esta perspectiva preventiva y también resulta poco compatible con las nuevas exigencias del principio de precaución que impera en la actualidad en el Derecho internacional ambiental. De lo dicho hasta aquí conviene extraer varias conclusiones fundamentales que deben permitirnos realizar una nueva lectura de las disposiciones de la Convención que se adapte mejor a las realidades actuales. En primer lugar, las limitaciones que afectan a los poderes del estado ribereño en relación con los buques de pabellón extranjero en lo que se refiere a la navegación ordinaria no se pueden extrapolar a los supuestos en los que el estado ribereño ejerce poderes excepcionales frente a los buques de cualquier pabellón que amenazan con causar accidentes de contaminación que afecten a sus costas de intereses conexos. Todas las restricciones legales que pesan sobre el estado ribereño, con respecto al ejercicio de la navegación por parte de buques extranjeros que navegan en condiciones regulares, deben quedar de lado en caso de tratarse de buques que navegan en condiciones precarias, creando un riesgo desproporcionado para los intereses del estado ribereño. Nuevas tendencias de la política y el Derecho... Por otra parte, las disposiciones de la Convención en materia de navegación contienen numerosos conceptos indeterminados que han dado lugar a interpretaciones diversas, tanto por parte de la doctrina como de los propios Estados interesados. Algunos de estos conceptos tienen un alcance general, tales como los relativos a las reglas y estándares “generalmente aceptados” o “aplicables” o a la obligación de tomar “debidamente en cuenta” los derechos y deberes de otros Estados. Otros se refieren a situaciones o eventualidades más concretas o específicas, tales como el significado que hay que atribuir a términos como “amenaza”, “intencional”, “graves daños”, “fuerza mayor”, “accidente” etc. En todos estos supuestos se plantea la cuestión de saber quién debe decidir, en la práctica, sobre el sentido concreto que hay que atribuir a los términos controvertidos, sobre todo cuando se está en presencia de una situación o incidencia que amenaza causar graves daños al estado costero. Con carácter general, creo que puede afirmarse que la capacidad de decisión con respecto a estas situaciones concretas corresponde naturalmente al estado ribereño y no al estado de pabellón. La proximidad de las actividades, su mejor situación para evaluar los riesgos creados y el carácter más general y “público” de los intereses estatales amenazados, confieren al estado ribereño una situación de preeminencia que éste debe efectivamente asumir. Tal preeminencia deriva de principios generales bien establecidos en el Derecho internacional que pueden reconducirse al famoso dictum jurisprudencial según el cual “la tierra domina al mar”. Obviamente, las decisiones y actuaciones del estado ribereño tienen que respetar los límites normativos marcados por las reglas internacionales aplicables, y acomodarse a los principios de proporcionalidad y no discriminación. En todo caso, la preeminencia del estado costero afecta sólo a la capacidad de calificación y decisión en primera instancia, y no obsta a la posible asunción de una responsabilidad subsiguiente en caso de ejercicio inapropiado de sus poderes, conforme a lo previsto en el artículo 232 de la Convención. 4. Medidas que puede adoptar el estado ribereño Las primeras medidas que puede adoptar el estado ribereño en defensa de sus intereses consisten en intensificar la exigencia en el estricto cumplimiento de las obligaciones que pesan sobre el estado de pabellón con respecto a las condiciones de navegación de sus buques. Tales obligaciones son ciertamente numerosas e intensas y afectan también a fortiori a los Estados que poseen registros abiertos y otorgan los denominados Los deberes generales del estado de pabellón se enuncian con todo detalle en el artículo 94 de la Parte VII de la Convención relativa al Alta Mar. La Parte XII contiene otras disposiciones más específicas sobre las obligaciones del estado de pabellón con respecto a la contaminación causada por buques. Así, el artículo 211.2 exige a los Estados la adopción de leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques que enarbolen su pabellón que deberán tener, por lo menos, el mismo efecto que las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados. Además, el artículo 217.1 les obliga a velar porque sus buques cumplan dichas reglas y estándares, dictando leyes y reglamentos y tomando otras medidas necesarias para su aplicación y velando por su aplicación efectiva dondequiera que se cometa la infracción. El mismo artículo añade incluso que los Estados tomarán, en particular, las medidas apropiadas para que se impida zarpar a los buques que enarbolen su pabellón hasta que cumplan los requisitos de las reglas y estándares internacionales en la materia, incluidos los relativos al diseño, construcción equipo y dotación de buques (artículo 217.2). Véase LACLETA MUÑOZ, J.M. “El Derecho internacional y la contaminación oceánica”, Sesiones técnicas sobre accidentes de los buques petroleros en la mar, MADRID (ETSIN-ASESMAR), 11 de febrero de 2003. Seguridad Marítima y Medio Ambiente “pabellones de conveniencia”. Como dijo el Tribunal Internacional del Derecho del mar en la sentencia de 1 de julio 1999 emitida en el asunto “SAIGA” (nº 2): “The conclusion of the Tribunal is that the purpose of the provisions of the Convention on the need for a genuine link between a ship and its flag State is to secure more effective implementation of the duties of the flag State, and not to establish criteria by reference to which the validity of the registration of ships in a flag State may be challenged by other States ”. Por otra parte, el estado ribereño debería llevar a cabo una aplicación proactiva de las competencias reguladoras y ejecutivas que le reconoce la Convención de 1982 en las diversas zonas marinas bajo su soberanía o jurisdicción. En las zonas sometidas a su soberanía, las competencias reglamentarias y ejecutivas del Estado ribereño son, en principio, muy amplias e incluyen en particular la adopción de leyes y reglamentos para “la preservación del medio ambiente y la prevención, reducción y control de la contaminación de éste” así como el establecimiento de vías marítimas y dispositivos de separación del tráfico exigibles a los buques que ejerzan el Derecho de paso inocente, en particular a los buques cisterna, los de propulsión nuclear y los que transporten sustancias o materiales intrínsecamente peligrosos o nocivos . Las disposiciones de la Parte XII de la Convención relativas a la contaminación causada por buques otorgan también al estado ribereño competencias prácticamente absolutas cuando los buques de pabellón extranjero se encuentran voluntariamente en sus puertos (artículo 211.3), considerablemente extensas cuando se encuentran en su mar territorial, aunque no deberán obstaculizar el paso inocente de dichos buques” (artículo 211.4) y de menor intensidad en los estrechos utilizados para la navegación internacional en los que se aplica el régimen de paso en tránsito 10. En la zona económica exclusiva, el estado ribereño posee “derechos de soberanía” 11 sobre los recursos naturales y las actividades económicas, así como “jurisdicción” en lo que respecta a la protección y preservación del medio marino 12. Los demás Estados tienen a su vez derechos (y deberes) para el goce de la libertad de navegación y otros usos del mar internacionalmente legítimos, tales como los vinculados a la operación de los buques (sic) 13. Unos y otros deben tener debidamente en cuenta los derechos y deberes de los demás Estados, pero el artículo 58, 3 de la Convención señala específicamente que los estados de pabellón “cumplirán las leyes y reglamentos dictados por el estado ribereño de conformidad con las disposiciones de la Convención y otras normas de Derecho internacional en la medida que no sean incompatibles con ésta Parte”. Conviene subrayar, en este punto, que las consecuencias perjudiciales que la navegación de ciertos tipos de buques puede llegar a producir pueden tener una incidencia directa sobre el International Tribunal for the Law of the Sea (ITLOS), The M/V “SAIGA” (No. 2) Case (Saint Vincent and the Grenadines véase Guinea), Judgement 1 July 1999, par. 83. Convención, artículo 21.(f). Convención, artículo 22. 10 Este último aspecto ha sido criticado con razón por la doctrina española: véase passim DE YTURRIAGA, J.A. (1991): Straits Used for International Navigation. Dordrecht/Boston/London: Nijohff, pp. 174-177 y 252. 11 Convención, artículo 56.1.(a). 12 Convención, artículo 56.(b)(iii). 13 Convención, artículo 58.1. Nuevas tendencias de la política y el Derecho... estado y calidad de los recursos de la zona económica exclusiva y perturbar el ejercicio de las actividades económicas en la misma. Y debe recordarse que, de acuerdo con la Parte V de la Convención, el estado ribereño posee competencias normativas y ejecutivas con respecto a los recursos naturales de la zona económica exclusiva, cuya aplicación puede tener un impacto eventual sobre la navegación 14. Los conflictos resultantes deberían resolverse conforme a lo dispuesto en el artículo 59 de la Convención “sobre una base de equidad y a la luz de las circunstancias pertinentes, teniendo en cuenta la importancia respectiva que revistan los intereses de que se trate para las partes, así como para la comunidad internacional en su conjunto”. En este sentido, parece evidente que los intereses “públicos” relativos a la protección y preservación de las zonas costeras de un Estado presentan una dimensión colectiva que debe imponerse en último término a los intereses “privados” relativos al ejercicio de la navegación comercial por un buque determinado susceptible de crear riesgos graves para el medio ambiente marino. Por lo que respecta más directamente a la prevención de la contaminación causada por buques, la Parte XII de la Convención establece que en la zona económica exclusiva los estados ribereños podrán dictar leyes y reglamentos “que sean conformes y den efecto a las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados y establecidos por conducto de la organización internacional competente o de una conferencia diplomática general” (211, 5), así como adoptar “medidas obligatorias especiales” en áreas particulares determinadas conforme a lo dispuesto en el artículo 211, 6 de la Convención. En términos generales, cabe pues afirmar que en los espacios marinos sometidos a su soberanía o jurisdicción el estado ribereño puede reglamentar las modalidades operativas (operational requirments) y las prácticas de navegación (navigational practices) especialmente en el caso de los buques petroleros, sin contravenir las disposiciones de la Convención ni otras reglas internacionales aplicables 15. Así, por ejemplo, el estado ribereño puede regular el régimen de las descargas, la ordenación del tráfico marítimo, la información a suministrar, las actividades y zonas de fondeo prohibidas y la obligación de notificar la intención de paso de buques de características especiales 16. Las leyes y reglamentos aplicables al diseño, construcción dotación y equipo de los buques solamente pueden ser exigidas como condición “para que los buques extranjeros entren en sus puertos o aguas interiores o hagan escalas en sus instalaciones terminales costas afuera” (artículo 211.3). Pero el estado ribereño puede aplicar anticipadamente estas leyes y reglamentos en la zona económica exclusiva y en el mar territorial a los buques que se dirigen a sus puertos ya que, obviamente, éstos no pueden modificar sus condiciones estructurales en el curso de la navegación hasta su llegada a los mismos. 14 BERNHART, J.P.A. (1987): “Book Review of Marine Pollution and the Law of the Sea”, San Diego L. Rev., pp. 689, 696. 15 “‘Operational requirements’ may include regulations on discharges, speed, pilotage, and cargo transfers” … ‘navigational practices’ may include regulations relating to voyage planning, ship reporting and routing, bunkering activities, and anchoring and non anchoring areas”. JOHNSON. L. op. cit., p. 11. 16 Como ha señalado Scovazzi: “An obvious question can be asked in this respect: how could a coastal State exercise its right to prescribe sea lanes for certain categories of ships, if it were not even entitled to know that a foreign ship is carrying these kinds of substances? Notification is consistent with the idea that international movements of hazardous wastes, where they are permitted, must be made in a transparent way. In this field, secrets and mysteries are likely to bring about undesirable consequences.” SCOVAZZI, T. op. cit., pp. 160. 10 Seguridad Marítima y Medio Ambiente El propio artículo 211, 3 de la Convención reconoce esta excepción al remitir al artículo 25, párrafo 2 que afirma: “En el caso de los buques que se dirijan hacia las aguas interiores o a recalar en una instalación portuaria situada fuera de esas aguas, el Estado ribereño tendrá también derecho a tomar las medidas necesarias para impedir cualquier incumplimiento de las condiciones a que esté sujeta la admisión de dichos buques en esas aguas o en esa instalación portuaria”. Las medidas de ejecución que puede adoptar el Estado ribereño de acuerdo con la Parte XII de la Convención son también considerablemente amplias en las zonas donde el Estado ribereño posee soberanía. Así, en las aguas interiores, el Estado ribereño puede realizar investigaciones, iniciar procedimientos 17 y proceder a la inmovilización del buque en caso necesario 18. En el mar territorial, el Estado ribereño goza también de amplias facultades de ejecución que incluyen la inspección física y la iniciación de procedimientos que pueden conllevar la retención del buque 19. En la zona económica exclusiva, el Estado ribereño posee también competencias ejecutivas que se determinan de una manera detallada en el artículo 220 de la Convención. En principio, podría pensarse que las diversas actuaciones previstas en esta disposición (información, inspección física, iniciación de procedimientos, retención del buque) deberían producirse de modo secuencial, de modo que no se podría pasar a la acción siguiente sin haber agotado previamente la anterior. Sin embargo, también aquí, la práctica de los Estados parece orientarse progresivamente hacia una interpretación más flexible de las disposiciones del artículo de referencia, que resulta compatible con sus términos y mejor ajustada a su objeto y fin. En particular, como han demostrado las sentencias del Tribunal Supremo de Suecia de 11 de mayo de 2004, un Estado puede imponer un pago por la contaminación causada por un buque extranjero en las aguas de su ZEE, sobre la base de pruebas suficientemente sólidas, sin necesidad de agotar las distintas etapas ejecutivas, y sin necesidad de perturbar la navegación mediante la detención del buque para instruir procedimientos judiciales 20. 5. Respuestas unilaterales y accion colectiva institucional 5.1. Medidas unilaterales Las actuaciones unilaterales de los Estados ribereños en defensa de sus intereses en las aguas sometidas a su soberanía o jurisdicción tienen una larga trayectoria en el Derecho del mar. Puede recordarse, en este sentido, la adopción por parte de Canadá de la Ley para la prevención de la contaminación de las aguas árticas (Arctic Waters Pollution Act) en el año 1970 21, mediante la que se reservaba el derecho a controlar la navegación internacional y a adoptar medidas para combatir la contaminación hasta 17 Convención, artículo 218. Convención, artículo 219 y 220.1. Convención, artículo 218. Como ya hemos visto, las competencias ejecutivas del Estado ribereño resultan más restringidas en los estrechos utilizados para la navegación internacional en los que se aplica el régimen de paso en tránsito (Convención, artículo 233). Esta limitación ha sido criticada, con particular contundencia, por YTURRIAGA, op. cit., supra nota 23. 20 MAHMOUIDI, S. (2005): “Capri Marine Ltd. véase Chief State’s Prosecutor, Swedish Supreme Court decision on jurisdiction to impose pollution fees on owners or operators of ships operating in the exclusive economic zone”, AJIL, Vol. 99, nº 2, pp. 472-478. 21 Texto de la Ley en: United Nations, UN.ST/LEG/SER.B/16: National Legislation and Treaties relating to the Law of the Sea, 1974, New York, pp. 183 ss. 18 19 Nuevas tendencias de la política y el Derecho... 11 una distancia de 100 millas de las costas en las regiones árticas 22. También los Estados Unidos, uno de los principales defensores de la libertad de navegación durante los trabajos de la III Conferencia, adoptó, tras el accidente del buque Exxon Valdez, la Oil Pollution Act de 1990. En virtud de sus disposiciones, los Estados Unidos prohibieron la navegación de los petroleros monocasco con destino a sus puertos y establecieron un régimen de responsabilidad destinado a cubrir todos los daños de contaminación que pudieran resultar en caso de accidente 23. La aplicación de las disposiciones de la Oil Pollution Act de 1990 no ha suscitado ninguna protesta diplomática y ha tenido, sin embargo, un efecto benéfico en relación con la preservación de las aguas y costas de los Estados Unidos frente a los accidentes causados por buques petroleros 24. Los trabajos de la International Law Association (ILA) dan cuenta de la existencia de una práctica estatal expansiva en cuya virtud se prohíbe el paso por el mar territorial a buques que constituyen una amenaza grave para el medio ambiente de las zonas costeras 25. 22 El Primer Ministro de Canadá, Pierre Trudeau, justificó así la adopción de esta ley: “Where no law exists, or where law is clearly insufficient, there is no international common law applying to the Arctic Seas, we are saying somebody has to preserve this area for mankind until the international law develops. And we are prepared to help it develop by taking steps on our own and eventually, if there is a conference of nations concerned with the Arctic, we will of course be a very active member in such a conference and try to establish an international regime. But, in the meantime, we had to act now”. International Legal Materials, 1970, p. 600. Con posterioridad, la Convención ha venido a confirmar este planteamiento al establecer en su artículo 234, titulado “Zonas cubiertas de hielo” que: “Los Estados ribereños tienen derecho a dictar y hacer cumplir leyes y reglamentos no discriminatorios para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por buques en las zonas cubiertas de hielo dentro de los límites de la zona económica exclusiva, donde la especial severidad de las condiciones climáticas y la presencia de hielo sobre esas zonas durante la mayor parte del año creen obstrucciones o peligros excepcionales para la navegación, y la contaminación del medio marino pueda causar daños de importancia al equilibrio ecológico o alterarlo en forma irreversible. Esas leyes y reglamentos respetarán debidamente la navegación y la protección y preservación del medio marino sobre la base de los mejores conocimientos científicos disponibles”. 23 Véase KIM. I. (2002): “Ten years alter the enactment of the Oil Pollution Act of 1990: a success or a failure?, Marine Policy, Volume 23, nº 3, pp. 197-207. 24 En efecto, como señala BOU FRANCH, aunque los Estados Unidos todavía no forman parte de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del mar de 1982, la exclusión unilateral de los petroleros monocasco de su zona económica exclusiva no ha producido ninguna protesta diplomática contra dicho país y ha tenido, en cambio, dos consecuencias importantes. La primera es que, tras el accidente del Exxon Valdez no se ha producido ningún otro accidente de buques petroleros en los Estados Unidos. La segunda consecuencia es más peligrosa: desde 1998 los petroleros más seguros, los que poseen doble casco, realizan el transporte a los Estados Unidos, mientras que los petroleros mas peligrosos, monocascos como el Erika o el Prestige, son utilizados en el resto del mundo incluida Europa y el Mediterráneo. BOU FRANCH, V. “Riflessione sulle misure di prevenzione dell’inquinamento marino dopo l’incidente della Prestige”, La protezione del Mare Mediterráneo dall’inquinnamento: problemi vecchi e nuovo, (Siracusa, 23 de enero de 2003), p. 16 (en prensa). 25 “So-called ‘leper ship’, viz. ships not involved in a maritime casualty, but that are nevertheless likely to cause a serious incident with major harmful consequences inter alia to the marine environment, would not be able to exercise the right of innocent passage either. This does not mean that a coastal State can deny lateral passage to such ships under all circumstances, for example in cases of distress. Even then, however, the interests of the ship have to be balanced with the interests of the port/coastal State involved” … “State practice shows many examples of ‘leper ships’ that are denied entry into the territorial sea for fear of harm to the interests of the coastal State. Examples include the Cristos Bitas (1978), Andros Patria (1978), Prinsendam (1980), Eastern Mariner I (1981), and Stanislaw Dubois (1981), all noted in KASOULIDES O.C. (1937): Vessels in Distress. ‘Safe Havens’ for Crippled Tankers. 11 Marine Policy 184-195 (1987), pp. 185-186. Recent cases include the Toledo (1990) which led to a judgment by the lrish High Court (Act Shipping (PTE) Limited véase The Minister for the Marine, Ireland, 7 February 1995, Doc. no. 2749J (ANK)), and the Long Lin (1992) leading to a judgment by the Netherlands’ Judicial Division of the Council of State (10 April 1995, ROI. 92. 1060, commentary in Nederlands Juristen Blad, No. 23, 299 (1995)).” ILA. Report of the Sixty-Eighth Conference … cit, p. 391 y nota 49. 12 Seguridad Marítima y Medio Ambiente En un trabajo reciente, los profesores Jorge Pueyo, Isabel Lirola y Julio Jorge Urbina, dan también cuenta de numerosos ejemplos que ponen de manifiesto el desarrollo de una práctica estatal en virtud de la cual se busca incrementar los poderes del ribereño frente al estado de pabellón mediante el ejercicio de unas competencias legislativas y de ejecución más amplias que las reconocidas expresamente en la CNUDM 26. Los autores citados señalan que algunos Estados se han atribuido “jurisdicción exclusiva” o “derechos exclusivos” en relación con la protección y preservación del medio marino en la ZEE, mediante referencias genéricas a los estándares de la viabilidad de los buques que se encuentran en sus espacios marítimos. Pero, en otros casos, estas competencias se extienden a distintos aspectos del diseño, construcción, dotación o equipo de los buques que navegan por la ZEE, habiéndose llegado incluso a establecer estándares más rigurosos que los definidos con carácter internacional, como se observa en el caso de Canadá y, en menor medida, en EE.UU. 27 Por todo lo cual dichos autores concluyen que: “A la vista de la práctica estatal analizada se constata como –en la línea de las restricciones impuestas al régimen de la navegación de los buques de pesca en la ZEE– se trata de ahondar, desde la perspectiva de la protección y preservación del medio marino, en un proceso de territorialización de este espacio que implicaría reconocer al ribereño, junto a competencias reglamentarias más amplias, facultades de ejecución capaces de controlar efectivamente las condiciones de navegabilidad de los buques para, con carácter preventivo, realizar inspecciones físicas de los mismos e iniciar procedimientos instructores, que podrían desembocar, en su caso, en la expulsión de la ZEE y aún en la retención del buque hasta que no se hayan subsanado todas las deficiencias detectadas”. Por lo que respecta a la legislación española, hay que mencionar que la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 24 de noviembre de 1992 28 contiene diversas disposiciones que definen de un modo bastante amplio las competencias del Estado español sobre la navegación en aguas sometidas a su soberanía o jurisdicción. Así, el artículo 87, 7 establece que corresponden al Ministerio de Fomento las competencias para “la ordenación y el control del tráfico marítimo en las aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, sin perjuicio de las competencias que se atribuyen a otras autoridades, y específicamente las que corresponden al Ministerio de Defensa para la salvaguardia de la soberanía nacional”. Por su parte, el artículo 88 de la Ley asigna al Capitán Marítimo de cada puerto, entre otras, las siguientes funciones: (a) la autorización o prohibición de entrada y salida de buques en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción ... (b) la determinación, por razones de seguridad marítima, de las zonas de fondeo y de maniobra en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, Derecho soberano o jurisdicción (c) la intervención en los procedimientos de determinación de las condiciones de los canales de entrada y salida de los puertos... (d) la fijación, por razones de seguridad marítima, de los criterios que determinan las maniobras, incluida la de atraque, a realizar por los buques que porten mercancías 26 PUEYO LOSA, J., LIROLA DELGADO, I. y JORGE URBINA, J. (2003): “En torno a la revisión del régimen jurídico internacional de seguridad marítima y protección del medio marino a la luz del accidente del Prestige”, REDI, vol LV, Nº. 1, p. 65. 27 Ibíd, p. 67. 28 BOE de 25 de noviembre de 1992. Corrección de errores en el BOE de 12 de diciembre de 1992. Modificada por la ley nº 62/1997, de 26 de diciembre de 1997 (BOE de 30 de diciembre de 1997, págs. 38233 y siguientes). Nuevas tendencias de la política y el Derecho... 13 peligrosas o presenten condiciones excepcionales; e) la disponibilidad, por razones de seguridad marítima, de los servicios de practicaje y remolque en aguas situadas en zonas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción”. Por lo que respecta a las facultades de ejecución, el artículo 112 relativo a las “medidas de garantía de la navegación marítima y del medio marino” afirma que: “En las aguas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, a los efectos de salvaguardar la seguridad de la navegación y prevenir la contaminación del medio marino, el Ministerio de Fomento a través de las autoridades portuarias y capitanías marítimas podrá visitar, inspeccionar, condicionar el fondeo, apresar, iniciar procedimientos judiciales y, en general, adoptar las medidas que estimen necesarias respecto de los buques que vulneren o puedan vulnerar dichos bienes jurídicos. Estas medidas podrán adoptarse sin perjuicio de las que, al efecto, puedan decidir otros organismos o Administraciones Públicas competentes en materia de preservación del medio marino.” Aunque estas disposiciones legislativas han estado largo tiempo latentes sin dar lugar a desarrollos efectivos en la práctica, las cosas comenzaron a cambiar tras el accidente del petrolero Prestige el 13 de noviembre de 1992 frente a las costas de Galicia. En efecto, en aplicación del “acuerdo” celebrado entre el Jefe del Estado francés y el Presidente del Gobierno español el 26 de noviembre de 1992 29, España adoptó el Real Decreto Ley 9/202, de 13 de diciembre, mediante el que se prohíbe la entrada en puertos, terminales o zonas de fondeo españolas, a los buques petroleros de casco único que transporten fuel pesado, alquitrán, betún asfáltico o petróleo crudo pesado, cualquiera que sea la bandera que enarbole, a partir del 1 de enero de 2003. Además, conforme a lo anunciado en el acuerdo bilateral citado, las autoridades españolas procedieron a expulsar de la zona económica exclusiva más de media docena de buques de bandera extranjera en el mes de diciembre del año 2002. De todas estas expulsiones, así como de las realizadas por las autoridades francesas en sus aguas, no parece haber resultado ninguna protesta diplomática con excepción de la planteada por Grecia respecto de la expulsión del buque Stmichaelis el 21 de diciembre de 2002. Recientemente se ha adoptado el Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que se establece un sistema de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo 30. Mediante 29 El supuesto acuerdo se concreta, en realidad, en un comunicado conjunto de los ministros competentes de ambos países, emitido tras la decimoquinta cumbre hispano-francesa de Málaga el 26 de noviembre de 2002. De acuerdo con este comunicado, los ministros se comprometían a “impulsar conjuntamente” diversas medidas a adoptar tanto en el seno de la UE como en el de la UE, a “fortalecer los mecanismos de control” del tráfico marítimo a lo largo de las costas de los Estados Miembros de la Unión y a “elaborar propuestas”, en el ámbito del Derecho marítimo internacional, que permitan a los Estados miembros ribereños controlar y, en su caso, limitar el tráfico de buques que transporten mercancías peligrosas dentro de las 200 millas. El punto más destacable de esta declaración conjunta es el enunciado en su apartado 4.2 en el que se afirma que: “España y Francia están de acuerdo en establecer un control firme, en sus zonas económicas exclusivas, de todos los barcos con una antigüedad superior a quince años, monocasco, que transporten fuel y alquitranes y que supongan un riesgo para la protección del medio ambiente marino. Para ello España y Francia establecerán un sistema de información detallada a la entrada de sus zonas económicas exclusivas para permitir en caso de duda un control exhaustivo del buque en el mar cuyo resultado podría suponer la obligación de abandonar la zona. España y Francia solicitarán a la Unión Europea a que estudie las condiciones para la generalización de esta medida.” Véase CARREÑO GUALDE, V. (2003): “Nuevas medidas de prevención de la contaminación marina por buques adoptadas por España tras el accidente del Prestige: el Acuerdo hispano-francés de 26 de noviembre de 2002”, REDI, vol. LV, nº 1, pp. 279-290. 30 BOE nº 39 de 14 de febrero de 2004, pp.. 6868 a 6878. 14 Seguridad Marítima y Medio Ambiente este Real Decreto se pretende completar la transposición de la directiva 2002/59/CEE de 27 de junio de 2002 relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento e información sobre el tráfico marítimo y por la que se deroga la directiva 93/75/CEE del Consejo 31. El Real Decreto, que tiene por objeto incrementar la seguridad marítima, mejorar la capacidad de respuesta de la Administración marítima y contribuir a una detección más temprana y a una mejor prevención de la contaminación que puede ser ocasionada por los buques, señala que la Administración marítima adoptará las medidas de policía administrativa y de índole sancionatoria que a tal efecto resulten necesarias 32. El Real Decreto 210/2004 contiene disposiciones relativas al equipamiento de seguridad de los buques (sistema de identificación automática SIA), a la notificación previa a la entrada a los puertos españoles (artículo 4) o cuando el buque tenga que fondear en el mar territorial español (artículo 13), a la vigilancia del cumplimiento del sistema obligatorio de organización del tráfico adoptado por la OMI, o establecido bajo su responsabilidad (artículo 7). También dispone el Real Decreto que los buques de pabellón extracomunitario que no tengan por destino un puerto comunitario cumplirán las reglas específicas para dicho STM, siempre que esto sea posible en aguas marítimas distintas del mar territorial (artículo 8). Particular atención merecen las disposiciones del Real Decreto 210/2004 en materia de prevención de accidentes y acceso a lugares de refugio. Por lo que respecta a la primera cuestión, el Real Decreto dispone que la Administración marítima llevará a cabo, de oficio o a petición de otro Estado miembro, las inspecciones o verificaciones oportunas con respecto a los buques peligrosos que sean considerados como un riesgo potencial para la navegación o una amenaza para la seguridad marítima, la seguridad de la vida humana en el mar o para la integridad del medio ambiente marino (artículo 16). El Real Decreto exige la notificación de cualquier incidente o accidente que afecte a la seguridad del buque o comprometa la seguridad de la navegación así como de cualquier situación que pueda desembocar en una contaminación de las aguas del litoral de un Estado miembro, por parte de los buques que naveguen por la zona SAR bajo su responsabilidad o por la zona económica exclusiva (artículo 17). Las Capitanías marítimas podrán adoptar, en casos de condiciones meteorológicas excepcionalmente desfavorables, medidas obligatorias con respecto a los buques que deseen entrar o salir de sus puertos (artículo 18). En caso de incidentes o accidente en el mar, la Administración marítima podrá adoptar las medidas apropiadas con el fin de alejar, reducir o eliminar un peligro grave e inminente que amenace al litoral o a los intereses de la zona costera afectada, a la seguridad de los demás buques, de sus titulaciones, de los pasajeros o de las personas en tierra, o proteger el medio marino. Entre las medidas a adoptar, el Real Decreto contempla expresamente las siguientes: a. restringir los movimientos del buque o imponerle un rumbo determinado; b. emplazar al capitán del buque a que ponga fin al riesgo para el medio ambiente o para la seguridad marítima; 31 Véase DOCE, L 208, de 5 agosto 2002, pp.10-27. Artículo 1. 32 Nuevas tendencias de la política y el Derecho... 15 c. embarcar en el buque un equipo de evaluación con la misión de determinar el grado del riesgo, ayudar al capitán a remediar la situación y mantener informada a la estación costera competente; d. ordenar al capitán del buque a dirigirse a un lugar de refugio en caso de peligro inminente o imponerle el practicaje o el remolque el buque a costa del operador o de la empresa naviera (artículo 19). Por lo que respecta a la controvertida cuestión de los lugares de refugio, el Real Decreto dispone que la Administración marítima elaborará planes para albergar, en las aguas bajo su jurisdicción, buques necesitados de asistencia, que estarán disponibles a petición de las Partes interesadas (artículo 20). Cuando un buque necesitado de asistencia solicite autorización para acceder a un lugar de refugio situado en aguas marítimas españolas, la Administración marítima decidirá, con la información y los elementos de juicio disponibles en cada momento, otorgar la autorización cuando el daño que previsiblemente puedan derivarse de dicha medida sea inferior al que se seguiría de adoptarse otras medidas alternativas de auxilio al buque. En caso contrario denegará la autorización, motivando su resolución. La autorización de acceso al lugar de refugio podrá acondicionarse en función de la valoración de las circunstancias que se enumeran y utilizando los elementos de juicio indicados en el artículo 21, que siguen los criterios establecidos en las directrices de la OMI sobre lugares y puertos de refugio 33. La autorización de entrada de un buque en peligro a un lugar de refugio podrá acondicionarse también a la prestación de una garantía financiera de acuerdo con lo establecido en los artículos 22 y 23. La competencia para otorgar la autorización de acceso de un buque un lugar de refugio corresponde al Director General de la Marina Mercante, quién podrá delegar su ejercicio en el capitán marítimo en cuya circunscripción se encuentre el buque, de acuerdo con lo previsto en el artículo 24. 5.2. Acción de la Unión Europea La Unión Europea ha desarrollado también una política común de seguridad marítima que ha dado lugar a una legislación contenida esencialmente en los paquetes llamados Erika I y Erika II, adoptados tras el naufragio del buque del mismo nombre frente a las costas francesas el 12 de diciembre de 1999 34. El primer paquete (Erika I) contemplaba tres series de medidas legislativas que fueron adoptadas en el año 2001. La primera consistió en el reforzamiento de las exigencias de la directiva de 1995 relativa al control de buques en los puertos comunitarios, mediante la directiva 2001/106/EC de 19 de diciembre de 2001 35. En su virtud, deben 33 Véase infra, p. 24. Véase SOBRINO HEREDIA, J.M. (2003): “La acción de la Unión Europea en materia de seguridad marítima”, REDI, vol. LV, nº 1, pp. 79-116. 35 Directiva 2001/106/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 2001 por la que se modifica la directiva 95/21/CE del Consejo sobre el cumplimiento de las normas internacionales de seguridad marítima, prevención de la contaminación y condiciones de vida y de trabajo a bordo, por parte de los buques que utilicen los puertos comunitarios con las instalaciones situadas en aguas bajo jurisdicción de los Estados miembros (control del estado del puerto). DOCE nº L. 19, de 22 de enero 2002, pp. 17-31. 34
