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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Nulidad de licencias urbanísticas
Requisitos de esencialidad exigidos para que una licencia urbanística pueda ser
declarada nula de pleno derecho.
Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm. 77/11, de 31 de marzo de 2011.
Antecedente normativo
Cita:
-Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico y procedimiento administrativo común.
1. Planteamiento
La Comisión Jurídica Asesora analiza la procedencia de la revisión de oficio
de una licencia de obras concedida por un Ayuntamiento, en particular la
aplicación, al supuesto planteado, del artículo 62, apartado 1, letra f) de la Ley de
Régimen jurídico y procedimiento administrativo común.
Las Corporaciones locales pueden revisar sus propios actos y acuerdos “en
los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece
en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común”.
La Ley de Régimen jurídico y procedimiento administrativo común (Ley
30/1992, de 26 de noviembre) en su artículo 102 (según redacción de la Ley
4/1999, de 13 de enero) faculta a las Administraciones Públicas a declarar de
oficio, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado y
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente
de las Comunidades autónomas, la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la vía administrativa o hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artículo 62, apartado 1 de la misma Ley.
El artículo 62, apartado 1, por su parte, relaciona los actos administrativos
que son nulos de pleno derecho. La letra f) del referido apartado y artículo recoge
como supuesto de nulidad la de “los actos expresos o presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”.
La Comisión Jurídica Asesora en este Dictamen, se centra en el análisis de
este supuesto que, en su opinión, como ha puesto de manifiesto en reiteradas
ocasiones, presenta dificultades interpretativas.
La cuestión tiene su origen en una licencia de obras concedida para la
rehabilitación integral de un edificio de viviendas. El Ayuntamiento otorgó en su día,
la licencia en base al proyecto presentado; se ha de señalar que en el
procedimiento de concesión de la licencia se advirtieron deficiencias en el proyecto
relativas a la ventilación de las viviendas interiores que fueron subsanadas. Con
posterioridad, el interesado denunció que la licencia otorgada no se ajustaba a la
legalidad y edificabilidad proyectada porque las viviendas no reunían los mínimos
de habitabilidad exigidos según el Decreto 259/2003, de 21 de octubre y aportó un
informe de la Dirección General de Calidad de la Edificación y Rehabilitación de la
vivienda en el que se detallaban los puntos que se incumplían, referidos a la falta
de perímetro de la fachada y la dimensión del patio respecto la ventilación.
Practicada visita de inspección se observó que el edificio no se correspondía
con el descrito en el proyecto autorizado, en concreto en cuanto a la altura libre de
la última planta, al perímetro de fachada y al patio en cuanto a ventilación.
El Ayuntamiento requirió al interesado que presentara la documentación
correspondiente para legalizar la situación; en caso de incumplimiento, se iniciaría
un procedimiento de revisión de la licencia concedida. La contestación del
interesado, lejos de intentar una adecuación de la realidad física a la jurídica, fue
solicitar la suspensión de la licencia y que se determinaran las responsabilidades
para que cada uno de los agentes intervinientes asumiera la suya y se
determinara la habitabilidad real de la finca.
A la vista de la respuesta, el Ayuntamiento inició el procedimiento de revisión
de oficio al considerar que la licencia concedida no cumplía la normativa
urbanística, respecto la altura libre de la vivienda de la última planta, el perímetro
de fachada de la parte interior y la ventilación de determinadas viviendas. Este
incumplimiento obedeció a la presentación de un proyecto que no se ajustaba a la
realidad del edificio existente.
2. Consideraciones de la Comisión
La Comisión ciñe su dictamen a la declaración de nulidad de la licencia dado
que, aunque se podrían establecer las indemnizaciones que procedieran al
interesado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 102, apartado 4 de la LRJPAC,
ni la propuesta las menciona ni el interesado ha planteado una reclamación
patrimonial.
Por otro lado, el fundamento de la revisión está en el incumplimiento de la
normativa urbanística, derivado de los desajustes entre la realidad de la finca sobre
la que se pretendía actuar y el proyecto presentado para la obtención de la
licencia. En este sentido y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 35.d) del
Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprobó el Texto refundido de la
Ley de suelo, se ha de recordar que no resulta indemnizable la anulación de
licencias cuando existiera dolo, culpa o negligencia grave imputable al perjudicado.
La Comisión analiza si las vulneraciones de la legalidad urbanística
contenidas en la licencia revisten las características necesarias para entender que
se ha producido un vicio de nulidad de la licencia, en concreto el vicio previsto en
el artículo 62, apartado 1, letra f) LRJPAC. Para ello, repasa los criterios que ha
sentado la doctrina de la propia Comisión al respecto.
Hemos de recordar que este artículo y apartado exige para que se pueda
declarar la nulidad de pleno derecho que se trate de actos expresos o presuntos,
contrarios al ordenamiento jurídico, “por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.”
En el fundamento jurídico IV del Dictamen se parte de la premisa de la
excepcionalidad de la medida prevista en el artículo 102 de la LRJPAC, destinada
a evitar la producción de efectos jurídicos de los actos administrativos viciados de
nulidad radical; y, precisamente por operar sobre actos firmes, afirma que debe
aplicarse de forma estricta y rigurosa en cuanto al cumplimiento de las exigencias
formales y materiales legalmente establecidas. En el ámbito urbanístico las
dificultades se acentúan, pues la aplicación de esta medida sobre actos
urbanísticos irregulares podría convertir en general lo que se prevé como
excepcional, lo que sería contradictorio con los criterios del propio ordenamiento
urbanístico.
A criterio de la Comisión (Dictamen 375/01, reiterado en los dictámenes
330/02, 377/02, 162/05, 148/06 y 184/06), cuando una licencia urbanística ampara
de forma irregular un aprovechamiento urbanístico mayor del que establece el
planeamiento, da lugar a una adquisición de derechos y, en este sentido “si la letra
f) generara siempre, con un cierto automatismo, la sanción prevista, la nulidad de
pleno derecho se convertiría en el supuesto general y casi único de los actos
urbanísticos irregulares. Este resultado sería paradójico, respecto de la estructura
global del régimen de nulidades, en la totalidad del ordenamiento jurídico y, al
mismo tiempo, contradictorio con los criterios del mismo ordenamiento urbanístico.”
De ahí que, “en general, los supuestos de infracción de las condiciones de uso y
de edificación son reconducibles al régimen de la nulidad relativa o anulabilidad
(Dictamen 330/02).”
A pesar de ello, se pueden establecer criterios que permitan apreciar la
concurrencia de la causa de nulidad absoluta prevista en el artículo 62.1, letra f)
LRJPAC. A juicio de la Comisión (Dictamen 375/01), “el concepto de requisitos
esenciales para adquirir derechos que señala la mencionada letra f) puede permitir
apreciar la existencia de nulidad radical en supuestos de colisión cualitativa
respecto de la ordenación, como sucedería, por ejemplo, en el supuesto de
licencias que ampararan actuaciones incompatibles con el régimen jurídico del
suelo”. Esta colisión o discrepancia (Dictamen 330/02) debe ser sustancial, es
decir ha de tratarse de infracciones urbanísticas que “[...] que presenten unas
características adicionales de gravedad o importancia o afecten intereses
generales especialmente protegidos”.
La Comisión recoge los criterios vertidos en anteriores dictámenes relativos
a la nota de esencialidad necesaria para declarar la procedencia de la declaración
de nulidad de una licencia urbanística, son: “especial gravedad, afectación incisiva
de bienes o valores jurídicos protegidos, incidencia perturbadora en el dominio
público, superación sustancial de los usos permitidos y afectación de
determinaciones estructurales de la ordenación”.
3. Conclusiones de la Comisión
En el supuesto planteado, el proyecto presentado comporta la concesión de
una licencia urbanística con infracción de las condiciones de habitabilidad y de
densidad al aumentar el número de viviendas autorizables, y la creación de
viviendas que contravienen las condiciones que la legislación reguladora del
derecho a la vivienda considera imprescindibles “para unos espacios
especialmente significativos para el desarrollo personal de aquellos que los
ocupan”.
En consecuencia, y en aplicación de los criterios expuestos al supuesto
planteado, la Comisión considera que las infracciones de la legalidad urbanística
en relación con la ordenación de las viviendas “presentan las características
exigidas por la letra f) del artículo 62.1 y, por lo tanto, procede declarar la nulidad
de pleno derecho de la licencia de obras otorgada”.