STC 14/2006, de 16 de enero y STC 39/2006, de 13 de febrero

STC 14/2006, de 16 de enero y STC 39/2006, de 13 de febrero: vulneración por
resoluciones de los tribunales del derecho a la tutela judicial efectiva en relación a
la impugnación de resoluciones administrativas presuntas, deducidas del silencio
de la Administración ante la petición de un ciudadano.
Juan Ignacio Gomar Sánchez
Técnico de Administración General Secretaría General del Pleno del Ayuntamiento de Madrid I.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL
Partiendo de la consideración de que el silencio administrativo es una ficción
legal para que el administrado pueda acudir a los tribunales y no verse perjudicado por
la inactividad de la Administración, el Tribunal Constitucional considera que, en caso
de silencio, no puede obligarse al ciudadano a recurrir dentro de un determinado plazo,
supliendo la falta de diligencia del ente público puesta de manifiesto al no resolver de
modo expreso. Por tanto, que el ciudadano no recurra en plazo a los tribunales frente al
citado silencio no significa que consienta el acto producido de esta forma, por lo que
tampoco puede deducirse la caducidad de su acción, que podrá interponer en cualquier
momento.
La decisión judicial ordinaria de inadmisibilidad de la acción, dictada como
consecuencia de la apreciación de una caducidad fundamentada en una interpretación
que no se ajuste a este criterio del Tribunal Constitucional, adquiere relevancia
constitucional.
II.
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
Son numerosas las sentencias del Tribunal Constitucional sosteniendo este
criterio, por ejemplo, la 6/1986, de 21 de enero; 204/1987, de 21 de diciembre; 63/1995,
de 3 de abril; 188/2003, de 27 de octubre; 220/2003, de 15 de diciembre; 71/2001, de 26
de marzo; 218/2001, de 31 de octubre; 13/2002, de 28 de enero; 203/2002, de 28 de
octubre.
Por otra parte la doctrina cita la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid de 25 de noviembre de 1999 como una de las que apuntó el principio de que
“no cabe apreciar extemporaneidad en la vía jurisdiccional cuando la Administración
incumple su deber de resolver”.
Por su relación con este supuesto cabe también recordar que el Tribunal
Supremo ha examinado la equiparación del silencio con la notificación defectuosa del
acto administrativo en sentencias como las de 14 de octubre de 1992, 3 de octubre de
1994 y 19 de junio de 1998.
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III.
SUPUESTO DE HECHO.
En el supuesto de la STC 14/2006 los representantes de dos comunidades de
propietarios solicitaron del Ayuntamiento de Torrevieja la declaración de ilegalidad y
nulidad de una licencia de obra concedida a un tercero sin que por la Administración se
contestase de ninguna forma, de modo que nueve meses y cinco días después de la
presentación de su escrito ante la entidad local se interpuso recurso contencioso
administrativo. El Juzgado, y posteriormente el Tribunal Superior de Justicia,
consideraron extemporáneo el recurso por haberse planteado fuera de plazo, sin entrar
en el fondo del asunto.
En el supuesto de la STC 39/2006 una constructora reclama el abono de una
cantidad de la Dirección General de la Guardia Civil, derivada de la ejecución de un
contrato, sin obtener respuesta. Planteado el recurso contencioso administrativo fuera
del plazo habilitado para impugnar el acto producido por silencio, la Sala del Tribunal
Superior de Justicia de Navarra estima la causa de inadmisibilidad consistente en
considerar el acto inimpugnable al ser confirmatorio de un acuerdo consentido y firme.
En el primer caso el plazo que se había superado era el regulado por el artículo
46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso administrativa. En
el segundo era el del artículo 58.4 de la anterior Ley reguladora de esta jurisdicción, la
de 27 de diciembre de 1956. En ambos casos se estaba por tanto ante recursos
contenciosos interpuestos fuera del plazo legal habilitado al efecto contra actos
producidos por silencio.
IV.
TIPO DE RECURSO.
Los perjudicados acudieron en amparo ante el Tribunal Constitucional contra las
citadas sentencias de las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales
Superior de Justicia competentes, al no ser susceptibles de ningún otro tipo de recurso
ante la jurisdicción ordinaria. Alegaron que la actuación de tales Tribunales había
lesionado su derecho a la tutela judicial efectiva al impedirles obtener una decisión
judicial sobre el fondo del asunto, puesto que habían sostenido una interpretación no
ajustada a la Carta Magna sobre el derecho de acceso a la jurisdicción en caso de
silencio administrativo.
El Ministerio Fiscal se adhirió a la petición de estimación del amparo.
V.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
El Tribunal reitera su conocida doctrina de que, si bien no toda inexactitud o
equivocación de un órgano jurisdiccional adquiere relevancia constitucional, si lo hace
cuando la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia
de una fundamentación irrazonable que cercena el derecho fundamental a obtener una
resolución de fondo suficientemente motivada.
Sobre dicha consideración el Tribunal reitera también su criterio de que en caso
de silencio administrativo los plazos de recurso quedan abiertos, sin que la limitación
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legal de un plazo determinado cuyo transcurso generaría la caducidad de la acción sea
admisible constitucionalmente. Singularmente el Tribunal no plantea, como parecería
lógico, la inconstitucionalidad del precepto de la vigente Ley de la jurisdicción
contenciosa que regula la caducidad de la acción en caso de impugnación de actos
producidos por silencio.
En la STC 14/2006 formula voto particular don Vicente Conde Martín de Hijas,
al que se adhiere doña Elisa Pérez Vera, en el sentido de que el amparo debe ser
desestimado, al no apreciarse que la regulación de un plazo de caducidad de la acción
en caso de silencio lesione el derecho a la tutela judicial efectiva.
VI.
COMENTARIO CRÍTICO
Las SSTC 14/2006 y 39/2006 no son sentencias que contemplen supuestos de
orden fiscal, aunque su trascendencia en este ámbito puede ser relevante. En la primera
el problema de fondo que se planteó ante la jurisdicción ordinaria fue el de la concesión
de una licencia urbanística y en el segundo el de la procedencia del abono, por parte de
una administración pública contratante a favor de su contratista, de las cantidades
pagadas por este último en concepto de tasas y licencias municipales. Ninguna de estas
cuestiones fue analizada por el Tribunal Constitucional, que limitó su examen al de la
caducidad de la acción en caso de silencio administrativo y su repercusión sobre el
artículo 24 de la Constitución.
El conflicto puede resumirse brevemente en los siguientes términos: la ley
30/92, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del
procedimiento administrativo común regula el silencio administrativo negativo, y la Ley
29/98 de la jurisdicción (antes lo hacia su predecesora) establece un plazo para la
impugnación del acto producido por silencio, plazo que es mas amplio que el existente
para la impugnación del acto expreso. El sistema contiene por tanto un mecanismo
específico para posibilitar la defensa del ciudadano en caso de silencio (tanto si este es
debido a negligencia o intencionalidad administrativa como si lo es por simple razón de
un exceso de trabajo), salvaguardándose a su vez la seguridad jurídica. Sin embargo, es
obvio que el silencio implica un incumplimiento de la obligación que la Ley 30/92
impone a la administración de resolver de modo expreso.
Planteado así el debate, la admisión de la validez o invalidez constitucional de la
existencia de un plazo para la caducidad de la acción en caso de silencio deja traslucir
una opción ideológica o de principios, la de entender que el particular ha de verse
protegido en todo caso frente a la inactividad de la administración incluso si dicho
particular no actúa de modo diligente, porque el vicio administrativo consistente en no
resolver contamina de invalidez o de inadecuación todos los efectos jurídicos que se
puedan producir posteriormente. Esta tesis, que debería conducir a la
inconstitucionalidad de la determinación legal de un plazo de caducidad en caso de
silencio, carga sobre la Administración la consecuencia de su silencio y es protectora
con el ciudadano, pues aunque tenga que recurrir, no ha de preocuparse de un plazo
procesal. Sin embargo genera inseguridad jurídica al dejar abiertos de forma indefinida
los plazos de impugnación, inseguridad que también es preciso reconocer que no resulta
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novedosa dado que la legislación de procedimiento la admite para los supuestos de los
actos notificados defectuosamente sin mención de recursos.
Aunque una opción es menos exigente con la diligencia que se precisa del
ciudadano y más con la que se requiere de la Administración, y la otra actúa a la
inversa, lo cierto es que en todo caso el ciudadano disconforme habrá de impugnar el
acto, por lo que de una u otra interpretación constitucional lo que parece deducirse en la
práctica es una diferencia procesal de plazos impugnatorios, diferencia que es
cualitativa y cuantitativa, dado que en un supuesto quedan abiertos y en otro cerrados.
No se observa pues fácilmente porque genera indefensión al ciudadano la
inadmisión de un plazo de caducidad de la acción, apuntando, a mi juicio con certeza, el
voto particular (al que se adhirió otra magistrada) formulado a la sentencia 14/2006 que
“establecido el plazo legal (para interponer el recurso), que su inobservancia justifique
la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo en el recurso contencioso
administrativo me parece que nada tiene que ver con la finalidad de la institución del
silencio administrativo, y que al propio tiempo es absolutamente conforme con el art.
24.1 de la CE”. En la misma línea, el magistrado discrepante afirma “no creo que
pueda hablarse de inmunidad de control cuando el recurso posible se frustra por
indiligencia del que pudiera imponerlo”. Cabría aquí recordar que los demandantes de
amparo en las sentencias objeto de este comentario son en un caso una potente
constructora y en otra dos comunidades de propietarios.
En torno a la conveniencia de esta interpretación constitucional se puede afirmar
que todos los resortes que establece el ordenamiento (el silencio, sus efectos, los plazos
de recurso) se basan, como elemento imprescindible, en la suposición de que los
ciudadanos son diligentes, están atentos a la salvaguarda de sus intereses, pueden acudir
si lo precisan a los profesionales del derecho, y no han de ser tutelados directamente en
aquellos casos en que la ley articula con claridad los mecanismos del sistema. Es decir,
son ciudadanos, con plena capacidad jurídica y de obrar, mayores de edad. Para el caso
de que no lo sean el sistema también tiene mecanismos protectores, desde la patria
potestad y la tutela, a las incapacitaciones o las funciones protectoras atribuidas al
ministerio fiscal.
Relevar al ciudadano de una obligación de diligencia directamente vinculada con
el funcionamiento de los juzgados y tribunales, como es la de recurrir en un plazo, no
parece a medio y largo plazo lo mas adecuado. Toda maquinaria, y la de la Justicia es
una de ellas, tiene unos márgenes de tolerancia dentro de los cuales operar y no existe
ninguna invención humana capaz de asumir todo lo que le echen, porque su diseño
siempre será limitado y se efectuará en función de una necesidad determinada. Sin
perjuicio de que deba exigirse de los entes públicos que resuelvan siempre, cargar sobre
los tribunales ordinarios mediante interpretaciones como la aquí comentada la
responsabilidad de lo que acontece no solo por la falta de diligencia de la
Administración sino también por la falta de diligencia de los ciudadanos implica un
riesgo mas de colapso del sistema de justicia, en grave detrimento de aquellos que,
habiendo actuado con diligencia, precisen acudir al mismo. Además, ¿son los
recurrentes que dieron lugar a las sentencias 14/2006 y 39/2006, a los que ya hemos
hecho referencia, ejemplo de sujetos necesitados de una interpretación tuitiva? En estos
términos es lógico que, como indica Garro Casas, haya autores que propugnen la
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exclusión del art. 24 de la Constitución de los que son objeto de protección a través del
amparo constitucional.
Pero es que, además, existe una segunda consideración de seguridad jurídica: si
quedan los plazos de recurso abiertos indefinidamente ¿la caducidad o prescripción del
derecho reclamado da limite al plazo de ejercicio de la acción?
El Tribunal no lo indica pero parece razonable considerar que el derecho de
fondo tiene su propia longevidad. En un orden lógico, si se extingue antes de que sea
argüido frente a la Administración, el silencio no le puede afectar, sin embargo,
producido el silencio tras la petición dirigida a la Administración dentro del plazo
correspondiente ¿qué ocurre? Veamos la incidencia en materia financiera de estas
sentencias: en caso de silencio administrativo frente a reclamaciones de orden tributario
¿prescribe el derecho a la devolución de ingresos indebidos? En tal caso ¿se habrán
devengado intereses?
Desde luego, la jurisprudencia constitucional es clara al afirmar que en caso de
silencio no existe extemporaneidad. Debe considerarse por tanto que en este supuesto la
seguridad jurídica cede ante la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva. El
fundamento de las sentencias apuntadas es que la Administración está taxativamente
obligada a resolver y no puede verse favorecida como consecuencia de su silencio,
además no puede ser de mejor condición aquel a quien se le ha notificado
defectuosamente un acto sin mención de los recursos que pueda interponer que aquel a
quien no se ha contestado.
Por tanto, si un particular formula una solicitud de devolución de ingresos
indebidos dentro de los cuatro años a los que se refieren los artículos 66.c y siguientes
de la Ley 58/2003, General Tributaria, y la Administración no le contesta, dispondría de
un plazo indefinido para recurrir a la jurisdicción, según la interpretación constitucional
a la que estamos haciendo referencia. En este supuesto su derecho a la devolución no
quedaría limitado por los cuatro años citados por el artículo 66.d.
Es decir, es claro que si el sujeto deja transcurrir el plazo de cuatro años sin
reclamar el ingreso indebido y por tanto no hay silencio (pues no ha habido petición) su
derecho prescribe, pero si lo solicita dentro del plazo y no le contestan, el silencio de la
Administración incide sobre el derecho de fondo, y en virtud de la interdicción de la
indefensión proclamada por el artículo 24 CE, se genera un ¿derecho inmortal?. Si no
lo considerásemos así, tan solo estaríamos sustituyendo el plazo para recurrir de la ley
contenciosa por el que cualquier otra norma pudiera regular, e incluso en su defecto, el
de quince años, previsto para las acciones personales por el Código Civil. Parece que
cierta inseguridad jurídica si se genera.
En todo caso, y volviendo a la petición de devolución de un ingreso indebido
desestimada por silencio ¡puede que nuestro sujeto haya hecho una razonable inversión!
Dado que los intereses que abona la hacienda pública, si finalmente se le reconoce el
derecho a la devolución, son superiores a los que en numerosas ocasiones abona el
mercado financiero (y sin retenciones), y que el plazo quedaría indefinidamente abierto,
se generarían dichos intereses hasta que, llegado el momento, decidiéramos acudir a los
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tribunales. Siempre, claro, que tuviéramos razón en el fondo y que, por supuesto, para
entonces no hayan vuelto a cambiar de criterio jurisprudencial sobre esta materia...
¿Podemos acudir ahora a los tribunales para reclamar aquella cantidad que hace
veinte años no nos devolvieron (hubo silencio administrativo), pero que ahora, con los
intereses de todo este tiempo, es ya una cifra suficientemente razonable como para que
merezca la pena acudir a la jurisdicción contenciosa (igual en este periodo de tiempo
nos ha dado tiempo de hacernos abogados y podemos llevarnos el asunto a nosotros
mismos)?
VII.
RELEVANCIA JURÍDICA
Esta sentencia es, desde un punto de vista concreto, otra de las que reiteran la
conocida doctrina del Tribunal sobre la posible relevancia constitucional de los errores
judiciales.
Por otra parte, se admita o no la constitucionalidad de un plazo de caducidad en
caso de silencio administrativo, el número de recursos contencioso administrativos que
se van a plantear ante los tribunales será probablemente parecido, pues no parece que,
en la práctica, el mayor o menor plazo para impugnar pueda ser determinante de una
variación significativa del volumen de recursos a interponer.
Sin embargo, a efectos fiscales, sus efectos pueden ser mas contundentes de lo
que parece. Vamos, que la Administración terminará por desestimar expresamente
mediante modelo todo lo que por una razón u otra no pueda resolver en condiciones,
con lo que se conseguirá un logro formal (la resolución expresa), pero habrá que acabar
en todo caso en los tribunales (igual que antes) en caso de discrepancia.
VII.
BIBLIOGRAFÍA
GARRO CASAS, A.: “El debate sobre la reforma del recurso de amparo en España. Análisis de algunas
de las propuestas a la luz de la Constitución”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 76,
2006; GONZALEZ PEREZ.: “Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”,
Cívitas 1998; GARCIA DE ENTERRIA Y TOMAS RAMÓN-FERNANDEZ: “Curso de Derecho
administrativo”, Cívitas 2005. GOMAR SÁNCHEZ, J.I: “Los tipos de interés tributarios producen casos
de enriquecimiento injusto”, Quincena Fiscal número 6 , Aranzadi, 1998.
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