Notas sobre la plantilla orgánica en las Administraciones... Miguel

MIGUEL JOSÉ IZU BELLOSO
Doctor en Derecho
Vocal del Tribunal Administrativo de Navarra
NOTAS SOBRE LA PLANTILLA
ORGÁNICA EN LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
DE NAVARRA
SUMARIO
I.
II.
INTRODUCCIÓN
LA PLANTILLA Y LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO EN
LA NORMATIVA ESTATAL
III. LA PLANTILLA ORGÁNICA EN LA NORMATIVA NAVARRA
IV. LA APROBACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LA PLANTILLA ORGÁNICA
V. CONCLUSIÓN
I. INTRODUCCIÓN
La normativa en materia de función pública del Estado y la de Navarra contienen
algunos aspectos comunes y otros divergentes. Hay que tener en cuenta que la Comunidad
Foral de Navarra posee competencia exclusiva en materia de régimen estatutario de los
funcionarios públicos, no subordinada a la legislación básica del Estado, sino que debe ser
ejercida “respetando los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del
Estado reconozca a los funcionarios públicos” (art. 49.1.b de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, LORAFNA). Como precisó el
Tribunal Constitucional en Sentencia nº 140/1990, de 20 septiembre, el límite a las competencias de Navarra en esta materia no está constituido por la legislación básica estatal: “no
todas las previsiones de la legislación estatal básica relativas al régimen estatutario de los
funcionarios públicos desplegarán ese efecto limitativo en relación al ejercicio de la competencia, sino sólo aquéllas, justamente, que se refieran a los «derechos y obligaciones
esenciales»”. En razón de su carácter histórico, “La competencia atribuida por el art.
49.1, b), LORAFNA, incluirá, por tanto, las competencias que sobre el régimen estatutario
de los funcionarios ejercía Navarra en el momento de la promulgación de la LORAFNA”.
Esta materia es una de aquéllas en las que, como señala Martín Razquin1, la doctrina foral
1. Martín Mª RAZQUIN LIZARRAGA, El sistema estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, Revista Jurídica de Navarra nº 27, págs. 61-62.
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ha defendido que “Navarra contaba con un plus competencial que suponía que en dichas
materias la Comunidad Foral, con respeto siempre al principio de unidad constitucional,
podía establecer una legislación propia que sobrepasara los límites concretos de la legislación calificada como básica por el artículo 149.1 de la Constitución”.
Que Navarra haya aprobado una legislación sobre el régimen de sus funcionarios
que no se sujeta a la legislación básica estatal provoca que en ocasiones una y otra normativa utilicen las mismas expresiones para referirse a instituciones distintas, o utilicen
distintas expresiones para referirse al mismo concepto, lo que puede provocar confusiones a la hora de su interpretación y aplicación.
Quiero referirme en las líneas siguientes a una de esas confusiones, la que se
puede producir (y de hecho se ha producido, como se pondrá en seguida de manifiesto)
en torno al concepto de plantilla que maneja la legislación estatal y la que se contiene
en el ordenamiento foral. El Tribunal Administrativo de Navarra en Resolución de su
Sección Segunda nº 5.851, de 17 de diciembre de 2001, aplicaba algunas conclusiones
de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre plantillas al caso de una entidad local
de Navarra, suponiendo que en el ordenamiento estatal y en el foral la misma expresión
tenía el mismo sentido; postura corregida posteriormente en Resolución de su Sección
Tercera nº 4.025, de 22 de noviembre de 2002, en la que se advierte el distinto significado que tiene el mismo significante en uno y otro ordenamiento. Por su parte, la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha dictado una sentencia de fecha 20 de septiembre de 2002 que anula un acuerdo del Ayuntamiento de Pamplona por el que se aprueba la plantilla orgánica del año 2001. Además
de ignorar por completo la doctrina contenida en la citada STC 140/1990 afirmando
que la legislación básica estatal es de aplicación en el ámbito funcionarial de la Comunidad Foral, confunde el diverso significado que tiene la plantilla en ambos grupos normativos. Esperemos que el propio Tribunal Superior o, en su caso, el Tribunal Supremo
corrija la errónea interpretación que se contiene en dicha sentencia sobre el ámbito de
las competencias de Navarra, pero aquí me interesa hacer algunas precisiones en torno
al concepto de plantilla.
II. LA PLANTILLA Y LA RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO EN LA
NORMATIVA ESTATAL
El artículo 14 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de
la Función Pública (en adelante, LMRFP), que tiene carácter básico, establece: “3. Las
plantillas de los diferentes Cuerpos y Escalas de la Administración del Estado, así
como las del personal laboral, serán las que resulten de los créditos establecidos en la
Ley de Presupuestos. 4. Las Comunidades Autónomas determinarán en sus respectivas
Leyes de Presupuestos las plantillas de todo su personal. 5. Las plantillas y puestos de
trabajo de todo el personal de la Administración Local se fijarán anualmente a través
de su Presupuesto”.
La plantilla, por tanto, forma parte de los presupuestos públicos y tiene efectos
principalmente económicos; consiste en la simple cuantificación y enumeración de los
puestos de trabajo de cada Administración para establecer los correspondientes créditos
presupuestarios, sin mayor detalle que la denominación de los puestos, su adscripción a
cuerpos o escalas y el número de plazas. No se aprueba como un acto o un documento
separado de los presupuestos, sino que, como señala el Tribunal Supremo en Sentencia
de 18 de julio de 1990 (RJ nº 6.573), refiriéndose al caso de las entidades locales, la
fijación de la plantilla es previa a la aprobación de los presupuestos: “Con relación al
segundo de los puntos en debate, es forzosa la previa distinción entre tres actuaciones
diferentes que, encaminadas de modo inmediato a objetivos distintos, aparecen, no
obstante, íntimamente vinculadas: 1) la fijación de la plantilla, obligación que dimana
básicamente del artículo 90-1 y 2 de la Ley de Bases Local, n.º 7/85, del artículo 126-1
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del Real Decreto-Ley 781/86, que la articula y de los artículos 14-5 y 16 de la Ley
estatal n.º 30/84; 2) la aprobación del Presupuesto anual impuesta por el artículo 112
de la Ley de Bases y 443 y siguientes del Texto Refundido, y 3) por último, la Oferta
Pública de Empleo, a la que se refieren el artículo 91-1 de la Ley 7/85, el artículo
128/1 del Real Decreto-Ley 781/86 y el artículo 18 de la Ley 30/84, sobre función
pública. La vinculación existente entre los tres actos, dimana de que todos ellos giran
en torno a la institución del Presupuesto, que deviene así en el núcleo central que los
aglutina”; “Con relación a la PLANTILLA, ésta debe aprobarse a través del Presupuesto; así resulta, básicamente, del artículo 90-1 de la Ley de Bases 7/85 («Corresponde a cada Corporación local aprobar, anualmente, a través del Presupuesto, la
plantilla...»), del artículo 126-1 del Texto Refundido («Las plantillas..., se aprobarán
anualmente con ocasión de la aprobación del Presupuesto») y del artículo 14-5 de la
Ley 30/84 («Las plantillas y puestos de trabajo de todo el personal de la Administración Local se fijarán anualmente a través de su Presupuesto»). Por otra parte, el artículo 127 del Real Decreto-Ley n.º 781/86, impone igualmente, «... su publicación en el
Boletín Oficial de la Provincia, junto con el resumen del Presupuesto»”.
En la práctica, con este carácter de acto preparatorio, la plantilla se puede confundir con uno de los documentos que debe acompañar al proyecto de presupuestos, ya
que solamente en el caso de las entidades locales se exige la publicación conjunta pero
diferenciada de la plantilla con el resumen del presupuesto. Estos documentos están
constituidos por las “Fichas de desarrollo de dotaciones de personal funcionario, laboral, eventual, otro personal y en prácticas, que permiten el análisis de los efectivos de
personal asignados a cada programa y su transformación en datos financieros” a que
se refiere el Anexo IV de la Orden del Ministerio de Hacienda nº 1044/2002, de 9 de
mayo, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2003 (Boletín Oficial del Estado nº 113 de 11 de mayo de
2002). Para las entidades locales, el art. 18.1 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril,
por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28
de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos, dispone: “El presupuesto de la Entidad local será formado por su presidente y al mismo
habrá de unirse, para su elevación al Pleno, la siguiente documentación: (…) Anexo de
personal de la Entidad local, en que se relacionen y valoren los puestos de trabajo
existentes en la misma, de forma que se dé la oportuna correlación con los créditos
para personal incluidos en el presupuesto”.
Que la plantilla forma una unidad con el presupuesto se pone de manifiesto en la
Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 1997 (RJ 1.552): “si la plantilla se
aprueba a través del presupuesto, es lógico que su modificación implique modificación
presupuestaria, de aquí la necesidad de observar el procedimiento a que hace referencia el precepto impugnado”, y también en la de 28 de febrero de 1996 (RJ 1.679), que
exige, para las entidades locales, la publicación conjunta de plantilla y presupuesto:
“debe ser aceptada la impugnación del recurrente y la existencia de las infracciones
legales que denuncia, pues, en efecto, la publicación de la modificación de la plantilla
no se atuvo a las exigencias de dichos preceptos, pues está acreditado en los autos que
plantilla y presupuestos se publicaron por separado, anticipándose la de aquélla a la
de éste”.
Dado que el presupuesto debe comprender la totalidad de los gastos previstos,
no sorprende que el Tribunal Supremo exija que la plantilla incluya la totalidad de los
puestos de trabajo que vayan a generar gasto, aunque no sean permanentes; la Sentencia de 12 de diciembre de 1997 (RJ 9.587) afirma que “el párrafo primero del artículo
90.1 de la Ley 7/1985, que se estima infringido en este motivo, establece que corresponde a cada Corporación Local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la
plantilla, «que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral o eventual». No es posible pues aceptar el criterio de la parte
recurrente, ya que el precepto invocado exige que la plantilla incluya todos los puestos
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de trabajo, correspondan a funcionarios o a personal laboral, e incluso cita al personal eventual que, de cualquier forma que se entienda su concepto, alude a un personal
de carácter temporal. No existe por tanto excepción a la inclusión en la plantilla de los
puestos de trabajo de carácter laboral temporal que hayan de cubrirse por la Corporación Local”.
Este concepto de plantilla reducido a la determinación de la cantidad total de
puestos de trabajo por categorías existente en una Administración (no su descripción
detallada que, como veremos enseguida, es propia de las relaciones de puestos de trabajo) y que se puede aprobar por ley se pone particularmente de manifiesto en la normativa que regula el régimen del personal militar. La Ley 17/1999, de 18 mayo, de Régimen del personal de las Fuerzas Armadas, distingue los conceptos de “plantillas legales
máximas”, de “plantillas reglamentarias” y de “plantillas orgánicas y de destinos”. La
propia ley, en su art. 18, establece el número máximo de cuadros de mando en 48.000.
El art. 19 fija el número de efectivos de militares profesionales de tropa y marinería
entre 102.000 y 120.000. Estas plantillas legales son desarrolladas después por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Defensa, fijando con vigencia para
períodos de cinco años las plantillas reglamentarias de cuadros de mando para los distintos empleos de los Cuerpos y Escalas de militares de carrera, o por el Ministro de
Defensa que fija con vigencia para uno o varios períodos anuales las plantillas reglamentarias que correspondan a los diferentes empleos de militares de complemento por
Cuerpos o Escalas y las de militares profesionales de tropa y marinería para cada uno
de los ejércitos, especificando las que corresponden a los distintos empleos y especialidades y las que se asignan a los que mantienen una relación de servicios de carácter
permanente. Por su parte el art. 20 establece lo siguiente: “1. Las unidades, centros y
Organismos del Ministerio de Defensa, incluidos sus Organismos autónomos y representaciones en organizaciones internacionales, tendrán definida su plantilla orgánica,
que es la relación cuantitativa y cualitativa de puestos correspondientes a su estructura. 2. En función de la plantilla de cuadros de mando y de los efectivos de militares
profesionales de tropa y marinería establecidos, respectivamente, en los artículos 18 y
19 de esta Ley y de los efectivos presupuestarios con sus correspondientes créditos, se
definirán los grados de cobertura de las plantillas orgánicas y las plantillas de destinos en las que se especificarán la asignación de los puestos por Cuerpos y Escalas,
empleos, especialidades y otros condicionantes aplicables a los militares de carrera,
militares de complemento, y militares profesionales de tropa y marinería, así como los
que pueden ser cubiertos por personal en reserva”. Es decir, que las plantillas legales y
reglamentarias son solamente “cuantitativas”, mientras que las plantillas orgánicas tienen también carácter cualitativo, describen cada puesto de trabajo.
La plantilla se distingue claramente de otro instrumento también regulado en la
LMRFP, las relaciones de puestos de trabajo, que deben contener una mayor cantidad
de datos y sí se aprueban mediante un acto administrativo específico. El artículo 15.1.b
de la LMRFP, referido a la Administración del Estado, dispone que “Las relaciones de
puestos de trabajo indicarán, en todo caso, la denominación y características esenciales de los mismos, los requisitos exigidos para su desempeño, el nivel de complemento
de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos,
cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral”. El
artículo 16 añade: “Las Comunidades Autónomas y la Administración Local formarán
también la relación de los puestos de trabajo existentes en su organización, que
deberán incluir en todo caso la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos
para su desempeño”. En el caso de la Administración del Estado, ese contenido ha sido
objeto de especificación reglamentaria en la Orden del Ministro de Relaciones con las
Cortes y de Secretaría del Gobierno de 2 de diciembre de 1988 (Boletín Oficial del
Estado nº 294, de 8 de diciembre), que establece las siguientes menciones obligatorias:
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denominación y características esenciales del puesto, entre las que se hallan el tipo de
puesto, el sistema de provisión y los grupos, cuerpos o escalas a que debe adscribirse y
la titulación académica y formación específica necesarias; los requisitos exigidos para
su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, complemento específico; si ha de ser desempeñado por funcionario público, o categoría profesional y régimen jurídico si ha de ser desempeñado por personal laboral. La citada orden dispone
que las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado se publiquen
en el Boletín Oficial del Estado.
Como se desprende de esta regulación, las relaciones de puestos de trabajo constituyen un instrumento de ordenación de la función pública, mientras que las plantillas
carecen de tal carácter ya que sus efectos son únicamente presupuestarios. Probablemente ésta es la razón por la cual el proyecto de ley sobre Estatuto Básico de la Función Pública que el Gobierno remitió a las Cortes Generales en la pasada legislatura
(Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, Serie A, 5 de julio
de 1999, nº 177.1), y que caducó sin llegar a aprobarse, omitía cualquier mención a la
plantilla, y en cambio sí regulaba en su art. 34 que cada Administración Pública debía
determinar la ordenación de su personal y su integración en las unidades administrativas “a través de relaciones de puestos de trabajo o de los instrumentos de ordenación
que mejor se adecuen a su realidad organizativa”. También podemos señalar que el
concepto de “plantillas orgánicas y de destinos” que aparece en la legislación militar
viene a ser equivalente a la de “relaciones de puestos de trabajo” de la legislación sobre
funcionarios civiles.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo no siempre ha sido muy clara en cuanto
a otorgar a las relaciones de puestos de trabajo la calificación de norma reglamentaria o
de acto administrativo. En algunas sentencias –14 de diciembre de 1990 (RJ 10.163),
14 de julio de 1993 (RJ 5.641), 28 de noviembre de 1994 (RJ 9.332) 25 de abril de
1995 (RJ 3.397), 3 de octubre de 2000 (RJ 8.307) y 9 de octubre de 2001 (RJ 7.680)–
se afirma la naturaleza normativa de los actos que realizan la clasificación de puestos
de trabajo, fijación de plantillas y complementos retributivos de los funcionarios por
parte de las Administraciones Públicas en ejercicio de sus potestades organizatorias. Se
alude al carácter ordinamental y a las notas de generalidad, abstracción y permanencia
que concurren en las relaciones de puestos de trabajo, diferenciándolas de los actos con
destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo. En cambio,
en otras sentencias –3 de marzo de 1995 (RJ 2.305), 28 de mayo de 1996 (RJ 4.653),
26 de mayo de 1998 (RJ 5.451), 8 de enero de 2002, (RJ 2.047)– se matiza dicha afirmación. Según la última de las citadas: “el Tribunal Supremo ha establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo para justificar que, a pesar de
merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo se hayan considerado
apelables las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto
de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales,
pero sin que por eso haya desconocido que materialmente su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados, de
donde viene aquella vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean
auténticos reglamentos”. Es decir, el Tribunal Supremo quiere aclarar que en las sentencias donde se afirmó la naturaleza normativa de las relaciones de puestos de trabajo
se hacía meramente a efectos procesales. Esto explica porqué las sentencias que afirman la naturaleza normativa de las relaciones de puestos de trabajo y las que afirman
su carácter de acto administrativo plúrimo no se producen en épocas distintas, lo que
indicaría un cambio de orientación jurisprudencial, sino que se van alternando.
Como consecuencia de lo dicho, el Tribunal Supremo señala que “no resulta
exigencia impuesta por la Ley que cualquier intervención modificativa en las relaciones deba ser publicada en el Boletín, pues lo único que impone es que sean públicas,
en el sentido de que pueda ser conocida por quien lo desee” (Sentencia de 8 enero de
2002, RJ 2.047), y que “al no tener las relaciones de puestos de trabajo naturaleza de
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auténticos reglamentos no están sometidos a las exigencias procedimentales para la
aprobación de éstos” (Sentencia de 28 de mayo de 1996, RJ 4.653). No obstante, también matiza que en el acto aprobatorio de las relaciones de puestos de trabajo se pueden
contener también auténticas disposiciones reglamentarias, lo que obliga a distinguir
unas de otras incluso a efectos del cumplimiento de los requisitos establecidos en sus
distintos procedimientos de aprobación: “Excluida por eso, la relación de puestos de
trabajo de la perentoriedad de que medie formalmente en su elaboración la Secretaría
General Técnica u órgano equivalente, es de observar, no obstante, que también son
objetos de debate en el proceso aspectos del Decreto que sí constituyen sustantivas disposiciones generales, cuales son las adicionales y transitorias, respecto a las que no
resulta extensible el régimen de elaboración de los actos administrativos que hemos
considerado aplicable a las relaciones de puestos de trabajo” (Sentencia de 3 marzo
de 1995, RJ 2.305).
III. LA PLANTILLA ORGÁNICA EN LA NORMATIVA NAVARRA
El Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones
Públicas de Navarra aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto
(en adelante, TREP), en su artículo 19 establece que “Las Administraciones Públicas
de Navarra deberán aprobar sus respectivas plantillas orgánicas en las que se relacionarán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo de que consten con indicación
de: a) El nivel al que se adscriben y, en su caso, los requisitos específicos que deban
acreditarse para poder acceder a los mismos. b) Aquellos que conforme a lo establecido en los artículos 34 y 35 puedan proveerse por libre designación. c) Aquellos que
tengan asignadas reglamentariamente las retribuciones complementarias establecidas
en el artículo 40.3”.
Por lo tanto, en el ordenamiento navarro las plantillas no se aprueban a través del
presupuesto, como dispone la LMRFP, o por ley, según dispone el ordenamiento militar, sino que se trata de un acto aprobado por cada Administración Pública. La razón de
ello es que lo que en el TREP se denomina “plantilla orgánica” se corresponde, no con
la “plantilla” de la legislación básica del Estado, sino con lo que en el art. 15 de la
LMRFP se denominan “relaciones de puestos de trabajo”, ya que se trata de un instrumento de ordenación del personal que debe aprobar cada Administración –en acto distinto y separado de los presupuestos–, y que contiene la clasificación de los puestos con
sus características esenciales, los requisitos exigidos para su desempeño y las retribuciones complementarias.
Debe tenerse en cuenta que la regulación sobre plantilla orgánica del actual
Texto Refundido de 1993 proviene de la Ley Foral 13/1983, de 30 de marzo, de Estatuto del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, que no estaba
inspirada en la LMRFP de 1984 sino en el antiguo Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (LFCE). Su art. 52, hoy derogado por la LMRFP,
disponía: “1. La clasificación de los puestos de trabajo se realizará, de acuerdo con
las bases que establezca el Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del
Gobierno, previo informe de la Comisión Superior de Personal. 2. Las plantillas orgánicas habrán de ajustarse a las necesidades de los servicios, para lo cual serán revisadas cada cuatro años por los respectivos Ministerios, y potestativamente cada dos,
teniendo en cuenta principios de productividad creciente, racionalización y mejor
organización del trabajo, que permitan, en su caso, y sin detrimento de la función
pública, una reducción de las mismas, con la consiguiente disminución del gasto público. 3. Todos los Centros y dependencias de la Administración del Estado formarán sus
correspondientes plantillas orgánicas, en las que se relacionarán, debidamente clasificados, los puestos de trabajo de que consten. 4. Las plantillas orgánicas y sus modifi-
NOTAS Y COMENTARIOS
caciones se aprobarán por el Gobierno, previo informe de la Comisión Superior de
Personal, y se publicarán a fin de cada bienio en el Boletín Oficial del Estado”.
Es decir, el concepto de “plantilla orgánica” que se recoge en el TREP no se
corresponde con la “plantilla” de la LMRFP, sino con las “relaciones de puestos de trabajo” que se contienen en esta norma y que vinieron a sustituir a las “plantillas orgánicas” de la LFCE. Recordemos que la ley de 1964 se basaba todavía en el tradicional
sistema de cuerpos, cuyas plazas y funcionarios se clasificaban por el Presidente del
Gobierno (para los cuerpos generales, art. 15.1.e) o por los Ministros (para los respectivos cuerpos especiales de ámbito ministerial, art. 17.3), estando la plantilla que aprobaba el Consejo de Ministros organizada también por cuerpos (art. 16.A). La aprobación
de la LMRFP supuso la transición a un sistema de empleo o de puestos de trabajo cuya
clasificación se hace por servicios o centros gestores en las relaciones de puestos de
trabajo que aprueban conjuntamente los ministerios de Administraciones Públicas y de
Economía y Hacienda (art. 15.1, apartados a y e). El cambio de sistema de función
pública tiene consecuencias directas en el cambio de los instrumentos de ordenación.
En este sentido cabe citar la STS de 12 de noviembre de 1986 (RJ 6.141), que resolviendo un acto de una entidad local de 1983, anterior por tanto a la LMRFP, afirmaba
que “la aprobación de plantillas y la asignación de niveles, sobre no constituir una
regulación abstracta y general de la materia, no pueden tampoco enmarcarse en el
campo reglamentario, integrando, exclusivamente, una relación de puestos de trabajo y
la consiguiente evaluación a efectos retributivos de aquéllos”. Después de 1984 en la
legislación básica estatal las plantillas dejarán de identificarse con las relaciones de
puestos de trabajo (aunque a veces se note cierta imprecisión en el uso de ambas expresiones, que también se confunden con otras similares como “catálogos de puestos de
trabajo”, “clasificación de puestos de trabajo”, etc.); no así en el ordenamiento navarro,
que no sigue en esto las modificaciones introducidas por la LMRFP.
La consecuencia de todo ello es que la “plantilla orgánica” del TREP, igual que
la “plantilla orgánica” de la LFCE, equivalentes ambas a las “relaciones de puestos de
trabajo” de la LMRFP (y también a las “plantillas orgánicas y de destinos” de la legislación militar), debe ser calificada como acto administrativo. El Tribunal Superior de
Justicia de Navarra, en sentencia de 24 de septiembre de 2001 (RJ 317.570), aplicando
la normativa foral sobre función pública, en su fundamento jurídico cuarto asume la
equiparación entre “relaciones de puestos de trabajo” y “plantillas orgánicas”; aunque
por otro lado en sentencia de 30 de octubre de 2000 (RJ 2.187) se advierte que el acto
de aprobación de las plantillas, como ya vimos que ha establecido el Tribunal Supremo
en cuanto a la legislación básica del Estado, puede contener también normas de carácter reglamentario: “En el presente caso el contenido del Decreto Foral impugnado
[Decreto Foral 157/1997, de 16 junio por el que se dispone la publicación de la plantilla orgánica y de la relación del personal fijo y eventual que desempeña cargos directivos de libre designación en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y en
sus organismos autónomos, al 31 de diciembre de 1996] indirectamente es propio de
una disposición reglamentaria ya que incorpora un contenido eminentemente normativo que innova el ordenamiento jurídico”.
El ordenamiento foral navarro no recoge el concepto de “plantilla” de la
LMRFP, aunque sí regula un instrumento equivalente, como paso previo a fijar los créditos presupuestarios en el capítulo de personal en el art. 34.2 de la Ley Foral 8/1988,
de 26 de diciembre, de la Hacienda Pública de Navarra, referido a la presentación de
los anteproyectos de presupuestos y de su ley foral aprobatoria ante el Gobierno: “El
Departamento de Economía y Hacienda adjuntará a dichos anteproyectos: (…) 4º Un
informe sobre los incrementos de plantilla que, en su caso, pudieran establecerse en el
nuevo ejercicio económico”. También en el art. 201.1.c) de la Ley Foral 2/1995, de 10
de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, que entre la documentación que debe formar parte de los presupuestos de las entidades locales exige un “Anexo del personal de
la entidad local en el que se incluya el personal funcionario y laboral, temporal y fijo,
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con indicación de las fechas de inicio y terminación de los contratos y las previsiones
de vacantes a cubrir y de nuevas contrataciones, al objeto de poder obtener las oportunas correlaciones con los créditos para personal incluidos en el proyecto de Presupuestos”.
La desvinculación de la plantilla orgánica respecto de los presupuestos resulta
manifiesta en el artículo 10 del Reglamento de Ingreso que desarrolla el TREP
(Decreto Foral 113/1985, de 5 de junio). Se establece que la selección para el ingreso
en las Administraciones Públicas de Navarra solamente podrá referirse a plazas que
figuren en la plantilla orgánica y, además, estén dotadas presupuestariamente. En cambio, el Reglamento general de ingreso estatal (Real Decreto 364/1995, de 10 de
marzo) en su artículo 7 únicamente plasma la exigencia de que exista crédito presupuestario. En este segundo caso sería redundante exigir que figure en plantilla; en
cambio en Navarra es posible que una plaza figure en plantilla orgánica y no tenga
consignación presupuestaria.
El artículo 20 del TREP establece también que “1. Las Administraciones Públicas de Navarra elaborarán anualmente una relación de todos sus funcionarios en la
que deberán constar sus datos personales, nivel, grado, puesto de trabajo, situación
administrativa y demás circunstancias que reglamentariamente se determinen. 2.
Dicha relación deberá cerrarse el 31 de diciembre de cada año y se publicará en el
Boletín Oficial de Navarra”. Se trata de un precepto también inspirado en la LFCE,
aunque prescindiendo del sistema de cuerpos, que en su todavía vigente art. 27 dispone: “1. Para cada Cuerpo, se formará una relación circunstanciada de todos los funcionarios que lo integren, cualquiera que sea su situación, excepto los jubilados, ordenados por la fecha de su nombramiento, respetando el orden de promoción obtenido en
las correspondientes pruebas selectivas. 2. Las relaciones se rectificarán con la periodicidad que se determine y se publicarán en el Boletín Oficial del Estado. 3. En las
relaciones se harán constar las circunstancias que reglamentariamente se
establezcan”. Esta relación de personal constituye otro instrumento de ordenación de la
función pública distinto tanto de las plantillas orgánicas de la legislación foral como de
las relaciones de puestos de trabajo de la legislación estatal, aunque no es infrecuente
que algunas Administraciones las confundan, incluyendo datos propios de los funcionarios en las plantillas orgánicas o relaciones de puestos de trabajo, o viceversa.
IV. LA APROBACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LA PLANTILLA ORGÁNICA
El art. 19 del TREP dispone que deben aprobar sus respectivas plantillas orgánicas todas las Administraciones Públicas. En virtud del art. 1 del mismo estatuto se
deben tener por tales a la Administración de la Comunidad Foral, las entidades locales
y los organismos públicos dependientes de una u otras.
Respecto de la Administración de la Comunidad Foral, el Decreto Foral
165/1996, de 1 de abril, que regula las atribuciones en materia de personal de sus órganos, en su art. 1.b) dispone que corresponde al Gobierno de Navarra “La aprobación, a
propuesta del Consejero de Presidencia, de la plantilla orgánica de la Administración
de la Comunidad Foral y de sus organismos autónomos”; aprobación que se hace
mediante Decreto Foral. El art. 3.1.d) del mismo decreto citado encomienda a cada uno
de los Consejeros del Gobierno de Navarra elaborar el proyecto de plantilla orgánica de
sus respectivos Departamentos y remitirlo al Consejero de Presidencia. Los organismos
autónomos que en sus estatutos reciban esta competencia, como señala el art. 5, serán
quienes elaboren y remitan su proyecto de plantilla orgánica. Finalmente, del art. 7
resulta que el proyecto de plantilla orgánica, como todos los asuntos que en materia de
personal se eleven al Gobierno, deberá ser informado por la Dirección General de Función Pública.
NOTAS Y COMENTARIOS
En cuanto a publicación de la plantilla orgánica el TREP, a diferencia de lo que
establece para la relación de funcionarios, no dispone nada. Ni siquiera hace la afirmación de que deba ser pública, como hace el art. 15.3 de la LMRFP para las relaciones
de puestos de trabajo y que, como ya dijimos, el Tribunal Supremo entiende que no
implica necesariamente publicación en los diarios oficiales. Ante la ausencia de norma
expresa se ha generado la práctica de aprobar mediante el mismo Decreto Foral (que a
veces incluye, como ya se indicó, diversas normas reglamentarias en materia de personal) la plantilla orgánica y la relación de funcionarios con efectos de 31 de diciembre y
ordenar la publicación de ambas en el Boletín Oficial de Navarra.
La aprobación y publicación de la plantilla de las entidades locales de Navarra
ha sido objeto de regulación en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración
Local de Navarra (en adelante, LFAL), que en su artículo 236 dispone lo siguiente: “1.
Las plantillas orgánicas de las corporaciones locales deben aprobarse anualmente con
ocasión de la aprobación del presupuesto. Cuando un puesto de trabajo sea común a
varias corporaciones locales deberá incluirse en la plantilla de todas ellas, con constancia de la que constituya cabeza de la agrupación. 2. La modificación de las plantillas durante la vigencia del presupuesto requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para la modificación de aquél. 3. Las corporaciones locales enviarán copia de
la plantilla y de las relaciones de puestos de trabajo a la Administración de la Comunidad Foral en el plazo de treinta días desde su aprobación”. El art. 33.4 de esta ley
añade: “Las entidades locales incluirán en la correspondiente plantilla orgánica las
características de las plazas y puestos de trabajo, incluidas las relativas a la aplicación de la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, del Vascuence”. Es decir, debe señalarse en la plantilla cuáles son los puestos de trabajo para los cuales sea preceptivo el
conocimiento del vascuence, como señalan los arts. 15 y 17 de la citada Ley Foral del
Vascuence para las Administraciones Públicas de las zonas vascófona y mixta, respectivamente, un dato adicional a los que marca el TREP.
El art. 236 de la LFAL, que durante la tramitación parlamentaria del proyecto no
fue objeto de enmienda o debate alguno, está directamente inspirado en el art. 126 del
Texto Refundido de disposiciones legales vigentes sobre Régimen Local aprobado por
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL), que dispone lo siguiente:
“1. Las plantillas, que deberán comprender todos los puestos de trabajo debidamente
clasificados reservados a funcionarios, personal laboral y eventual, se aprobarán
anualmente con ocasión de la aprobación del Presupuesto y habrán de responder a los
principios enunciados en el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. A ellas se
unirán los antecedentes, estudios y documentos acreditativos de que se ajustan a los
mencionados principios. 2. Las plantillas podrán ser ampliadas en los siguientes
supuestos: a) Cuando el incremento del gasto quede compensado mediante la reducción de otras unidades o capítulos de gastos corrientes no ampliables. b) Siempre que
el incremento de las dotaciones sea consecuencia del establecimiento o ampliación de
servicios de carácter obligatorio que resulten impuestos por disposiciones legales. Lo
establecido en este apartado será sin perjuicio de las limitaciones específicas contenidas en leyes especiales o coyunturales. 3. La modificación de las plantillas durante la
vigencia del Presupuesto requerirá el cumplimiento de los trámites establecidos para
la modificación de aquél”. La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local
(en adelante, LBRL), es mucho más precisa; su artículo 90 establece: “Corresponde a
cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla,
que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. Las plantillas deberán responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia y establecerse de acuerdo con la ordenación general de la
economía, sin que los gastos de personal puedan rebasar los límites que se fijen con
carácter general”. La mención “a través del Presupuesto” de la LBRL se incluyó
durante la tramitación parlamentaria de esta ley, no figuraba en el proyecto, a consecuencia de la coetánea aprobación de la LMRFP. Con anterioridad la aprobación de la
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plantilla, en la normativa estatal de régimen local, estaba desvinculada de los presupuestos. Los artículos 28 y 29 del Texto articulado parcial de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local (Decreto 3046/1977, de 6 de octubre), siguiendo precedentes
anteriores, establecían la obligación de todas las corporaciones locales de formar su
plantilla orgánica y remitirla para su aprobación por la Dirección General de Administración Local y la posterior publicación en el boletín oficial de la provincia, sin señalar
en qué momento debiera tener lugar esa aprobación. El cambio que introduce la
LMRFP viene anunciado en la Ley 40/1981, de 28 de octubre, de medidas sobre régimen jurídico de las Corporaciones Locales, cuyo artículo 11 establecía límites a la
ampliación de lo que denominaba “plantillas presupuestarias de grupos, subgrupos y
plazas de las Corporaciones Locales”; concepto económico que acabará desplazando al
anterior de “plantilla orgánica”. El TRRL cambia la expresión “a través del Presupuesto” por “con ocasión de la aprobación del Presupuesto”, que es el recogido en la
LFAL.
Sin tener en cuenta el sentido diverso que la expresión “plantilla” tiene en el
ordenamiento estatal y en el foral, el legislador navarro ha introducido la exigencia de
aprobar la plantilla orgánica de las entidades locales al mismo tiempo que los presupuestos, exigencia innecesaria que no deriva del TREP y que otras Administraciones
Públicas de Navarra (en particular, la regida por el Gobierno de Navarra) no aplican, ya
que aprueban sus plantillas en el momento que consideran más oportuno. Además, se
introduce para las entidades locales un procedimiento de modificación de las plantillas
orgánicas idéntico al de los presupuestos que no venía requerido por su propia naturaleza, ya que no toda modificación de plantilla orgánica implica modificación presupuestaria, como sí sucede con la plantilla de la legislación básica estatal.
Aunque en sentido estricto el citado art. 236 no impone el mismo procedimiento
de aprobación para los presupuestos y las plantillas, sino tan sólo que éstas se aprueben
“con ocasión” de la aprobación de los primeros, en la práctica muchas entidades locales
han entendido que no sólo la modificación sino que toda aprobación de las plantillas
orgánicas debe seguir el mismo procedimiento presupuestario. Es decir, como marcan
los artículos 276 y 277 de la LFAL, aprobación inicial por el Pleno, periodo de información pública por quince días hábiles previo anuncio en el Boletín Oficial de Navarra
y en el tablón de anuncios de la entidad local, resolución de las alegaciones presentadas
y aprobación definitiva por el Pleno, y publicación en el Boletín Oficial de Navarra
(habitualmente junto con la relación de funcionarios). Proceso más complejo que el que
requiere la aprobación de las plantillas orgánicas de las demás Administraciones Públicas navarras (la de la Comunidad Foral y sus organismos autónomos, así como los consorcios y cualquier otra Administración que se pueda crear sin carácter de entidad
local) y que se hubiera podido evitar si el legislador foral no hubiese copiado acríticamente y sin mucho criterio de la legislación estatal.
En Navarra la exigencia de que la aprobación de la plantilla orgánica acompañe
a la de los presupuestos es una novedad sin precedentes anteriores a la LFAL. El primitivo Reglamento para la Administración Municipal de Navarra de 1928 (RAMN) no
establecía la figura de las plantillas, aunque su artículo 272 prohibía a los entes locales
hacer nombramientos o aumentos de sueldo a sus empleados si no existía consignación
en el presupuesto. En 1964 –en una modificación coetánea a la LFCE– se añade un
nuevo párrafo en el artículo 271 donde se exige la elaboración de plantillas, que debían
ser aprobadas también por la Diputación Foral, en las localidades de menos de 7.000
habitantes y se prohibe anunciar vacantes de empleados que no estén incluidas en plantilla. Esta obligación fue extendida a todas las entidades municipales y concejiles en la
“Norma sobre equiparación de las retribuciones de los funcionarios de la Administración municipal de Navarra a las de los funcionarios de la Diputación Foral” aprobada
por el Parlamento Foral el 29 de enero de 1980. Tanto en esta norma como en el
RAMN la aprobación de plantillas estaba desligada del presupuesto.
NOTAS Y COMENTARIOS
La regulación estatal es coherente; la plantilla tiene una consideración estrictamente económica y se incluye en los presupuestos. El procedimiento de aprobación de
la plantilla, por tanto, es el mismo que el de éstos, incluyendo su exposición pública y
publicación. La modificación de la plantilla supone inevitablemente modificación de
una parte del presupuesto, y por eso debe seguir el mismo procedimiento de las modificaciones presupuestarias. Pero en Navarra, al haber copiado parcial y acríticamente la
legislación estatal, la regulación resulta poco congruente. La plantilla orgánica no
forma parte de los presupuestos, y por ello no tiene porqué seguir su misma tramitación. Bastaría un acuerdo de aprobación, que no tiene porqué publicarse al no exigirlo
así ninguna norma, aunque tampoco hay obstáculo a que libremente las entidades locales decidan la publicación. Lo único que ordena la LFAL es que ese acuerdo de aprobación se haga “con ocasión” de la aprobación del presupuesto, lo que indica que debe
hacerse en la misma sesión o en otra próxima. Ahora bien, si esa plantilla orgánica se
modifica, debe seguirse el procedimiento establecido para la modificación presupuestaria, lo que no guarda suficiente lógica, pues caben modificaciones de la plantilla orgánica –por ejemplo, el cambio de denominación de un puesto de trabajo, o de los requisitos exigidos para su desempeño– sin la menor trascendencia económica. También
debe advertirse la anómala situación que se produciría si con relación a una plaza que
consta en las plantillas orgánicas de varias entidades locales –un Secretario de Ayuntamiento en régimen de agrupación– se presentan alegaciones en el trámite de exposición
pública en una sola de ellas y no en las demás. El legislador foral de 1990, para copiar
bien, debiera haber copiado las disposiciones estatales referidas a las relaciones de
puestos de trabajo, que no incluyen su aprobación conforme al procedimiento de los
presupuestos, aunque sí su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia (artículo
127 del TRRL).
Examinando los acuerdos publicados en los últimos años en el Boletín Oficial de
Navarra –hay que agradecer la facilidad ofrecida en la actualidad por la edición electrónica que puede consultarse en Internet, y que permite la búsqueda temática o cronológica– se comprueba que muchas entidades locales de Navarra han adoptado la costumbre
de aprobar inicialmente el presupuesto y la plantilla orgánica en un mismo acuerdo y
someterlo todo conjuntamente a exposición pública y, tras la aprobación definitiva, a su
publicación; otras toman acuerdos separados en la misma fecha y someten ambos a los
mismos trámites; algunas aprueban sin más la plantilla y la relación de funcionarios y
publican tal acuerdo; y otras, en fin, no publican nada (con lo cual no infringen ninguna
norma al no publicar la plantilla orgánica, pues no existe norma alguna que expresamente les obligue a su publicación, aunque el art. 20 del TREP sí les exige la publicación de la relación de funcionarios).
En cuanto al contenido de la plantilla orgánica, a falta de disposiciones reglamentarias que desarrollen el TREP, la práctica de las Administraciones Públicas de
Navarra, y sobre todo de las entidades locales, igual que la referida al procedimiento de
aprobación, es muy variada. Hay unas menciones mínimas que aparecen en todo caso:
denominación del puesto de trabajo y número de plazas. Pero a partir de ahí cada
Administración añade a su libre albedrío más o menos datos. Suelen ser habituales los
siguientes: nivel del puesto, sistema de selección (libre designación, concurso, oposición, concurso-oposición, y en algún caso, mención del carácter restringido del proceso), régimen jurídico (funcionarial, laboral, contrato administrativo, jornada parcial),
retribuciones complementarias, conocimiento del vascuence como requisito o como
mérito para la provisión del puesto, mención de que se trata de un puesto en régimen de
agrupación con otras entidades locales, adscripción orgánica dentro de la estructura
orgánica, y situación de la plaza (vacante o no).
Lo mismo se puede decir de las relaciones de funcionarios, a las que cada Administración dota del contenido que le parece más oportuno. Los datos que habitualmente
figuran son: nombre del funcionario –o empleado en régimen laboral–, número de la
plaza, denominación del puesto de trabajo, nivel, grado, antigüedad, retribuciones com-
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plementarias, situación administrativa. Algunas entidades locales hacen una particular
síntesis de ambos documentos; bajo la denominación de plantilla orgánica hacen una
relación de su personal, en la que tras el nombre del funcionario aparecen tanto los
datos del puesto de trabajo (denominación, nivel, sistema de acceso, etc.) como los
suyos personales (grado, antigüedad, situación administrativa). Otras entidades locales
distinguen ambos instrumentos pero confunden algunos de sus contenidos; atribuyen la
situación administrativa (servicio activo, excedencia) al puesto de trabajo, y el sistema
de selección (oposición, concurso-oposición) al funcionario.
V. CONCLUSIÓN
El no advertir la diferente regulación en el Estado –donde aparecen dos instrumentos de clasificación de puestos, la plantilla, que forma parte del presupuesto, y las
relaciones de puestos de trabajo, que se aprueban como acto administrativo– y en
Navarra –donde se regulan el informe sobre aumentos de plantilla o anexo de personal,
que forma parte del expediente de aprobación de los presupuestos y cumple la misma
finalidad que la plantilla de la normativa estatal, y la plantilla orgánica, aprobada
mediante acto administrativo–, puede llevar a confusión cuando se citan o aplican normas estatales en Navarra. Confusión en que ha incurrido el propio legislador foral al
adoptar miméticamente la norma estatal sobre aprobación de la plantilla con ocasión de
la aprobación de los presupuestos de las entidades locales, cuando podía perfectamente
hacerse en un momento posterior como sucede en la normativa estatal con las relaciones de puestos de trabajo y como sucede en Navarra con la plantilla orgánica de la
Administración de la Comunidad Foral.
La falta de desarrollo reglamentario en cuanto al contenido de las plantillas orgánicas y de las relaciones de funcionarios también contribuye a cierta confusión en la
práctica seguida por las Administraciones Públicas de Navarra.