bases para una política nacional de desarrollo regional

MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
División de Planificación Regional
BASES PARA UNA POLÍTICA NACIONAL
DE DESARROLLO REGIONAL
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
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MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
PRESENTACIÓN
En su programa de Gobierno, el Presidente Ricardo Lagos nos invitó a conquistar el
progreso con mayor igualdad. La igualdad que busca crear oportunidades, la que
permite una mayor justicia social y una mayor equidad económica y territorial.
El objetivo de crecimiento con igualdad nos plantea nuevas exigencias en materia de
reforma de la salud, adaptación de la educación al avance tecnológico y cultural del
nuevo milenio, protección de la familia, seguridad para las personas, plena integración
de la mujer y desarrollo de una cultura de libertad y tolerancia. Expresado en el
territorio, el desarrollo equitativo reclama humanizar las ciudades, proteger el medio
ambiente, combatir el centralismo que ahoga a las regiones y comunas, mayor
democracia y participación y un crecimiento económico que provea más y mejores
empleos en todo el país.
Los caminos elegidos por cada región para lograr estos propósitos ya han sido
expresados en las Estrategias Regionales de Desarrollo recientemente actualizadas y
aprobadas por los Gobiernos Regionales. En ellas se señalan con claridad los
lineamientos centrales que guiarán las acciones públicas y privadas para enfrentar con
éxito los desafíos de la presente década.
Las mencionadas Estrategias encuentran su referente político programático en la
propuesta global para el desarrollo de la regiones, expresada formalmente en la
presente Política Nacional para el Desarrollo Regional. Esta, como toda política
pública, constituye una guía orientadora y marco de referencia para impulsar el
desarrollo del sistema nacional de regiones, identificando los principales desafíos
estratégicos que enfrenta el país, destacando los componentes o áreas temáticas de
actuación institucional y el conjunto de instrumentos de planificación, coordinación y
financiamiento aplicables a estos efectos.
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Es importante destacar que los lineamientos y orientaciones que establece la Política
Nacional para el Desarrollo Regional se sustentan en los siguientes principios rectores:
v Participación ciudadana en la gestión del desarrollo, lo que supone un progresivo
traspaso de capacidad de decisión y recursos desde el nivel central al nivel
regional, propiciando una activa interacción ciudadana en la generación de
iniciativas y en su materialización.
v Territorio al servicio de las personas , entendiendo por ello que la plani ficación y
regulación de los espacios urbanos y rurales deben tener como fin último el
bienestar de los habitantes, su seguridad y su calidad de vida personal y como
grupo social.
v Igualdad de oportunidades, referente a la posibilidad de alcanzar objetivos de
crecimiento y bienestar, disminuyendo al mínimo las disparidades entre personas y
entre regiones. Se trata de un principio guía que tiende a valorar aspectos tan
diversos como la calidad de la educación, la cultura, la difusión del conocimiento
técnico y la accesibilidad a los servicios.
v Solidaridad entre Regiones. En un sistema nacional de regiones donde subsisten
marcadas diferencias, resulta de suma importancia fortalecer todas las formas
posibles de cooperación y asistencia mutua, en especial respecto de aquellas
regiones de lento crecimiento económico y/o de aquellas que presentan agudas
carencias sociales.
v Visión estratégica del desarrollo. Desde una perspectiva global, la visión
estratégica supone: claridad de objetivos respecto al proyecto territorial del país en
su conjunto, interacción de múltiples actores cuyos intereses no son
necesariamente concurrentes y percepción del desarrollo como un proceso que se
materializa en el largo plazo. Incluye también el reconocimiento de la diversidad
intra e interregional al diseñar y aplicar instrumentos para el desarrollo productivo,
social y territorial.
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Una Política Nacional para el Desarrollo Regional no será del todo eficaz si no está
articulada, en sus contenidos sustantivos, con otros marcos normativos como la Política
de Descentralización, la Política de Ordenamiento Territorial y la Política Ambiental.
Estos cuatro ámbitos de actuación gubernamental están estrechamente vinculados
entre sÍ por cuanto remiten, respectivamente, a la gestión del desarrollo económico y
social, a la gestión administrativa e institucional, a la regulación de las ciudades y del
territorio y a la sustentabilidad ambiental de dichos procesos.
Por la necesaria concordancia que debe existir entre las políticas mencionadas, el
Ministerio de Planificación y Cooperación solicitó la concurrencia de otros organismos
públicos estrechamente vinculados al tema, como son el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, el Ministerio de Obras Públicas, la Subsecretaria de Desarrollo Regional
del Ministerio del Interior y la Comisión Nacional del Medio Ambiente.
La División de Planificación Regional de MIDEPLAN fue la encargada de coordinar al
grupo interministerial mencionado y someter el documento resultante a la opinión de
especialistas nacionales y regionales.
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1.-
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ANTECEDENTES
El proceso de reconocimiento y consolidación de las regiones ha pasado por diversas
fases en la historia del país. En el pasado, destacan aquellas iniciativas visionarias
destinadas a colonizar el sur del país, la creación por el Estado de empresas clave para
el desarrollo regional, principalmente entre los años cuarenta y sesenta (ENAP,
ENDESA, CAP, IANSA, MADECO, etc), así como obras de gran impacto para mejorar
la conexión vial y ferroviaria nacional, las redes de distribución de energía y la creación
de plantas lecheras, azucareras y frigoríficos a lo largo del país. Todas ellas
significaron un impacto notable al desarrollo de las regiones, abriendo nuevos
horizontes y reforzando el crecimiento productivo y demográfico en diversas localidades
urbanas y rurales.
Diversos especialistas reconocen como un primer esfuerzo estructurado para generar
una política integral para el desarrollo regional las iniciativas surgidas, a mediados de
los años sesenta, en la naciente Oficina de Planificación Nacional. Allí se puso en
marcha un notable proceso creativo en torno al emergente tema del desarrollo regional,
cuya influencia aún se aprecia en las más recientes propuestas gubernamentales en
esta materia. El documento “Política de Desarrollo Regional. Directivas Nacionales y
Regionales” (1967) registra lo fundamental de aquellos planteamientos. En él se
describen los fundamentos, criterios y lineamientos de una política regional. En
consonancia con dicha política, se delimitaron 11 regiones y una Zona Metropolitana, se
identificaron “polos de crecimiento” entendidos como lugares prioritarios para impulsar
el desarrollo económico, se definieron objetivos de corto y largo plazo y se elaboraron
propuestas de organización para iniciar el proceso de regionalización del país.
En los años siguientes, la Estrategia Sexenal de Desarrollo (1971) y los Planes
Anuales Regionales 71- 72 y 73, constituyen aplicaciones operativas de los
lineamientos de la citada política regional, apoyada por instrumentos de coordinación
como las Corporaciones Regionales de Desarrollo e instancias de participación
ciudadana como los Consejos de Desarrollo Regional (1971).
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A comienzos del gobierno militar, los decretos leyes 573 y 575 (1974-75) establecen la
actual regionalización del país (muy similar a la primera) y se crea el principal
instrumento de financiamiento de inversiones regionales, el Fondo Nacional de
Desarrollo Regional FNDR, destinado a “financiar proyectos capaces de generar
crecimiento económico en las regiones”.
En materia de organización institucional y administrativa, se crea la figura del Intendente
Regional, las Secretarías Regionales Ministeriales, las Secretarías Regionales de
Planificación y Coordinación (he rederas de las Oficinas Regionales de Planificación) y
las Secretarías Comunales de Planificación. La visión de conjunto de la política
gubernamental queda registrada en el documento “Restauración Nacional y Desarrollo
Regional. Bases para una Política” (1976).
Durante el primer Gobierno de la Concertación (1990-94), la descentralización, el
desarrollo regional y la participación ciudadana, constituyen temas importantes de la
agenda gubernamental ligados al proceso de democratización de la vida nacional. En
1992, en el documento de MIDEPLAN “Acción Regional del Gobierno – Balance de la
Gestión 90 –91”, se exponen los lineamientos centrales de una nueva Política Nacional
de Desarrollo Regional. En este documento destacan como temas principales: las
reformas constitucionales y legales para crear una nueva institucionalidad regional, la
descentralización de la inversión pública y algunas orientaciones para el desarrollo de
regiones extremas y de la macro zona central.
Los hechos más trascendentes del período 1990 – 94 son, sin duda: la reforma al
Capítulo XIII de la Constitución Política de la República, la aprobación de la Ley 19.175
Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, la instalación de los
Gobiernos Regionales en 1994 y un significativo incremento de los recursos de
inversión regional, tanto del FNDR como de la inversión sectorial de asignación
regional (ISAR).
La acción del Estado en el siguiente período (1994 - 2000), se caracteriza por la plena
instalación y consolidación de los Gobiernos Regionales, un sostenido esfuerzo por
incrementar progresivamente los recursos de decisión regional y un avance
considerable en materia de desconcentración de los organismos públicos nacionales.
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Tras siete años de funcionamiento de la nueva institucionalidad, existe experiencia
acumulada suficiente para impulsar una nueva y decisiva etapa en el proceso de
desconcentración y descentralización del país. Dicha experiencia enseña que el
proceso de descentralización del país va mucho más allá de la sola dimensión político–
administrativa, incluyendo además enormes desafíos en lo relativo al modelo de
crecimiento económico y sus consecuencias territoriales, al desarrollo de las
identidades regionales, al cambio cultural y la dinámica de organización y participación
ciudadana.
La posibilidad de responder con éxito a los desafíos planteados demanda visión de
futuro y disposición a realizar las transformaciones que sean necesarias para
descentralizar las decisiones y permitir el surgimiento de múlti ples iniciativas para el
desarrollo de regiones, provincias y comunas.
En el umbral del Bicentenario, queremos imaginar un país descentralizado,
participativo, integrado económica, social y territorialmente, con regiones en pleno
desarrollo y con Gobierno s Regionales que gocen de gran autonomía en sus
decisiones. La historia reciente nos demanda continuar por el camino elegido,
profundizando en los aspectos positivos y corrigiendo los errores del pasado.
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2.-
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
OBJETIVOS DE LA POLÍTICA REGIONAL
La Política Nacional para el Desarrollo Regional recoge y desarrolla, en su dimensión
territorial, los lineamientos y metas señalados por el Presidente de la República en su
primer y segundo mensajes a la Nación. En esta perspectiva, la Política tiene un claro
propósito normativo y su principal objetivo es entregar pautas y lineamientos de
carácter nacional, para orientar la acción pública y privada en materias relativas al
desarrollo económico, social y cultural de las regiones.
En cuanto a sus objetivos específicos, la formulación de la Política Nacional para el
Desarrollo Regional persigue:
Ø
Imprimir direccionalidad al sistema de regiones en su conjunto, articulando al
proyecto económico y social, los lineamientos de ordenamiento territorial, la
política ambiental y la política de descentralización del país
Ø
Exponer los lineamientos nacionales para el desarrollo de las regiones, con el
propósito de informar a la ciudadanía y estimular su participación en las
decisiones sobre el presente y futuro de cada Región.
Ø
Aportar contenidos sustantivos al proceso de descentralización administrativo e
institucional, estableciendo un marco de referencia para la redistribución de
competencias y asignación de responsabilidades institucionales.
Ø
Reconocer la existencia de variados enfoques para enfrentar el desarrollo
económico y social, conciliando la libertad de iniciativa de cada Región con el
funcionamiento y dinámica general del Sistema Nacional de Regiones.
Ø
Aportar elementos para una más eficiente coordinación territorial de las
intervenciones sectoriales y regionales, en una perspectiva de mediano y largo
plazo
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
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3.-
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
DESAFÍOS ESTRATÉGICOS 2000 – 2010
El Gobierno ha dado muestras inequívocas de su vocación regionalista. Las iniciativas
en este sentido quedan de manifiesto en los tres pilares rectores señalados por el
Presidente Lagos en sus mensajes del 21 de mayo de 2000 y de 2001: Abrir las
puertas al desarrollo, Integrar al país y Ampliar las libertades de las personas y
afianzar la unidad nacional . 1
En estos tres pilares se expresan los principales desafíos estratégicos que enfrenta la
sociedad chilena en su esfuerzo por construir nuevos espacios e incrementar las
posibilidades de desarrollo en las regiones, esto es: traspasar competencias,
promover una mayor integración, generar igualdad de oportunidades y fortalecer la
identidad de las regiones.
3.1
Traspasar competencias y recursos a los Gobiernos Regionales
Los desafíos y oportunidades que plantea la globalización, hacen de la
descentralización y el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales una necesidad
ineludible. Para asegurar la inserción del país en una economía global, es
indispensable contar con regiones fuertes, diversificadas en lo productivo y con actores
sociales organizados para enfrentar los desafíos del desarrollo. En esa dirección
apunta lo señalado por el Presidente de la República en su mensaje del 21 de Mayo de
2000, cuando enfatiza: “más poder a la ciudadanía, más descentralización y
participación”.
De esos desafíos, uno de los principales será construir una sólida estructura
institucional que potencie a los Gobiernos Regionales permitiendo articular su gestión
con los actores sociales, coordinar acciones con los órganos desconcentrados de la
administración pública central y abrir espacios para una eficaz interacción sectorial regional de las iniciativas estratégicas que se lleven a cabo en el territorio de la Región.
1
Mensajes Presidenciales del 21 de mayo de 2000 y 2001, según textos publicados por el
Gobierno de Chile.
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Desde la promulgación de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración
Regional Nº 19.175 en 1993 y la instalación de los Gobiernos Regionales en 1994, los
parámetros económicos, sociales e institucionales del país han experimentado notables
transformaciones que modifican las opciones y expectativas de la planificación y
gestión del desarrollo regional.
A partir de lo alcanzado en estos últimos años es preciso consensuar un modelo
institucional de Estado Descentralizado y definir un calendario de traspaso de
competencias para llegar a él. Ello implica, entre otras cosas, modificar la Ley de
Gobierno y Administración Regional en lo referente al modo de elección de los
Consejeros Regionales, la separación de funciones de Presidente del Consejo y Jefe
del Ejecutivo Regional, una mayor especificidad en las atribuciones y funciones que
corresponden al Intendente y al Consejo Regional.
3.2
Promover la integración y el fortalecimiento de la sociedad civil
El desarrollo de las regiones sólo es posible si los actores sociales y políticos
adquieren conciencia del papel que les corresponde y se comprometen en la
materialización de las iniciativas estratégicas regionales.
La integración y
fortalecimiento de la sociedad civil involucra por igual a todos los ciudadanos, a los
trabajadores del campo y la ciudad, a los empresarios, a los académicos e
investigadores, a las organizaciones culturales, gremiales y sociales.
La capacidad de intervenir en los asuntos regionales se desarrolla en el ejercicio
mismo de la toma de decisiones, en la acumulación de experiencias y en el desarrollo
de los vínculos de confianza y cooperación entre todos los actores sociales. Entendida
así, la integración de la sociedad civil y su fortalecimiento son indispensables para
establecer relaciones de colaboración y respeto mutuo entre el Estado y los
ciudadanos, otorgando legitimidad y trascendencia a las políticas públicas y las
decisiones que de ellas se deriven.
Sin embargo, muchos de los esfuerzos desplegados en este sentido aún dependen
sólo de las posibilidades de actuación y convocatoria de las instancias públicas y –
ocasionalmente- de la voluntad de cooperación de algunas instituciones líderes de cada
Región.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
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DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
En un futuro cercano, al multiplicarse las instancias y organizaciones que pasarán a
intervenir activamente en las decisiones regionales, es esperable que ocurran cambios
importantes en el tejido social que harán surgir nuevos poderes ciudadanos
organizados dispuestos a aunar esfuerzos para impulsar el desarrollo social,
económico y cultural de la Región.
Estamos pues ante un ineludible proceso de maduración social en materia de cultura
cívica, el cual debe ir de la mano con la descentralización del país y el fortalecimiento de
la institucionalidad regional. Lo anterior, por cuanto la descentralización no sólo implica
una redistribución del poder entre los niveles nacional, regional y local de la
administración pública, sino un traspaso real de la capacidad de decisión a los
ciudadanos y a las redes de organización de la sociedad civil, como soportes
fundamentales del sistema democrático.
3.3
Propiciar la igualdad de oportunidades entre regiones
En su primer Mensaje ante el Congreso Pleno, el Presidente Lagos destaca como un
desafío principal para la década que se inicia: terminar con las desigualdades
regionales que ahogan el crecimiento del país, dotando a las regiones de mayores
capacidades propias para liderar su desarrollo.
En el transcurso de la última década, Chile experimentó un importante crecimiento
económico, sustentado en una significativa apertura comercial y financiera a la
economía mundial. Sin embargo, dicho crecimiento no ha tenido un impacto
homogéneo sobre las economías de las regiones.
En algunas de ellas los efectos dinamizadores han generado importantes
oportunidades de crecimiento por la ampliación de los mercados para los productos
locales, la innovación tecnológica, la incorporación de nuevos insumos a los procesos
productivos, una mayor disponibilidad de recursos financieros y aumento de los bienes
de capital.
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En otras, en cambio, se han producido situaciones negativas por las dificultades para
insertarse en el nuevo modelo, mantenerse al día en los cambios tecnológicos y
enfrentar la competencia mundial.
Más aún, dada la heterogeneidad de situaciones al interior de una misma región, los
procesos en curso provocan crecimientos desiguales tanto entre actividades
productivas como entre territorios, generando brechas de consideración entre sectores
modernos y tradicionales. En todas las regiones coexisten zonas prósperas y zonas
rezagadas, donde las expectativas de sumarse a la dinámica nacional son muy
dispares.
Es responsabilidad del Estado, en coordinación estrecha con el sector privado,
impulsar acciones que favorezcan la igualdad de oportunidades para la población de
las diferentes regiones del país, promoviendo la equidad económica, social y territorial,
con particular énfasis en la incorporación de la mujer, los jóvenes, discapacitados y
nuestros pueblos originarios.
•
En lo económico: a través de acciones de fomento, formación de recursos
humanos, integración de cadenas productivas, modernización de la gestión
empresarial, innovación tecnológica y desarrollo de proyectos innovadores.
•
En lo social y cultural : mejorando la calidad de los servicios a la población,
abriendo nuevos espacios para el arte, la cultura y el deporte e impulsando
programas especiales dirigidos a los grupos vulnerables.
•
En lo territorial: superando los desequilibrios territoriales, dotando de equipamiento
a ciudades de tamaño medio, mejorando la conectividad entre los centros poblados
urbanos y rurales, asegurando la vinculación entre las áreas productivas y los
mercados internos y externos.
Desde esta perspectiva, el Gobierno valoriza la generación de aquellas iniciativas
públicas y privadas destinadas a ampliar las oportunidades de desarrollo regional y
lograr una mayor integración interna y externa de las Regiones, incluida la integración
región a región con los países vecinos.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
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3.4
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
Fortalecer la identidad de las regiones, reconociendo su diversidad
Al homogeneizar un mensaje ideológico y cultural sin matices ni reconocimiento a la
diversidad, el centralismo histórico ha contribuido a desdibujar las identidades
regionales y, con ello, a debilitar sus posibilidades de impulsar iniciativas propias.
El desafío de fortalecer la identidad de las regiones, pasa por el rescate de su historia,
la valorización de sus manifestaciones artísticas, sus organizaciones y sus costumbres.
Está asociado a la demanda social por conocer y proyectar la cultura y los símbolos
locales, dando forma y significado especial al hecho de vivir en un territorio y
compartirlo. Significa recuperar tradiciones, rescatar las formas de convivencia y
comunicación entre las personas, preocuparse del paisaje urbano y la conservación del
entorno rural, pero también significa asimilar nuevos valores e incorporarse a corrientes
emergentes del pensamiento y la cultura, desarrollando una particular visión de su
presente y su futuro.
No obstante, la consolidación de una identidad regional no es sólo un tema asociado a
la cultura y la tradición, es además un importante factor a considerar para una mejor
inserción en una economía global. Según se ha podido apreciar en notables
experiencias mundiales, las características que identifican y diferencian a una región,
incluidas las particularidades de las localidades que la integran, constituyen por sí
mismas un importante potencial de desarrollo.
La formación de una identidad regional o su consolidación es, bajo está óptica, un
desafío relacionado con la apertura de múltiples caminos de asimilación y proyección
económica. En otras palabras, es un factor importante para lograr un mayor nivel de
desarrollo para todos los habitantes, que complementa y da sentido al proceso de
descentralización en curso.
Es destacable la creciente preocupación por establecer vínculos cada vez más
estructurados entre los organismos públicos, los agentes productivos, Universidades y
centros de Investigación, para generar conocimiento propio y aplicarlo a iniciativas
regionales de desarrollo social y productivo.
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4.-
COMPONENTES DE LA POLÍTICA REGIONAL
4.1
Coordinación nacional del Sistema de Regiones
Como se señala en los objetivos que guían esta Política Nacional para el Desarrollo
Regional, una condición necesaria para la planificación y gestión del territorio será la
conciliación entre el funcionamiento general del sistema de regiones y la libertad de
iniciativa de cada una de ellas.
Esto significa articular las propuestas estratégicas regionales con el proyecto de
desarrollo nacional, analizar los programas de inversión en forma conjunta entre el
Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales, coordinar la asignación anual de
recursos sectoriales y regionales y establecer instrumentos de fiscalización y control
que satisfagan las normas presupuestarias.
Acciones recientes como la actualización de las Estrategias Regionales para el período
2000 - 2006, la firma de Convenios Marco de Programación 2000 – 2003 entre cada
Gobierno Regional y la autoridad nacional, la programación plurianual de inversiones en
algunas regiones, la iniciación de negociaciones presupuestarias anuales en regiones,
representan importantes avances en este campo que deberán perfeccionarse en los
próximos años.
Asimismo, ya están en marcha convenios interregionales en torno a propuestas
estratégicas que involucran a dos o más regiones, como los relativos al desarrollo de
corredores bioceánicos en el norte y centro sur del país. Esta modalidad de convenios
o acuerdos entre regiones resulta perfectamente aplicable a otras materias como:
programas especiales para regiones extremas, programas de reconversión productiva
en zonas rezagadas, explotación de recursos forestales, desarrollo pesquero,
consolidación de circuitos turísticos integrados, entre otras.
Un tema asociado directamente con la conciliación de intereses al interior del Sistema
Nacional de Regiones es el relativo a las impugnaciones de que es objeto la actual
división político - administrativa de país. En principio, esta no debería entenderse como
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una limitante inmutable frente a las expectativas económicas y sociales que visualiza
una determinada región o subregión. Por el contrario, para flexibilizar el territorio en
razón de imperativos estratégicos, es válido promover fusiones o subdivisiones
regionales, provinciales y comunales, siempre que estén avaladas por estudios
técnicos realizados por organismos competentes.
No obstante, con un sentido práctico, la primera opción será propiciar fórmulas
asociativas, acuerdos de cooperación entre regiones, acciones solidarias y
concertación de intereses en torno a temas comunes.
4.2
Descentralización y capacidad de gestión regional
A primera vista, el creciente proceso de globalización pareciera subvalorar el ámbito
regional, cuando en realidad lo que ha permitido es generar nuevas y mayores
oportunidades de inserción a aquellos territorios que logran elevar su capacidad de
respuesta y competitividad según las exigencias del nuevo contexto.
El nuevo escenario nacional e internacional permite y exige la consolidación de
circuitos expeditos entre los núcleos productores y el mercado final, lo que obliga a
optimizar la capacidad de gestión de los agentes públicos que acompañan y/o
impulsan tal proceso. Lo sustantivo es la generación de un entorno institucional
adecuado y estimulador de conductas innovadoras, donde un factor de éxito es la
descentralización de las decisiones públicas y privadas, cuestión en la que el Gobierno
ha establecido metas y plazos muy precisos.
El nuevo impulso que el Gobierno ha decidido dar al proceso de descentralización, se
enmarca en una lógica política estrechamente relacionada con la profundización de la
democracia y la modernización del Estado, donde lo que se juega es la distribución
territorial equilibrada de un sistema de toma de decisiones, es decir, el traspaso de
poder a instancias subnacionales (regiones y comunas), reconociendo la legitimidad de
cada una de las autoridades territoriales.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
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Este proceso busca lograr una mayor complementariedad entre las instituciones
públicas y los agentes económicos privados; pero también persigue mejorar las
relaciones con los demás actores sociales, políticos y culturales, constituyendo así la
base para un desarrollo integral de cada Región y del Sistema de Regiones en su
conjunto.
Así, los principales desafíos del Gobierno en materia de descentralización -a resolver y
poner en práctica en los próximos años- son los siguientes:
•
Elección directa de los Consejeros Regionales
•
Elección -directa o indirecta- del Ejecutivo del Gobierno Regional
•
Separación de las funciones del Intendente Regional y las del Ejecutivo del Gobierno
Regional
•
Redefinición de competencias del Gobierno Regional, especialmente en aquellas
materias relacionadas con en el desarrollo social y productivo de las regiones.
•
Mecanismos efectivos de coordinación pública-privada, especialmente en materia
de inversiones y desarrollo productivo.
•
Mecanismos efectivos de coordinación de los organismos desconcentrados con
Gobiernos Regionales y Municipios.
•
Incremento de la inversión de decisión regional hasta alcanzar el 50% de la
inversión total.
•
Rendición periódica de cuentas de las autoridades regionales y comunales a la
ciudadanía.
•
Rediseño de la institucionalidad del Gobierno Central vinculada al proceso de
descentralización y desarrollo regional.
•
Flexibilización de la División Política Administrativa del País.
Como proceso de transferencia del poder a las distintas instancias territoriales, la
descentralización no garantiza por sí sola el objetivo último de elevar el nivel de vida de
las personas en esos territorios. Para mejorar las prestaciones del Estado y cautelar
que los derechos de los ciudadanos sean atendidos por la instancia que corresponda,
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16
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deben aplicarse -al interior del Estado- el principio político de la subsidiariedad, ligado
al principio ético de la solidaridad.
La subsidiariedad, en el sentido de que nivel central de Gobierno sólo deberá intervenir
cuando las decisiones rebasen las competencias y posibilidades de actuación de los
Gobiernos Regionales. Igualmente, en lo que se refiere a las decisiones regionales
respecto de las comunales.
La solidaridad, en cuanto a que el Estado deberá retener las competencias necesarias
para asegurar el funcionamiento eficiente del sistema nacional de regiones y aplicar las
políticas compensatorias de apoyo a las regiones con menores recursos. Esto lo
expresa el Presidente Lagos cuando señala: “Queremos que todos los chilenos, no
importa su lugar de residencia, tengan las mismas oportunidades”. 2
Al avanzar en el proceso de descentralización, según está previsto en el programa de
Gobierno, será necesario definir en detalle las materias y asuntos que le corresponde
resolver a cada instancia (nacional, regional y local), desde una perspectiva moderna
de la administración del Estado. Asimismo, se deberán establecer canales adecuados
y procedimientos para resolver situaciones de conflicto que pudieren presentarse entre
los diferentes niveles de competencia.
2
Mensaje Presidencial del 21 de mayo 2000 según texto publicado por el Gobierno de Chile, página
XXII, último párrafo.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
17
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4.3
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
Participación ciudadana
No cabe duda que la sociedad civil y sus redes regionales han incrementado su
participación en la generación de aquellas iniciativas que les son más sentidas. Sin
embargo, se requiere de un avance más sistemático y serio para garantizar una
participación eficaz en todas aquellas instancias que se han ido creando, tanto para la
formulación de planes y programas como para la fiscalización de la actuación de los
servidores públicos.
La participación ciudadana en las decisiones adquiere un perfil y significación muy
diferente cuando esta se enmarca en un proceso de creciente descentralización de
competencias y de fortalecimiento de instancias de decisión regional y local. Es
requerida en la elaboración y debate de estrategias, planes y programas de desarrollo
regional, en la gestación de n
i iciativas de proyectos públicos, en la aprobación de
programas de mejoramiento de las condiciones de vida y en la prevención de la
contaminación y el deterioro del medio ambiente. Pero también es muy necesaria en
las instancias de análisis y focalización de recursos para el desarrollo económico
regional y local, tales como los Foros de Desarrollo Productivo y los Comités para la
Asignación Regional de recursos a programas sociales y al fomento productivo.
La participación requiere, por una parte, que el sector público genere la información y
establezca espacios y mecanismos que acojan las preocupaciones y propuestas de la
ciudadanía. Por la otra, la participación necesita de una red social dispuesta a
involucrarse en las cuestiones públicas, con organizaciones fuertes que representen
toda su diversidad.
En los últimos diez años se lograron importantes avances en lo relativo a la
participación de los ciudadanos en la gestación y desarrollo de programas que les
benefician. Esta forma de trabajo se está inc orporando al quehacer normal de
Ministerios y Servicios Públicos en regiones y comunas. No obstante, el verdadero
desafío para los próximos años será la participación directa y compromiso ciudadano
en la toma de decisiones, el apoyo efectivo en la gestión y la fiscalización de planes y
programas de desarrollo regional y local.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
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Entre las acciones inmediatas para promover y asegurar la participación ciudadana, el
Gobierno ha instruido a los Ministerios y autoridades regionales en lo siguiente:
•
Otorgar la mayor información posible acerca de las políticas y programas públicos,
de manera integral y accesible a todos los ciudadanos.
•
Incorporar la participación ciudadana en las evaluaciones de políticas y programas
públicos.
•
Desarrollar estrategias de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil,
concordadas con éstas.
•
Los Gobiernos Regionales deberán elaborar un Plan Regional de Participación
Ciudadana, que será incorporado a la Estrategia Regional de Desarrollo.
•
Los Ministerios y Gobiernos Regionales realizarán, entre diciembre y enero de cada
año, reuniones con las organizaciones de la sociedad civil, a objeto de presentar
una cuenta pública de su gestión anual y dialogar acerca de las prioridades para el
período siguiente.
4.4
Fomento productivo
Según se ha podido observar en los hechos ocurridos en la última década, las
posibilidades de inserción de los agentes económicos regionales en las cadenas de
producción y flujos comerciales mundiales, paradójicamente, provienen de la capacidad
de construir redes de innovación y concertación local de proyectos e iniciativas. Es la
dialéctica local - global que ya se percibe como un fenómeno recurrente que atraviesa
los nuevos escenarios de la competencia internacional.
Desde una perspectiva estratégica es posible pensar, por ejemplo: en la formación de
redes de empresas industriales medianas y pequeñas que se potencien y
complementen entre sí; en asociaciones de productores de una región para proyectarse
conjuntamente en los mercados mundiales; en estrechar vínculos de mutuo beneficio
entre empresarios, instituciones de gobierno y universidades regionales, constituyendo
centros innovativos para el desarrollo y comercialización de productos.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
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En lo referente al desarrollo agrícola y pecuario será necesario concentrar los esfuerzos
en el incremento de productividad, los programas de riego, la innovación y transferencia
tecnológica, el apoyo a las asociaciones de productores, el mejoramiento a la gestión y
la apertura de nuevos mercados.
Particular énfasis deberá colocarse en la
reconversión agrícola de las zonas rezagadas, para lograr mayor competitividad en el
mercado interno y eventualmente proyectarse hacia los mercados internacionales.
No obstante, existen situaciones donde no será posible inducir procesos de desarrollo
económico, si no es mediante políticas de excepción. Tal es el caso de las regiones
extremas, zonas con retraso económico, zonas aisladas y comunas vulnerables, donde
deberán impulsarse programas especiales de fomento destinados a incrementar sus
posibilidades de sumarse al progreso económico nacional, generar mejores empleos y
reducir el nivel de pobreza.
La revolución microelectrónica y de las comunicaciones, la permanente innovación
tecnológica y el reemplazo de los sistemas de producción tradicionales por una
organización flexible y más adaptable a los cambios de preferencias en los mercados,
permiten imaginar nuevos escenarios y desafíos de desarrollo para las regiones. En
este contexto, los estudios prospectivos de la economía regional y la reflexión
estratégica cómo fundamento de las decisiones de corto y mediano plazo, pasan a
ocupar un lugar principal en la formulación de planes de acción y en la gestión pública y
privada de los recursos disponibles.
En concordancia con lo anterior, surge la posibilidad cierta de lograr un nuevo orden
territorial, más equilibrado y eficiente, generando localizaciones alternativas a la
tradicional concentración en los grandes centros urbanos. Esto representa una
oportunidad para modificar las tendencias concentradoras históricas, abriendo
múltiples opciones para impulsar el desarrollo de centros urbanos y áreas rurales, en
función de un nuevo esquema funcional de ocupación del territorio.
4.5
Ordenamiento del territorio
El ordenamiento del territorio deseable para el país es aquel que potencie sus
posibilidades de desarrollo. Es decir, aquel que permita conjugar el mejoramiento de la
calidad de vida de la población urbana y rural con el crecimiento de las actividades
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
20
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
productivas. Dicho orden territorial debe contemplar infraestructuras y tecnologías que
hagan expeditos y eficientes los intercambios de bienes y servicios, considerando en
su diseño y localización, las características del paisaje y entorno natural, además de las
especificidades culturales enraizadas en cada porción del territorio nacional.
Las posibilidades de desarrollo económico y social de cada Región están asociadas a
la disponibilidad de espacios adecuados para el desenvolvimiento de las actividades
productivas, a la articulación funcional de la red de centros urbanos, la calidad de la
infraestructura disponible, el potenciamiento del capital social y el adecuado resguardo
al medio natural.
En consecuencia, las estrategias y planes de desarrollo deberán contextualizar las
propuestas de crecimiento económico, el mejoramiento de la calidad de vida y la
preservación del entorno ambiental, teniendo como marco de referencia el territorio en
que estos procesos se verifican.
Considerando la tendencia nacional a un orden territorial crecientemente urbano, lo
anterior significa, en particular, impulsar intervenciones destinadas a revitalizar las
principales ciudades y las redes de enlace que las articulan. Será necesario concentrar
los esfuerzos públicos y privados en aquellas iniciativas que permitan, recuperar su
valor paisajístico, natural, urbanístico, cultural y arquitectónico, estableciendo
regulaciones y estímulos para acoger en forma adecuada los procesos de expansión
de las actividades económicas y el crecimiento demográfico.
Los recursos públicos sectoriales, regionales y comunales sólo permiten atender
parcialmente los objetivos señalados. El Gobierno apoyará en forma decidida las
iniciativas privadas destinadas al mejoramiento y renovación urbanas, induciendo y
promoviendo la inversión en proyectos que contribuyan a estos propósitos.
La planificación del sistema nacional y de los subsistemas regionales de
asentamientos urbanos y rurales, deberá incorporar las particularidades que devienen
del medio natural (topografía, ecosistemas, paisaje) y cultural (medio construido)
específico de cada localidad. En este sentido el patrimonio construido y el espacio
público serán considerados elementos que estructuran la ocupación del territorio y el
diseño de los centros poblados.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
21
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DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
Los instrumentos de planificación necesarios para el ordenamiento del territorio
abarcan los ámbitos regional, intercomunal y comunal.
El primero de éstos, el referido al nivel regional, es un instrumento indicativo y
diagramático que expresa en el territorio los principales lineamientos propuestos en la
Estrategia Regional de Desarrollo. Sin perder su carácter estratégico y visión de largo
plazo, este instrumento deberá ser revisado y actualizado en correspondencia con la
actualización periódica de las Estrategias.
Los instrumentos de planificación intercomunal y comunal, por su parte, tendrán un
carácter normativo (obligatorio, al interior de los límites urbanos) en la definición de
usos, densidades, sistemas viales, dotaciones de servicios y demás regulaciones que
permitan un crecimiento armónico y coherente de los centros de población y su entorno.
4.6
Infraestructura y redes de enlace
La agenda del Gobierno ha estado marcada por la voluntad de incrementar los lazos
con la comunidad internacional y promover la inversión extranjera en Chile. Para ello es
preciso, entre otras cosas, construir y ampliar la infraestructura y redes de enlace que
permitan una mejor conexión a los países vecinos y al mundo.
A su vez, es imprescindible mejorar la conectividad interna, de modo de tener un país
con un alto grado de cercanía. Es decir, reducir en longitud y en tiempo, las distancias
para personas, bienes e información. Para ello es preciso generar las condiciones
físicas y operativas del transporte y las comunicaciones, para que todas las localidades
de Chile se integren en redes dinámicas de actividad económica, alcanzando así toda
su potencialidad.
El mejoramiento del transporte y las comunicaciones, fundamentalmente en las
ciudades, permitirá elevar la calidad de vida de los ciudadanos, al disminuir los tiempos
de viaje y al mejorar las condiciones ambientales.
Por la magnitud de los recursos involucrados en la creación y mejoramiento de
infraestructura vial, comunicaciones y transporte, estos desafíos deben ser asumidos
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
22
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
por los Gobiernos Regionales en estrecha coordinación con los organismos sectoriales
del nivel central.
Pero además es imprescindible la concurrencia del capital privado, tanto en la
materialización de las iniciativas del Gobierno como en el desarrollo de sus propios
proyectos de equipamiento urbano e infraestructura. Como lo señalara el Presidente
de la República el 21 de Mayo de 2001, haciendo referencia a las inversiones en
caminos, obras de riego, puertos, aeropuertos y obras sanitarias, a través del sistema
de concesiones: “la cooperación público-privada es una condición para el desarrollo
de nuestra economía y para el bienestar de todos los chilenos”.
En los próximos 10 años el Gobierno se ha propuesto mejorar sustancialmente la
conectividad interna y externa del país y sus regiones, abriendo nuevos corredores de
desarrollo, generando oportunidades de inversión y proporcionando a los ciudadanos
un adecuado acceso a los servicios y una mejor calidad de vida.
Por estas razones, en el área de la infraestructura se ha decidido poner énfasis en los
tres siguientes aspectos:
a) El primero se refiere a la conectividad física, que otorga la posibilidad de crear las
condiciones materiales para que Chile mejore sus enlaces con el mundo y al interior
del propio territorio, a través de corredores bioceánicos, infraestructura vial,
ferroviaria, portuaria y aeroportuaria.
b) El segundo aspecto corresponde a la capacidad de aprovechar este espacio de
conectividad física generando condiciones para mejorar la conectividad operativa,
a través de los diferentes modos de transporte que utilizan la infraestructura física.
c) El tercer aspecto alude a la conectividad comunicacional, que se refiere a los
diferentes instrumentos que dispone la tecnología actual para transmitir información
(telefonía, televisión, tele centros, Internet, etc.).
En materia de infraestructura para incrementar la conectividad internacional se postula
el mejoramiento de 9 rutas internacionales y mejoras importantes en o
l s puertos y
aeropuertos internacionales.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
23
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DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
A nivel nacional, se propone mejorar sustancialmente la capacidad y calidad de la red
vial primaria, el eje ordenador Ruta 5 y sus principales conexiones con los grandes
centros urbanos, áreas productivas y puertos principales. Adicionalmente, se propone
completar gradualmente la Carretera de la Costa -como segundo eje estructurante
norte-sur- el cual permitirá incorporar a la vida nacional vastos territorios que hoy se
encuentran marginados y cambiar significativamente las relaciones funcionales de los
sistemas de actividades y flujos regionales.
Para cumplir con el objetivo de integrar a la vida nacional a las comunidades aisladas y
facilitar el acceso de los sectores marginados al progreso y el bienestar, se favorecerá
el mejoramiento de 13 mil kilómetros de caminos, principalmente aquellos que
refuerzan la estructura y la conectividad al interior de las regiones, conectando con
caminos pavimentados todas las cabeceras comunales con su cabecera provincial y
gran cantidad de sectores rurales con su respectiva cabecera comunal.
La inversión en el saneamiento de aguas lluvias y el tratamiento de aguas servidas
cumplen el mismo objetivo. La instalación de agua potable y saneamiento de aguas
servidas, más la construcción de la infraestructura que se haga cargo del escurrimiento
de aguas lluvias en todas aquellos centros poblados que no lo tienen – generalmente
villorrios rurales – significa la consolidación de esos asentamientos humanos, con lo
cual se espera contribuir a evitar el abandono del campo.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
24
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
El desarrollo de las comunicaciones, por su parte, contribuirá a que las personas y las
familias tengan acceso a información y contenidos educativos relevantes, antes
escasos y caros, a que participen en conversaciones y mundos sociales y culturales
diversos, de los que antes nos separaban barreras infranqueables de distancia y costo.
Las actividades económicas favorecidas por el nuevo estándar de las comunicaciones,
permitirán realizar transacciones nacionales e internacionales sin las complejidades
que éstas tenían en el pasado. El crecimiento de dichas transacciones, al mejorar la
competitividad del país, situará a su población en mejores condiciones de vida.
Desde el punto de vista del desarrollo regional, el crecimiento de las actividades
basado en el mejoramiento de las redes de enlace y las comunicaciones inducirá
nuevos patrones de ocupación territorial. Aquellos lugares que cuenten con la
infraestructura, sistemas de transporte y comunicaciones adecuados tendrán mayores
oportunidades para competir a escala nacional e internacional, al reducirse los
obstáculos y barreras físicas que limitan el desarrollo.
4.7
Desarrollo sustentable
El Programa de Gobierno propone: “hacer de Chile un país sustentable, que continúe
con el desarrollo económico, otorgue igualdad de oportunidades a toda su población,
con una adecuada protección al medio ambiente, a la naturaleza y a los derechos
ambientales de los ciudadanos”. 3 El principal objetivo es el mejoramiento equitativo
de la calidad de vida de los chilenos de manera de no comprometer las expectativas de
las generaciones futuras.
Una condición mínima para el desarrollo sustentable es la armonización de las políticas
económicas, las políticas sociales y las políticas ambientales. En este contexto, la
Política Nacional para el Desarrollo Regional en concordancia con la Política Ambiental,
procuran hacer ambientalmente sustentable el proceso de desarrollo de cada región,
velando por “el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la
3
Programa de Gobierno Ambiental. Comisión Medio Ambiente de la Concertación. 1999
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
25
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del
patrimonio ambiental.” 4
La gestión ambiental es una función eminentemente pública, de responsabilidad
individual y colectiva, que requiere del compromiso y la participación de toda la
sociedad civil, incluyendo en ella al sector productivo privado, de tal forma que el
conjunto de la sociedad esté dispuesto a compartir los beneficios y a asumir los costos
que ella implica.
La Política Nacional para el Desarrollo Regional recoge las principales líneas de acción
señaladas por la institucionalidad ambiental, en cuanto a:
•
Asumir como dimensión estratégica la gestión ambiental aplicada al territorio,
tanto en su expresión regional, como provincial y local, lo que implica
modificaciones de los ámbitos de coordinación e incorporación de nuevas variables
de gestión, especialmente aquellas que dicen relación con las decisiones políticoinstitucionales que tienen efectos en los niveles de desarrollo de las regiones y/o en
ámbitos de la economía regional.
•
Desarrollar un enfoque sistémico de la gestión ambiental en el país y las
regiones, dando real énfasis al sistema regional de gestión ambiental. Las
decisiones ambientales que toma el Estado requieren de compromisos asumidos
por el resto de los actores del sistema de gestión publica y de la sociedad civil, lo
que incluye la exigencia de la participación de la ciudadanía en esta tarea y en el
proceso de formulación, aplicación y evaluación de las políticas públicas de carácter
ambiental, en particular las aplicadas al territorio.
•
Fortalecer las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA), dado su
carácter de órgano colegiado en la gestión ambiental regional. En este sentido, la
capacitación de los miembros de las COREMA se plantea como una tarea básica
para generar condiciones y aptitudes que permitan conciliar el ámbito técnico con
las decisiones de carácter político-institucional, asumiendo el rol que le corresponde
asumir a este órgano de la gestión ambiental regional.
4
Artículo 1 de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
26
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DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
•
Asumir los temas emergentes : cultura y medio ambiente; gestión ambiental
aplicada al territorio; estrategia para la preservación de los recursos naturales;
desarrollo de un programa de ordenamiento territorial; mejoramiento de la calidad
de vida en ciudades y en el ámbito rural; un estilo de gestión estratégica,
procurando incorporar la dimensión ambiental en las políticas públicas; mayores
niveles de involucramiento de la ciudadanía.
•
Implementar nuevos instrumentos de gestión ambiental, que signifiquen una mayor
eficiencia y eficacia en el cumplimiento de objetivos ambientales, más compatibles
con las dimensiones económicas y sociales de la sustentabilidad, es decir,
ordenamiento del territorio, información para la toma de decisiones e instrumentos
de gestión.
•
Incorporación efectiva a la educación ambiental como uno de los instrumentos de
gestión más idóneos para el cambio cultural que la sociedad chilena requiere,
procurando el compromiso de todos en la preservación y recuperación del medio
ambiente y en el desarrollo sustentable.
•
Participación de los municipios en la gestión medioambiental, de particular
importancia para incorporar a las organizaciones ciudadanas en la solución de los
problemas ambientales de relevancia local. Esta tarea requiere del desarrollo de
capacidades técnicas y políticas en la gestión municipal, donde las decisiones
habituales de estos órganos se sustenten en los criterios ambientales.
•
Incorporación de las Gobernaciones en la Gestión Ambiental Regional, otorgando
un rol más proactivo a los gobernadores como coordinadores de la gestión
desarrollada por los municipios y asumiendo parte importante de la aplicación de
los instrumentos de gestión ambiental.
•
Gestión ambiental nacional y lineamientos de política, destinados a lograr una
mayor coordinación entre los niveles centrales y regionales de toma de decisiones
ambientales, procurando un conjunto de ámbitos y áreas de delegación de
potestades y funciones a las direcciones regionales.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
27
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DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
5.-
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN
5.1
Estrategias Regionales de Desarrollo
Las Estrategias Regionales de Desarrollo representan, desde 1990, un instrumento
central en la articulación de propuestas regionales de largo alcance, en cuanto dan
forma y permiten canalizar una suma de energías sociales en torno a objetivos
compartidos de desarrollo económico, social y territorial. Asimismo, las Estrategias
Regionales han permitido ordenar la gestión pública y conciliar los programas
sectoriales y regionales de inversión, con una lógica integradora y en una perspectiva
de mediano plazo, lo cual facilita la articulación del proyecto regional con la estrategia
nacional de desarrollo económico y social, permite armonizar las propuestas de
ordenamiento territorial y adoptar medidas compatibles para la preservación del medio
ambiente.
La evaluación de resultados y actualización periódica de las Estrategias es un requisito
indispensable en la proyección y consolidación de la gestión de los Gobiernos
Regionales y momento privilegiado para animar la participación ciudadana en la
construcción del futuro.
5.2
Planes de Inversión Regional
Las orientaciones que emanan de la Estrategia Regional de Desarrollo guían el
proceso de inversión pública en la Región. Los Gobiernos Re gionales y Ministerios
deberán efectuar un esfuerzo de coordinación para la programación anual y plurianual
de la inversión pública, previo a la preparación de sus respectivos proyectos de
presupuesto.
Se elaborarán Planes de Inversión, consistentes con los criterios y lineamientos
acordados en la Estrategia y con los compromisos firmados en los Convenios Marco
para el Desarrollo Regional (ver: Instrumentos de Coordinación). En cuanto instrumento
de gestión, un plan de inversión representa un acuerdo operativo que recoge y ordena
las iniciativas regionales, con el fin de lograr los propósitos estratégicos de la Región.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
28
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
Iniciar este esfuerzo de planificación en un ámbito tan relevante como el de la inversión
pública, resulta esencial para alcanzar las metas trazadas en cuanto a
descentralización, mayor gasto público de decisión regional y materialización de
iniciativas que favorezcan el desarrollo productivo y el bienestar social en todas las
regiones del país.
5.3
Planes de ordenamiento territorial y regulación urbana
Indispensables para abordar la dimensión territorial y ambiental implícita en las
propuestas de desarrollo económico y social de cada Región, habrán de formularse o
actualizarse el conjunto de instrumentos de planeación actualmente vigentes, entre los
cuales se cuentan: los Planes Reguladores Comunales, los Planes Reguladores
Intercomunales y los Planes Regionales de Desarrollo Urbano. Estos últimos
entendidos como la expresión en el territorio de los lineamientos contenidos en la
Estrategia Regional de Desarrollo.
5.4
Planes de Desarrollo Comunal
Los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO), elaborados por las municipalidades
del país como instrumento fundamental para la gestión de recursos comunales, incluyen
tanto los aspectos relacionados con el desarrollo de las capacidades productivas de
bienes y servicios en la comuna, como con el mejoramiento de las condiciones de vida
de la población y las formas y canales de la participación ciudadana. En principio, los
PLADECO deben también incluir lineamientos generales de ordenamiento territorial
comunal, como marco de referencia y orientación para la elaboración o revisión de los
correspondientes Planes Reguladores Urbanos.
5.5
Políticas y programas sociales
Las políticas y programas sociales incluyen el conjunto de iniciativas dirigidas a los
sectores más necesitados de la población, teniendo como referencia las políticas que
se impulsan desde el nivel nacional y las prioridades y señalamientos establecidos en
la Estrategia Regional.
Las políticas y programas sociales buscan lograr una mayor igualdad de oportunidades
y la posibilidad de integración de los grupos más vulnerables de la población. Su
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
29
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
focalización no es sólo hacia las situaciones de extrema pobreza, sino también según
grupo etáreo, género y ubicación geográfica, definiéndose como grupos prioritarios,
además de la población pobre, a los niños, jóvenes, mujeres, ancianos, discapacitados
y pueblos originarios.
Desde 1994 operan en cada Región, los Comités Sociales Regionales presididos por
los Intendentes e integrados por los respectivos gabinetes sociales. Su función es
diseñar y ejecutar los programas sociales en el marco de las Estrategias Regionales de
Desarrollo.
5.6
Programas de asistencia técnica y fomento productivo
En el contexto del proceso de modernización del Estado, una de las preocupaciones
principales es lograr una eficiente coordinación y complementariedad entre las
instituciones de fomento, una mejor focalización y mayor participación de los
beneficiarios en la definición de prioridades.
Durante los últimos 10 años, entre otras medidas se ha estructurado un Programa
Nacional de Apoyo a la Microempresa (FOSIS, INDAP, SERCOTEC); se modificó la
Ley y estatuto del SENCE; se crearon BanEstado Microempresa y el Fondo Nacional
de Desarrollo Tecnológico y Productivo y se dio un apoyo decidido a las acciones
tendientes a descentralizar la acción del Estado en materia de fomento al desarrollo de
las empresas pequeñas y medianas.
Los programas de asistencia técnica y fomento productivo, se sustentan en cuatro
políticas complementarias entre sí: política tecnológica, política de capacitación política
de financiamiento y política de fomento a las exportaciones. Según las características
de cada Región, estas políticas se traducen en líneas de acción específicas, por lo que
se estima necesario dotar de atribuciones a los Comités de Asignación Regional
(CAR) para una mejor aplicación de los instrumentos de fomento existentes, sin
perjuicio de que en los próximos años se pongan en marcha nuevos instrumentos.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
30
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
6.-
INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN Y GESTIÓN
6.1
Convenios Marco de Programación
Los Convenios Marco constituyen un instrumento político programático centrado en la
concertación de la inversión pública en el territorio. Con este propósito, los Convenios
Marco se formulan a partir de las prioridades que el Gobierno Central haya adoptado
para la inversión pública en cada Región y las prioridades y lineamientos estratégicos
definidos por las Regiones.
El Convenio Marco, en consecuencia, debe ser coherente con la Estrategia Regional
de Desarrollo y, aunque su elemento central es la programación de inversiones, en él se
integran además los compromisos relacionados con los procesos de descentralización
y desconcentración, los programas de apoyo a grupos sociales de atención
preferencial y los programas destinados a impulsar el desarrollo de las actividades
productivas y áreas territoriales más rezagadas.
La vigencia del Convenio Marco es de 3 años y en sus aspectos operacionales se
complementa con los Convenios de Programación que las regiones suscriben con
determinados Ministerios sectoriales.
6.2
Convenios de Programación
De acuerdo a la Constitución Política de la República (art. 104) y a la Ley Orgánica
Constitucional de Gobierno y Administración Regional (art. 8), los Convenios de
Programación son “acuerdos formales entre uno o más Gobiernos Regionales y uno o
más ministerios que definen acciones relacionadas con los proyectos de inversión que
ellos concuerden realizar dentro de un plazo determinado. Estos convenios deberán
especificar el o los proyectos sobre los cuales se apliquen, las responsabilidades y
obligaciones de las partes, las metas por cumplir, los procedimientos de evaluación y
las normas de revocabilidad.”
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
31
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
Así, los Convenios de Programación constituyen instrumentos de coordinación y gestión
en torno a objetivos concertados entre las regiones y los organismos sectoriales del
Gobierno Nacional.
A diferencia de los Convenios Marco -de cobertura global y referidos a las principales
iniciativas estratégicas de una Región- los Convenios de Programación abarcan
conjuntos específicos de proyectos y se traducen en programas operativos de acción
institucional. Son pues, un complemento indispensable del Convenio Marco.
6.3
Convenios de Inversión Gobiernos Regionales - Municipios
Con un propósito y estructura similar al de los Convenios Marco Regionales, los
Gobiernos Regionales y Municipios y/o Asociaciones de Municipios podrán suscribir
Convenios de Inversión que aseguren un flujo regular de recursos destinados a impulsar
las principales iniciativas y proyectos que interesan a las comunas involucradas.
6.4
Comités de Asignación Regional de Programas de Fomento Productivo
Como una forma de potenciar el desarrollo de las actividades productivas, en cada
región se instalarán Comités Regionales cuya misión será apoyar la focalización de los
programas de asistencia técnica y capacitación, así como la asignación de los recursos
destinados por el Estado al fomento productivo, según las pautas que rigen los
diferentes instrumentos orientados a desarrollo de la pequeña, mediana y micro
empresa. Entre ellos, los instrumentos de que disponen CORFO, SERCOTEC, INDAP,
SENCE, FOSIS, Banestado Microempresa, PROCHILE y otras instituciones del
Estado.
6.5
Comité de Ministros de la Ciudad y Territorio
El Comité de Ministros de la Ciudad y el Territorio fue creado el 28 de Junio del año
2000 mediante un instructivo presidencial que creó los diferentes comités para trabajar
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
32
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
las reformas planteadas por el Presidente de la República en su discurso del 21 de
Mayo del mismo año.
El Comité es para todos los efectos el sucesor de la Comisión Interministerial de
Planificación de Inversiones en Infraestructura de Transportes (CIPIT) y del Comité de
Ministros de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. Está integrado por el
Ministro de Vivienda y Urbanismo y Bienes Nacionales, quien lo preside; el Ministro
Secretario General de la Presidencia; el Ministro de Obras Públicas, Transportes y
Telecomunicaciones y la Ministra de Planificación y Cooperación, además de
representantes e invitados de otras reparticiones del Estado. Su función principal es la
coordinación, la resolución de conflictos y la planificación consensuada del desarrollo
territorial.
6.6
Instancias de concertación público-privadas
El éxito de la Política Nacional para el Desarrollo Regional se apoya en gran medida en
la capacidad de acción del sector privado y las organizaciones sociales. En
consecuencia, resulta de la mayor importancia el fortalecimiento de las instancias de
concertación público – privadas para diseñar, programar y llevar a cabo iniciativas
conjuntas necesarias para el desarrollo regional.
Con este propósito -en cada una de las regiones- se pondrá particular énfasis en la
formación de instancias de estudio de proyectos de interés regional y negociación de
iniciativas que requieran esfuerzos compartidos, incorporando en esta misión a las
empresas regionales, centros universitarios, organismos públicos, municipalidades.
El Estado insistirá en la iniciativa propuesta en el primer proyecto de Ley de Gobierno y
Administración Regional, relativa a la posibilidad de constituir Sociedades Mixtas
(público – privada) y Corporaciones de Desarrollo Regional para la materialización de
proyectos de interés compartido. Es necesario tener presente que la fortaleza y
permanencia en el tiempo de estas instancias estarán siempre asociadas a sus
posibilidades reales de proyección en las decisiones (políticas, sociales y económicas)
acerca del futuro de la Región.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
33
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
7.-
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO
Según se puede apreciar en los planteamientos expuestos en este documento, las
posibilidades de desarrollo regional y el avance del proceso de descentralización
pasan por el reforzamiento de la capacidad regional de planificación y gestión
estratégicas. Esta capacidad de planificación y gestión debe necesariamente
sustentarse en un marco presupuestario estable, ingresos regionales regulares y
mecanismos eficaces de coordinación entre los niveles nacional, regional y comunal.
La multiplicidad de canales por los cuales llegan recursos a las regiones hace muy
difícil a las autoridades regionales su direccionamiento estratégico y la gestión misma
del desarrollo regional. La integración de verdaderos presupuestos regionales,
requiere de importantes reformas administrativas previas que se irán estudiando y
aplicando durante los próximos años.
Para orientar las necesarias reformas al actual sistema de financiamiento regional, los
criterios son los siguientes:
Ø Disponibilidad creciente de recursos propios de cada Región, que permitirían
una cada vez mayor autonomía en las decisiones regionales de inversión en
infraestructura, fomento productivo y bienestar social.
Ø Reformas al Fondo Nacional para el Desarrollo Regional (FNDR),
recuperando su sentido original como fondo de compensación entre regiones y
orientado preferentemente a proyectos de desarrollo.
Ø Perfeccionamiento de instrumentos como los Convenios de Programación
región – sectores, para garantizar los objetivos y metas previstos en las
Estrategias Regionales de Desarrollo
Ø Creciente disponibilidad de recursos municipales, para garantizar la autonomía
comunal y evitar que los recursos regionales concurran en su mayoría a financiar
proyectos sociales locales, seguramente necesarios, pero en ningún caso
estratégicos para el desarrollo de las regiones.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
34
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
El FNDR constituye, hoy en día, el principal instrumento de financiamiento para el
desarrollo de las regiones. Sus objetivos -compensación territorial y financiamiento de
infraestructura social y productiva - no están siendo alcanzados según lo previsto. Se ha
desdibujado su efecto compensatorio y se percibe una escasa autonomía en la
asignación de los recursos disponibles. Al depender de transferencias desde el nivel
central, las regiones ven limitada su libertad de decisión por las restricciones
establecidas, las provisiones y los sectores permitidos por el Programa de Desarrollo
Local para ser financiados por el FNDR.
Por su parte, los programas ISAR (Inversión Sectorial de Asignación Regional) e IRAL
(Inversión Regional de Asignación Local) han sido concebidos como programas de
transición hacia una decisión regional más plena. Incluyen no sólo proyectos de
inversión, sino además de fomento al desarrollo productivo, de capacitación y otros. El
Presidente Lagos anunció en el mes de Mayo del 2000 que serían traspasados a los
Gobiernos Regionales y Municipios todos aquellos fondos de inversión de impacto
regional y/o local. Los primeros ISAR han sido traspasados al FNDR en el presupuesto
del año 2001. El resto de los actuales programas ISAR, IRAL y otros programas de
decisión central de impacto regional y local, serán traspasados en los sucesivos
ejercicios presupuestarios.
La disponibilidad de recursos regionales propios puede provenir de nuevos tributos,
según lo prevé la Ley de Gobierno y Administración Regional o de coparticipaciones en
impuestos nacionales, aspecto que ya ha sido ampliamente discutido y que deberá ser
analizado en detalle por las autoridades pertinentes.
Los reducidos montos de recursos para inversión en las Municipalidades del país son
también una preocupación del Gobierno, no sólo porque menoscaban la autonomía
comunal, sino además por la presión que significan sobre los recursos de decisión
regional. El componente más importante en este sentido es el Fondo Común Municipal
(FCM), instrumento financiero basado en el principio de solidaridad y equidad entre los
municipios del país. Si bien su constitución es a partir de fondos propios municipales,
su diseño e implementación forman parte de la política nacional para el financiamiento
municipal.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
35
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
La última reforma a la Ley de Rentas Municipales que modifica el FCM permitirá contar
con mayores recursos para financiar proyectos principalmente en los municipios más
pobres, liberando recursos para desarrollar proyectos estratégicos regionales. Sin
embargo, aún están pendientes reformas que apunten a una mayor focalización y
eficiencia junto con fortalecer la autonomía y responsabilidad financiera municipal.
La Política Nacional para el Desarrollo Regional y la Política de Descentralización, en
sus aspectos financieros, buscan superar deficiencias como las señaladas y configurar
presupuestos regionales autónomos. Dichos presupuestos regionales, deberán incluir
no sólo recursos para inversión en obra pública, sino la totalidad del gasto, incluidos los
programas de fomento productivo y de apoyo al desarrollo social. Para lograr este
propósito serán necesarios detallados estudios, puesto que implica reformas a la
estructura presupuestaria nacional, generando partidas por Región y mecanismos de
seguimiento y control del gasto.
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
36
INDICE
PRESENTACIÓN.........................................................................................2
1.- ANTECEDENTES..............................................................................5
2.- OBJETIVOS DE LA POLÍTICA REGIONAL...................................8
3.- DESAFÍOS ESTRATÉGICOS 2000 – 2010 ...................................9
3.1
3.2
3.3
3.4
Traspasar competencias y recursos a los Gobiernos Regionales ..........................9
Promover la integración y el fortalecimiento de la sociedad civil.......................... 10
Propiciar la igualdad de oportunidades entre regiones ......................................... 11
Fortalecer la identidad de las regiones, reconociendo su diversidad.................. 13
4.-
COMPONENTES DE LA POLÍTICA REGIONAL.........................14
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
Coordinación nacional del Sistema de Regiones .................................................. 14
Descentralización y capacidad de gestión regional............................................... 15
Participación ciudadana ............................................................................................ 18
Fomento productivo.................................................................................................... 19
Ordenamiento del territorio........................................................................................ 20
Infraestructura y redes de enlace .............................................................................. 22
Desarrollo sustentable................................................................................................ 25
5.-
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN........................................28
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
Estrategias Regionales de Desarrollo ..................................................................... 28
Planes de Inversión Regional.................................................................................... 28
Planes de ordenamiento territorial y regulación urbana ......................................... 29
Planes de Desarrollo Comunal ................................................................................. 29
Políticas y programas sociales ................................................................................. 29
Programas de asistencia técnica y fomento productivo ........................................ 30
6.-
INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN Y GESTIÓN .................31
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
Convenios Marco de Programación......................................................................... 31
Convenios de Programación..................................................................................... 31
Convenios de Inversión Gobiernos Regionales - Municipios ................................ 32
Comités de Asignación Regional de Programas de Fomento Productivo .......... 32
Comité de Ministros de la Ciudad y Territorio......................................................... 32
Instancias de concertación público-privadas........................................................... 33
7.-
INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO ....................................34
MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y COOPERACIÓN
POLITICA NACIONAL PARA EL DESARROLLO REGIONAL
DIVISIÓN DE PLANIFICACIÓN REGIONAL
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