Carta a los Reyes Magos. ¿Cómo redactar una disposición legal

  Carta a los Reyes Magos. ¿Cómo redactar una disposición legal para que
se pueda cumplir?
La legislación es la base del estado de derecho y la garantía de unas condiciones de trabajo y
ambientales adecuadas. Debe ser fácil de comprender, interpretar y cumplir. Y al incumplidor,
sancionarlo. La situación actual dista mucho de ser la ideal.
El tema se complica aún más si tenemos un Sistema de Gestión certificado, al ser necesaria una
identificación de los requisitos legales aplicables al centro y una evaluación periódica de su
cumplimiento, lo que comporta mirarse con mucho más “cariño” este tema.
Desde www.asecorp-online.com llevamos 15 años como consultores intentando ayudaros a
optimizar y garantizar este cumplimiento. Con la experiencia acumulada tras haber leído e
interpretado miles de requisitos legales, resuelto cientos de dudas y problemas de nuestros
clientes, participar en foros y reuniones, etc.; me gustaría reflexionar sobre este tema.
La Administración nos sanciona si incumplimos, lógico, pero ella es la primera responsable del
mismo, redactando disposiciones a veces difíciles de leer e interpretar, y por tanto, cumplir.
¿Cómo hacernos la vida más fácil? El análisis que hacemos es técnico, no jurídico. ¿Cómo
debería redactarse una disposición legal para que el Responsable y/o Técnico del centro la
pudiera aplicar con facilidad?
Aquí unos consejos y nuestra carta a los Reyes a las Administraciones que las redactan y publican
con peticiones concretas:
1) Entrada en vigor: Cualquier disposición debe indicar siempre de forma clara cuando entra en
vigor.
2) Derogaciones tácitas: Prohibir las derogaciones del tipo “se deroga todo aquello que se
oponga…” Ni la propia Administración sabe a veces si es válido o no un determinado artículo.
Las derogaciones deben ser concretas: o está derogado o no lo está.
3) Derogaciones claras: De un Real decreto (p.e.) se suelen derivar varias Órdenes que lo
desarrollan. Frecuentemente se deroga el RD (con suerte) pero no se menciona nada sobre
las Órdenes. No siempre queda claro si están o no derogadas. Habría que hacer un esfuerzo
para derogar explícitamente todo lo que ya no valga. El problema se agrava cuando en la
Orden se regula algún tema diferencial frente al del RD, y no sabemos si sigue vigente o no.
4) Transitoriedad: No siempre aparecen disposiciones transitorias que aclaren exactamente qué
debemos hacer cuando hay un cambio en las reglas del juego. De nuevo hay que llamar a la
Administración y preguntar por nuestro caso. Debe quedar muy claro qué disposiciones
legales derogadas siguen siendo de aplicación a las instalaciones ya existentes mientras éstas
eran vigentes.
5) Vigencia y actualización: Las disposiciones originales con más de 8-10 años que no se han
retocado están la mayoría veces desfasadas (el Decreto de emisiones atmosféricas es del año
1975 y sigue vigente. A veces aun hablamos de calefacción por carbón). Muchas
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disposiciones antiguas no se aplican pero tampoco están derogadas. Deberían actualizarse
todas antes de un plazo razonable.
A su vez, cuando se publica una norma estatal, antes de 6 meses cada CCAA debería ver
cómo cambia su propia normativa y modificarla / derogarla si procede. P.e., ¿por qué es
vigente aún el RD 952/1997 con la codificación inicial de los residuos cuando hace ya muchos
años que se publicó la lista europea de la Orden MAM 304/2002? Actualmente ambas
coexisten en un sinsentido.
6) Simplificar: A un centro le pueden afectar más de 500 disposiciones legales diferentes
(¡20.000 páginas a leer!) La directiva de rigor, una o dos leyes de base, varios decretos para
cada tema, y varias órdenes que las desarrollen, y punto. Hay que crecer de forma lógica
publicando de arriba (ley) a abajo (orden), no hacia los lados en un entramado legal
inabordable.
7) Texto refundido: Cuando se modifica alguna disposición, se debería hacer siempre en el
texto inicial base, cambiando lo que proceda y actualizando el texto legal. Es muy frecuente
regular de forma paralela estos temas, con otra nueva disposición, a veces de forma
contradictoria, con lo que es imposible saber cuál de ellos debemos aplicar.
Respetando las competencias de cada Ente, un mismo tema no debería estar regulado en dos
disposiciones diferentes, para eso están las modificaciones de la disposición inicial. El BOE
gracias a Dios empieza ya a trabajar con textos refundidos, pero no así la mayoría de
Comunidades Autónomas.
8) Trazabilidad de cambios: La modificación de un determinado tema debe hacerse con otra
disposición “cualitativamente” similar. Las leyes de tasas y presupuestos de finales de año son
auténticos coladeros. No debería pasar p.e. que la Ley de residuos se modifique por la Ley del
mercado de valores, y que en el título de esta última, no se mencione tal modificación ni haya
referencia ambiental alguna. Ello obliga a leerse cualquier disposición legal, por tonta e inútil
que parezca su título, para ver si modifica o deroga a alguna que nos afecta.
9) Interlocución ágil: es difícil a veces hablar con alguien de la Administración que haya
participado en la redacción del texto legal, sea un experto, te pueda guiar y se encargue de su
interpretación y operativa de cumplimiento. O bien al final de la propia norma se menciona a
qué organismo dirigirse, o bien en las diversas páginas web de las Administraciones
competentes se menciona un organigrama y a quién dirigirse. Un ejemplo claro, la normativa
sobre gases fluorados vienen directamente de Europa (REG 842/06 y REG 1005/09). ¿Quién
lleva el tema en España y CCAA?
10) Problema competencial: Aclarar de una vez y por todas las competencias. Si los
Ayuntamientos no son competentes en determinadas materias, como emisiones atmosféricas,
¿por qué algunos publican ordenanzas?
11) Concretar: “Se realizarán autocontroles” no sirve de nada. ¿Cuántos? ¿Nosotros mismos o
por OCA? ¿Qué miramos? ¿A quién reportamos? Aclarar también algunos indicadores
habituales: días (¿hábiles o naturales?), trabajadores (¿fijos y/o eventuales?), horas / año (¿se
tienen en cuenta las horas extra?), se remitirá una vez al año (¿puedo enviarlo el 1 de enero
del primer año y el 31 de diciembre del año siguiente?, pasan casi dos años entre ambos …)
12) Silencio positivo: El silencio positivo debe ser la norma y no la excepción. Así la propia
Administración se pondría las pilas.
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13) Nuevas tecnologías: Las tramitaciones tradicionales vía papel deben pasar a mejor vida.
Todo online y por Internet. Y la información se da una única vez: ¿Por qué la Administración
nos pregunta varias veces lo mismo? Ya tienen los datos. Hay que reconocer hemos
avanzado mucho al respecto (cada vez más es obligatoria la tramitación online), pero aún
queda un largo camino por recorrer, y no todas las CCAA están en la misma onda.
14) Convalidar: La Directiva de Servicios va en la buena dirección. Si estoy autorizado en una
CCAA es más que suficiente.
15) Interés: Legislar sobre aquello que realmente interesa y aporta valor añadido. ¿Cuántas veces
nos piden documentación que después nadie se mira o no sirve para casi nada? Dudo mucho
que se hayan leído todos los cientos de miles de páginas presentados respecto los Planes de
minimización de RP, que además no han sido vinculantes. ¿No sería mejor incentivar la
implantación de un SGMA?
16) Requisitos lógicos. ¿Por qué exigir ciertas cosas a Empresas que están mucho más
avanzadas? ¿Por qué pedir Planes de minimización de RP a Empresas con ISO 14001 /
EMAS? Es una buena manera además de incentivar estos sistemas …
17) Evitar repeticiones: Que manía en repetir redactados. Las CCAA son expertas en publicar
cosas cuyo redactado es como mínimo un 50% exactamente el mismo que el de la Ley estatal
de base. ¿Con qué motivo? Una pérdida de tiempo, no aporta nada. Un mismo requisito legal
puede aparecer hasta en 40 artículos diferentes de 10 disposiciones legales diferentes. Si ya
está regulado una vez, no repetirlo por favor, perdemos mucho tiempo leyendo.
18) Sanciones: Las sanciones deben ser proporcionales y justas. Cualquier disposición legal debe
tener asociada una sanción en caso de incumplimiento. Distinguir claramente lo meramente
administrativo de lo que comporta un riesgo grave y un comportamiento intolerable (¿no es
eso la tan de moda Responsabilidad Social?). No tienen ningún sentido que la multa por no
llevar la carta de porte sea superior a la de un vertido incontrolado.
19) Interpretaciones I: Es terrible llamar a la Administración y que no te informen correctamente
sobre cómo interpretar un requisito. ¡A veces no tienen ni criterio, y van pasando las semanas,
pero claro, el problema en tu centro sigue ahí ¡ O queda claro a qué funcionario le puedes
preguntar alguna cosa (máxima transparencia y colaboración), o debe haber un único teléfono
(e-mail) centralizado para plantear problemas y dudas (tipo 112 de emergencias),
acompañado de un sistema interno ágil de comunicación, debate técnico y respuesta. Deben
resolverse antes de 15 días hábiles.
En cualquier caso, cada vez que preguntas deberían darte un nº o referencia concreta, y poder
volver a preguntar más adelante con esta referencia. Todo debe quedar registrado
informáticamente. Así todos sabríamos de qué estamos hablando y podemos seguir el hilo /
reclamar de forma óptima.
20) Interpretaciones II: Los criterios de interpretación son fundamentales. Deben ser razonados,
públicos y transparentes. Como mínimo en cada página web de los Organismos competentes
deben figurar estos criterios, y actualizarse mensualmente. Lo antes posible deben modificarse
las disposiciones legales incluyendo estos criterios. El criterio debe tener un carácter
coyuntural (mientras se cambia / mejora la disposición legal), no estructural y estar ahí de por
vida (obliga a trabajar con la disposición de base y el criterio).
21) Interpretaciones III: No podemos tener 17 criterios / interpretaciones diferentes, una para
cada CCAA. Hasta la aparición de la Ley 22/2011 de residuos, cada CCAA aplicaba un criterio
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distinto sobre si el pequeño productor debía presentar el Plan de minimización y la Declaración
de residuos. Incluso ahora hay diferencias. Deben consensuarse antes, para eso están las
reuniones previas entre Administraciones y Organismos competentes. Como mucho podría
variar la documentación (impresos) a cumplimentar en cada CCAA para un mismo trámite
(tema lingüístico), pero, o se presenta en todas, o en ninguna. Las actividades multicentro se
vuelven locas para saber lo que hay que hacer.
22) Interpretaciones IV: Aclarar de una vez por todas si las Guías Técnicas y similares (INSHT,
Ministerio, CCAA, etc.) son o no de obligado cumplimiento. ¿Qué dice la Jurisprudencia? En
algunos casos el criterio legal y el de la guía no es exactamente el mismo y es más o menos
restrictivo (un ejemplo es el de la legionela). O son recomendaciones, o son obligaciones.
Viene además el inspector de turno y te dice que lo implantes aunque no esté publicado. ¿En
qué quedamos?
23) Desfase: La información de las páginas web oficiales está muchas veces desfasada, y no
obedece a la realidad. Incluso a veces se mencionan requisitos que no se cumplen como se
dice en la web. ¡ Genera confusión, pérdida de tiempo y frustración ¡
24) Entrada en vigor: Algunas obligaciones entran en vigor cuando la Administración no está
preparada ni tiene los recursos y soporte para ello. Pasó p.e. con la retirada de los RAEEs o la
primera remisión de datos del PRTR. Llamas y te dicen que aún no se puede hacer, que el
sistema no está preparado, que los impresos no están listos. Trasmitimos imagen de chapuza
e improvisación.
25) Transparencia y seguridad jurídica: Cada vez se regula más fuera de los boletines oficiales,
especialmente las CCAA. Debería estar prohibido (excepto para los criterios). Hay multitud de
impresos y circulares que se publican en las páginas web y son de obligado cumplimiento. No
podemos estar mirando las páginas web cada día, hay miles de ellas, y se cambian cada dos
por tres. Aragón p.e. lo hace bastante bien, tiene un catálogo público de impresos y
tramitaciones.
26) Mejora continua: La Administración debe estar harta de que muchas veces le pregunten lo
mismo. ¿Por qué? Seguramente la disposición está mal escrita y es difícil de aplicar /
interpretar. Y la gente inquieta, y que quiere cumplir, pues, no lo queda más remedio que
preguntar. Tiene fácil solución: detectado el problema, sacas un criterio de forma rápida (web)
y lo antes posible modificas oficialmente la disposición. ¿Tiene la Administración un indicador
de calidad al respecto? ¿Es consciente de la cantidad de recursos que conlleva esta mala
gestión?
27) Ámbito de aplicación: Trabajar mucho mejor el ámbito de aplicación. Prever excepciones y
casos raros. Prever un mecanismo ágil de consulta en caso de duda. Ser más concretos.
Poner más ejemplos. Trabajar mejor los anexos. Ejemplo: la Orden de 18 de octubre de 1976
sobre emisiones atmosféricas no es aplicable en aquellas CCAA con normativa propia al
respecto. ¿Y si tienen normativa de emisiones pero regulan otras cosas? ¿Y si existe pero
está desfasada?
28) Comprensión: Mejorar el redactado. Simplificar. El lector no tiene porqué ser un crack,
abogado, ni disponer de 4 Másters. Algunas disposiciones, especialmente de la UE (DOUE)
son francamente difíciles de leer y seguir. Hacen referencia constante a partes de artículos, a
artículos de otras disposiciones, etc.; debes consultar varias disposiciones a la vez para seguir
el hilo. Hay que hacerlo mucho más fácil. Si alguien ha entendido la normativa SANDACH a la
tercera le deberían dar un premio.
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29) Compatibilizar y unificar. Si la definición de residuo de la directiva europea no es la misma
que las de las CCAA, no vamos bien. Ejemplo: en Cataluña durante muchos años un
subproducto ha sido un residuo, en otras CCAA no. Ni te cuento lo que pasa cuando quieres
enviar de una CCAA a la otra …
30) Borradores: no siempre es fácil consultar y obtener los borradores previos de las
disposiciones. Se agradecería una mayor agilidad, facilidad y transparencia. En todo caso, hay
que reconocer que con Internet hemos avanzado mucho.
31) Seriedad y fiabilidad: en Asecorp planteamos frecuentemente dudas a la Administración por
escrito. Algunas no se responden, y en otras (pocas), la respuesta no tiene nada ver con la
pregunta (sospechamos que no saben qué decir o no se quieren mojar).
32) Cumplimiento: Y por último, ¿por qué se redactan requisitos legales que después no pueden
/ deben cumplirse? P.e., el RD 1311/2012 obliga a comunicar al Ayuntamiento la aplicación de
los fitosanitarios en ciertas zonas con 10 días de antelación. Llamas al Ayuntamiento y no
saben de qué va el tema, y la propia Administración te dice que de momento no hay que hacer
nada …
Por tanto, en definitiva, se trata de conseguir que sea más fácil leer, comprender, interpretar y
cumplir, y disminuir al máximo los recursos de todas las partes implicadas en este proceso.
Apunto una idea: ¿Por qué no promover a través de Internet desde el Ente que redacta la
disposición un foro / blogg / buzón o similar, de fácil acceso, donde hacer llegar técnicamente
recomendaciones, problemas, sugerencias, etc. estrictamente relacionadas con su cumplimiento
legal? Y la Administración que analice este feedback y mejore su velocidad de adaptación y
cambio.
Si juntáramos el conocimiento y aportaciones de los expertos de las empresas y consultores que
“sufren” su cumplimiento, la disposición n+1 sería infinitamente mejor que la anterior y no se
repetirían errores una y otra vez.
En el día a día surgen dudas y problemas que requieren una respuesta clara, ágil y fiable. Ahora
mismo el sistema es manifiestamente mejorable. Los consultores expertos en cumplimiento legal
“vivimos” de ello, pero somos los que más sufrimos sus consecuencias. Quizás jurídicamente
estoy diciendo barbaridades, pero son reflexiones pragmáticas que buscan mejorar el sistema
actual, claramente ineficiente.
La inmensa mayoría de la gente involucrada en el cumplimiento legal del día a día no somos
abogados, sino profesionales con formación técnica y muchas ganas de ayudar y aportar valor
añadido.
Las llamadas a los Organismos competentes para tener las ideas claras son cada vez más
frecuentes (si tienes mala suerte, hasta 17 veces, una por cada CCAA), y los resultados a veces
dejan mucho que desear. Todos saldríamos ganando, la primera la propia Administración.
¡Cuántas horas y recursos perdidos de todos que podrían dedicarse a otra cosa más productiva!
Xavier Domínguez
HSE Manager
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