Banco Mundial

Banco Mundial
Notas PREM
JULIO DE 1998
NÚMERO 6
POLÍTICA ECONÓMICA
¿Es posible que las regiones atrasadas de un país alcancen a las más avanzadas?
En los países en desarrollo hay grandes diferencias en el nivel de ingreso per cápita de las regiones
atrasadas y las avanzadas, y hay pocas razones que induzcan a creer que esas diferencias
desaparecerán con gran rapidez. Para abordar el problema de la pobreza pueden necesitarse
intervenciones políticas directas que fomenten un desarrollo más rápido en las regiones más pobres.
El Banco Mundial recibe cada vez más solicitudes de asesoramiento sobre métodos para acelerar el
desarrollo económico en las regiones más pobres de los países en desarrollo. Aunque
tradicionalmente el Banco concede sus préstamos a los gobiernos nacionales, está dispuesto a apoyar
a los gobiernos subnacionales con préstamos de ajuste y préstamos para proyectos.
Una cuestión fundamental es saber si las zonas atrasadas necesitan realmente un tratamiento
especial o si la movilidad de los factores y el comercio a nivel nacional bastarán para igualar con
rapidez el ingreso per cápita en todas las regiones. Si esta tendencia a igualar el ingreso —o
convergencia, que es el término utilizado más generalmente en la documentación al respecto— es
fuerte, la intervención política debería reducirse a asegurar la eliminación de las barreras internas al
comercio y la movilidad de los factores. Pero si no hay convergencia o si ésta progresa con lentitud,
pueden requerirse intervenciones directas para lograr que las regiones más pobres participen de los
beneficios del crecimiento más rápido a nivel nacional.
Disparidades del ingreso per cápita a nivel regional
Aunque no existan en general barreras internas al comercio y a la movilidad de los factores, el
ingreso medio per cápita varía considerablemente entre las distintas regiones de un país,
especialmente en los países en desarrollo (Gráfico 1). El coeficiente de variación más bajo de los
calculados para los países en desarrollo es superior a los que se observan en los países industriales
(sin embargo, hay que señalar que se ha utilizado una muestra bastante reducida). Las mayores
disparidades suelen observarse en países en desarrollo extensos, donde el costo del transporte es
importante, como Argentina, Brasil, Indonesia y Sudáfrica. No obstante, no todos los países de ese
tipo presentan una situación como la mencionada, ya que en comparación la disparidad es menor en
India y mayor en Tailandia (donde hay una gran diferencia entre el nivel de ingreso de Bangkok y el
del resto del país).
La extensión parece ser un factor menos importante en los países industriales. Las
disparidades regionales son reducidas en Australia y Canadá y mayores en países más pequeños
como Alemania, Francia, Italia y Japón.
Verificación de la convergencia
Según la teoría tradicional del crecimiento, cuando en un país hay pocas barreras a la movilidad de
bienes y factores debería producirse una tendencia hacia la convergencia del ingreso per cápita en
todas las regiones. Además, muchos países y uniones económicas de países han adoptado políticas
de desarrollo regional encaminadas a lograr esa convergencia.
Desde mediados del decenio de 1950 las disparidades regionales en el ingreso per cápita se
han reducido en casi todos los países industriales. Las únicas excepciones son Australia (donde las
disparidades regionales eran inicialmente relativamente bajas) y Alemania (donde las disparidades
aumentaron considerablemente después de la reunificación en 1991). Los datos indican que en los
países industriales hay una tendencia definida hacia la convergencia, aunque a un ritmo más bien
lento.
En los países en desarrollo está menos claro qué tipo de cambios se producen en el transcurso
del tiempo. Por ejemplo, desde el decenio de 1970 hasta principios del de 1990 solamente se
observaron reducciones constantes de la desigualdad entre las regiones en Brasil, China e Indonesia.
En la primera mitad de ese período las disparidades se redujeron en Colombia y México, pero
aumentaron durante la segunda mitad. Además, durante ese mismo período India experimentó un
incremento de la desigualdad interregional.
En algunos estudios se procura determinar el grado de convergencia observando si en las
regiones con un ingreso per cápita inicial inferior a la media hay una tendencia hacia un crecimiento
más rápido: éste es el criterio de convergencia β (Recuadro 1). En estos estudios siempre se observa
una convergencia entre las regiones de los países industriales. No obstante, el coeficiente medio de
convergencia es sorprendentemente bajo, con un nivel aproximado de un 1,8% anual a lo largo de un
período aproximado de 38 años.
Las estimaciones del criterio de convergencia beta para los países en desarrollo varían más
que las correspondientes a los países industriales. Las variaciones de ese criterio en China abarcan
desde la ausencia de cambios durante el período de planificación centralizada hasta la divergencia
durante la revolución cultural. En cambio, entre 1960 y 1989 el nivel de convergencia en Colombia
fue elevado - un 3,2% anual. Mediante exámenes empíricos se ha concluido que las tasas de
convergencia fluctúan con las tasas de crecimiento nacional o los regímenes macroeconómicos, pero
también en este aspecto la experiencia varía. La súbita reducción de la desigualdad en Brasil a
finales del decenio de 1970 puede estar vinculada con el Segundo Plan de Desarrollo Nacional y con
la gran oleada de sustitución de importaciones dirigida por el gobierno. En India, las donaciones de
la administración central tal vez hayan reducido la desigualdad del ingreso entre las regiones, pero
no parecen haber estimulado un crecimiento más rápido en las regiones atrasadas. En México los
períodos de convergencia rápida coincidieron con períodos de elevado crecimiento a nivel nacional.
No obstante, durante períodos de crecimiento reducido o negativo, se produjo una divergencia del
ingreso per cápita entre las regiones.
¿La migración interna facilita la convergencia?
Los economistas consideran que la movilidad interna de la mano de obra es uno de los principales
procesos que debería igualar las diferencias de ingreso per cápita entre las regiones de un país. En
sentido estricto, la migración debería tender a igualar el nivel de bienestar entre las regiones, lo que
significa que factores distintos de los salarios reales —como la seguridad física y el atractivo
inherente de determinadas regiones como lugares para vivir— también pueden influir en las pautas
de las corrientes de migración interregionales. No obstante, se suele suponer que las diferencias de
salario real a nivel subnacional son suficientemente importantes para asegurar que las corrientes
2
migratorias se dirijan predominantemente de las zonas de salarios bajos hacia las de salarios
elevados. Así pues, la consiguiente reducción de la oferta de mano de obra en las zonas atrasadas en
relación con la de las zonas más prósperas debería promover una reducción de las diferencias
salariales y del ingreso per cápita.
Investigaciones recientes indican que la migración interna sólo tiene un efecto reducido en el
nivel de convergencia (Gráfico 2). No obstante, estos resultados deben considerarse con cautela ya
que para obtenerlos se han utilizado datos muy generales. El método básico utilizado para evaluar la
función de la migración es calcular la ecuación de convergencia incluyendo un término relativo a la
migración y sin incluir ese término. La inclusión del término relativo a la migración debería reducir
el coeficiente de convergencia (β) cuando la migración desempeña una función significativa en el
proceso de convergencia. Puesto que esta ecuación puede presentar un sesgo de simultaneidad, ya
que cabe esperar que un crecimiento per cápita más elevado estimule un mayor volumen neto de
migración, se utilizan técnicas de estimación basadas en ecuaciones simultáneas.
La mayor parte de los estudios aportan pruebas que demuestran que la migración afecta la
convergencia, pero esas pruebas no son decisivas. Por ejemplo, en los Estados Unidos, sin
estandarizar por migración, el coeficiente de convergencia estimado para el período comprendido
entre 1920 y 1990 es de 0,0196. Es decir, un incremento del 1% del ingreso per cápita inicial de un
estado de los Estados Unidos restaría 0,0196 de punto porcentual de su tasa de crecimiento posterior.
No obstante, cuando se excluye el efecto de la migración, el coeficiente de convergencia sólo se
reduce hasta 0,0174, lo que implica que la migración tiene una influencia poco significativa. Los
coeficientes medios de convergencia de los ocho países en los que se han llevado a cabo estudios de
este tipo son de 0,0219 (teniendo en cuenta la migración) y de 0,0214 (sin tenerla en cuenta), y
también en este caso la diferencia es insignificante. En algunos países, como en el Reino Unido, los
estudios parecen indicar que en realidad la migración crea una pequeña divergencia.
Hay diversas razones por las que la migración parece tener una función limitada en la
promoción de la convergencia entre las regiones de un país. En primer lugar, a pesar de que la
movilidad sea elevada, es decir, que una proporción significativa de la población se traslade
anualmente, la migración neta entre zonas extensas (como los estados y las provincias) es bastante
reducida. Por ejemplo, en India aproximadamente el 30% de la población declara haberse trasladado
en los últimos diez años, lo que equivale aproximadamente a un 3% anual. No obstante, la mayor
parte de la migración tiene lugar dentro de los estados, e incluso entre estados pobres y ricos siempre
hay corrientes migratorias en ambas direcciones, con lo que las corrientes netas suelen ser muy
inferiores a las corrientes brutas. Así pues, en India la migración neta anual durante el período
comprendido entre 1981 y 1990 varía entre un -0,30% y un 0,43% de la población de los estados en
1981.
En segundo lugar, en algunos países hay obstáculos institucionales a la migración. Por
ejemplo, en China y en la antigua Unión Soviética la falta de mercados de vivienda constituye un
freno importante para la movilidad geográfica, mientras que en China la migración hacia zonas
urbanas todavía está sujeta a restricciones legales. En un estudio reciente sobre la migración en
Rusia se concluye que las provincias con tasas más elevadas de privatización de apartamentos tienen
más probabilidades de ser preferidas por la inmigración, aunque también es más probable que esas
provincias experimenten una emigración significativa. También se ha sugerido que las diferencias en
las oportunidades de obtención de vivienda pueden explicar en parte por qué la movilidad interna es
más elevada en Australia, Canadá, Nueva Zelandia y los Estados Unidos que en Europa occidental y
Japón. Los países con una tradición histórica de inmigración también pueden tener una cultura que
facilite la movilidad interna.
3
En tercer lugar, la naturaleza general de los datos utilizados en los estudios de convergencia
puede ocultar los efectos de la migración. Aparte del hecho de que se cuantifica la población y no el
movimiento de mano de obra, también hay que considerar que las corrientes migratorias de mano de
obra especializada y no especializada pueden tener efectos muy diferentes. Supongamos que en las
regiones atrasadas el volumen relativo de mano de obra no especializada sea elevado y el de mano
obra especializada sea reducido. Para que las corrientes tuvieran un efecto de equilibrio debería
haber una corriente migratoria de mano de obra no especializada desde de las regiones atrasadas
hacia las más desarrolladas y otra de mano de obra especializada en la dirección opuesta. Utilizar
corrientes netas de migración sin distinguir entre la mano de obra no especializada y la especializada
puede generar un análisis engañoso del efecto de la migración en la convergencia.
Por último, si los mercados laborales no son suficientemente flexibles, la migración no hará
mucho más que trasladar el desempleo evidente u oculto de un estado a otro. Esto puede ocurrir en
los países en desarrollo porque suelen tener superávit de mano de obra no especializada tanto en las
regiones atrasadas como en las regiones más desarrolladas.
Conclusiones normativas
Hasta el momento los resultados de los estudios parecen indicar que probablemente las disparidades
del ingreso entre las regiones de los países en desarrollo seguirán siendo importantes durante algún
tiempo. No es suficiente confiar en que las fuerzas del mercado por sí mismas harán desaparecer las
desigualdades entre las regiones de un país, aunque la prolongada experiencia relativa a políticas
regionales en los países industriales indica que no existen métodos sencillos para igualar las
diferencias a nivel subnacional. A pesar de ello, se han obtenido algunas enseñanzas.
En primer lugar, los países donde ha habido un nivel significativo de convergencia
subnacional (los Estados Unidos, Francia, el Reino Unido) se alentó el desarrollo del sector privado
en las regiones atrasadas, aunque el valor relativo de los distintos instrumentos utilizados —
incentivos a la inversión y al empleo, parques industriales, corporaciones de desarrollo local— sigue
siendo objeto de debate. El enfoque más aceptado actualmente, que parece ser bastante prometedor,
es la colaboración del sector privado y otros agentes para crear un mercado no estructurado que
estimule los agrupamientos adecuados.
En segundo lugar, no está bien demostrado que las grandes inversiones públicas en
infraestructura a nivel subnacional sean útiles para crear polos de crecimiento. Los países que lo han
intentado (Brasil, Italia) no han tenido demasiado éxito y han experimentado un nivel reducido de
convergencia entre regiones. Las inversiones tansregionales en carreteras importantes presentan el
riesgo de facilitar el traslado de empresas hacia centros desarrollados desde donde se abastecen las
zonas más atrasadas. La inversión pública parece más adecuada cuando está impulsada y justificada
por la demanda privada. El enfoque de mercado que promueven los partidarios del agrupamiento
puede ayudar a orientar las decisiones de inversión pública si cuenta con la participación de los
organismos públicos.
En tercer lugar, no hay demasiadas pruebas de que las inversiones estratégicas en sectores o
industrias punteros produzcan los resultados deseados. Las inversiones de ese tipo generalmente
requieren un uso intensivo de capital y han resultado ser errores costosos (como ha ocurrido en
Brasil e India).
En cuarto lugar, nivelar las transferencias fiscales entre el gobierno central y las regiones,
aunque puede estar justificado por razones de equidad, no parece generar crecimiento económico en
las regiones atrasadas. El concepto de nivelación fiscal ha resultado muy atractivo para diversos
países y sistemas federales (India, Italia, la Unión Europea), y no hay duda de que la nivelación
4
fiscal ha hecho aumentar el ingreso per cápita en las regiones más pobres, pero sólo en ocasiones
aisladas. No obstante, nada demuestra que esas transferencias generen dinamismo económico, y
pueden causar que las regiones más pobres pasen a ser dependientes del gobierno central de forma
permanente.
Bibliografía adicional
Barro, R.J. y X. Sala-i-Martín, 1995. Economic Growth. Nueva York: McGraw-Hill.
Williamson, J.G., 1965. "Regional Inequality and the Process of National Development: A
Description of the Patterns." Economic Development and Cultural Change 13.
Nota redactada por Peter Fallon (Economista Principal, Grupo de política económica, Red sobre
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica) y Camille Lampart (profesional joven, Grupo de
política económica, Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica). Se basa en el material
preparado por los autores para el Sistema de Gestión de los Conocimientos sobre cuestiones
económicas regionales.
5
[BOTTOM, PAGE 4]
El propósito de esta serie es presentar un resumen de prácticas recomendadas y conclusiones
importantes en materia de políticas sobre temas relacionados con la Red sobre Reducción de la Pobreza
y Gestión Económica (PREM). Notas PREM se distribuye ampliamente al personal del Banco y
también se publica en el sitio electrónico de la Red (http://prem). Los interesados en redactar una nota
para la serie Notas PREM pueden enviar un mensaje por correo electrónico a Kim Murrell indicando el
tema. Para obtener más ejemplares de esta nota los interesados pueden llamar al Servicio de Asesoría
de la Red, al teléfono interno 87736.
Preparado para el personal del Banco Mundial
[LOGO IN ENGLISH, OR:]
PREM Network
Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
6
[FOOTER, PAGE 1]
VICEPRESIDENCIA DE ECONOMÍA DEL DESARROLLO Y LA RED SOBRE REDUCCIÓN
DE LA POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA
[RIGHT COLUMN, PAGE 1]
Pueden requerirse intervenciones directas para lograr que las regiones más pobres participen de
los beneficios del crecimiento más rápido a nivel nacional
[LEFT COLUMN, PAGE 4]
No existen métodos sencillos para igualar las diferencias a nivel subnacional
7
[BOX 1, PAGE 2]
Recuadro 1. Cuantificación de la convergencia
Hay dos tipos de convergencia: convergencia σ y convergencia β. La convergencia sigma significa
una reducción de la dispersión transversal del ingreso per cápita en todas las unidades, cuantificada
mediante el coeficiente de variación u otras medidas de dispersión.
La convergencia beta se refiere a la relación entre los niveles iniciales de ingreso y las tasas
de crecimiento posteriores. Esta relación generalmente se infiere a partir de regresiones de las tasas
de crecimiento respecto de los niveles iniciales de ingresos. Una relación negativa indica que la tasa
de crecimiento de las regiones más pobres aumenta con mayor rapidez y que estas regiones están
alcanzando a las zonas que inicialmente eran más ricas. La convergencia beta es una condición
necesaria pero no suficiente para poder inferir que la dispersión en el ingreso en las distintas
regiones se está reduciendo. Los análisis de convergencia beta generalmente se realizan a partir de
estimaciones de la ecuación que figura a continuación:
 yi , t 
1
log 
 = a + β log (yi,t-T) + uit
T
 y i, t − T 
donde y representa el ingreso per cápita de la región i en el momento t, y u es un término de error
aleatorio. Si esto se interpreta como la transición hacia un nivel estable constante
o una tasa de crecimiento de nivel estable, entonces β cuantifica la rapidez de la convergencia: la
fracción de la diferencia entre el ingreso per cápita del momento y el valor de largo plazo que va
reduciéndose en cada período.
8
[FIGURE 1, PAGE 2]
Gráfico 1. Las disparidades del ingreso a nivel subnacional se han reducido
Coeficiente de variación
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
decenio de 1950
decenio de 1990
Países industriales
Países en desarrollo
Nota: Los valores calculados corresponden a 10 países industriales y a 15 países en desarrollo.
Fuente: Williamson 1965; personal del Banco Mundial
9
[FIGURE 2, PAGE 3]
Gráfico 2. La migración no contribuye excesivamente a la convergencia
Coeficiente de convergencia
0,025
0,020
0,015
0,010
0,005
0
Teniendo en cuenta la migración
Sin tener en cuenta la migración
Nota: Los valores calculados corresponden a una muestra de ocho países.
Fuente: Sistema de Gestión de los Conocimientos sobre cuestiones económicas regionales
10