EL CIUDADANO Y LA ADMINISTRACION

EL CIUDADANO Y LA ADMINISTRACION
1. “Administrado”, término de compromiso.
Evolución paralela del Estado y el ciudadano: Leviatán-súbdito, policía-ciudadano, gestoradministrado, provisor-cliente.
La CE se refiere a los sujetos privados en diferentes términos, sin precisar el sentido: “nadie”
(art. 25), “todos” (arts. 15, 27, 28 y 29), “españoles” (artículo 19 y 30), “personas” (art. 24),
“ciudadanos” (arts. 23, 105), “particulares” (art. 106.2), “administrados” (art. 149.1.18).
Administrados = no simples receptores pasivos de la acción administrativa: deber de soportar
intervenciones o intromisiones de las AAPP (aunque también de beneficiarse de sus
actividades).
“Relaciones de sujeción especial”: mayor dependencia jurídica de algunos administrados frente a
las AAPP, ya sea x voluntariedad en las relaciones con la Administración o x ruptura del obligado
cumplimiento de las leyes (funcionarios, contratistas, reclusos, acogidos en centros de
asistencia, pacientes en centros sanitarios públicos, estudiantes en centros educativos públicos,
militares, etc.). Doctrina que permite una acción más amplia de las Administraciones frente a la
esfera jurídica del administrado, relajación de la reserva de ley que rige la intromisión de las
AAPP en la esfera de los derechos de los administrados (teoría de Otto MAYER, s. XIX).
2. La capacidad de obrar del administrado ante la Administración
A. Capacidad jurídica (= Dº común);
B. Capacidad de obrar (= Dº común + menores de edad para el ejercicio y defensa de sus
derechos cuya actuación este permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo, sin
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad o tutela: 30 LAP). Hay circunstancias
modificativas de la capacidad de obrar, legalmente previstas:
a) nacionalidad: extranjeros pueden ser discriminados en sus relaciones con las AAPP:
- para la relación funcionarial (arts. 23.2, 13.2 CE): algunos cuerpos funcionariales les
están vetados, en otros se permite si hay reciprocidad en sus Estados.
- para la relación contractual (ej.: art. 25.2 LCAP, sobre exigencia de clasificación para
contratar con las AAPP)
- para la relación económica (limitaciones al ejercicio de derechos de propiedad o de
concesión de la legislación de minas, etc.).
b) territorialidad: en el plano local, son administrados cualificados los vecinos
(“quienes residan habitualmente en el término municipal y figuren inscritos con tal carácter en el
Padrón municipal”) y gozan de ciertos derechos exclusivos y de deberes específicos (arts. 15 y
18 LRBRL). En el plano autonómico, existe la vecindad administrativa o territorialidad (paralela a
la vecindad civil, determinada por el empadronamiento): aunque “todos los españoles tienen los
mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado” (art. 139 CE), caben
algunas diferencias en las situaciones de los administrados (a efectos de subvenciones
autonómicas, tributos, etc.).
c) edad: permite ponderar objetiva y razonablemente algunas desigualdades: LIMITES
MINIMOS O MAXIMOS PARA RELACIONARSE CON LA ADMINISTRACION (jubilaciones de
funcionarios a los 65-70 años -a pesar de no existir ya una edad máxima de jubilación con
carácter general- y de 55 años a controladores aéreos para puestos operativos; 30 años mínimo
para ingresar como Policía Local; mínimo de 16 años para obtener un permiso de conducción o
comprar tabaco en estancos -concesiones administrativas de venta-).
d) enfermedades o discapacidades: pueden incapacitar o ser requisitos
indispensables para gozar de los beneficios de la AAPP (social, sanitaria, librarse de
prestaciones públicas obligatorias de la Ley de Haciendas locales, acceso a la función pública
por turno de discapacitados -art. 38 Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los
Minusválidos, Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de Igualdad de Oportunidades, no Discriminación
y Accesibilidad Universal de las Personas con Discapacidad y Ley 53/2003, de 10 de diciembre,
sobre empleo público de discapacitados, que modifica la Disp. Ad. 19 de la LMRFP 30/1984,
introduciendo en cada oferta de empleo público anual la reserva de un cupo ≥ 5% de las plazas
ofertadas para ser cubiertas por personas con discapacidad con grado de minusvalía sea ≥ 33
%, para que dicho colectivo alcance el 2% de los efectivos totales de la AGE; y RD 2271/2004,
de 3 de diciembre, por el que se regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de
trabajo de las personas con discapacidad).
e) circunstancias de “patología económica”: pueden incapacitar o permitir
(prohibiciones de contratar: art. 20 TRLCAP: procesamiento por ciertos delitos o condena penal,
concurso o insolvencia, incumplimiento de deberes fiscales o de la Seguridad social, etc.).
f) lengua: diversas lenguas oficiales en el Estado: art. 3 CE y Estatutos de Autonomía:
castellano=lengua oficial: deber de conocerla -que no de usarla- y derecho a usarla. Las demás,
cooficiales en las respectivas CCAA según los Estatutos de Autonomía: art. 6.2 LO 6/2006, de 19
de julio, nuevo Estatuto para Cataluña: el catalán= lengua oficial de Cataluña, derecho a utilizarla
y deber de conocerla (para los ciudadanos de Cataluña). Introducción del concepto de "lengua
propia": de uso normal y preferente de las Administraciones públicas y de los medios de
comunicación públicos de Cataluña, vehicular y de aprendizaje en la enseñanza. Algunas leyes
de normalización lingüística exigen conocimientos de la lengua cooficial o reconocen derechos
preferentes a quienes los poseen para el acceso a la función pública autonómica.
d) religión: remisión al Derecho eclesiástico del Estado en lo tocante a asistencia
religiosa castrense, penitenciaria y hospitalaria.
C. Legitimación: derecho a intervenir en un procedimiento administrativo concreto = condición de
INTERESADO (31 LAP) = titularidad de un derecho o interés legítimo: Promotores del
procedimiento + eventualmente afectados por su resolución en sus derechos + eventualmente
afectados en sus intereses que se personen en el procedimiento en curso. Particularidades: los
intereses legítimos colectivos corresponden a asociaciones y organizaciones representativas de
intereses económicos y sociales “en los términos que la Ley disponga”; la “acción pública” como
fenómeno expresivo de la existencia de “intereses difusos”.
3. Derechos del administrado en sus relaciones con las AAPP.
a) Derechos fundamentales = ámbito de libertad frente a los poderes públicos. NO
todos tienen el mismo valor, ni afectan por igual: los hay “de configuración legal” (las leyes
pueden regular, delimitar- su ejercicio), otros directa y automáticamente ejercibles (reunión),
otros reservados a los españoles (acceso a cargos públicos), otros vetados a las personas
públicas (libertad de expresión, STC de 20 de julio de 1993), unos más sensibles que otros a la
intervención administrativa.
El principio - derecho de igualdad ante la ley y en la aplicación de la ley (14 CE) = no
discriminación, impide tratar desigualmente a los iguales sin justificación, proporción o
razonabilidad (relación con la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes públicos -9.3 CE- y
la tutela judicial efectiva -24 CE-). PERO cabe la posibilidad de trato igual a los desiguales o
DISCRIMINACION POSITIVA (STC de 20 de enero de 1994). Problemas de la paridad de sexos:
la dificultosa introducción en el ámbito administrativo: vid. el art. 1.3 del Plan para la igualdad de
género en la AGE (Orden APU/526/2005, de 7 de marzo, por la que se dispone la publicación del
Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005): "Medidas para promover la igualdad
de género en el acceso al empleo público: la composición de los tribunales y de las comisiones
permanentes de selección para el acceso de las personas al empleo público se ajustarán al
criterio de paridad entre ambos sexos". Pero el art. 11 del Reglamento General de Ingreso del
Personal al Servicio de la AGE (RD 364/1995, de 10 de marzo), establece que los Tribunales (de
oposiciones) estarán constituidos por un número impar de miembros, funcionarios de carrera, no
inferior a cinco (...).
Existe un procedimiento contencioso-administrativo sumario de protección de los
derechos fundamentales, frente a disposiciones y actos administrativos que vulneren derechos
fundamentales (arts. 114-122 LJ 98).
b) Derechos “procedimentales” del administrado: art. 35 LAP.
-
conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tuvieren la
condición de interesados.
-
identificar a las autoridades y personal administrativo responsables de la tramitación del
mismo,
-
recibir ayuda para resolver cuestiones sustantivas (información y orientación acerca de
requisitos jurídicos o técnicos)
-
acceder a los registros y archivos administrativos, siempre con respeto a los límites del
derecho de acceso a los archivos y registros administrativos recogido del 37 LAP
-
aportar documentos y alegaciones antes del trámite de audiencia.
-
no aportar documentos que ya obren en poder de la AP "actuante".
-
obtener copia sellada de los documentos presentados y de aquéllos que obren en los
expedientes.
-
utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su CA en sus relaciones con las AAPP.
4. “Administración participativa”: la participación de los administrados en las AAPP:
Reflejo de la democracia y elemento de conformación de la organización administrativa:
arts. 9, 23 y 105 CE.
Frente al dogma de una Administración autocrática, se impone el acercamiento entre los
representantes del poder público y la sociedad, flexibilización de los aparatos burocráticos,
transparencia de la acción administrativa, mejora de la eficacia social de las decisiones
administrativas PERO confusión entre intereses generales y particulares, prolongación de
trámites administrativos... además, la PARTICIPACION EXIGE INFORMACION.
Tipos de participación:
Directa (régimen de concejo abierto, arts. 140 CE, 29 LRBRL, asociaciones de vecinos,
art. 72 LRBRL, consultas populares que pueden convocar los Alcaldes, previo acuerdo del
Ayuntamiento en pleno y con autorización del Gobierno de la Nación, para tratar asuntos locales
“de especial relevancia para los intereses de los vecinos”, arts. 18.1.f y 71 LRBRL, derecho
fundamental de petición (art. 29 CE) vs. indirecta o de representación (participación de los
administrados en órganos de la Administración: Comisiones, Consejos, etc.).
Funcional (sin inserción de los administrados en la organización administrativa:
información pública; posibilidad de formular iniciativas y sugerencias, denuncias, peticiones; la
“acción pública”) vs. Orgánica (con inserción de los administrados en algunos órganos
administrativos, junto al personal al servicio de la Administración: Consejo Escolar de Centros
educativos públicos y los privados concertados; el Consejo Social de las Universidades; los
Consejos de Salud de Área, etc).
Consultiva (asesoramiento, recomendación, sugerencia, consejo, consulta, etc.) vs.
decisorio (configura la voluntad de las Administraciones públicas).
Colectiva (a través de Asociaciones o grupos organizados y solamente en cuanto tales,
vg. LGDCyU de 1984: trámite de consulta a las asociaciones de consumidores y usuarios en el
procedimiento de elaboración de reglamentos) vs. individual.
Predecisional (en las fases anteriores a la adopción de una resolución administrativa),
vs. decisional (en la toma de decisiones) o postdecisional (fórmula de control de las decisiones
ya adoptadas).
5. “Autoadministración”: las Corporaciones de Derecho público (Disp. Tr. 1ª LAP), entes de
base sectorial privada, representativos de intereses profesionales y económicos, de naturaleza
jurídico-pública. Tienen encomendadas x ley el desempeño de ciertas funciones públicas
relacionadas con el sector de actividad de sus integrantes, funciones cuyo ejercicio hace suponer
la existencia de actuación administrativa. STC de 14 de abril de 1994: “corporaciones sectoriales
de base privada” o “entes públicos asociativos” (…) agrupaciones sociales, creadas por voluntad
de la ley en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas de
personalidad jurídico-pública, y acompañadas del deber de afiliarse a las mismas”. No se les aplica
la LAP sino su regulación singular, PERO sus actos y disposiciones adoptados en el ejercicio de
funciones públicas son susceptibles de control jurisdiccional contencioso-administrativo, una vez
agotados los recursos previstos en los Estatutos y Reglamentos de cada Corporación (2.c LJ). Son
también órganos de consulta y colaboración de las AAPP.
Ejemplos: Colegios Profesionales (art. 36 CE: estructura y funcionamiento democráticos, y
régimen jurídico regulado por ley -2/1974, de 13 de febrero-); Cámaras Oficiales de Comercio,
Industria y Navegación (art. 52 CE: la Administración ejerce sobre ellas facultades de tutela:
aprobación de presupuestos, fiscalización de su actividad económico-financiera, resolución de
recursos contra sus decisiones, suspensión de actividades de sus órganos de gobierno e incluso
su disolución: Ley 3/1993, de 22 de marzo); Comunidades de Usuarios (art. 82 Ley de Aguas)
adscritas a las Confederaciones Hidrográficas; Cofradías de pescadores; ONCE (RD
358/1991); Reales Academias.
Española (lengua), de la Historia, de Bellas Artes de San Fernando, de Ciencias Exactas, Físicas y
Naturales, de Ciencias Morales y Políticas, de Medicina, de Jurisprudencia y Legislación, de Farmacia.
Todas ellas integradas en el Instituto de España (creado y regulado por Decretos de 8 de diciembre de
1937, 1 de enero de 1938 y 18 de abril de 1947, como conjunto de las seis Academias oficiales,
constituidas en Corporación nacional a título de Senado de la cultura española). RD 1553/2004, de 25 de
junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Educación y Ciencia,
corresponden a la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación las relaciones administrativas
del Ministerio con el Instituto de España y las Reales Academias integradas en éste. Art. 1 RD 1058/2005,
de 8 de septiembre, Estatutos de la de Jurisprudencia y Legislación: corporación científica de derecho
público; art. 2 RD 1259/2005, de 21 de octubre, de modificación de Estatutos de la de Ciencias Exactas,
Físicas y Naturales (RD 490/1979, de 19 de enero), la califica como organismo colegiado científico y
tecnológico de ámbito nacional; nada dice al respecto el RD 542/2004, de 13 de abril, por el que se
aprueban los Estatutos de la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando; queda fuera de esta
nómina pero es también corporación la Real Academia de Doctores de España (creada en 1920, primeros
Estatutos de 12 de junio de 1922, dotada de la gracia de Real por Decreto de 17 de Diciembre de 1925:
“corporación de carácter científico, técnico, humanístico y social, de ámbito nacional” (art. 1 de los
Estatutos aprobados por el Pleno de Académicos el 13 de Diciembre de 1999 y por el Ministerio de
Educación y Ciencia por Orden ECI/1917/2005, de 16 de junio).
6. “Heteroadministración”: ante el desbordamiento de las AAPP, éstas recurren a medios
ajenos para lograr sus objetivos no económicos o prestacionales, sino gestionales (en sectores
de complejidad técnica, económico-financiera, por ejemplo el control de la calidad industrial y la
gestión de riesgos). Entidades colaboradoras de las AAPP: entidades privadas habilitadas o
delegadas para ejercer funciones públicas directamente x ley o incluso x las propias AAPP
(quienes mantienen poderes de policía necesarios para asegurar el cumplimiento de funciones o la
prestación de los servicios de que se trate). Aunque LAP no se les aplica, han de respetar
principios y reglas básicas del Ordenamiento administrativo en el ejercicio de las funciones públicas
delegadas. El TS considera que, en cuanto participan del concepto de Administración pública,
producen actos típicamente sometidos a Derecho administrativo.
Ejemplos: Federaciones Deportivas (Ley del Deporte de 1990); entidades urbanísticas colaboradoras (8
Ley urbanística de Aragón); instituciones colaboradoras en materia de adopción internacional (92 ss.
Ley de la infancia y la adolescencia de Aragón); Sociedad General de Autores (147 ss Ley de Propiedad
intelectual), Entidades financieras (recaudación de ingresos de derecho público, Reglamento General de
Recaudación); inspectores (ITVs), organismos de control industrial (Ley de Industria: AENOR)…