opciones de reforma tributaria para los próximos cinco años

HORIZONTE ELECTORAL
HORIZONTE ELECTORAL
En: Revista Análisis Tributario (ISSN 2074-109X),
Nº 340, mayo de 2016, AELE, Lima, págs. 12 a 15.
OPCIONES DE
REFORMA TRIBUTARIA
PARA LOS PRÓXIMOS
CINCO AÑOS
MIGUEL PECHO */
Análisis Tributario 340 • mayo 2016
12
En las líneas que siguen abordamos cuáles deberían
ser las opciones de reforma tributaria en el Perú
para los próximos cinco años. Se trata de un resumen de las reflexiones contenidas en el documento
de políticas tributarias que conjuntamente con Fernando Velayos y Luis Arias elaboramos para el Consorcio de Investigación Económica y Social - CIES
(Proyecto Elecciones Perú 2016-2021)1/.
1. ESTADO SITUACIONAL
A pesar de que los ingresos tributarios del Perú se han incrementado en más de seis (6) puntos del Producto Bruto Interno
(PBI) desde 1990, estos aún representan un limitado esfuerzo
tributario. Los ingresos tributarios del Perú se sitúan algo por
debajo de los que obtienen en promedio los países de América
Latina y muy por debajo de los que obtienen los países de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE). Según la publicación Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe2/, en el año 2013, el país recaudó 19.1
por ciento del PBI, mientras que los países de América Latina
recaudaron en promedio 20.3 por ciento del PBI y los países
de la OCDE 34.2 por ciento del PBI.
Además, no solo se recauda poco sino que la estructura tributaria está orientada a los impuestos indirectos, principalmente al Impuesto General a la Ventas (IGV). Si bien esta es
también una característica que muestran las estructuras tributarias de la mayoría de los países de América Latina, no es
el caso de los países miembros de la OCDE donde los impuestos directos aportan la mayor parte de los ingresos totales.
Las brechas mayores están en el Impuesto sobre la Renta
Personal y los Impuestos a la Propiedad (donde recaudamos
la quinta parte de lo que recaudan los países de la OCDE) y las
aportaciones a la seguridad social (donde recaudamos casi la
cuarta parte del promedio en los países de la OCDE3/).
CUADRO 1
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
(En porcentajes del PBI)
Perú
2015
Perú
2013
América
Latina
2013
OCDE
2013
Total
17,4
19,1
20,3
34,2
Impuestos sobre la renta,
utilidades y ganancias de
capital
6,3
7,2
5,7
11,5
- Individuos
1,7
1,9
1,4
8,8
- Empresas
4,6
5,4
4,3
2,7
Impuestos sobre el
patrimonio a/
0,4
0,4
0,8
1,9
Impuestos generales sobre
el consumo b/
6,8
6,9
6,9
6,8
Impuestos selectivos sobre
el consumo
0,9
1,0
1,8
4,1
Impuestos sobre el comercio
internacional c/
0,2
0,2
0,9
0,2
Contribuciones sociales
2,1
2,1
3,9
9,1
Otros d/
0,7
1,3
0,5
0,6
Fuente: SUNAT, BID, CEPAL, CIAT, OCDE.
a/ Incluye ITF.
b/ Además de IVA, incluye otros impuestos generales sobre el consumo en Argentina, Brasil y
Bolivia.
c/ Además de los derechos de importación, incluye otros impuestos sobre el comercio
exterior en Argentina, Costa Rica y República Dominicana.
d/ Incluye impuesto sobre la nómina.
*/
Economista por la Universidad de Lima (Perú). Con Maestría en Economía por la University
College London (Inglaterra) y Diplomado en Tributación por la Pontificia Universidad Católica
del Perú (PUCP). Actualmente es Director de Estudios e Investigaciones Tributarias del CIAT.
1/ La versión completa del documento puede descargarse de: http://www.cies.org.pe/es/
investigaciones/elecciones-generales-2016-politica-macroeconomica-y-crecimiento/
politica-tributaria.
2/ Elaborada por BID, CEPAL, CIAT y OCDE.
3/ Con fines de una correcta comparación con los países que no introdujeron sistemas privados
de pensiones o de salud, deberían quizás ajustarse las cifras de recaudación para incluir las
aportaciones obligatorias cobradas por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
(AFP) y las Entidades Prestadoras de Salud (EPS). En 2013, estas sumaron 1.7 por ciento del PBI.
HORIZONTE ELECTORAL
Los ingresos tributarios se han deteriorado aún más desde
2012 debido en gran parte a la desaceleración de la actividad
económica del país. No solo han caído los pagos de los contribuyentes del sector minero o de hidrocarburos, sino que también son menores los pagos del resto de contribuyentes. Esta
situación, sumada al impacto negativo de la reforma tributaria
a favor de la inversión introducida en 2014-2015 ha llevado a
que los ingresos tributarios se sitúen en 17.4 por ciento del PBI
en 2015, según cifras de la SUNAT, nivel ligeramente superior
al alcanzado en el año 2009, en plena crisis financiera global.
2. UNA REFORMA REDISTRIBUTIVA
¿Cómo se puede revertir esta situación en el corto plazo y
apuntar hacia un cambio estructural de los ingresos tributarios? Podemos no hacer nada y esperar a que los ingresos
tributarios respondan al crecimiento económico. Nos parece
una opción riesgosa porque varios estudios de la OCDE, FMI
y CEPAL dan cuenta de la baja elasticidad que muestran los
ingresos tributarios del Perú al ciclo económico4/. Según un
estudio de la OCDE, por cada punto porcentual de variación en
la brecha de producto, los ingresos tributarios en el Perú solo
crecen 0.18 puntos del PBI.
O podemos llevar a cabo una reforma tributaria principalmente
redistributiva que movilice nuevos recursos fiscales de los segmentos de más altos ingresos. Dado el carácter instrumental de
las reformas tributarias este objetivo es perfectamente compatible con lo estipulado, en el plano nacional, por el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional o Plan Bicentenario, y, en el plano
internacional, por la nueva agenda para el desarrollo sostenible
aprobada por la ONU luego de la Tercera Reunión de Financiamiento para el Desarrollo de Addis Abeba. No hay que olvidar
tampoco el interés del país de solicitar la adhesión a la OCDE5/
en el año 2021 como “sello de garantía” para el mundo de que el
país está implementando políticas para ser una economía desarrollada en el mediano plazo. Esta visión requiere trabajar para
cerrar brechas de políticas que impiden hoy su admisión como
miembro pleno, y, en lo tributario, supone trabajar para que los
impuestos ayuden a mejorar la distribución de la riqueza.
En ese sentido, planteamos 15 medidas para incrementar la
recaudación de impuestos permanentes (no volátiles) gradual
y sostenidamente en un monto equivalente a 2 por ciento del
PBI para todo el quinquenio 2016-2021. Complementando el
objetivo principalmente redistributivo de la reforma tributaria
se plantea también seguir ampliando la base tributaria y luchando contra la evasión y la elusión doméstica e internacional (en línea con varias iniciativas globales en materia tributaria impulsadas principalmente desde los países del G-20 y
OCDE) y reducir cualquier distorsión económico-tributaria que
aún puede estar afectando el bienestar de la sociedad, principalmente, aquellas asociadas a la proliferación de beneficios
e incentivos tributarios y al impacto de las externalidades negativas que produce el consumo de ciertos bienes. El reciente
acuerdo alcanzado en la Conferencia sobre el Cambio Climático de la ONU (COP21) demanda, por ejemplo, tomar más en
serio la tributación medioambiental.
3. LAS MEDIDAS QUE SE PLANTEAN
Planteamos una mejora en los impuestos a la propiedad. En
primer lugar, se busca que el Impuesto Predial deje de determinarse en función al llamado autovalúo y pase a determinarse
progresivamente en función del valor de mercado, para lo cual
se propone darle a la SUNAT la función de valoración delegándole el catastro nacional de predios. En segundo lugar, teniendo
en cuenta que los individuos de más altos ingresos mantienen
buena parte de su riqueza fuera del país, se propone la creación
de un impuesto a los activos mantenidos en el exterior –previa
aprobación de un programa de desvelamiento voluntario que le
dé la oportunidad a los contribuyentes de ponerse a derecho– y
su posterior subsumisión a un completo Impuesto sobre el Patrimonio Personal Neto y Herencias y Donaciones.
GRÁFICO 1
ALÍCUOTA PROMEDIO DEL IRPN
POR NIVELES DE INGRESO
13
(En porcentajes)
25
20
15
10
5
0
0.5
1
10
2
5
15
Ingreso (veces el ingreso per cápita)
Perú 2015
Perú 2013
20
América Latina 2013
Fuente: Garcimartín (2012) y CIAT.
Sobre el Impuesto a la Renta, viendo la situación de los ingresos tributarios se propone suspender la reducción de alícuotas
prevista para 2017 y 2019. Ya la alícuota de 28 por ciento está
en el promedio regional y asegura cierta competitividad. Nos
parece razonable mantener el cronograma de incrementos del
impuesto sobre los dividendos para que la alícuota combinada llegue al promedio regional (sería 34.7 por ciento cuando
en América Latina es 34.1 por ciento) aunque seguiría lejos
del promedio de 43.3 por ciento en los países de la OCDE. Y
finalmente se propone un adelanto del cobro del impuesto sobre dividendos en el caso de la distribución de utilidades entre
empresas. Con ello se reducirá el arbitraje o disfrazamiento de
4/ 1.54 según la OCDE, 1.05 según la CEPAL y 1.11 según el FMI, sin considerar los ingresos
vinculados con commodities.
5/ México y Chile son miembros de la OCDE, y Colombia lo será en breve. Además Costa
Rica ha iniciado el camino de su adhesión y muchos países latinos son observadores del
Comité de Asunto Fiscales de la OCDE.
Análisis Tributario 340 • mayo 2016
Como consecuencia de este panorama se verifica que el sistema tributario peruano ayuda poco a la redistribución. Según
el Panorama fiscal de América Latina y el Caribe 2015 publicado
por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), la acción de la política fiscal en el Perú reduce el coeficiente de Gini en casi siete (7) puntos porcentuales, mientras
que el promedio de reducción en los países de América Latina
es de diez (10) puntos y el promedio de reducción en los países de la OCDE es de veintitrés (23) puntos.
HORIZONTE ELECTORAL
rentas, ya que se encarece el uso de las "sociedades instrumentales", "patrimoniales" o "pantalla", y de la mixtificación de
usos de activos en sociedades familiares (vehículos, viviendas,
viajes). Para mejorar la progresividad efectiva del Impuesto sobre la Renta de Personas Físicas se propone reducir la deducción básica de 7 UIT (que excluye a la mayor parte de la fuerza
laboral del pago del impuesto) y reducir el nivel de ingresos
necesarios para enfrentar la alícuota marginal máxima (en el
Perú solo quienes ganan más de 11.3 veces el ingreso per cápita enfrentan la alícuota máxima mientras que en América
Latina lo hacen quienes ganan a partir de 7.7 veces y en la
OCDE quienes ganan a partir de 3.92 veces).
Análisis Tributario 340 • mayo 2016
14
Aprovechando la puesta en marcha de varias iniciativas globales en materia tributaria en el seno del G20-OCDE, proponemos también la implementación de las recomendaciones
del Plan de Acción BEPS6/, en lo que resulte pertinente o útil
para el país. El Perú es una economía abierta en donde se encuentran instaladas muchas multinacionales. Además se está
produciendo una creciente salida de empresas peruanas hacia
el exterior y, en ambos casos, es importante proteger las bases
imponibles. El año pasado se aprobaron los reportes finales de
las 15 acciones que en buena cuenta proponen medidas para
combatir la planificación fiscal agresiva, combatir el abuso de
tratados y mejorar su aplicación y robustecer la regulación sobre precios de transferencia. En particular, esta última podría
interesarle más por la posibilidad de obtener información país
por país ("Country-by-Country reporting"). Muy relacionado con
el Plan de Acción BEPS está la necesidad de incorporar cláusulas antiabuso al Modelo peruano de Convenios para evitar
la Doble Imposición. (CDI) Es claro que el país necesita seguir
ampliando su red de convenios para seguir siendo competitivo
como el resto de sus socios de la Alianza del Pacífico y atraer
más IED, pero es necesario también proteger al Estado de la
planificación fiscal agresiva basada en CDI.
También se propone dar la reglamentación necesaria para
aplicar efectivamente la cláusula antielusiva general de la
Norma XVI del Código Tributario que hoy está suspendida y
limita el actuar de la SUNAT. El avance en la implementación
de estas cláusulas es imparable en el mundo. De modo que
no parece que el Perú pueda sustraerse a esta corriente por
mucho más tiempo. Es oportuno indicar, por otro lado, que la
adopción de la cláusula antielusiva general no debe suponer
la apertura a la arbitrariedad; por el contrario, corresponderá
a la SUNAT sustentar con los elementos de prueba que admite
el sistema legal, el carácter impropio, inadecuado o artificial
de las operaciones efectuadas por los obligados tributarios,
así como la inexistencia de una finalidad distinta al puro y
simple ahorro fiscal.
Una medida muy importante pero que requiere de un cambio constitucional es la eliminación de la limitación para que
SUNAT pueda acceder a los datos bancarios de los contribuyentes sin la existencia previa de un asunto fiscalizado o
investigado. El acceso a la información financiera con fines
tributarios es hoy regla en el mundo. No solo son ya muy escasos los países que no han derribado esta limitación para
sus administraciones tributarias sino que el no poder acceder
a ella, lleva a no cumplir con el nuevo estándar internacional de transparencia fiscal. Con la introducción en 2010 de
la Ley FATCA de EE.UU., la aprobación en 2014 del CRS de la
OCDE y el compromiso de más de cien (100) jurisdicciones
de intercambiar automáticamente la información financiera,
el mundo se ha encaminado más firmemente en 2017 o 2018
a adoptar un nuevo estándar de transparencia fiscal7/.
Íntimamente ligada a la recomendación anterior, está la necesidad de profundizar los esfuerzos de asistencia administrativa mutua entre administraciones tributarias para controlar más eficazmente las operaciones de los contribuyentes
que operan de forma global. A fines del 2014, Perú se adhirió como miembro al Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información en Materia Tributaria pero esto ya
es insuficiente. Debe firmar la Convención Multilateral sobre
Asistencia Administrativa Mutua en Materia Fiscal8/, para no
solo intercambiar información sino avanzar hacia otras formas de colaboración más intensas, como las fiscalizaciones
simultáneas de un mismo grupo transnacional en dos o más
países; o la asistencia en materia de recaudación; o la asistencia en materia de notificaciones.
Una medida que tiene un impacto recaudatorio importante y
que mejora la equidad del sistema tributario es la universalización del IGV. Es conocido que las exenciones a la canasta
básica solo favorecen a los individuos de más altos ingresos.
Varios estudios (uno del BID en el que pariticipamos) estima
que las alícuotas efectivas de IGV que por su consumo enfrentan los dos (2) deciles más pobres en el Perú son cuatro
(4) veces y un poco más altas que las que enfrentan los dos
(2) deciles más ricos. La propuesta consiste en reducir en una
primera etapa las exenciones a solo aquellas fijadas en la Decisión 599 de la CAN firmada por el Perú, y luego eliminar casi
por completo las exenciones y para mitigar el impacto sobre
los deciles más bajos, crear un sistema de compensaciones o
subvenciones focalizadas a este grupo poblacional.
Otra medida que también apunta a ampliar la base tributaria
y mejorar la equidad del sistema tributario es la eliminación
del Nuevo Registro Único Simplificado (NRUS). Hace casi 25
años se creó el RUS, el antecesor del NRUS, con la idea de
incentivar a los negocios informales a incorporarse a la red de
tributación. Es claro que el objetivo no se ha logrado y, además,
algunos indicadores agregados señalan que solo ha promovido el “enanismo fiscal”. También hay que señalar que más que
la cuantía misma del impuesto, lo que promueve la formalización (desde la perspectiva tributaria) es la reducción de los
costos de cumplimiento y ahí la SUNAT ha avanzado mucho en
el segmento de los micro y pequeños empresarios: hoy existen
comprobantes de pago electrónicos (incluso vía una aplicación
móvil próximamente), planillas y libros electrónicos, la posibilidad de declarar de forma simplificada de forma virtual, y,
desde este año 2016, les propondrá un borrador de declaración. Así que la propuesta consiste en una primera etapa en
limitar el acceso al NRUS reduciendo el monto de los ingresos anuales máximos para incorporarse al régimen. Hoy es
22 veces el PBI per cápita y la idea es llevarlo a 13 veces (el
promedio regional); y en una segunda etapa, una vez que se
6/ Este plan consiste en un total de 15 acciones que se pueden dividir de forma muy esquemática en cuatro (4) bloques: las que combaten la planificación fiscal agresiva en
general (acciones 1 a 5 y 12), las que combaten el abuso de Convenios para evitar la
Doble Imposición (CDI) y mejorar su aplicación (acciones 6, 7 y 14), las que robustecen la
regulación de precios de transferencia (acciones 8, 9, 10 y 13), y la que implementa las
recomendaciones vinculadas con CDI mediante un instrumento multilateral (acción 15).
7/ En América Latina se han comprometido con la adopción del nuevo estándar Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Uruguay y Panamá.
8/ Por América Latina han suscrito la Convención: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa
Rica, El Salvador, Guatemala y México.
HORIZONTE ELECTORAL
También se propone la eliminación de algunos beneficios e incentivos tributarios que representan un costo fiscal relevante.
Según el último Marco Macroeconómico Multianual, los gastos
tributarios representan en el Perú el 2.03 por ciento del PBI.
Unos 16 beneficios e incentivos representan el 94 por ciento
de este costo. Aunque sería conveniente la eliminación de todos estos, una revisión preliminar lleva a concluir que la viabilidad política de su eliminación es baja en el corto plazo. No
obstante, la propuesta consiste en avanzar en la eliminación
de al menos ocho (8) de estos dieciséis (16) gastos tributarios.
Finalmente, hay tres medidas que buscan reducir el impacto de
las externalidades negativas que produce el consumo de ciertos
bienes: una vinculada con el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
al tabaco y sus derivados (que es simplemente implementar los
compromisos firmados por el Perú ante la Organización Mundial
de la Salud – OMS), y las otras dos de carácter medioambiental
para lograr una mejor tributación del ISC a los combustibles y
para incorporar el criterio de las emisiones contaminantes en el
Impuesto al Patrimonio Vehicular como en México y Chile.
CUADRO 2
IMPOSICIÓN SOBRE LOS CIGARRILLOS, 2014
(Impuestos como porcentaje
del precio de la marca más vendida)
Perú
Impuesto Selectivo al Consumo
- Específico
- Ad valorem
IVA
Otros impuestos
Total de impuestos
América OCDE
Latina
Mundo
22,58 41,3456,24 36,1
22,58 17,4832,57 21,44
- 23,8523,67 14,66
15,25 13,0015,87 11,78
- 0,61 -2,96
37,83 54,9472,11 50,83
Fuente: OMS.
4. LÍMITES Y POSIBILIDADES PARA IMPLEMENTAR
LAS MEDIDAS
Las medidas descritas previamente solo constituyen orientaciones globales basadas en la literatura sobre finanzas públicas,
las comparaciones internacionales y las buenas prácticas de los
países. Un análisis mucho más fino es necesario para convertirlas en propuestas definitivas para una reforma tributaria, y
sobre todo, para validar su impacto en términos de recaudación.
Probablemente el mayor obstáculo para llevar a la práctica
la reforma tributaria sea la capacidad operativa de la SUNAT.
Las reformas tributarias están condicionadas a su efectividad. Por ello se afirma desde hace mucho tiempo que “(…) la
administración tributaria es la política tributaria”. Pero no menos importantes son los obstáculos para modificar la Constitución Política del Perú con el fin de permitir que la SUNAT
pueda acceder a los datos bancarios de los contribuyentes.
De otro lado, una inadecuada armonización de la reforma tri-
butaria con otras políticas puede hacer más dificil su implementación. Finalmente, es de esperarse que quienes resulten
afectados por la reforma tributaria mostrarán mayor rechazo,
ejercerán presión en el Gobierno y pueden hacer imposible su
implementación. Ahí es fundamental el rol de los medios de
comunicación para informar adecuadamente los alcances, los
objetivos, los costos y los beneficios de la reforma.
A nivel táctico la implementación de la reforma tributaria requiere cierta capacidad de negociación con las diferentes partes
involucradas, para ceder en unos objetivos con el fin de lograr
otros. En este proceso de negociación es necesario explicarle
a todos, de forma sencilla, los objetivos de la reforma. Como la
probabilidad de aprobar la reforma tributaria aumenta si las decisiones se adoptan en una fase muy próxima a las elecciones o
bien cuando el Gobierno tenga una fuerte popularidad y credibilidad, se requiere plantear el debate con la debida oportunidad.
El rol del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es fundamental para involucrar a todos los actores necesarios en
la reforma: SUNAT, congresistas, asociaciones o gremios de
contribuyentes, asesores tributarios, académicos, organismos
internacionales y las organizaciones de la sociedad civil, etc.
Se necesitan consensos y alianzas políticas para lograr que el
Congreso otorgue al Poder Ejecutivo facultades para legislar en
materia tributaria. Los temas tributarios son altamente especializados y requieren de una adecuada armonización de leyes,
decretos supremos y otras normas de menor rango, así que
para evitar generar vacíos que pudieran llevar a un aprovechamiento no deseado de parte de los contribuyentes, se sugiere
implementar la reforma a través de una delegación de facultades del Congreso al Poder Ejecutivo. Un compromiso de no
hacer más cambios tributarios durante todo el resto del quinquenio (estabilidad tributaria para todos) puede ser una buena
señal de transparencia que haga más fácil aceptar la reforma.
La modificación de la Constitución Política con el fin de permitir que la SUNAT pueda acceder a los datos bancarios de los
contribuyentes va a requerir hilar fino. No solo hay que lograr
el voto de dos (2) tercios de la representación nacional en dos
(2) legislaturas ordinarias y consecutivas9/, sino que el consenso necesario para que esto suceda estará en las garantías que
se ofrezcan de que la información estará bien salvaguardada y
que no será utilizada para fines distintos a los tributarios.
Debe plantearse un permanente monitoreo de la reforma para
permitir introducir los ajustes necesarios para perfeccionarla
o incluso suspenderla. Para esto pueden acordarse mecanismos de rendición de cuentas o incluso la creación de una Comisión Revisora Independiente. Los mecanismos de compensación para quienes resulten afectados por la reforma también
deben ser discutidos. Son compromisos a asumir por quienes
quieren llevar a cabo la reforma. Debe quedar claro que no se
pueden exigir compensaciones si no se aceptan las reformas.
Finalmente, está el tema de la estrategia de comunicación con
la sociedad: es necesario explicarle a todos, de forma sencilla,
los objetivos de la reforma. Debe quedar claro quiénes serán
los ganadores y quiénes los perdedores. Es importante debatir públicamente las recomendaciones y poner a disposición
de todos los datos y los estudios que las sustentan.
9/ Otra alternativa es la realización de un referéndum. Para ello se requiere lograr la votación
de la mayoría simple del Congreso más uno.
15
Análisis Tributario 340 • mayo 2016
haya generalizado el uso de las soluciones electrónicas antes
señaladas, incorporar a los micro y pequeños contribuyentes
a los regímenes generales de IGV e Impuesto a la Renta, lo que
les permitiría integrarse plenamente a las cadenas de producción y comercialización. Básicamente lo que ha hecho México.