Recursos Vivos Acuáticos: Análisis de Normas Nacionales e

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Publicaciones
Recursos Vivos Acuáticos: Análisis de Normas
Nacionales e Internacionales y Propuestas
de Alternativas de Presupuestos Mínimos
Lic. Juan Javier García Fernández
INDICE GENERAL
Resumen Ejecutivo.
SECCION PRIMERA:
Bases de la Legislación Internacional y Nacional sobre
Protección y Uso de los Recursos Bióticos del Medio
Acuático.
1. Aspectos centrales de la legislación internacional sobre
conservación y uso sustentable de los recursos marinos.
1.1. La jurisdicción internacional sobre los recursos vivos del
mar.
1.2. La Convención sobre el Derecho del Mar.
La jurisdicción sobre el medio marino en la CDM.
Regulaciones referidas a los recursos vivos del mar.
1.3. El Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y
Poblaciones de Peces Altamente Migratorios.
Bases biológicas y jurídicas del manejo de especies migratorias.
Principios del Acuerdo para el manejo de poblaciones
migratorias.
http://www.fucema.org.ar
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1.4. El mar en el Convenio sobre Diversidad Biológica.
1.5. La CITES y los organismos marinos y de aguas dulces.
1.6. La Comisión Ballenera Internacional.
1.7. Acuerdos regionales para la explotación de recursos vivos.
1.7.1. La Convención sobre Conservación de los Recursos Vivos
Marinos Antárticos.
1.7.2. El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo.
2. Legislación Internacional sobre Prevención de la
Contaminación Marina.
2.1. El Tratado MARPOL.
2.2. La Convención de Londres sobre Vertimientos.
3. Aspectos Centrales de la Legislación Nacional Sobre el
Medio Acuatico y Marino.
3.1 Sobre la jurisdicción nacional en el Mar Argentino.
3.2. Conflictos de jurisdicción entre la Nación y las provincias.
3.3. Conservación y uso de los recursos marinos vivos.
3.4. Prevención de la contaminación lacustre, fluvial y marina.
SECCION SEGUNDA:
Elementos para la Elaboración de NORMAS MínimAs sobre
Protección y Uso Sustentable de los Recursos Bióticos
Acuáticos.
1. Aspectos Centrados en la Conservación de la Diversidad
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Biológica a Nivel de Ecosistemas Acuáticos.
1.1. Gestión y protección de las zonas costeras.
Aspectos institucionales y financieros del manejo costero.
Las zonas costeras y el régimen federal de gobierno.
1.2. Areas protegidas marinas y costeras.
1.3. El manejo de humedales.
1.4. Prevención de la contaminación fluvial, lacustre y marítima.
2. Aspectos Centrados en la Conservación de la Diversidad
Biológica Acuática a Nivel de Especies y Poblaciones.
2.1. Protección de especies marinas y de agua dulce
amenazadas.
2.2. Prevención y control de las especies exóticas en el medio
acuático.
2.3. Conservación de los mamíferos marinos.
2.4. Uso sustentable de los recursos vivos del mar.
2.5. Uso sustentable de los recursos vivos de las aguas dulces.
2.6. Recursos genéticos marinos y de aguas dulces.
Tablas.
Tabla I: Obligaciones Mínimas de Protección de la Biodiversidad
y de Uso Sustentable de los Recursos Naturales Marinos y
Acuicolas Emanadas de los Tratados Internacionales Suscriptos
por la Argentina.
Tabla II: Descripción de las Actividades para la Aplicación de
los Presupuestos Mínimos de Protección de los Recursos Vivos
Marinos y de Agua Dulce.
Bibliografía.
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Resumen Ejecutivo
El propósito de este trabajo es aportar a la definición de un
sistema de control ambiental, en las áreas particulares de la
conservación y uso sustentable de los recursos bióticos acuícolas,
marinos y de agua dulce. Para ello se efectuó una revisión de la
normativa internacional y nacional vigente sobre estos temas.
Se ha puesto especial énfasis en identificar cuál es el alcance
de las competencias del gobierno federal, y las de los gobiernos
provinciales.
El análisis que se presenta se centra en evaluar la eficacia de
las normas nacionales para enfrentar adecuadamente la vasta
y compleja problemática de la protección de estos recursos e
identificar aquellos compromisos que ha asumido mediante la firma
de los tratados vinculantes incorporados a nuestro derecho. Donde
los hay, se señalan los vacíos normativos existentes al momento a
nivel nacional.
Se presentan finalmente propuestas de presupuestos mínimos,
tanto para la protección de la biodiversidad marina y de las aguas
dulces como para el uso sustentable de los mismos, en el sentido
empleado por la Consitución Nacional de 1994, que la Nación debe
dictar en virtud de lo establecido en el Artículo 41° de la Carta
Magna.
Sección primera
Se comienza el análisis destacando los puntos centrales de la
legislación internacional sobre conservación y uso sustentable de
los recursos vivos acuáticos, y sobre prevención y control de la
degradación del medio marino por la contaminación. En esta sección
se efectúa una revisión del tratamiento jurisdiccional de los recursos
biológicos marinos en la legislación internacional, con sus más
recientes modificaciones.
Posteriormente se analizan los tratados sobre explotación
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racional de los recursos marinos, incluyendo los tratados regionales
de interés para la Argentina. Se exceptúa el análisis del Tratado
Antártico en general, aunque sí el de convenciones de alcance
subantártico.
Resumen ejecutivo - i
La última parte de la sección primera se destina al análisis de los
aspectos centrales de la normativa nacional sobre recursos marinos.
Entendiendo que es central para la definición de competencias y de
políticas sectoriales, se revisan los aspectos jurisdiccionales sobre el
Mar Argentino en nuestra legislación. Se analizan algunos conflictos
persistentes entre la Nación y las provincias sobre el particular. La
legislación sectorial de nivel nacional sobre pesca marina y sobre
prevención y control de la contaminación es revisada y analizada.
Sección segunda
Dado que la Constitución Nacional de 1994 establece que
corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección en materia ambiental, y a las
provincias las necesarias para complementarlas, en esta sección
del informe se avanza en identificar propuestas de presupuestos
mínimos sobre el medio acuático en dos de los temas previstos en
el texto constitucional: preservación de la diversidad biológica y
utilización racional de los recursos naturales.
Para identificar los elementos a incluir en dichas propuestas se
han considerado:
1) las obligaciones mínimas derivadas de los tratados
internacionales suscriptos por el país en la materia,
2) legislación comparada de países con ordenamiento federal, y
3) los propios antecedentes normativos de la Argentina.
Las propuestas de normas mínimas se presentan en dos
grandes bloques temáticos: las acciones centradas en el nivel de los
ecosistemas, y las referidas al nivel de especies y poblaciones. En
todos los casos se consideran los tres elementos arriba citados.
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Se analizan en el primer conjunto de temas, la gestión y
protección de las zonas costeras, las áreas protegidas marinas y
costeras, aspectos del manejo de humedales y lo relativo a aspectos
de contaminación de las aguas.
Resumen ejecutivo - ii
El segundo conjunto de temas abarca las especies acuáticas
amenazadas, la prevención y el el control de la introducción
y liberación de especies exóticas, aspectos particulares de la
conservación de mamíferos marinos, sustentabilidad del uso de
especies silvestres marinas y de agua dulce, y por último lo relativo
a los recursos genéticos marinos y dulceacuícolas.
Se presentan las actividades que deberían implementarse
para la adopción o refuerzo de las normas mínimas propuestas,
mencionando las que debería desarrollar la autoridad ambiental
nacional y las que debieran estar a cargo de otros organismos
nacionales, de los gobiernos provinciales o de insituciones
académicas
Resumen ejecutivo - iii
SECCION PRIMERA
Bases de la Legislación Internacional y Nacional sobre Protección
y Uso de los Recursos Bióticos del Medio Acuático.
1. Aspectos centrales de la legislación internacional sobre
conservación y uso sustentable de los recursos marinos.
En concordancia con lo expuesto en un anterior informe sobre
alternativas de presupuestos mínimos para conservación y uso
sustentable de la biodiversidad terrestre, flora, fauna, bosques y
áreas protegidas (García Fernández, 1996), se entiende que uno
de los condicionantes para la identificación de normas mínimas
sobre recursos biológicos marinos y de agua dulce, está dado por la
legislación internacional adoptada por la República Argentina la que,
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de acuerdo con lo establecido por la Constitución Nacional de 1994
primará por sobre la legislación nacional.
Se analizan a continuación los principales instrumentos
internacionales que consideramos pertinentes al efecto de la
presente consultoría.
1.1. La jurisdicción internacional sobre los recursos vivos
del mar.
La jurisdicción sobre los espacios marítimos es determinante
para la conservación y uso sostenible de los recursos vivos del mar.
Dicha jurisdicción dependerá de la naturaleza jurídica del lugar en
que se encuentran esos recursos.
La delimitación del sector de los mares sujeto a la jurisdicción
de los países ribereños y, consiguientemente, de los mares
internacionales fue variando a lo largo de las épocas. Inicialmente,
predominaban las consideraciones sobre defensa, viéndose necesario
que hubiera una porción del mar adyacente a las costas que debía
estar bajo la soberanía de los estados ribereños. La extensión de esa
franja de mar territorial era objeto de controversias.
Paulatinamente en esta controversia fue adquiriendo una
importancia preponderante la explotación de los recursos naturales.
Las áreas de alta mar eran consideradas “res communis” y eran de
acceso abierto para la pesca por quien quisiera y pudiera hacerlo.
En esas condiciones no hay incentivos para la conservación de los
recursos vivos, siendo las únicas limitantes a la pesca el capital y la
tecnología disponible, y el nivel de demanda en el mercado (Clark,
1974).
Los Estados Unidos reivindicaron en 1945 mediante una
proclama del presidente Truman su derecho a establecer zonas de
conservación en áreas contiguas a su mar territorial, porque los
tratados existentes no protegían adecuadamente las pesquerías
(Armas Pfirter, 1994; Grzybowski et al., 1995). Ello fue seguido
por otros actos similares de países de América Latina, entre ellos
Argentina en 1946, y Panamá, Chile y Perú, en 1947.
América del Sur tempranamente introdujo el concepto de 200
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millas, desde la Declaración de Santiago en 1952, que fue suscripta
por Chile, Ecuador y Perú, si bien se la denominó zona de soberanía
marítima. Posteriormente las declaraciones de Montevideo y de Lima
en 1970, y las resoluciones del Comité Jurídico Interamericano de
1973 insistieron en tal sentido, es decir, reconociendo el derecho
de los estados ribereños en la utilización de los recursos marinos
en vastas áreas adyacentes a sus costas. El concepto de zona
económica exclusiva (ZEE) surge de aportes posteriores de los
países africanos y asiáticos, ya que consideraban que el régimen
de alta mar vigente beneficiaba a los estados desarrollados. En
1976 los Estados Unidos aseguraron su control sobre los recursos
pesqueros expandiendo su jurisdicción hasta 200 millas como zona
de conservación pesquera, mediante la Ley Magnuson.
Todos estos enfoques doctrinarios confluyeron finalmente a
nivel internacional en la elaboración y aprobación, no sin fuertes
polémicas, de la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar, la cual fue abierta a la firma en Montego Bay,
Jamaica, en diciembre de 1982.
1.2. La Convención sobre el Derecho del Mar.
Abierta a la firma en 1982, recién en noviembre de 1994 alcanzó
la 60a. ratificación que permitió su entrada en vigor. La República
Argentina ratificó la Convención sobre el Derecho del Mar (CDM)
mediante ley N° 24.543, promulgada el 17 de Octubre de 1995.
En 1973 se convocó a la Tercera Conferencia sobre Derecho
del Mar, que procuraba superar la situación generada con las dos
conferencias anteriores, cuyos documentos finales no eran luego
ratificados por los estados. Las deliberaciones se extendieron
durante nueve años. De todos modos, en consonancia con la fecha
de su redacción y adopción, la CDM no es un documento surgido
de consenso, como sí lo han sido convenios posteriores, como los
de Cambio Climático y de Diversidad Biológica, adoptados en la
Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
en 1992. Si bien la CDM fue firmada en su momento por 119 países,
el proceso de ratificación fue y sigue siendo lento. El bajo número de
ratificaciones habidas en casi 15 años contrasta con otros tratados
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multilaterales, especialmente los exclusivamente ambientales.
La CDM es una de las más amplias y complejas convenciones
internacionales y procura dirimir puntos de gran conflicto sobre
los que no había habido antes normas suficientemente acordadas.
Regula una enorme cantidad de asuntos vinculados al mar, entre
ellos: la jurisdicción sobre el mar y sus recursos, el acceso a los
mares, la navegación, la protección del medio marino, la explotación
y conservación de los recursos vivos del mar, la investigación
científica en el medio marino, y un regimen complejo de carácter
internacional para la explotación minera de los fondos marinos.
A ello debe agregarse un detallado sistema de resolución de
controversias.
Con excepción del régimen de explotación de los fondos marinos,
que fue objetado por algunos estados y, entre ellos, los Estados
Unidos de América, la mayoría de las previsiones de la CDM se han
transformado en derecho consuetudinario a nivel internacional, tanto
en lo referente a la navegación como a los derechos y deberes de
los estados ribereños y al aprovechamiento de los recursos vivos del
mar.
La principal fortaleza de la CDM es su amplio alcance temático
y su enfoque ecosistémico integral, sus numerosas disposiciones
ambientales, el método innovativo de resolución de controversias
mediante un sistema global y vinculante, y su capacidad de actuar
como tratado marco, permitiendo su crecimiento y complementación
con otros acuerdos regionales que se celebren.
Con anterioridad a la CDM, los gobiernos podían, en su propio
interés, administrar adecuadamente los recursos marinos dentro de
la ZEE. La convención introduce la obligatoriedad de hacerlo. Por
este medio los estados ribereños se comprometen a preservar los
recursos vivos de su ZEE, no permitiendo un exceso de explotación
y a tomar medidas sobre maneras de prevenir la contaminación
procedente tanto de fuentes terrestres como marinas. La CDM
habría contribuido a eliminar o resolver el 35 % de los conflictos
entre Estados a causa de la uso de los océanos (Tognetti, 1995).
Su principal debilidad, sin embargo, es que el nivel de fiscalización
posible sobre el cumplimiento del tratado es bajo.
En el tema que interesa principalmente a este informe, la CDM
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regula tres grupos de temas que se analizan a continuación: los
problemas de jurisdicción, la regulación de los recursos vivos, y la
protección del medio ambiente marino.
La jurisdicción sobre el medio marino en la CDM.
Los estados ribereños tienen soberanía más allá de sus aguas
interiores, sobre una faja de 12 millas marinas (22 km) medidas
a partir de la línea de base (línea de bajamar), que consituye el
mar territorial. Dicha soberanía se extiende al espacio aéreo y al
lecho y subsuelo en esa faja (Arts. 2 y 3). En la misma se debe
permitir el paso inocente de buques de otras banderas. Dicho paso
inocente significa, entre otras cosas, que el buque no puede realizar
actividades de pesca ni de investigación dentro del mar territorial
(Art. 19).
Una segunda faja de ancho simmilar se define como zona
contigua al mar territorial. En esta zona, el estado ribereño puede
tomar medidas de fiscalización relacionadas con aspectos sanitarios,
aduaneros, fiscales y de inmigración (Art. 33).
Desde allí, y hasta las 200 millas marinas (371 km), se
extiende la zona económica exclusiva (ZEE). En la misma, el estado
ribereño tiene “soberanía para los fines de exploración, explotación,
conservación y administración de los recursos naturales, tanto
vivos como no vivos, de las aguas suprayaentes al lecho y del lecho
y el subsuelo del mar”, así como jurisdicción con respecto a la
investigación científica marina, y a la protección y preservación del
medio marino (Arts. 56 y 57).
Los artículos 76 y 77 se refieren a la plataforma continental y
a los derechos del estado ribereño sobre la misma. La plataforma
continental comprende el lecho y el subsuelo de las áreas
submarinas que van desde su mar territorial hasta el borde exterior
del margen continental. Si este se encontrara a menos de 200 millas
marinas de la línea de base, la plataforma ontinental se extenderá
igualmente hasta las 200 millas, coincidiendo con la ZEE. La línea
del límite exterior de la plataforma continental en el lecho del mar
deberá estar situada a una distancia que no exceda de 350 millas
marinas desde la línea de base.
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El estado ribereño ejerce soberanía sobre la plataforma
continental para la exploración y explotación de sus recursos
naturales. Si no los explora ni explota, ningún país podrá hacerlo sin
expreso consentimiento del estado ribereño. Es importante señalar
que dichos recursos naturales no son sólo los minerales y otros
recursos no vivos del lecho y subsuelo del mar, sino también “los
organismos vivos pertenecientes a especies sedentarias, es decir
aquellos que en el período de explotación están inmóviles en el
leho del mar o en su subsuelo o sólo pueden moverse en cnostante
contacto físico con el lecho o el subsuelo”.
Finalmente, la sección primera de la Parte VII se refiere a la
alta mar. El artículo 86 define a la alta mar como todas las partes
del mar no incluidas en la ZEE, en el mar territorial o en las aguas
interiores de un estado, ni en las aguas archipelágicas de un estado
archipelágico.
Regulaciones referidas a los recursos vivos del mar.
La CDM analiza por separado lo relativo a la regulación de los
recursos vivos en la ZEE (Arts. 61 a 67), y en la alta mar (Arts.
116 a 120). Para el primer caso, presenta lineamientos generales
para la conservación y utilización de los recursos vivos, dedicando
luego especial atención a: las poblaciones que se desplazan
entre diferentes jurisdicciones vecinas; las especies altamente
migratorias; los mamíferos marinos; las especies anádromas y las
catádromas.
Los lineamientos generales establecen que el estado ribereño,
para la conservación de sus recursos:
Fijará la captura permisible de los recursos vivos dentro de su
ZEE.
Deberá tomar medidas adecuadas de manejo, basadas en la
mejor información científica disponible, tanto para asegurarse
que los recursos vivos de su ZEE no estén amenazadas por
un exceso de explotación, como para contribuir a preservar o
restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles
tales que puedan producir el máximo rendimiento sostenible.
Debe tener en cuenta el efecto de esas medidas sobre otras
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especies que estén asociadas o sean dependientes de las
especies capturadas, de modo de preservarlas o restablecer sus
poblaciones.
Entre las facultades que tienen los Estados ribereños es la
de regular el esfuerzo de captura, para esto debe evaluar la
cantidad de permisos a ser otorgados para cada especie en
su ZEE, sea tanto a barcos de propia bandera como de otros
países. La facultad de determinar en su ZEE tanto la captura
total permisible como el esfuerzo de captura, es discrecional del
estado ribereño.
Las controversias que surjan como consecuencia del ejercicio
de dicha facultad, no pueden ser sometidas al procedimiento
obligatorio de solución de controversias previsto en el artículo
297, párrafo 3.a. de la CDM. El estado ribereño no debiera
determinar en forma arbitraria la captura permisible ni el
esfuerzo de captura. Como señala el artículo 300, está obligado
a cumplir de buena fe las obligaciones contraídas, ejerciendo
los derechos, deberes y competencias de manera tal que no
constituya un abuso del derecho (Tognetti, 1995).
El uso de los recursos, por su parte, está en la CDM basado en
que el estado ribereño promueva su utilización óptima en la ZEE.
El inciso 2 del Art. 62 dice que cuando el estado ribereño no tenga
la capacidad para explotar toda la captura permisible, dará aceso a
otros estados para que pesquen el excedente, mediante acuerdos a
ese fin.
Siendo que muchos países en desarrollo no tienen capacidad
suficiente para explotar sus propios recursos al máximo nivel
permisible, la CDM está sugiriendo que esa subexplotación debiera
ser aprovechada por terceros países, siempre que cumplan con las
reglamentaciones y leyes del estado ribereño, incluyendo los pagos
por concesión de licencias, etc. El estado ribereño tiene derecho a
fijar las cuotas de captura por barco o especie, las artes de pesca,
las épocas y tamaños de veda, y las normas de prevención de
contaminación pertinentes. Del mismo modo podrá, si lo desea,
embarcar observadores en los buques habilitados, o exigir que toda
la captura, o parte de ella, se desembarque en sus puertos.
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El Art. 65 hace expresa referencia a que este criterio no se
extiende a los mamíferos marinos. Los estados ribereños podrán
prohibir, limitar o reglamentar la explotación de mamíferos marinos
en forma más estricta que la dispuesta por el CDM.
La CDM ha procurado avanzar en la resolución de los temas más
problemáticos referidos a los recursos vivos del mar, que son los
que surgen de la alta movilidad de ciertas especies o poblaciones.
No se revisará aquí en detalle lo referido a las especies anádromas
y catádromas, ya que en el hemisferio sur no hay casos de
poblaciones que efectúen desplazamientos anuales asemejables a los
de los salmones o anguilas, que atraviesan variadas jurisdicciones
obligadamente, desde las aguas continentales hasta la alta mar.
De relevancia para la región, en cambio, en lo referido a las
poblaciones que se encuentran compartidas por dos o más estados
ribereños, o que se mueven entre la ZEE de un estado ribereño
y la zona adyacente (“straddling fishes”), así como a las especies
altamente migratorias, ya que ha sido la mayor fuente de conflictos
internacionales relativos a la pesca marina.
El problema de la así llamada “milla 201” consiste en que
a partir de allí, jurídicamente se está en alta mar, por lo cual
las flotas pesqueras de terceros países no ribereños (la CDM
se refiere a “Estados que pesquen esas poblaciones en el área
adyacente a la ZEE”) pueden producir una explotación excesiva de
esas poblaciones, en detrimento de los intereses de los estados
ribereños. Debe recordarse que, desde la proclama del presidente
estadounidense Truman en 1945 (vide supra) los estados ribereños
han defendido su derecho en la base de la contribución especial que
éstos hacen al mantenimiento de los stocks de las especies objeto
de pesca.
Es conocido que las áreas de reproducción y aquellas donde
se producen las primeras etapas de crecimiento de los grandes
cardúmenes de peces marinos suelen estar ubicadas en aguas
relativamente poco profundas, próximas por lo tanto a los
continentes, dentro de las ZEE de los países ribereños. En sus
movimientos anuales, varias especies de gran valor comercial, sin
embargo, traspasan el límite artificial de las 200 millas, ingresando
en lo que jurídicamente es alta mar. En ese momento pueden ser
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cosechadas por flotas de terceros países.
La CDM establece como línea general de políticas para los
casos de dos o más países ribereños, la coordinación entre las
partes interesadas, mediante acuerdos directos o por medio de
organizaciones regionales o subregionales, para adoptar medidas
que aseguren la conservación y el desarrollo de esas poblaciones.
Si se trata de poblaciones que entran y salen de la ZEE hacia
las aguas adyacentes, el mecanismo sugerido es similar, pero el
texto dice que se procurará “acordar las medidas necesarias para la
conservación de esas poblaciones en las áreas adyacentes” (Art. 63,
inc. 2). Es decir que el país ribereño no debe acordar con terceras
partes las medidas pertinentes para la ZEE, ya que es soberano
sobre los recursos vivos de ese sector, sino que debe concertarse en
lo relativo a la zona adyacente a la ZEE.
Para las especies altamente migratorias, las disposiciones son
similares, tendiendo a establecer acuerdos entre partes, pero en
una base más homogénea, ya que se trata de especies que efectúan
desplazamientos enormes, a lo largo de áreas muy extensas.
Cabe señalar que en este caso hay una lista expresa de especies
altamente migratorias, que se detalla en el Anexo I de la CDM. En
dicho anexo se listan especies del hemisferio norte, del Océano
Pacífico o de mares tropicales, además de algunas familias enteras
de tiburones y otras de cetáceos de distribución más amplia.
Pese al avance que significó el reconocimiento del problema por
parte de la CDM, y el camino de soluciones propuesto, la situación
distó de mejorar a este respecto. Por un lado, como se dijo, la
CDM ha merecido un bajo número de ratificaciones, habiendo
entrado en vigor a fines de 1994. Antes de ello, en la Cumbre de la
Tierra (CNUMAD) el problema siguió estando al tope de la agenda
medioambiental y se encomendó la elaboración de un acuerdo
complementario que avanzara sobre lo dispuesto por los artículos 63
y 64 de la CDM, respetando sus principios.
En la sección referida a la pesca en alta mar, la CDM reconoce
el derecho de todos los estados a que sus nacionales se dediquen
a la actividad, pero remite a la necesidad de que se sujeten a
lo establecido en los artículos 63 a 67, respecto a los derechos,
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deberes e intereses de los estados ribereños.
Las restantes disposiciones sobre la conservación y uso de los
recursos vivos de la alta mar son similares a lo establecido para
las ZEE, tanto en lo relativo a fijar capturas permisibles, como
a la necesidad de preservar o restablecer las poblaciones que lo
requieran, incluyendo las de especies asociadas o dependientes de
las especies objeto de la pesca. La diferencia principal estriba en
que se invita a los países cuyos nacionales explotan estos recursos
a cooperar entre sí, ya que esos recursos vivos no están sujetos a la
soberanía de ningún estado.
1.3. El Acuerdo sobre Poblaciones de Peces Transzonales y
Poblaciones de Peces Altamente Migratorios.
Como se dijo más arriba, la Convención sobre el Derecho del
Mar (CDM) alcanzó a plantear el problema de las poblaciones de
peces transzonales y migratorios en sus artículos 63 y 64, pero
no a resolverlo, ya que se limitaba a recomendar la cooperación
y la creación de instrumentos regionales de negociación entre
las partes en conflicto. Se decidió, luego de la CNUMAD de 1992,
convocar a una Conferencia de las Naciones Unidas para analizar
la implementación de las previsiones de la CDM sobre peces
transzonales y migratorios. El punto fue incluido como fuerte
recomendación en la Agenda 21 (Capítulo 17, párrafo 17.49), al
urgir que se dé efectividad plena a las previsiones de la CDM para
proteger las pesquerías y poblaciones transzonales. La subsiguiente
conferencia estableció un texto preliminar de acuerdo, el que
fue revisado entre julio y agosto de 1995, y abierto a la firma en
diciembre de ese año.
La etapa final de negociaciones se vio acelerada e influenciada
por el dramatismo que adquirían los hechos, ya que en los primeros
meses de 1995 recrudecieron los conflictos entre estados ribereños
y países que pescaban en la “milla 201”, alcanzando gran difusión
en los medios periodísticos del mundo entero. De ese modo, los
países ribereños, liderados por la firme actitud del Canadá, lograron
imponer sus principales criterios en el texto del acuerdo.
Bases biológicas y jurídicas del manejo de especies
migratorias.
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Varias especies de peces y de otros organismos marinos tiene
conductas migratorias. Estos desplazamientos son cíclicos y por
lo tanto predecibles, entre dos zonas geográficas de las cuales
una suele ser la de reproducción. Los stocks transzonales son
poblaciones migratorias que se desplazan, o bien entre la ZEE de
un estado ribereño y la alta mar, más allá de las 200 millas, o bien
entre las ZEE de dos o más estados ribereños.
Ejemplos de la primera situación son los stocks de peces
demersales y de calamares que se desplazan entre la ZEE de la
Argentina y los mares adyacentes, en particular en la región austral.
La segunda situación se puede ejemplificar con los stocks móviles
compartidos entre la Argentina y el Uruguay, cuyo aprovechamiento
conjunto fue acordado en el Tratado del Río de la Plata y su Frente
Marítimo en 1974 (vide infra), o con la situación de los estados
ribereños del Africa ecuatorial, donde diez hay una diez pequeñas
ZEE contiguas, cuya explotación individual por cada estado es
imposible.
Las especies altamente migratorias son aquellas como los
atunes, los marlines o los tiburones oceánicos, que deambulan
por aguas internacionales entrando y saliendo repetidamente
de diferentes ZEE a lo largo de sus amplios desplazamientos
por los mares y océanos. Se trata a la vez de varias de las
especies de más alto valor tanto alimenticio como recreacional y
su manejo coordinado es esencial para evitar que continúen las
severas disminuciones de varias poblaciones que han sido bien
documentadas en las dos últimas décadas.
Para ambos grupos de especies, el origen del problema es
el mismo, esto es, siendo que estas poblaciones o especies se
desplazan a través de diversas jurisdicciones, ¿a quién pertenecen
y, por lo tanto, quién tiene derecho a apropiarse de éllos? Acordar
la asignación clara de derechos de beneficio es el principal aporte
de la CDM mediante el deslinde de jurisdicciones. El segundo punto
es cómo lograr acuerdos de regulación complementaria entre esas
diversas jurisdicciones. De eso trata el acuerdo que se analiza acá.
El esquema que regía antiguamente era tan simple como
pernicioso para la conservación de los recursos pesqueros del
mar. La gran mayoría de los mares eran considerados alta mar y
por ende, regía el acceso abierto para la pesca y explotación por
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los nacionales de todos los estados. Con la reación de las ZEE la
cantidad de áreas pesqueras bajo control de estados individuales
aumentó considerablemente, en desmedro de la consiguiente
disminución del alta mar.
Las fronteras de explotación de los estados ribereños fueron así
corridas hasta incluir muchas áreas de migración bajo su soberanía.
La disponibilidad de pesca libre disponible para las grandes flotas
mundiales disminuyó. Mientras la soberanía de los estados ribereños
sobre los recursos vivos del mar se limitaba a 12 millas, la mayoría
de las poblaciones migratorias estaban en alta mar. Con la expansión
de la ZEE a las 200 millas, gran cantidad de pesquerías fueron de
hecho nacionalizadas (de Klemm, 1993; Grzybowski et al., 1995).
Algunos países, entre ellos la Argentina, habían impuesto de
hecho el límite de 200 millas en forma unilateral, lo cual provocó
varios incidentes con buques de otras banderas. Por su situación
geográfica natural, la Argentina tiene posiciones afines con otros
estados ribereños como el Canadá, Nueva Zelandia, Islandia y Chile.
Estos países conformaron el llamado “Core Group” para la defensa a
nivel internacional de sus intereses frente a las flotas que operan en
las adyacencias de sus 200 millas (SAPyA, 1994).
Sin embargo, la situación de las pesquerías argentinas no parece
tan preocupante por el momento, ya que el esfuerzo de captura de
nuestra ZEE no se habría colmado aún, pese a la gran expansión
del sector pesquero nacional en los últimos años y a la presencia de
flotas en los mares adyacentes.
En el Atlántico Norte la situación es muy distinta. Las pesquerías
de bacalao de las costas de Terranova, en el norte de Canadá, han
descendido abruptamente, tanto de acuerdo al volumen cosechado,
como al nivel de los stocks y a la productividad de la población. El
gobierno canadiense debió imponer una moratoria a la pesca de
bacalao en los bancos de Terranova por dos años en 1992, renovada
luego en 1994 por cinco años más, así como disminuir la captura
total de la especie en sus costas atlánticas a 140.000 toneladas.
Muchas causas distintas se han señalado para explicar estas
declinaciones abruptas. El hecho indiscutido es que la tasa
de reclutamiento ha sido muy baja, pero las causas de la alta
18
mortalidad no están claras. Además de la sobrepesca también
se han mencionado: cambios en las rutas migratorias, retracción
en la distribución geográfica, condiciones climáticas severas, un
aumento de la predación debida a las crecientes poblaciones de
focas, y competencia interespecífica por el alimento. Es indudable
sin embargo que el quiebre se produjo por el excesivo esfuerzo
pesquero mantenido pese a las señales recibidas (Ruitenbeek,
1996).
Debe notarse que existía un organismo regulador regional, la
North Atlantic Fisheries Organization (NAFO), en el que participaban
tanto Canadá como la Comunidad Europea, Este ente fijaba cupos,
pero estos eran ignorados sistemáticamente. Las flotas de la
Comunidad Europea reportaron entre 1986 y 1992 cosechas de
bacalao que quintuplicaban el cupo asignado por la NAFO.
La principal lección de este leading case es que los acuerdos
como los previstos en la CDM, que no tienen reglas de ejecución
y cumplimiento duras, difícilmente sean exitosos en preservar
los recursos y evitar graves daños económicos. Si las medidas
excepcionales que toma un estado ribereño en su ZEE no se
acompañan con medidas complementarias en las áreas adyacentes,
los esfuerzos dentro de la ZEE sólo perjudican al estado ribereño y
son inútiles para permitir la recuperación o preservación del recurso.
Por ello es que, en 1994, Canadá en forma unilateral se asignó
autoridad legal para capturar barcos extranjeros que operaban por
fuera de las 200 millas de su ZEE.
Principios del acuerdo para el manejo de poblaciones
migratorias.
El “Acuerdo sobre la Aplicación de las Disposiciones de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10
de diciembre de 1982 Relativas a la conservación y Ordenación de
las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces
Altamente Migratorios” (en adelante El Acuerdo) como se dijo fue
negociado teniendo como telón de fondo conflictos de inusitada
gravedad entre países del hemisferio norte. A las graves pérdidas
económicas y conflictos sociales para las poblaciones humanas
ligadas a la pesca de recursos decrecientes, se agregaba la
sensación clara de que, de no encontrarse una solución efectiva al
19
problema, podría haber hechos de violencia y pérdida de vidas.
Quizás debido a esta circunstancia es que El Acuerdo avanza
notablemente en identificar las causas subyacentes de la sobrepesca
de poblaciones transzonales y migratorias y establece modos de
intervención inéditos.
Ya en el preámbulo de El Acuerdo se mencionan como problemas
que no se han podido resolver con anterioridad: “...pesca no
regulada, sobre-capitalización, tamaño excesivo de las flotas, cambio
de pabellón de los buques para eludir los controles, uso de aparejos
insuficientemente selectivos, falta de fiabilidad de las bases de datos
y falta de cooperación suficiente entre los Estados.”
Se introducen además algunos conceptos que no estaban
reflejados en el texto de la CDM:
El compromiso de los Estados a realizar una pesca responsable.
Implica apelar a la autorregulación del sector privado como
elemento básico que permita alcanzar la sustentabilidad de la
producción. El concepto se derivó del Código Internacional para la
Pesca Responsable, impulsado por la FAO.
Especificar los derechos y deberes no sólo de los estados
ribereños, sino también de los estados del pabellón (Arts. 18° y 19°)
y los estados del puerto (Art. 23°).
La aplicación del principio de precaución, al que en el artículo
6° se le da forma concreta, mediante la obligación de “determinar
niveles de referencia para cada población de peces, así como las
medidas que han de tomarse cuando se rebaseb estos niveles”
(párrafo 3 b), o “la fijación de límites a las capturas y a los esfuerzos
de pesca” en los casos de nuevas pesquerías o de pesquerías
exploratorias (párrafo 6). Las directrices para aplicar los niveles de
referencia se establecen en el Anexo II del Acuerdo. Se describen
dos tipos de niveles de referencia: los de conservación o límite, y
los de ordenación u objetivo. Los primeros se pueden asimilar a los
niveles correspondientes al máximo rendimiento sostenible (MRS),
mientras que los otros son los niveles particulares asociados con
estrategias de ordenación, para casos especiales de preservación o
recuperación de poblaciones, tanto de la especie objeto de la pesca
como de las asociadas o dependientes de élla.
20
Se aclara expresamente que el término “peces” incluye a los
moluscos y los crustáceos, salvo las especies sedentarias definidas
en el artículo 77° del CDM. Este punto es de gran importancia para
la Argentina ya que extiende los alcances del Acuerdo a la regulación
de las pesquerías de calamares de los géneros Loligo e Illex del
Atlántico Sur (Art. 3°, párr. c).
Se explicita que debe haber una conferencia de revisión, cuatro
años después de la entrada en vigor del Acuerdo para evaluar la
eficacia del mismo para alcanzar la conservación y ordenación de las
poblaciones de peces transzonales y migratorios (Art. 36).
En otros aspectos, el Acuerdo se ajusta a lo ya previsto en
la CDM, pero se extiende detalladamente en los procedimientos
de control que permitan darle eficacia al Acuerdo. Se promueven
los arreglos regionales o subregionales para el caso de los peces
transzonales, y los regionales o internacionales para los altamente
migratorios. Para los estados ribereños se repiten las mismas
obligaciones que en la CDM, pero aumentan sus derechos, en
especial en lo relativo a poder inspeccionar buques en operación en
las aguas adyacentes.
El Acuerdo prevé que el sistema de inspecciones sea ejecutado
por el ente u organismo internacional que regula cada pesquería
en particular. Pero hasta tanto ese organismo esté en condiciones
de hacerlo (técnicas o financieras), o para el caso de regiones o
pesquerías en las que no existan esos entes, los propios países
están autorizados a hacer esos controles e inspecciones según
procedimientos que se detallan minuciosamente en el Acuerdo.
Por cierto que la posibilidad de controlar alcanza sólamente a los
estados que hayan suscripto el Acuerdo, pero no a los demás, a los
que sólo se podrá invitar a respetar los mismos principios, si bien
se dice que los Estados Partes tomarán medidas para disuadir a los
buques con el pabellón de Estados no partes a realizar actividades
que menoscaben la plicación del Acuerdo, de conformidad con el
derecho internacional.
Las obligaciones de los estados del pabellón tienen un rol
destacado, ya que éstos deben instruir a sus nacionales para
permitir las inspecciones, debiendo desarrollar un sistema legal tal
que permita suspender las licencias de los buques y los capitanes
21
que violen las disposiciones acordadas por esos arreglos regionales.
Ante sospechas fundadas en el sentido que algún buque ha cometido
una infracción grave al Acuerdo, el estado del pabellón debiera
emprender por sí mismo una investigación al respecto, pero si no
lo hace, el estado ribereño, otro país miembro del arreglo regional,
o el propio ente regional podrán hacerlo. También tienen amplias
facultades sobre los buques sin bandera que operen en pesquerías
reguladas.
El arreglo regional es, básicamente, una instancia de negociación
que tiene por objeto que los estados ribereños y los del pabellón,
que pescan en aguas adyacentes a las ZEE, establezcan (en base
a los conocimientos científicos sobre la pesquería, el esfuerzo
pesquero de las flotas, los desplazamientos de las poblaciones, etc)
los cupos de captura o los niveles de esfuerzo de pesca por estado,
las zonas y épocas de veda y de captura, las formas de intercambio
de datos sobre la pesca y las acciones de investigación a realizar.
El Acuerdo, sin embargo, da preferencia a los estados ribereños
en varios sentidos. En primer lugar, los estados ribereños establecen
políticas para el uso y la conservación del recurso en su ZEE, por lo
cual el centro del arreglo regional será evitar que la pesca fuera de
la ZEE ponga en riesgo las medidas tomadas por el estado ribereño.
A la vez, al momento de evaluar nuevos miembros o
participantes de un arreglo regional, deberá prestarse especial
atención a las necesidades de los estados ribereños cuyas economías
dependan en gran medida de la explotación de los recursos vivos
marinos (Art. 11, párr. e).
Por último merecen destacarse los mecanismos de resolución
de controversias. Si no se llegara a acuerdos en el marco de
los arreglos regionales en un plazo razonable, debe procurarse
establecer arreglos provisionales de orden práctico. Cualquiera
de los estados interesados podrá recurrir a los procedimientos de
solución de controversias, tanto para una solución definitiva, como
para que se establezcan esas medidas provisionales.
Como reflexión final sobre el Acuerdo, debe señalarse que
probablemente sea de gran aceptación entre los estados ribereños, y
que su eficacia será probablemente grande para aquellas pesquerías
donde los estados que actúan pescando en las áreas adyacentes a
22
la ZEE se constituyan en partes del Acuerdo. El problema principal
del Atlántico Norte encontrará aquí su vía de solución. Resta ver
qué utilidad puede tener para las pesquerías donde los buques que
pescan en la “milla 201” llevan banderas de estados que no sean
partes del mismo.
1.4. El mar en el Convenio sobre Diversidad Biológica.
La mayoría de las previsiones del Convenio sobre Diversidad
Biológica (CDB) son de carácter general, aplicándose a los distintos
niveles de la biodiversidad, es decir: ecosistemas, especies y genes.
Por lo tanto sus principios son de aplicación obigatoria por los
estados partes a los ambientes marinos, costeros y de agua dulce.
Los alcances específicos del CDB han sido tratados con detalle en
un informe anterior (García Fernández, 1996), pero cabe recordar
entre otras cosas que de él se deriva la necesidad de efectuar
acciones tendientes a la conservación in situ, y al uso sustentable de
los componentes de la biodiversidad, aplicables al medio acuático,
tales como:
Establecer planes y estrategias nacionales, integrando la
protección de la diversidad biológica en la planes y políticas
sectoriales (incluyendo entre ellas la pesca, la explotación de
recursos minerales y de hidrocarburos, la operación de buques, etc).
El establecimiento de áreas protegidas marino-costeras, o en
humedales interiores.
La identificación de especies amenazadas, y la elaboración de
instrumentos legales para su protección y recuperación efectiva,
lo cual se extiende obviamente al medio marino, costero y
dulceacuícola.
La obligación de explotar los recursos vivos dentro de su
capacidad de renovación y de elaborar métodos para el uso
sostenible de los recursos biológicos.
Impedir la introducción de nuevas especies exóticas y procurar
el control o la erradicación de las especies exóticas que generan
amenazas a los ambientes o especies nativas.
23
Rehabilitar o restaurar ambientes degradados.
Establecer medios apropiados por los que se exija la relización
de evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos que puedan
tener efectos adversos importantes para la biodiversidad.
Es importante recalcar que el CDB establece en su artículo 22°
que deben respetarse otros acuerdos internacionales existentes y,
en especial para el medio marino, deberá aplicarse de conformidad
con la Convención sobre el Derecho del Mar (CDM). La CDM
establece las jurisdicciones sobre el medio marino, reconociendo la
soberanía de los estados ribereños sobre el mar territorial, sobre los
recursos vivos de la ZEE y sobre los organismos vivos sedentarios
de la plataforma continental.
Por su parte, el CDB reconoce la soberanía de los estados sobre
los recursos vivos de su territorio y dice que sus disposiciones “se
aplicarán en relación con cada Parte Contratante: a) en el caso
de componentes de la diversidad biológica, en las zonas situadas
dentro de los límites de su jurisdicción nacional” (Art. 4°).
Ello permite entender que las previsiones centrales del CDB
sobre acceso a los recursos genéticos se aplican a todos los
organismos marinos bajo jurisdicción de los estados según lo
define el CDM. Este aspecto de ambos convenios puede cobrar
gran importancia en el futuro, a medida que avance la capacidad
de analizar y aprovechar las propiedades de la enorme diversidad
biológica marina.
Por cierto que en el caso de la Argentina no existen poblaciones
humanas tradicionales con conocimientos acumulados sobre
la biodiversidad biológica marina y costera y sus aplicaciones
medicinales o de otro tipo. La única etnia marino-costera de nuestro
país, los yamanas, pueblo de canoeros fueguinos, no ha subsistido
hasta nuestros días. Ello requerirá, en el futuro, analizar como se
entenderá en este caso el concepto de distribución equitativa de los
beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos.
24
1.5. La CITES y los organismos marinos y de aguas dulces.
La Convención sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de la Fauna y Flora Silvestres (CITES) es un
instrumento muy exitoso que permitió acotar los efectos deletéreos
del comercio internacional de recursos biológicos y sus derivados
sobre la conservación de los mismos. Los aspectos centrales de su
implementación han sido tratados también en un informe anterior
(García Fernández, 1996).
la CITES, en lo relativo a especies marinas y de aguas dulces
ha sido de gran utilidad en revertir la situación de la explotación
indiscriminada de varios grupos de mamíferos y reptiles acuáticos,
tales como lutrinos, quelonios y cocodrílidos. Con mayores
dificultades ha procurado regular el comercio de especies de peces
e invertebrados propias de mares tropicales y de los arrecifes
coralinos, de usos ornamentales ampliamente difundidos en el
acuarismo.
Otros grupos de especies marinas, tales como las ballenas
verdaderas y los pinípedos, si bien están listadas en los apéndices
de esta convención, en la práctica se han regulado primordialmente
por otros instrumentos internacionales específicos, como la Comisión
Ballenera Internacional o el Convenio para la Conservación de las
Focas Antárticas, en el marco del sistema del Tratado Antártico.
Sin embargo, los estados contratantes de la CITES no han
dado fuerza real al acuerdo en lo relativo a las especies sujetas
a intensa explotación pesquera. Ha habido reiterados intentos de
ampliar su aplicación práctica a especies pesqueras potencialmente
amenazadas, pero poco se ha avanzado en este sentido, dándose
prioridad a los acuerdos regionales existentes, tales como los
que regulan la pesca de las especies de atunes o de salmones, el
CCAMLR, o ahora, al Acuerdo sobre Peces Transzonales y Altamente
Migratorios.
1.6. La Comisión Ballenera Internacional.
La Convención para la Regulación de la Caza de Ballenas fue
25
firmada en Washington en 1946. Su aplicación alcanza a todas las
aguas en las que se realice la actividad ballenera, incluyendo no sólo
aguas internacionales, sino también mares territoriales e interiores.
Se estableció una comisión que es la encargada de tomar las
decisiones, la Comisión Ballenera Internacional.
El término ballena no está definido en el tratado, con lo que la
Convención fue interpretada por las Partes como alcanzando sólo
a las ballenas verdaderas (misticetos), y al cachalote entre los
cetáceos con dientes (odontocetos), ya que el término inglés “whale”
no se aplica a los cetáceos odontocetos de menor talla, tales como
delfines, marsopas, etc.
El tratado es en su origen un acuerdo para regular el
aprovechamiento del recurso, al estilo de los acuerdos sobre pesca.
Su objetivo explícito es “proveer a la conservación adecuada de
los stocks de ballenas y hacer por lo tanto posible el desarrollo
ordenado de la industria ballenera”.
Sin embargo, la convención falló en ese propósito inicial. Los
cupos de captura que se fijaron en sus primeros tiempos resultaron
excesivos, con lo que los stocks fueron disminuyendo. Ello trajo
aparejado que se diera proteción absoluta a una especie de ballena
tras otra, con lo que no se cumplió la provisión inicial de permitir un
uso indefinido del recurso, sino todo lo contrario.
Con el tiempo, el tratado derivó de regular el aprovechamiento
a ser un tratado de conservación, hecho facilitado por la inclusión
de países sin actividad ballenera histórica o actual. Con este cambio
en su composición, los países no balleneros imponen fácilmente su
mayoría sobre los pocos países balleneros que existen hoy día. En
1986 se estableció una moratoria en la caza comercial de ballenas
de alcance mundial. Posteriormente se aprobó el establecimiento
de un santuario para las ballenas en el hemisferio sur, procurando
evitar el reinicio de la caza de ballenas en los mares antárticos y
subantárticos.
Sin embargo, este instrumento puede sufrir algunos tropiezos
debido a la actitud de algunos países que tienen una larga tradición
en la actividad y un fuerte respaldo de su población para continuar
el uso regulado de ciertas especies abundantes. Esta situación se da
26
principalmente en países en los que la carne de ballenas forma parte
de sus dietas tradicionales (Islandia, Noruega, Japón).
Alguno de esos países, principalmente los escandinavos, son
a la vez los mayores impulsores de acciones de conservación y
precursores de varios de los más importantes tratados ambientales
internacionales. Su argumentación es sólida ya que procuran
continuar el aprovechamiento sólo de algunas especies que son
marcadamente numerosas y que, por lo tanto, permitirían un
aprovechamiento sin poner en riesgo la conservación de las mismas.
La Argentina adhirió a la convención en 1958, mdeiante el
decreto N° 251. Dado que en la Argentina la actividad ballenera
que en algún tiempo existió cesó hace varias décadas, su rol
en la Comisión ha contribuido al fortalecimiento de las medidas
internacionales de conservación, incluyendo entre ellas el fuerte
respaldo para la creación de un santuario para las ballenas en los
mares australes.
1.7. Acuerdos regionales para la explotación de los
recursos vivos.
1.7.1. La Convención sobre Conservación de los Recursos
Vivos Marinos Antárticos.
La Convención sobre la conservación de los recursos vivos
marinos Antárticos (CCAMLR, según sus siglas en inglés), suscripta
en Canberra, Australia, en 1980, entró en vigor en 1982. Ha
establecido una comisión con poder de decisión y un Comite
Científico Consultivo que se reúne anualmente en la sede de la
Secretaria de la Convención, en Tasmania, Australia. Está abierta
a los estados interesados en las actividades de investigación o de
cosecha de los organismos marinos a los que la Convención se
aplica. Determina los objetivos y medios para la conservación de
dichos recursos. El ámbito geográfico de aplicación se extiende al
sur de la convergencia antártica, es decir, donde se encuentran las
aguas frías procedentes de la Antártida con las aguas templadas
del norte. Se excluyen las focas y ballenas, ya que existen tratados
específicos sobre ambos tipos de especies. La República Argentina
ratificó esta convención mediante la ley N° 22.584 del 12 de mayo
de 1992.
27
Como en varias otras convenciones sobre pesca, pueden acá
regularse las actividades de pesca y los métodos de cosecha,
establecerse áreas y temporadas abiertas o cerradas para la pesca,
cantidades de cosecha por especie, o incluso dar protección total a
alguna especie.
Sin embargo, también prevé, lo cual no era frecuente en otros
tratados similares, que se pueden tomar otras medidas en el caso
de efectos indeseables de las actividades de cosecha sobre otros
componentes del ecosistema marino. Si bien la Convención sobre el
derecho del Mar de 1982 establece un criterio similar, ésta entró en
vigor en 1994, es decir doce años después que la CCAMLR.
El artículo II.3 de la CCAMLR incluye ciertos principios generales
de conservación, tales como: a) el mantenimiento de las relaciones
ecológicas entre poblaciones cosechadas y otras dependientes
o relacionadas con ellas, y b) minimizar el riesgo de cambios en
elecosistema marino que no puedan ser revertidos en dos o tres
décadas. Ello hace de este convenio el primer tratado de pesca que
pretende funcionar como un tratado ecológico y no sólo comercial.
La incidencia que tiene para la argentina se deriva de la importancia
de las pesquerías subantárticas y de la necesidad de regular su uso
compartido con otros países, principalment con el Reino Unido en la
zona de influencia de las Islas Malvinas y Georgias.
1.7. 2. El Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo.
Este tratado, suscripto entre la Argentina y el Uruguay, es de
gran amplitud, ya que no se limita a ser un tratado de fijación
de límites para zanjar antiguas disputas y eliminar una fuente de
conflictos entre naciones vecinas, sino que es un verdadero Estatuto
que regula la jurisdicción, la conservación y administración de los
recursos, la adminstración del propio río y del frente marítimo y
crea órganos específicos para implementar el tratado. Se firmó en
1973, junto con el Acta de Confraternidad Rioplatense que establece
que esta es una solución honorable y justa que preserva adecuada
y equitativamente los altos intereses de ambos países. El tratado
entró en vigor en febrero de 1974.
En el Río de la Plata hay zonas de jurisdicción exclusiva de
28
cada país, que alcanzan las siete millas en el Plata inferior y medio
y de dos millas en la parte superior. Esta anchura de las franjas
fue escogida a efectos de reafirmar la tesis sostenida por ambos
países de que el Río de la Plata es un río y no un mar (Armas Pfirter,
1994). Se fija el límite exterior del río mediante una línea que une
Punta Rasa con Punta del Este. desde esta línea de base se fija el
límite lateral marítimo entre ambos estados. Dicho límite separa las
jurisdicciones de cada país.
Las bases de la regulación de la pesca son diferentes para el río
y para su Frente Marítimo. En el río, si fuera necesario establecer
límites máximos de captura, los mismos se deberán fijar en partes
iguales, porque el espacio de cada país es similar y los recursos no
son aportados por el otro. Para el frente marítimo se establece un
régimen especial, administrado por una Comisión Técnica Mixta, se
crea una zona común de pesca pero la proporción que corresponderá
a cada país debe contemplar lo que cada una de ellos aporta. Debe
notarse que la zona común de pesca abarca la casi totalidad de la
ZEE del Uruguay.
El concepto básico es que gracias a la zona común de pesca
los pesqueros de ambas banderas podrán acceder a los recursos
durante los doce meses del año, lo cual no es posible en la ZEE de
cada estado de modo independiente, dados los desplazamientos de
las poblaciones pesqueras, especialmente la merluza. La merluza
tiene áreas definidas de desove y permanece nueve meses al año
en aguas argentinas y los otros tres en la zona común (Armas
Pfirter, 1994). El punto central de la regulación es que la distribución
de cupos de captura sea equitativa entre ambos países, pero
“proporcional a la riqueza ictícola que aporta cada una de las partes,
evaluada en base a criterios científicos y económicos.”
Los buques de ambos países ribereños pueden pescar libremente
en la zona común (salvo en las doce millas de mar territorial)
dentro de los volúmenes de captura establecidos y distribuidos por
la Comisión Técnica Mixta. Los dos países pueden otorgar a buques
de terceras banderas permisos para que pesquen parte de su cupo
de captura. En ese caso sólo pueden pescar en el sector de la zona
común correspondiente al país que otorgó dicho permiso.
El tratado, en sus orígenes fue un instrumento importante
29
y avanzado para su época, que permitió fortalecer la relación
amistosa entre ambos países. En materia pesquera, la definición
de una zona común fue también una contribución de interés, así
como el rol otorgado a la investigación científica y a la conservación
de los recursos en los criterios de fijación de máximos de captura
permisible.
Las dificultades y críticas que ha recibido el tratado se han
debido a que el Uruguay ha multiplicado varias veces su volumen
de pesca en la zona común, hecho improbable al momento de su
firma, mientras que en la Argentina ha disminuido relativamente, si
bien la pesca en otras zonas, especialmente en la costa patagónica,
aumentó sensiblemente.
2. Legislación Internacional sobre Prevención de la
Contaminación Marina.
La contaminación oceánica reconoce diferentes fuentes, entre
las que sobresale la originada en fuentes terrestres, debido a la
gran cantidad de población humana establecida en las regiones
costeras de todo el mundo. El transporte marítimo, especialmente
de hidrocarburos y el vertimiento intencional de desechos generados
en tierra son otras fuentes sustanciales de contaminación marina,
mientras que la propia actividad de prospección y explotación de
hidrocarburos responde por un porcentaje sensiblemente menor al
problema.
Las zonas de los mares más sensibles a la contaminación son
las regiones costeras y los arrecifes coralinos. Allí se concentran la
mayor diversidad ciológica y la biomasa marina y, coincidentemente,
las principales actividades humanas, tanto por la ubicación de
ciudades y centros industriales, como por el tráfico marítimo, las
actividades de carga y descarga de sustancias contaminantes, los
usos turísticos, y las actividades extractivas, todas ellas generadoras
en mayor o menor medida de contaminación en el área costera.
La definición adoptada internacionalmente para la contaminación
marina es la que sigue: “introducir directa o indirectamente
sustancias o energía en el medio marino, de modo tal que se
dañen los recursos vivos y los sistemas ecológicos, se amenace
30
la salud humana y se reduzcan las posibilidades de recreación y
esparcimiento en las costas.”
En algunos casos se han establecido acuerdos que procuran
limitar la contaminación por fuentes terrestres. Es el caso del
Convenio para la Prevención de la Contaminacion del Mar por
Fuentes Terrestres (1974), para el Atlántico Nororiental, habiendo
otros similares para el Mar Báltico, el Mediterráneo y para el Pacífico
Sudeste. No hay acuerdos similares para el conjunto del atlántico
sudoccidental, pudiéndose mencionar las disposiciones del tratado
argentino-uruguayo para el Río de la Plata y su Frente Marítimo.
A fines de 1995, en Washington, se desarrolló una conferencia
internacional que concluyó en la adopción de un Programa mundial
para la Protección del Ambiente Marino frente a las actividades
realizadas en tierra. La futura adopción de un convenio más
amplio en la materia dependerá de como evoluciones la discusión
entre quienes entienden que este es un problema sólo local, cuya
resolución es resorte exclusivo de cada estado, y quienes consideran
que debe integrar la agenda de problemas globales, posición esta
más cercana a la real interdependencia ambiental de los mares.
2.1. El Tratado MARPOL.
La Convención para la Prevención de la Contaminación por
Buques con sus anexos correspondientes fue adoptada en la
ciudad de Londres, Reino Unido, en noviembre de 1973. En 1978
se acordó un protocolo modificatorio. El Convenio, conocido por
el acrónimo MARPOL entró en vigor a nivel internacional el 2 de
Octubre de 1983, una vez que se cumplió con el número mínimo
de ratificaciones. El convenio es administrado por la Organización
Marítima Internacional, y dentro de ésta, es el Comité para la
Protección del Medio Marino quien periódicamente revisa los avances
del MARPOL.
La Convención MARPOL fue ratificada en nuestro país por
medio de la ley N° 24.089, sancionada en Junio de 1992, si bien
el instrumento de adhesión fue depositado en Agosto de 1993.
Con anterioridad a ello, el Título 8° del Régimen de la Navegación
31
Marítima, Fluvial y Lacustre, adoptado por decreto N° 1886/83,
reglamentario de la ley N° 22.190 de 1980, incorporó a la legislación
argentina la mayoría de las disposiciones contenidas en MARPOL.
Los buques son uno de las principales fuentes de contaminación
marina que pueden incidir tanto en la pérdida de biodiversidad
como en la disminución de la calidad de las aguas. La convención
se negoció como respuesta al efecto del derrame del buque Torrey
Canyon, estableciendo reglas para prevenir cinco tipos diferentes
de contaminación procedente de buques: hidrocarburos, sustancias
líquidas nocivas a granel, sustancias peligrosas confinadas, aguas
servidas y residuos sólidos.
De esta forma, mejoraba lo dispuesto por el anterior Convenio
para la Prevención de la Contaminación del Mar por Hidrocarburos
(OILPOL) de 1953 (adoptada en el país por la ley N° 21.353 en
1976), ya que ampliaba su competencia a otras cuatro posibles
fuentes de contaminación por la operatoria normal de los buques.
Por otra parte, el enfoque de MARPOL es preventivo ya que obliga
a que los buques incorporen normas de construcción y técnicas
de operación que disminuyan el impacto sobre el medio marino, a
diferencia de su antecesora que era de carácter prohibitivo.
El régimen de MARPOL impide realizar descargas de
hidrocarburospor buques tanque a menos de 50 millas de la costa,
mientras que para sustancias líquidas nocivas a granel establece
cuatro categorías de riesgo decreciente (de A a D). Para las tres
primeras se deben realizar descargas sólo a más de 12 millas de la
costa y en aguas de más de 25 metros de profundidad, mientras que
para las sustancias del Anexo D la distancia mínima es la misma,
pero no hay restricciones en cuanto a la profundidad.
Respecto a los residuos sólidos se prohibe la descarga al ma de
plásticos, y para otras sustancias se establecen diferentes distancias
según se trate de residuos crudos o con cierto tratamiento previo a
bordo.
Un aspecto importante de MARPOL es que prevé restricciones
mayores para el caso de áreas especiales, las que se definen como
“áreas del mar en las que, por razones de orden técnica relativas a
las condiciones oceanográficas y ecológicas y por el carácter peculiar
32
de su tráfico, se requiere la adopción de métodos mandatorios
especiales para la prevención de la contaminación del mar por
hidrocarburos, sustancias líquidas nocivas o residuos sólidos.” Este
concepto es aplicable principalmente a sectores marinos con escasa
circulación de las aguas.
Los países signatarios deben prever la existencia de facilidades
o instalaciones en sus puertos para el retiro y posterior tratamiento
de las sustancias contaminates. En tal sentido, en la Argentina hay
facilidades de este tipo para hidrocarburos en los puertos petroleros
como San Lorenzo, Dock Sud, Comodoro Rivadavia, Bahía Blanca y
La Plata , algunos de ellos desde hace más de una década.
El proceso de desregulación de las actividades portuarias ha
permitido el desarrollo de empresas que ofrecen el servicio de
recepción y tratamiento de desechos, en Rosario, en la Rada de La
Plata y actualmente en el puerto de Buenos Aires. En Puerto Madryn
se reciben residuos de sentinas, y en Puerto Deseado hay recepción
de residuos sólidos.
Existe preocupación por la gran actividad que tiene Puerto
Madryn, que lo convierte, por sus características biológicas y
oceanográficas, en una área crítica para mejorar las acciones de
prevención de la contaminación. La Argentina estudia la posibilidad
de presentar algunas zonas costeras como zonas especiales,
contempladas en MARPOL. Puerto Deseado y su ría, y la bahía de
Ushuahia son dos de esas posibles áreas. En la ría de Deseado
hay regulaciones especiales de la provincia de Santa Cruz. El Golfo
Nuevo es la tercer área en estudio, pero sólo se requiere legislación
nacional por tratarse de aguas interiores.
Cabe señalar que el Comité para la Protección del Medio Marino
de la OMI analiza actualmente nuevos anexos al MARPOL, en
particular está avanzado el tratamiento de las emisiones gaseosas
de los buques.
Merece, sin embargo mayor atención lo relativo a los organismos
no deseados en el agua de lastre, que permitiría poner coto a una de
las principales fuentes de difusión de organismos marinos exóticos,
cuya incidencia en la alteración de la diversidad biológica de los
ecosistemas estuarinos y costeros ha sido creciente.
33
La contaminación genética por organismos exóticos no
sólo alcanza a animales planctónicos, sino que incluye también
numerosas especies bentónicas y nectónicas que poseen fases
larvarias dispersantes planctónicas. Se analizan actualmente
diversos enfoques técnicos para disminuir este problema, desde la
renovación del agua de lastre mediante sistemas de bombeo hasta
la aplicación de cloro u otras sustancias. La OMI elaboró en 1991
unos lineamientos para el manejo de las aguas de lastre, pero son
de aplicación voluntaria. En pocos años se espera que exista un
protocolo o convenio específico jurídicamente vinculante para los
estados.
2.2. La Convención de Londres sobre Vertimientos.
El Convenio sobre Prevención de la Contaminación del Mar por
Vertimiento de Desechos y otras Materias de 1972, entró en vigor
en 1975, siendo ratificado por la Argentina mediante ley N° 21.947,
de marzo de 1979. Su aplicación alcanza a todos los mares, con
excepción de los mares interiores. Regula los vertidos intencionales
efectuados por buques, pero no aquellos que se derivan de su
operación normal, sino sustancias de desecho generadas en tierra y
descargadas luego al mar por medio de un buque.
La principal previsión del convenio son los listados del Artículo
IV, en el que se listan las sustancias contaminantes en una lista
“negra” (Anexo I) y otra “gris” (Anexo II). Las sustancias de la
primera categoría no pueden ser vertidas al mar, mientras que las
segundas sí, en base a un sistema de permisos emitidos por el
estado.
El convenio ha recibido numerosas críticas en el sentido de que
permite legalizar los vertidos sistemáticos al mar. Sus defensores
aducen que el mar tiene una gran capacidad de asimilación de
ciertas sustancias y que el sistema de estándares mínimos fijados
por el convenio es útil a efectos preventivos. El convenio carece
de sistemas de control mutuo o por parte de la OMI, por lo cual
su cumplimiento queda librado a la voluntad y posibilidad de los
estados para dictar legislación nacional complementaria y para
fiscalizar su cumplimiento.
34
Para el caso de la Argentina, las disposiciones que regulan sobre
vertimientos están contenidas en el capítulo 5° del Título 8° del
Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre, adoptado
por decreto N° 1886/83, que reglamenta la ley N° 22.190, de 1980.
3. Aspectos Centrales de la Legislación Nacional Sobre el
Medio Acuatico y Marino.
3.1 Sobre la jurisdicción nacional en el Mar Argentino.
El Código Civil de 1871 ya consideraba comprendidos entre lo
bienes públicos del Estado a los mareas adyacentes al territorio
de la república hasta la distancia de tres millas marinas. Con
posterioridad, según se detalló en la sección inicial, los países
ribereños insistieron en la pretensión de extender su soberanía
sobre el mar territorial hasta las doce millas y su jurisdicción sobre
los recursos vivos hasta las doscientas millas.
En consonancia con la declaración del presidente estadounidense
Truman en 1945 (vide supra), la Argentina dictó el decreto N°
14.708 de 1946 que declaró pertenecientes a la soberanía nacional
al mar epicontinental y al zócalo continental argentino. Actualmente
caree de relevancia por haber sido reemplazado por la ley N° 17.094
de 1966, que extendió la soberanía nacional sobre el mar adyacente
al territorio hasta una distancia de doscientas millas marinas
medidas desde la línea de las más bajas mareas. La ley N° 17.094
extendía la soberanía también al lecho del mar y el subsuelo de las
zonas submarinas adyacentes hasta una profundidad de doscientos
metros. Esta norma surgió como respuesta a la creciente intromisión
de naves extranjeras en aguas argentinas, y para reforzar la
investigación sobre los recursos minerales, vegetales y animales
tendientes a un aprovechamiento más intenso del mar.
En 1968 se reformó el Código Civil que en su artículo 2340
expresa que “los mares territoriales hasta la distancia que determine
la legislación especial, independientemente del poder jurisdiccional
sobre la zona contigua”, quedan comprendidos entre los bienes
públicos. Se entiende que dicha legislación especial era la ley N°
17.094 citada.
35
Posteriormente, la ley N° 18.502 de 1969 otorgó a las provincias
la jurisdicción sobre el mar territorial adyacente hasta una distancia
de tres millas marinas y al estado nacional la jurisdicción exclusiva
sobre “el mar territorial argentino” desde allí hasta las doscientas
millas. Debe notarse, sin embargo, que la actual legislación
internacional establece una distinción entre el mar territorial, que
sólo alcanza hasta las primeras doce millas, y el resto que es la zona
económica exclusiva hasta las doscientas millas. Existió por lo tanto
una impresición en la terminología de la legislación argentina desde
entonces (Armas Pfirter, 1994).
Finalmente en 1991 la ley N° 23.968, de espacios marítimos,
estableció las líneas de base rectas y normales, aclarando que
las aguas comprendidas entre las líneas de base y el territorio
son aguas interiores. Las demás disposiciones siguen el marco
internacionalmente aprobado mediante la Convención sobre el
Derecho del Mar de 1982.
Es interesante notar que en esta ley se establecen normas
nacionales sobre conservación de los recursos que se aplicarán
“más allá de las doscientas millas marinas, sobre las especies de
carácter migratorio o sobre las que intervienen en la cadena trófica
de las especies de la zona económica exclusiva”. Ello se explica por
la preocupación de los países ribereños por la depredación en sus
aguas adyacentes, ya comentada al analizar el Acuerdo sobre Peces
Transzonales y Altamente Migratorios. La mención a las cadenas
tróficas se entiende, además, por los conflictos pendientes con el
Reino Unido en el Atlántico Sur, en las áreas de mayor concentración
del krill.
3.2. Conflictos de jurisdicción entre la Nación y las
provincias.
Como se expuso, la ley N° 18.502 ordena lo relativo a la
jurisdicción provincial sobre las tres primeras millas marinas y
reserva a la Nación la jurisdicción exclusiva sobre el resto del mar
territorial y la zona económica exclusiva. Dicha ley establece que en
las tres millas marinas bajo jurisdicción provincial, los recursos vivos
marinos se podrán explotar de acuerdo a la normativa provincial
que se dicte al respecto, debiéndose determinar una autoridad de
36
aplicación de las normas que se sancionen a tal fin. Las provincias
podrán explorar y explotar los recursos marinos que se hallen dentro
de las tres millas, de conformidad con los fines y objetivos de las
normas nacionales vigentes.
Sin embargo eso dista de haber puesto fin al conflicto
jurisdiccional entre la Nación y las provincias con litoral marítimo.
Desde hace décadas la provincia de Buenos Aires ha establecido
y reglamentado normas que contienen requisitos para el
funcionamiento de las empresas en su jurisdicción incluyendo
mecansimos promocionales para su radicación. Las provincias
patagónicas han estado activas en este sentido en los últimos años.
Las normas provinciales fijan aranceles para la explotación de
los recursos y los requisitos para obtención de permisos de pesca,
especificaciones sobre el uso de puertos y para las instalaciones
en tierra. También implementan medidas de conservación y
coordinación del control de los recursos vivos.
Debe notarse que si bien la Constitución Nacional de 1994
establece el dominio originario de las provincias sobre los recursos
naturales de su territorio (Art. 124°), ello no dirime el punto central
que es determinar la extensión del territorio provincial sobre el mar
adyacente.
El tema es motivo de numerosas negociaciones políticas,
debido principalmente a la relevancia que han adquirido los
puertos patagónicos en el volumen total de pesca marítima en los
últimos años. Si bien Mar del Plata sigue siendo el mayor puerto de
desembarco, es probable que sea desplazado de esa posición. En
primer lugar la flota de altura ha disminuido su incidencia sobre el
total de capturas al 30 % en 1993, mientras que los buques factoría
y congeladores responden por el 58 % del total. Hasta 1987 la
provincia de buenos aires concentraba el 88 % de las capturas del
país, pero en pocos años las provincias patagónicas pasaron a reunir
el 56 % de las capturas. Punta Quilla y Puerto Deseado en Santa
Cruz, Ushuaia en Tierra del Fuego y Puerto Madryn en Chubut se
han constituido en los polos más dinámicos de la pesca marítima
argentina (SAGyP, 1994).
Algunas provincias han venido reclamando jurisdicción sobre
37
las doscientas millas. Río Negro fue la primera provincia en
dictar normas en ese sentido en 1985 (ley N° 1.960), pese a que
curiosamente es la provincia patagónica con menor desarrollo
pesquero (menos del 1 % del total en 1993). Declaraba además
la propiedad del estado provincial de los recursos existentes en
esa zona. En 1989 Chubut creó por ley N° 3.327 el Departamento
Atlántico, estableciendo que la provincia ejerce el dominio y la
jurisdicción de los recursos renovables y no renovables hasta las
doscientas millas. Por su parte, Santa Cruz aceptaba las tres millas
dispuestas por la ley naional N° 18.502, pero en 1990, coincidiendo
con el despegue de la industria pesquera en su territorio, modificó
esa posición, ampliando la jurisdicción provincial hasta incluir toda la
ZEE (ley N° 2.144).
Curiosamente, pese a esta situación, la Nación sigue dictando
las regulaciones específicas que establecen, por ejemplo, vedas
o permisos relativas no sólo a especies de peces demersales y
calamares, sino también sobre especies de moluscos bivalvos que
están presentes dentro de las primeras tres millas, es decir en la
jurisdicción provincial aceptada por la ley nacional citada.
El estado de las cosas ha llevado a la preparación de diferentes
proyectos de ley para regular la pesca, que privilegian la posición
provincial o la nacional, de acuerdo al proponente. El Consejo
Interprovincial de Pesca Marítima promueve un Pacto Federal
Pesquero que extienda la administración exclusiva de los recursos
por las provincias hasta las 24 millas, y de ahí en más en conjunto
con la Nación. El interés provincial está centrado en la apropiación
de parte de la renta generada, ya que se propone además la
constitución de un Fondo Federal Pesquero coparticipable y la
participación de las provincias en la distribución del aporte financiero
no reintegrable contemplado en el convenio pesquero suscripto con
la Comunidad Europea.
La Nación, por su parte, desea evitar la fragmentación de la
administración de los recursos pesqueros, pero plantea un esquema
en el que contempla la participación provincial en la renta generada.
La Corte Suprema de la Nación ha refrendado la postura del
gobierno federal, al declarar inconstitucional la ley santacruceña N°
2.144 por la que se atribuía jurisdicción sobre las doscientas millas
marítimas.
38
3.3. Conservación y uso de los recursos marinos vivos.
Si bien siguen en estudio diversas propuestas de leyes sobre
la regulación de la pesca, sigue vigente aún la ley N° 17.500, y
su modificatoria N° 20.136, que establece que los recursos vivos
son propiedad del Estado Nacional en las zonas marítimas bajo su
jurisdicción. Por lo tanto la Nación puede otorgar concesiones de
explotación de esos recursos y velar por la correcta administración y
conservación de los mismos.
Así la ley 17.500 modificó lo establecido anteriormente en el
Código Civil, ya que de ser susceptible de apropiación privada,
autorizándose la apropiación como título para adquirir dominio sobre
éllos, pasan a ser del dominio del Estado Nacional y pudiéndose
explotar por el régimen de concesiones.
Con posterioridad, otras leyes procuraron crear estímulos
para el desarrollo de la pesca, primordialmente mediante buques
de bandera nacional. La ley N° 19.000 de 1971 fue activa en tal
sentido, permitiendo el incremento de la captura de merluza. Esta
ley preveía fomentar también la caza marítima pero no fue decisiva
en ese sentido. Por su parte la ley N° 20.136 de 1973 modificaba el
régimen de la ley N° 17.500 ya que sólo se permitían actividades
de pesca por buques de bandera nacional. Recién en 1977 la ley
N° 21.514 autorizaba a convenir con extranjeros la explotación de
recursos vivos del mar a títuñlo experimental. En esos momentos
dominaba esas decisiones la postura de la Cancillería respecto a la
mejor forma de reforzar el ejercicio real de los derechos del país
sobre las aguas del Atlántico Sur.
En el momento actual es el decreto N° 2.236 de 1991 el que
regula la actividad. En principio se establece que las capturas
podrán ser realizadas por buques de pabellón nacional con un
permiso previo. Se establece que cualquier proyecto de explotación
pesquera que contemple la ampliación de la flota debe ser evaluado
y aprobado por la autoridad de aplicación, actualmente la Secretaría
de Agricultura, Pesca y Alimentos (SAPyA). Los permisos que se
otorgan son concedidos con carácter definitivo para un determinado
buque, pudiendo ser transferidos a otro con autorización previa,
siempre que no implique aumentar el esfuerzo de pesca general.
39
Hay una excepción a la obligación de pabellón nacional, que
es la establecida por el decreto N° 1.493 de 1992, que permite
a sociedades legalmente constituidas en el país la explotación de
recursos mediante el arrendamiento a casco desnudo o fletado
a tiempo (charteo) de un buque de bandera extranjera, previa
aprobación del respectivo proyecto. Sólo se ha permitido para la
captura del calamar del género Illex con buques poteros. Esta
decisión está relacionada con la difícil y cambiante situación de las
negociaciones dentro de la Comisión de Pesca del Atlántico Sur,
integrada por Argentina y el Reino Unido. Los permisos han sido
inicialmente por hasta tres años, habiéndose modificado luego a un
sistema de permisos anuales en 1993.
Se emiten tres tipos de permisos: los irrestrictos, que abarcan
todas las áreas y especies; los restringidos, que excluyen algunas
especies o se limitan a un área determinada; y los de gran altura,
que son para operar sobre el talud continental, fuera de la ZEE,
incluyendo en aguas de terceros países, con licencia previa. Los
desembarcos deben hacerse en puertos argentinos.
La SAPyA fija anualmente las capturas máximas permisibles
por especie o por un conjunto de especies, según corresponda, en
base a la información dada por el Instituto Nacional de Desarrollo
Pesquero (INIDEP). Si dichos máximos de captura se alcanzan, debe
evitarse emitir nuevos permisos para la especie considerada.
Debido al espectacular crecimiento de las capturas y de las
flotas en operación, varias especies se consideraban explotadas al
máximo rendimiento en 1992, entre ellas el langostino, la merluza,
la merluza austral y las especies destinadas a producción de surimi,
como la merluza de cola y la polaca. En 1993 se consideró que la
pesca de varias especies como el abadejo, mero, corvina, lenguado,
besugo, pescadilla, cazón y gatuzo, se acercaban al límite de captura
permisible, suspendiéndose la aprobación de nuevos proyectos. En
1994 se extendió esa medida a todas las especies del Mar Argentino
(Res. SAGyP N° 588/94), con excepción de los proyectos dirigidos a
la pesca de krill o túnidos.
Esto indica que la explotación de los principales recursos
marinos vivos de nuestros mares merece una atención especial.
La persistencia de flotas ilegales dentro de la ZEE del país es muy
40
preocupante, habiéndose detectado en 1994 en un sólo día durante
la época de pesca del calamar, 161 buques furtivos en cuatro
concentraciones distintas, dentro de las aguas jurisdiccionales
argentinas (SAGyP, 1994). Los problemas pendientes en el Area
Malvinas invitan a posibles sobreexplotaciones, ya que tanto el
Reino Unido como la Argentina buscan hacer más atractivas las
condiciones de pesca para terceras flotas en el área. La Comisión de
Pesca del Atlántico Sur se va a continuar viendo dominada en su faz
técnica por los complicados problemas de fondo entre ambos países
en relación a la soberanía de las Malvinas.
En lo relativo a mamíferos y aves marinas, cabe señalar, por
último, que existe una prohibición general de “caza de lobos,
elefantes marinos, focas, pingüinos, y especies similares”,
establecida por el decreto N° 1.216 en 1974. El mismo fue
parcialmente modificado en 1976 por el decreto N° 2.522 (Zeballos
de Sisto, 1994), que excluyó de la prohibición anterior al sector
antártico argentino, permitiendo otorgar autorizaciones para la
caza limitada de dichas especies en concordancia con la Convención
sobre la Conservación de las Focas Antárticas de 1972 (adoptada en
1978 en el país mediante ley N° 21.676) que, si bien establece la
protección absoluta de varias especies , permite el uso racional de
otras (de Klemm, 1993).
Ambos decretos citados omiten, sin embargo, definir claramente
qué debe entenderse por especies similares a las mencionadas.
Por ejemplo, no aclara si los cetáceos son parte de dichas especies
similares. Recientemente una resolución de la Secretaría de
Recursos Naturales y Ambiente Humano (N° 351/95) reitera dicha
prohibición de caza, extendiéndola de modo genérico a todos los
cetáceos y pinípedos. Se ha incluido también la prohibición de
su captura, apropiación y tránsito en jurisdicción federal, con un
régimen de excepciones estricto, y se dictaron reglamentaciones
para la actividad de los oceanarios (Benzaquén, 1996).
Finalmente, cabe señalar que en 1984, mediante ley N° 23.094,
se incorporó al régimen de la ley N° 22.351 de parques Nacionales
a la ballena franca austral, con la categoría de Monumento
Natural Nacional. Esta especie se reproduce en sectores del
litoral patagónico, siendo especialmente registrada en época de
cría en las aguas costeras de la Península Valdés. El empleo de
41
la categoría de Monumento Natural Nacional para algo móvil es
de muy difícil aplicación práctica, ya que difícilmente pueda el
estado federal garantizar su protección máxima a lo largo de todos
sus desplazamientos. Sin embargo, ha sido útil para destacar la
importancia de recuperar a esta especie en el contexto de toda la
diversidad biológica y para avanzar en la regulación del uso turístico
creciente que su avistaje genera.
3.4. Prevención de la contaminación lacustre, fluvial y marina.
Las primeras medidas legales para prevenir la contaminación
fluvial, lacustre y marítima se tomaron a partir de la introducción
del tema en las agendas internacionales, si bien ya en 1969 la
Ley Orgánica de la Perfectura Naval Argentina (ley N° 18.398)
mencionaba la competencia de esa institución en lo relativo a la
contaminación de las aguas marinas, fluviales y lacustres.
Así en 1973 se aprueba la ley N° 20.481, luego derogada, que
adoptaba un reglamento para evitar la contaminación del agua por
hidrocarburos en los puertos. Debe destacarse que el Tratado del
Río de la Plata y su Frente Marítimo suscripto en 1973 estableció
normativas sobre prevención de la contaminación y cooperación con
el Uruguay en tal sentido, bastante antes que otras leyes internas
se decicaran a este tema. Recién en 1976 se ratificó mediante ley
N° 21.353 el Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación
de las Aguas Marinas por Hidrocarburos (OILPOL) de 1954,
principalmente referido a los efectos de los hidrocarburos pesados y
de carácter prohibitivo.
Tres años después, en 1979 (ley N° 21.947), se ratifica la
Convención sobre Prevención de la Contaminación del Mar por
Vertimiento de Desechos y Otras Materias, firmada en Londres en
1972. Regula los vertimientos de desechos producidos en tierra y
que se transportan por buques para su descarga en el mar.
Las nuevas convenciones internacionales requerían que la
Argentina actualizara su normativa sobre el tema para evitar
quedar fuera del tráfico marítimo. En 1979, mediante la ordenanza
marítima 4/79, el Prefecto Nacional Naval establecía normas de
equipamiento y diseño de buques, que fueron luego incorporadas
y complementadas por la ley N° 22.190, que establece el régimen
de prevención y vigilancia de la contaminación de las aguas u otros
42
elementos del medio ambiente por agentes provenientes de los
buques y artefactos navales. El decreto 1.886 de 1983 reglamenta
dicha ley, incorporando al Régimen de la Navegación Marítima,
Fluvial y Lacustre (REGINAVE) un nuevo título (el 8°) para este tema
en particular.
Si bien la Argentina no había suscripto hasta entonces el
Convenio MARPOL (lo hizo en 1992, mediante la ley N° 24.089),
sus previsiones están incluidas en estas normas. Detallan, además,
las competencias de la Prefectura Naval y de otras instituciones.
La descontaminación de las aguas, por ejemplo, compete a la
Administración General de Puertos o a la Prefectura, de acuerdo a
sus respectivas jurisdicciones. La Administración general de Puertos
deberá velar por el desarrollo de las instalaciones de recepción de
los diversos tipos de contaminantes. También se establecen las
obligaciones de los buques.
La Prefectura desarrolla tareas de control del vertido de
contaminantes en las áreas bajo su jurisdicción. Se han elaborado
planes de contingencia para enfrentar grandes derrames de
hidrocarburos u otras sustancias nocivas. Existen convenios de
cooperación en la materia con la República Oriental del Uruguay y se
analiza otro similar con Chile.
Ha habido otros instrumentos internacionales suscriptos por
el país tendientes a prevenir el daño sobre el ambiente marino
y sus recursos vivos, tales como la Convención de Moscú sobre
la Proscripción de Ensayos Nucleares (ley N° 23.340 de 1986),
el Convenio relativo a la intervención en alta mar en casos de
accidentes que causen contaminación por hidrocarburos, concluido
en Bruselas en 1969 (ley N° 23.456, de 1987) y el Convenio de
Londres de 1990, sobre Cooperación, Preparación y Lucha contra la
Contaminación del Mar por Hidrocarburos, ratificado por la ley N°
24.292 de 1994.
Finalmente, cabe señalar que actualmente se trabaja, a nivel
internacional, en la aplicación de un reciente Programa Mundial
de Acción para la Protección del Ambiente Marino frente a las
Actividades Terrestres, que surgió a partir de recomendaciones en
ese sentido de la Agenda 21, sucripta en la Cumbre de la Tierra en
1992. Tiene por objeto reforzar acciones a nivel de cada país para
43
la prevención y el control de las fuentes terrestres de contaminación
del mar, que generan la mayor parte de la contaminación marina
real, especialmente en las zonas costeras. Entre los tipos de fuentes
contaminantes que incluye el programa, pueden mencionarse los
contaminantes orgánicos persistentes, los materiales radioctivos,
nutrientes, metales y aguas residuales.
A diferencia de los tratados internacionales, este tipo de
programas se dirige sólamente al fomento a la investigación y a
la cooperación técnica internacional para el estudio, diagnósticos
y elaboración de posibles respuestas. Es comprensible que por el
momento no se haya avanzado en considerar la contaminación
originada en tierra como un problema global, ya que en principio
es resorte de cada país su solución. Sin embargo, dado el aporte
sustancial de esas fuentes en la degradación del medio marino,
es dable pensar que a pocos años vista, se pase de este tipo
de programas surgidos del derecho blando, a otros de carácter
vinculante.
SECCION SEGUNDA
Elementos para la Elaboración de NORMAS MínimAs
sobre Protección y Uso Sustentable de los Recursos Bióticos
Acuáticos.
1. Aspectos Centrados en la Conservación de la Diversidad
Biológica Acuática a Nivel de Ecosistemas.
1.1. Gestión y protección de las zonas costeras.
La reducción de la calidad ambiental en las zonas costeras es
visible en numerosas áreas en todo el mundo. La respuesta más
habitual de los gobiernos ante este problema es de tipo sectorial.
Se suelen analizar los aspectos relacionados con los vertidos de
efluentes industriales, con la sobrepesca o con la urbanización
anárquica de las costas, elaborándose políticas o respuestas públicas
44
por separado. La gestión costera integrada es una alternativa
a ese enfoque, que permite coordinar las diferentes políticas
en forma transectorial. Los arreglos institucionales que se han
establecido para esto son muy variados, pero básicamente implican
la intervención de numerosas instituciones públicas y privadas, y
la definición de una autoridad encargada de la administración o
gerenciamiento (Salm, 1984).
La entidad individual de las zonas costeras requiere un estilo o
forma de gerenciamiento especial, que no se limita al mar contiguo,
y debe distinguirse de otras zonas terrestres adyacentes. A lo largo
de los últimos años se han adoptado en diferentes países del mundo
instrumentos legales específicos a este fin, entre ellos la National
Coastal Zone Management Act, en los Estados Unidos de América en
1972, y más recientemente, en nuestra región, la ley N° 7.661 de la
República Federativa del Brasil, en 1988.
La delimitación jurídica de las zonas costeras varía en diferentes
países, pero en todos los casos se trata de zonas bajo la soberanía
exclusiva del país ribereño, tanto en su tramo terrestre como en
el marino, ya que corresponde al mar territorial. Ello explica que
instrumentos internacionales como la Convención sobre el Derecho
del Mar no tengan disposiciones específicas para estas zonas.
La zona costera se ha definido como “el área de alcance de los
efectos naturales resultantes de las interacciones aire-mar-tierrra,
incluyendo sus recursos renovables o no, teniendo en cuenta el
paisaje físico-ambiental (...) y comprendiendo en su integridad
los procesos e interacciones características de las unidades
ecosistémicas litorales, incluyendo las actividades socio-económicas
que ahí se establecen” .
En algunos casos se han sugerido o adoptado límites
relativamente fijos para las zonas costeras, como en Dinamarca,
donde se estableció en 1981 una distancia de 3 km de la costa
como faja terrestre integrante de la zona costera. Otras propuestas
sugieren 12 millas náuticas de ancho en el espacio marino y dos km
de faja terrestre, medidas ambas desde la línea de base (proyecto
de ley 3.759/84 del Brasil, finalmente no aprobado). Portugal adoptó
una faja terrestre de 3 km de ancho en 1990.
45
En el Brasil, la ley 7.661 establece que la faja marítma y
terrestre a estar sujeta a la planificación se definirá en cada plan
específico. De todas maneras, como criterio general aplicable cuando
no haya sido establecida otra cosa expresamente en los planes
individuales, se prevé una faja de 5 millas marítimas para el sector
marino y de 20 km para el terrestre, todo ello medido sobre una
perpendicular y contados a partir de la línea de costa. Las bahías,
estuarios e islas costeras deben ser incluidos en el espacio de la faja
marítima de la zona costera.
Muchos países, adicionalmente, han prohibido o restringido
severamente las construcciones en una faja de 100 metros desde
la línea de costa. Dinamarca en 1937 y Noruega en 1971 las han
prohibido, mientra que la ley de costas de España (1988) establece
restricciones especiales en esa faja (de Klemm, 1993).
Las zonas costeras y el régimen federal de gobierno.
Un acercamiento de interés para el desarrollo de presupuestos
mínimos en este tema es el empleado por el Brasil, donde se
estableció un Plan Nacional de Gerenciamiento Costero (PNGC),
a propuesta de la Comisión Interministerial de Recursos del Mar,
previa aprobación del Consejo Nacional de Medio Ambiente.
El PNGC establece normas generales para las zonas costeras
entre las que sobresale un régimen jurídico especial que comprende
autorizaciones, estudios de impacto ambiental y acciones de
conservación, de acuerdo con lo establecido por la ley 7.661, de
forma tal que los planes provinciales (estaduales) de gerenciamiento
costero no pueden apartarse de dicho régimen básico, si bien
les compete adaptar las normas generales a las peculiaridades
regionales o locales.
Existen también normas de detalle en el PNGC que no son
obligatorias para las provincias y los municipios. Las normas de
detalle establecidas por el gobierno federal se aplican sólo a las
playas y al mar territorial. Cabe señalar que en el Brasil, la Unión
tiene atribuciones amplias, ya que la Constitución Federal establece
que las playas y el mar territorial son del dominio público nacional
46
(Art. 20, inc. IV y VI). Este punto en las leyes de nuestro país están
lejos de ser asemejables.
Los planes de gerenciamiento deben prever la zonificación de
usos y actividades en la zona costera, contemplando los siguientes
aspectos: urbanización; ocupación y uso del suelo, del subsuelo y
de las aguas; subdivisión de la tierra; sistema vial y de transportes;
sistemas de producción, transmisión y distribución de energía;
vivienda y saneamiento; turismo y recreación; patrimonio natural,
cultural, histórico y paisajístico.
Sin embargo, se ha señalado que dichos lineamientos de la ley
7.661 omiten aspectos de gran relevancia como ser: exploración del
suelo y subsuelo; extracción de minerales y petróleo; instalación
de industrias petroquímicas y cloroquímicas; emisiones líquidas
domésticas y vertido de efluentes industriales (Leme Machado, op.
cit.).
Los planes, tanto nacional como provinciales o municipales
pueden establecer limitaciones a la utilización de inmuebles en las
zonas costeras. Esta norma es de gran importancia ya que no apunta
a la acción de recuperación de lo ya degradado, sino a la acción
preventiva de futuros daños ambientales.
Aspectos institucionales y financieros del manejo costero.
Una de las claves del éxito de la gestión costera integrada es
que los diferentes intereses, actividades o usos que pueden afectar
al área sean coordinadas en base a un plan maestro convenido. Esto
requiere mecanismos de coordinación que regulen las acciones de
los individuos y de las instituciones, tanto públicas como privadas.
El arreglo institucional específico puede ser una comisión
interministerial (como en el Brasil), un proceso operado por un
organismo nacional pre-existente, una agencia provincial por
delegación de mandato nacional, o una autoridad “ad hoc” integrada
por los gobiernos nacional, provinciales y municipales involucrados,
y representantes de los usuarios y de los intereses ciudadanos.
47
Respecto al tipo de funciones de una posible autoridad
administrativa de manejo costero, algunos especialistas sugieren
que debe concentrarse primordialmente en las políticas,
planificación, diseño y supervisión de acciones de investigación y
monitoreo, y en la coordinación en sí (Norse, 1993). Esta función
coordinadora es de gran importancia, especialmente si se tiene en
cuenta que una parte sustancial de las actividades que perturban a
los ecosistemas costeros se generan en las cabeceras y a lo largo
de las cuencas hídricas. Una autoridad costera puede interactuar
adecuadamente con otras jurisdicciones para analizar problemas
de este tipo. La aplicación de los programas específicos de manejo
debieran recaer en las agencias sectoriales (de pesca, de turismo,
etc) y en las autoridades locales, pero todos ellos deben ajustarse al
plan general aprobado por ley.
El mecanismo administrativo de adopción de un plan específico
en el Brasil consta de tres partes: a) la elaboración por un Grupo
de Coordinación dirigido por la Comisión Interministerial (CIRM),
b) una presentación o audiencia ante el Consejo Nacional de Medio
Ambiente, y c) aprobación o rechazo por el CIRM. En caso de
aprobación, se requiere un decreto presidencial para su entrada en
vigor. La amplia facultad del gobierno federal y el rol secundario de
los gobiernos provinciales en este esquema se puede ejemplificar
analizando la composición del Grupo de Coordinación. El mismo está
compuesto por diez representantes de organismos públicos, nueve
de éllos federales y sólo uno en representación de la Asociación
de Entidades de Medio Ambiente, que nuclea a todas las agencias
públicas provinciales (estaduales).
Adicionalmente, debe mencionarse que el sistema vigente en
el Brasil no prevé el traspaso de fondos federales hacia los niveles
provinciales o municipales, ni la creación de un fondo especial para
la gestión costera.
Este esquema, en caso de desear adoptárselo para la Argentina,
requeriría una participación provincial más destacada, acorde con
el rol que les compete a las provincias en lo relativo a los recursos
naturales de su territorio, según estableció con claridad la nueva
Constitución Nacional.
El modelo de arreglo que rige en los Estados Unidos es bastante
48
diferente. En primer lugar, la ley de Manejo de Zonas Costeras
de 1972 estableció un sistema de incentivos para los estados que
adoptaran planes de ordenamiento territorial a lo largo de sus
costas. El principal requisito es que se designen, a nivel del estado
particular, zonas de especial interés como ser: habitats naturales
frágiles, raros o vulnerables, áreas de alta productividad natural,
áreas protegidas costeras, etc. Estas áreas deben ser preservadas
mediante regulaciones de uso del suelo, establecidas a nivel estatal
(provincial) o por las autoridades municipales previo acuerdo
provincial.
Tomando como ejemplo el Estado de California, desde 1976
existe un sistema de permisos necesarios para la mayoría de
las actividades que pueden desarrollarse en la zona costera.
Las regulaciones y planes de ordenamiento del uso del suelo
son preparados por las autoridades locales, bajo el control de la
Comisión Costera de California, que es quien les da aprobación
formal.
Si se desea que un Plan Nacional Costero obre como verdadera
norma mínima, debe recaer en los niveles provincial y municipal
llevar a la práctica sus principios, adaptados mediante un plan local
específico. De no ser así, debería instituirse un sistema basado en el
otorgamiento de permisos por el gobierno federal, lo cual sería poco
práctico y contrario al espíritu constitucional.
Un arreglo financiero adecuado debería permitir que el
Estado Nacional asista a los gobiernos locales y provinciales,
fundamentalmente para la elaboración de los planes locales, y para
el establecimiento de las autoridades encargadas de la gestión
de cada zona costera. Algunos otros rubros de especial interés
federal, tales como el manejo de áreas protegidas sobresalientes
o ciertas acciones de investigación y monitoreo, pueden requerir
financiamiento adicional del gobierno nacional.
Hasta el presente no existen instrumentos legales de nivel
nacional en la Argentina que intenten avanzar en la integración
del manejo de las zonas costeras. El enfoque actual se basa en la
existencia de numerosos instrumentos sectoriales, sobre regulación
de la operatoria portuaria, de buques, de prevención de derrames,
de mitigación ambiental de la explotación petrolera, de la pesca, etc,
que son aplicados por diferentes agencias de modo independiente.
49
En los últimos meses se ha elaborado un proyecto de ley en
la Comisión de Ecología y Desarrollo Humano del Senado de la
Nación, que fue presentado en ronda de consultas a expertos y a
diversas instituciones públicas y privadas interesadas en el tema.
Dicho proyecto tiene por objeto la recuperación de áreas costeras
degradadas, incluyendo la asignación de partidas presupuestarias al
efecto, fundamentado en la obligación de la Nación de contribuir a la
recomposición del daño ambiental pasado.
Si bien su enfoque representa un primer intento legal por
mejorar la calidad ambiental costera, ha recibido objeciones variadas
de los expertos consultados. El punto más polémico es que el
proyecto se centra en recomponer lo ya degradado, y no establece
ningún mecanismo preventivo, como sería, por ejemplo, la gestión
costera integral, de la que dependería que no se degraden nuevas
zonas. La acción de recomponer lo dañado es necesaria, pero
parece una medida aislada sino se acompaña de medidas de gestión
preventiva.
1.2. Areas protegidas marinas y costeras.
Por las diversas complicaciones de carácter institucional y en
particular las diferentes jurisdicciones existentes, la creación de
áreas protegidas marinas y costeras (en adelante APMC) ha sido
más lenta que en ecosistemas terrestres en la mayoría de los países,
con algunas excepciones notables como ciertos estados insulares.
Un primer problema es que suele faltar una legislación específica
para la creación de áreas protegidas marinas y costeras. En muchos
casos, por esta razón, se han creado APMC en base a leyes de muy
otro propósito. Por ejemplo en Colombia y México, el parque Tayrona
y el Santuario Submarino Cabo San Lucas se han creado en base
a respectivas leyes de pesca marina, mientras que en Venezuela el
parque Archipiélago Los Roques se basó en la ley de bosques.
En el Japón, la ley de Parques Nacionales de 1970 abarca tanto
áreas terrestres como marinas. En otros casos, como en Nueva
Zelandia (1971) o Trinidad y Tobago (1970), se adoptaron leyes
especiales para APMC. En algunos casos notables, como el Parque
50
de la Gran Barrera de Arrecifes de Australia, la ley de creación
permite a la autiridad del parque regular o prohibir acciones que,
realizadas en cualquier lugar, pueden perjudicar a los recursos
vivos del parque. La ley japonesa establece la prohibición de alterar
físicamente el lecho marino a menos de un kilómetro del límite del
APMC.
En los países de régimen federal como el nuestro, surgen
complicaciones adicionales debido a la jurisdicción de los estados
particulares sobre las primeras tres millas marinas y la faja terrestre
costera, y la del estado federal sobre el resto del mar territorial.
Esto ha sido señalado como el principal motivo del fracaso de los
esfuerzos por establecer parques nacionales marinos y costeros en
el pasado en la Argentina (F. Erize, com.pers.).
La legislación de parques nacionales vigente en el país (ley N°
22.351) no fue concebida para permitir el establecimiento de un
verdadero sistema de APMC en el país. Las categorías existentes de
parque nacional, reserva nacional y monumento natural nacional,
quizás no se ajusten adecuadamente a las realidades de las zonas
costeras y marinas. Una ampliación de la misma ley o la inclusión
de consideraciones específicas en alguna futura revisión parece ser
necesaria, especialmente para establecer el tipo de restricciones
necesarias a los usos dentro del área, y analizar temas especiales
tales como la regulación de la pesca marina y la navegación dentro
de las APMC.
Otro aspecto necesario para la elaboración de normas mínimas
en este sentido es definir el marco biogeográfico del Mar Argentino.
La clasificación de zonas costeras y marinas, en sí, no constituye
un presupuesto mínimo, pero es una herramienta de gran utilidad
para evaluar cómo se deben representar los sistintos hábitats en
un sistema de APMC, a los efectos de planificar seriamente su
creación y paulatino desarrollo. La variada información que se está
generando sobre el medio marino y costero en el marco de diversos
proyectos (Benzaquén, 1996), tales como el Atlas de Sensibilidad
Ecológica del Mar Argentino, el Programa Subregional del Atlántico
Sudoccidental Superior y el Plan de Manejo Integrado de la Zona
Costera Patagónica, serían una excelente base para avanzar en esta
materia.
51
La ley estadounidense de Protección Marina, Investigación y
Santuarios llevó al establecimiento de un sistema de santuarios
marinos y de un Programa de Clasificación de Recursos, que
es la base técnica para la evaluación de los nuevos santuarios
propuestos, atendiendo a cuatro elementos: ecosistemas y procesos
representativos, principales rasgos oceanográficos, características
únicas o sobresalientes y valor de uso humano (Salm, 1984).
Es conveniente, adicionalmente, analizar la conveniencia
de incluir APMC en categorías de manejo internacionales, tales
como Sitios Hemisféricos de Reserva de Aves Playeras, Sitios
Ramsar y Reservas de Biosfera (RB). En particular la utilización
de la figura de RB para situaciones de gran complejidad, con usos
humanos variados ha sido recomendada como uno de los enfoques
institucionales que permiten un mejor tratamiento a escala
bioregional (Miller, 1996).
Existen dos RB costeras en la Argentina, ubicadas en el Río de
la Plata y en la albúfera de Mar Chiquita, pero no han encontrado
por el momento adecuado respaldo oficial, por lo cual carecen de
una autoridad efectiva de manejo del área. Actualmente se avanza
en la planificación de una RB de mayor extensión, que incluya a
ambas y la zona intermedia, lo que ha motivado mayor adhesión
institucional a nivel de las autoridades de los catorce municipios
costeros involucrados (O. Accatoli, com. pers). El gobierno federal
debe impulsar más decididamente este tipo de enfoques, no sólo por
su aporte a la conservación de la diversidad biológica y la calidad
ambiental, sino porque al tener basamento local, parte sustantiva de
los costos en materia de recursos humanos y financieros pueden ser
cubiertos localmente.
Lo que aquí se menciona para las áreas protegidas marinas o
costeras en particular, debe sin embargo inscribirse en el análisis y
las recomendaciones que, sobre áreas protegidas en general y sobre
la competencia federal en relación a un sistema nacional de áreas
protegidas que exceda a las áreas bajo su propio dominio, se han
efectuado en dos informes anteriores (García Fernández, 1996 a, y
1996 b).
52
1.3. El manejo de humedales.
El concepto de humedal es suficientemente amplio como para
abarcar todo tipo de ambientes acuáticos, sean de aguas dulces o
marinas. Como ya se mencionó, si bien las zonas costeras pueden
ser tratadas como una unidad diferenciada a nivel nacional en
muchos casos se le aplican criterios de protección como humedales.
En esta categoría se incluyen en particular los Sitios
Hemisféricos de Reserva de Aves Playeras que, en su mayoría,
se encuentran en zonas costeras marinas. Ya se ha mencionado,
además, que la Convención sobre Humedales de Importancia
Internacional (Ramsar), permite perfectamente listar en su
esquema, a pedido de cada país, aquellas áreas costeras de singular
interés, especialmente cuando son importantes como refugio, sitio
de alimentación, nidificación o descanso para aves acuáticas.
Ya se analizó en un trabajo anterior (García Fernández, 1996
a) la falta de implementación efectiva de la convención Ramsar
en el país, más allá de la ley de ratificación y el listado de algunas
áreas. Las obligaciones emanadas de esa convención implican la
elaboración e implementación de planes de manejo para esos sitios,
y la protección de otros humedales aunque no estén incorporados
a las listas de la convención. En Argentina no existe otra ley
nacional que trate el tema, salvo la ley de Parques Nacionales que
permite incluir ambientes acuáticos en el sistema federal de áreas
protegidas, bajo el régimen de esa ley.
Son necesarios nuevos instrumentos legales que permitan fijar
políticas en relación a aquellos humedales que no son ni serán
declarados parques nacionales o áreas protegidas, pero cuya
preservación es necesaria para mantener los numerosos servicios
ambientales que este tipo de ambientes presta a la sociedad.
En algunos países en la propia constitución se menciona la
preservación de ciertos humedales, como en la del Brasil de 1988
que declara al Pantanal como perteneciente al patrimonio nacional
y requiere aprobación parlamentaria para cualquier intervención
significativa. En Suiza, mediante un referendum se modificó la
consitución en 1987 para que los pantanos y humedales de singular
belleza sean preservados.
53
Muchos países, han dictado leyes específicas para protección de
humedales, o han incluido los aspectos sustanciales de este tema
en leyes más amplias sobre aguas. Entre ellos, puede mencionarse
a España, Francia, Túnez, Venezuela y Zimbabwe. Por lo general,
las diposiciones más habituales son la obligatoriedad de establecer
regímenes de permisos para la aprobación de proyectos específicos.
En los países de régimen federal, dicha aprobación suele recaer
en las autoridades locales. En los Estados Unidos, sin embargo,
se requiere un permiso especial del Cuerpo de Ingenieros para la
descarga de materiales de dragado o relleno en las aguas de todo
tipo. Dicho permiso puede ser vetado por la Agencia de Protección
Ambiental (de Klemm, 1993).
Los principios que aquí se sugieren tienen por objeto contribuir a
definir el marco normativo mínimo común que debiera ser adoptado
por la Nación, independientemente de la legislación complementaria
que cada provincia desee listar. La competencia federal para
legislar sobre el particular se deriva, tanto de los numerosos
tratados internacionales que hacen referencia a la preservación de
los ambientes húmedos, como del artículo 41° de la Constitución
Nacional.
En primer lugar, como se mencionó para otro tipo de ambientes,
es necesario relevar y, en función de ello, listar aquellos humedales
cuya preservación como tales se considera vital, tanto para el
objetivo de conservar la biodiversidad del país, como para garantizar
la regulación de cuencas hídricas, el mantenimiento de los procesos
ecológicos básicos, y la provisión de agua en cantidad y de calidad
suficiente para las más diversas aplicaciones y necesidades de la
sociedad humana.
Este listado debe acompañarse de un régimen mínimo de
restricciones y obligaciones, a las que cada autoridad local deba
atenerse en función de la aplicación del principio constitucional
referido, de tal modo que esas restricciones y obligaciones no
alteren la jurisdicción de los gobiernos provinciales sobre sus
recursos hídricos y tierras circundantes, ya que serán éstos los
encargados de aplicar localmente esas normas.
La principal de dichas obligaciones debe ser la obligatoriedad de
realizar evaluaciones de impacto ambiental antes del otorgamiento
54
de permisos a diferentes actividades que puedan afectar a dichos
ambientes. El tipo de proyectos que requerirían dichos estudios
debiera estar expresamente incluido en la norma, así como los
criterios para la aprobación del proyecto.
En el decreto venezolano N° 1544 de 1991, sobre protección de
los manglares y sus espacios vitales asociados, se ha establecido
un régimen interesante, por el que para aprobar un permiso, el
estudio de impacto ambiental debe satisfacer cuatro condiciones:
que no haya otra ubicación posible para el proyecto, que el daño
al ambiente sea el mínimo posible, que el flujo natural del agua no
se vea interrumpido, y que el proponente garantice emprender las
actividades de mitigación para minimizar los efectos indeseados.
La aplicación de regímenes de este tipo sería de gran utilidad,
pero debe analizarse detenidamente su alcance para casos de
humedales binacionales, como los asociados a los ríos Pilcomayo y
Bermejo, donde debieran incorporarse en los comités de manejo de
las respectivas cuencas, criterios similares a los descriptos.
1. 4. Prevención de la contaminación fluvial, lacustre y
marítima.
La contaminación, en sus diversas formas, es una de las
principales amenazas para la preservación de los ecosistemas
acuáticos. La legislación internacional enfrenta aquellos problemas
de alcance global, o que pueden afectar aguas internacionales,
tales como la contaminación derivada de la operatoria normal
de los buques, los vertimientos en el mar de sustancias nocivas
generadas en tierra, y las acciones de cooperación internacional
sobre preparación y combate de la contaminación por hidrocarburos,
incluso para actuar ante derrames en alta mar.
Las normas para la prevención y control de la contaminación
fluvial y lacustre son por lo general de carácter nacional o local, con
la excepción de las aguas internacionales como las cuencas hídricas,
los ríos, y las obras hidroeléctricas de carácter internacional, que
requieren acuerdos entre los países involucrados como en el caso del
Tratado del Río de la Plata.
En lo relativo a los temas analizados en el presente informe,
55
las normas de carácter federal a ser adoptadas o reforzadas son las
referentes a la prevención de la contaminación marina y fluvial por
efecto de la operación de buques. Otros aspectos vinculados con la
contaminación de las aguas han sido analizados al tratar sobre el
medio costero y los humedales, pero entendidos desde el manejo
integral del ecosistema.
Ya se aplican en el país normas generales referidas a la
operación ambientalmente responsable de los buques, tanto en lo
relativo a las normas constructivas y operativas de los buques de
bandera nacional, como a las normas operativas obligatorias para
los buques de otras banderas dentro del mar territorial argentino
y su zona contigua. Del mismo modo han sido confeccionados
planes de contingencia para los casos de derrames o detección de
vertidos ilegales en aguas jurisdiccionales del país (Prefectura Naval
Argentina, s/f).
Un celo extremado deberá tomarse en todo lo referido a las
normas de operación de buques en el caso de concretarse el
Proyecto Hidrovía Paraná-Paraguay, ya que la mayor actividad de
transporte fluvial apareja un aumento del riesgo de accidentes
y derrames de sustancias nocivas e hidrocarburos. En los
estudios ambientales preliminares se considera como la principal
preocupación ambiental asociada al proyecto en aguas argentinas, el
que eventuales catástrofes afectarían la principal fuente de provisión
de agua potable de la población ribereña, así como el medio de
vida de muchos de ellos (J. Adámoli, com. pers.). Los aspectos de
contaminación biológica, entendida como la introducción involuntaria
de organismos al medio, por el efecto de la operación normal de
buques (vide infra) merece también una delicada observación en
este proyecto, ya que abrirán a la navegación de buques de gran
calado áreas muy poco alteradas en su composición biótica.
En lo relativo a la existencia de facilidades portuarias para
la recepción de los diversos tipos de sustancias contaminantes
de buques incluidas en los anexos de MARPOL (hidrocarburos,
sustancias líquidas nocivas a granel, aguas servidas, residuos
sólidos y sustancias nocivas confinadas), se ha registrado una
mejora a partir de la privatización de la operación portuaria,
existiendo proyectos privados completados o en ejecución para
ofrecer los respectivos servicios. Las facilidades de recepción, en
56
algunos proyectos, está ligada con la operación de plantas para el
posterior tratamiento de los mismos. En este punto puede ser de
utilidad establecer una normativa más estricta, que fije plazos a la
construcción de las facilidades exigibles según MARPOL, a la vez que
se generen líneas de financiación al sector privado interesado en
desarrollar esa actividad.
En lo relativo a los aspectos institucionales, la Prefectura Naval
Argentina es el organismo que tiene a su cargo la aplicación de la
legislación sobre prevención, control y combate a la contaminación
fluvial, lacustre y marítima en general, mientras que la tarea de
control en las aguas portuarias cabe a la Administración General
de Puertos, así como fiscalizar el desarrollo de las instalaciones de
recepción.
El principal rol de la SRNyAH, como organismo ambiental
nacional, en esta materia parece estar en la promoción y la difusión
hacia la opinión pública y hacia los sectores generadores de
perturbaciones en la calidad del medio, así como también actuando
como facilitador de la cooperación entre diversos entes nacionales y
provinciales que tienen injerencia en diversos aspectos relacionados
con la contaminación del medio marino y costero.
2. Aspectos Centrados en la Conservación de la Diversidad
Biológica Acuática a Nivel de Especies y Poblaciones.
2.1. Protección de especies marinas y de agua dulce
amenazadas.
Si bien los aspectos relacionados con la legislación para la
protección y recuperación de especies amenazadas en general ya se
ha analizado en un informe anterior (García Fernández, 1996 b), es
necesario volver a considerarlo al analizar las propuestas de normas
mínimas de protección de la diversidad biológica acuática.
La necesidad de establecer legislación específica para la
protección de especies amenazadas de extinción es una de las
obligaciones emanadas del Convenio sobre Diversidad Biológica,
así como la elaboración de planes de acción tendientes a su
recuperación. Este es uno de los presupuestos mínimos más
aceptados universalmente y sobre cuya competencia federal ya se
analizó en el citado informe.
57
La falta de una ley específica en la Argentina para este punto
esencial de las políticas de protección ambiental adquiere gravedad
mayor para el caso de las especies acuáticas, ya que la única
previsión legal sobre el particular, si bien imperfecta, es el artículo
20 ° de la ley de Fauna Silvestre (N° 22.421) norma que exceptúa
expresamente de sus alcances a los organismos acuáticos.
La elaboración de una norma legal como la mencionada debe
acompañarse de la categorización de las especies individuales de
acuerdo al sistema de categorías que se adopte. Para el caso de los
principales grupos de organismos acuáticos, el camino más práctico
para hacer la categorización es en base a listados positivos de
especies consideradas susceptibles. Sólo para el caso de los pocos
mamíferos y reptiles acuáticos, los anfibios, y eventualmente para
los peces, se está en condiciones en la Argentina de hacer una
categorización completa de los taxones.
La SRNyAH debe ser la autoridad de aplicación de una normativa
de este tipo, teniendo además la responsabilidad primaria en la
tarea de categorización, en colaboración con organismos científicos,
entidades profesionales, ONG´s, y otras instituciones públicas
competentes. Su competencia se deriva del hecho de ser el punto
focal para la implementación del Convenio sobre Diversidad
Biológica, aunque no tenga a su cargo la administración del uso
de esos mismos recursos, la que es ejercida actualmente por la
Secretaría de Agricultura, Pesca y Alimentos (SAPyA).
Es necesario comentar que las extinciones documentadas en el
medio marino a nivel mundial son pocas. La mayoría de esos pocos
casos han involucrado a mamíferos y aves. No hay registros de
extinciones actuales de especies de algas o peces marinos, y sólo
en los últimos años se ha informado de extinciones de invertebrados
del mar. Sin embargo, puede decirse que hay una alta probabilidad
de que estos casos aumenten. La primera de las razones para ello
es que disponemos de mejor información y de monitoreos más
completos, la segunda es que los cambios de origen antrópico en
áreas marinas y costeras se han acelerado en los últimos años.
En el medio dulceacuícola, por el contrario, las extinciones
de organismos de todos los taxones es un hecho comúnmente
registrado. Numerosas especies de anfibios, peces, moluscos y
58
crustáceos de agua dulce se han extinguido en las últimas décadas,
por el efecto de numerosos factores, desde alteraciones de habitat,
por represas, drenado, rellenado o contaminación, o por introducción
de especies exóticas en el medio (Kohm, 1991; Tobin, 1991).
Ciertas especies tienen una mayor fragilidad ante perturbaciones
de su medio. Especies con distribución muy restringida, números
poblacionales bajos, tasas reproductivas bajas o especializaciones
extremas en su biología, son especialmente susceptibles de verse
afectadas (Mace et al., 1993; Wilcove et al., 1993).
Estas condiciones se dan más repetidamente en el medio
dulceacuícola, principalmente en cuencas endorreicas, en
sistemas hídricos aislados y en lagunas de ambientes áridos, o
todo otro tipo de ambiente acotado en los que el efecto de la
proximidad de actividades humanas puede generar perturbaciones
de magnitud. Por ejemplo el llenado de la represa de Yaciretá,
convirtió en ambiente léntico los anteriores rápidos de Apipé, con
lo que habría provocando la extinción de tres demes de caracoles
partenogenéticos, endémicos de dichos rápidos (M. Quintana, com.
pers.).
El objetivo último de una norma sobre especies amenazadas no
es sólo proteger a las especies en regresión, sino fundamentalmente
recuperarlas. En este sentido lo establece, por ejemplo, la ley
específica (Endangered Species Act) de los Estados Unidos de
América. La elaboración de planes de acción y la declaración
de habitats críticos son medidas de gran utilidad práctica para
garantizar esa recuperación (Rohlf, 1990).
2.2. Prevención y control de las especies exóticas en el
medio acuático.
La introducción y diseminación de organismos exóticos en
ambientes distintos a su habitat original es una de las consecuencias
ambientales más indeseables del fenómeno de globalización de la
economía mundial. Pese a las reiteradas menciones a este problema
en diversos tratados internacionales como uno de los más graves
para la conservación de la diversidad biológica (Glowka y de Klemm,
1996 a), las introducciones voluntarias e involuntarias continúan
aumentando en todo el mundo.
59
A la tradicionalmente descripta introducción intencional de
especies exóticas de plantas y vertebrados terrestres que se llevó
a cabo en el último siglo y medio, y que tuvo gran expresión en
la Argentina, se debe sumar la introducción más reciente, tanto
intencional como involuntaria, de especies menos espectaculares
pero de gran impacto sobre la diversidad biológica, especialmente en
ambientes acuáticos.
Las fuentes de introducción intencional son: la liberación al
medio de especies valoradas (ya se trate de un valor deportivo
o alimenticio), la maricultura y la acuicultura, y la liberación de
organismos ingresados como ornamentales para acuarismo. Entre
las involuntarias sobresalen dos: organismos marinos que se
desplazan a través de los canales artificiales y los que lo hacen en
buques.
Un siglo atrás los organismos que viajaban con los buques eran
los adheridos al exterior de los cascos. Esa parte del fenómeno ha
disminuido notablemente, pero ha sido reemplazada por otra de
importancia mayor, los organismos que se incorporan al interior de
los barcos en las aguas de lastre. Estas introducciones se habrían
acelerado considerablemente en las últimas dos o tres décadas,
debido a que los buques son más, de mayor tamaño y más veloces,
lo que permite que más organismos sobrevivan al desplazamiento en
las aguas de lastre (Norse, 1993).
Un aspecto que estaría aparentemente relacionado con este
fenómeno es la multiplicación de las mareas rojas en aguas
costeras en años recientes. En los barros de los tanques de lastre
se han encontrado millones de células resistentes de especies de
dinoflagelados tóxicos.
Como ya se ha mencionado en el ítem anterior, los ambientes
de aguas continentales suelen ser más frágiles o sus especies
más susceptibles de disminuir o extinguirse por efecto de la
indiscriminada introducción de organismos exóticos. De especial
preocupación son las introducciones al medio natural de especies
comercializables, por medios directos o por escapes desde fcilidades
de cría.
Se trate de grandes proyectos de corte industrial, al estilo
de las introducciones propuestas para la laguna de Mar Chiquita
60
en Córdoba, de proyectos medianos como la cría de rana toro en
ambientes subtropicales, hasta de pequeños proyectos de escala
doméstica, como la cría de cíclidos africanos del género Tilapia
en Misiones y Corrientes, la probabilidad de que las especies
introducidas den lugar a poblaciones estables en estos nuevos
habitats es altísima. Las propiedades deseables al momento de
elegir especies productivas, tales como alta tasa de reproducción,
buen rendimiento energético y crecimiento rápido, son las mismas
que permiten que el efecto de su liberación en medios ajenos sea
frecuentemente devastador.
Dada la complejidad social de los mecanismos que hacen
que aumenten las introducciones de organismos marinos y
dulceacuícolas por las aguas del mundo, se deduce que los
mecanismos institucionales y administrativos para prevenirlos
y controlarlos no son sencillos de instrumentar. Las medidas
nacionales e internacionales a tomar son numerosas, pero pese a
que estas medidas son mencionadas en varios instrumentos legales
internacionales, la situación no ha variado sustancialmente.
La implementación a niveles nacionales es muy dispar: en
algunos países sólo tienden a evitar las introducciones en las áreas
protegidas, el problema de las introducciones para control de plagas
se excluye del análisis, y es raro que se incorporen a la legislación
medidas para prevenir las introducciones involuntarias (Glowka y de
Klemm, 1996 b).
Las acciones con algún viso de aplicabilidad son al menos de dos
tipos: la regulación de las introducciones voluntarias o intencionales
para propósitos primordialmente comerciales, que puede mejorar
en el corto plazo, y la aplicación de técnicas para prevención de la
contaminación biológica por aguas de lastre, que requiere unacuerdo
internacional y es analizada actualmente por la Organización
Marítima Internacional, en el marco del MARPOL.
Al analizar este problema y las opciones de instrumentación
legal de su prevención y control en la Argentina, surge en primer
lugar que la competencia federal sobre el particular es indiscutible,
y en segundo término, que dentro del estado federal le compete
a la SRNyAH su regulación. Para esto es preciso establecer más
claramente la facultad del organismo en lo relativo a la importación
de especies acuáticas, tanto de peces como de invertebrados, ya
61
que en la actualidad los permisos respectivos son emitidos por la
Secretaría de Agricultura, Pesca y Alimentos.
Por el momento, varios organismos internacionales vienen
generando documentos de derecho blando (lineamientos,
directrices, códigos de procedimientos) que incluyen alternativas
de normas adecuadas que deben instrumentarse a este fin. Entre
ellos sobresalen las directrices del Organismo Asesor Subsidiario
Científico, Técnico y Tecnológico del CDB (SBSTTA), de 1995, si bien
se centran en el medio marino.
Entre las previsiones que ahí figuran, se incluyen: la necesidad
de realizar evaluaciones de impacto ambiental previas a las
introducciones; dar preferencia a posibles especies nativas para
el mismo fin productivo; considerar a los proyectos de maricultura
como introducciones en el medio natural, dado el altísimo riesgo
de escapes de los organismos involucrados; aplicar el código de la
Organización Internacional de Epizootias; y fortalecer la educación
pública para prevenir la suelta de organismos ornamentales y de
interés recreativo en el medio natural (Glowka y de Klemm, 1996 b).
Se debieran agregar a esas sugerencias, otras como la necesidad
de remover los incentivos económicos públicos que puedan
estar favoreciendo la introducción de especies exóticas con fines
productivos, y analizar la conveniencia de establecer la obligación
de recomponer el daño ambiental que se pueda generar por estas
introducciones.
Las normas mínimas que deben definirse en nuestro país
requieren en primer lugar, por lo tanto, que se amplíe más
claramente la competencia de la SRNyAH sobre organismos
acuáticos, y una mayor coordinación y cooperación sobre el
particular con los organismos públicos nacional y provinciales
responsables de las políticas de fomento del área de acuicultura.
El régimen administrativo actual respecto de la acuicultura es
muy reciente (Res. SAGyP N°s. 902/94 y 903/94), estableciendo
la obligatoriedad de un registro y detallando las normas para la
obtención de permisos para la introducción al país de organismos
vivos acuáticos. La facultad de la SAPyA (ex SAGyP) para reglar en
la materia, según estas normas, se basa en las misiones generales
62
del organismo y en las particulares correspondientes a la Dirección
Nacional de Pesca y Acuicultura. Sin embargo, debe considerarse
que es indudable la competencia del organismo ambiental, al menos,
en la autorización de ingresos al país y en el análisis de los estudios
de impacto ambiental.
Los cultivos de organismos en aguas dulces y saladas
experimentaron un gran crecimiento a nivel mundial en los últimos
años. Hay datos estadísticos que reflejan que más del 15 % del
total de producción pesquera deviene de la acuicultura en sus
diversas formas (SAGyP, 1994). Las proyecciones indican que
esa participación va a ser creciente en el futuro, especialmente
por la reducción de la productividad de las pesquerías silvestres
sobreexplotadas.
Si bien ese panorama puede parecer excesivamente pesimista
respecto al éxito en regular la pesca comercial, es indudable
que existen grandes expectativas en nuestro país alrededor de
la acuicultura, especialmente en aguas continentales, donde el
productor tiende a ver más posible confinar los organismos para su
provecho exclusivo, saliendo del terreno cenagoso de las cosas de
propiedad común, al más familiar de la propiedad privada.
Las opciones de diversificación productiva en zonas subtropicales
de alta productividad y buena disponibilidad de nutrientes, así como
en aguas templadas y frías cordilleranas se hacen más atractivas a
medida que los mercados se globalizan y la tecnología permite, a
la vez, producir volúmenes importantes de modo más previsible y
ubicarlos velozmente.
Los criterios considerados en la reglamentación vigente respecto
de la introducción al país de organismos acuáticos presentan
varias limitaciones. En primer lugar, están centrados en aspectos
sanitarios, que son imprescindibles, por cierto, pero en desmedro
de las consideraciones ambientales que son marginales tanto en los
considerandos como en el articulado. Por otra parte se incluye en las
reglamentaciones a los reptiles acuáticos, lo cual es sorprendente,
ya que debiera prohibirse ese tipo de producción atendiendo
a las resoluciones que adoptó la Convención CITES tendientes
a desalentar la comercialización de cocodrílidos o quelonios
introducidos en países fuera de su rango de distribución original.
63
La referencia al impacto ambiental en las reglamentaciones
citadas (Res. 902/94) es poco clara. El “proyecto acuícola” debe
especificar “...el impacto ambiental que podría causar el escape
del organismo introducido al medio ambiente natural” (Art. 4°),
pero no da lineamientos sobre esos estudios, ni se indica cuales
serán causales de denegación del permiso, más allá de una
expresión general: “si pudiera alterar el medio ambiente natural o
afectar a otro cultivo en desarrollo”y luego aclarar que se exigirá
al introductor “...un estudio sanitario que incluya los efectos del
Impacto Ambiental destinado a determinar posibles deterioros en el
ecosistema” (Art. 20°). Por su parte, en la Res. SAGyP N° 903/94,
por la que se establece el Registro Nacional de Establecimientos
de Acuicultura, se dice que podrá rechazarse la inscripción “de
acuerdo a las normas que se establecerán al efecto, especialmente
las referidas a las sanitarias internacionales” (Art. 4°), sin dar como
posible razón de denegación ninguna consideración ambiental.
Se deduce rápidamente de las reglamentaciones, así como de los
documentos de políticas (SAGyP, 1994), que las consideraciones
ambientales son enteramente colaterales en la óptica de las
autoridades agrícolas, lo cual no está en concordancia con las graves
consecuencias que pueden derivarse de una aplicación inadecuada
de políticas sobre este particular.
Por todo éllo, se sugiere aquí que la SRNyAH debe avanzar
en reglamentar normas mínimas sobre el particular, mucho más
estrictas que las actualmente regladas por la SAPyA. Se recomienda
adoptar una prohibición general, con un régimen de excepciones
para acuicultura o maricultura que requieran autorizaciones
expresas a pedido del particular interesado, con intervención formal
obligatoria de los dos organismos nacionales. La norma a dictarse
puede prever la emisión de un informe técnico de la Secretaría de
Agricultura, Pesca y Alimentos (SAPyA) centrado en los aspectos
sanitarios y económicos de la propuesta, y una declaración de
impacto ambiental a cargo del solicitante, que incluya el detalle
de las medidas de prevención de escapes a adoptar. En esa base,
la SRNyAH podría extender o denegar el permiso solicitado. A
este permiso debería añadirse el de la provincia de radicación del
emprendimiento. La fiscalización y control posterior debe ser de
responsabilidad de las autoridades locales.
64
En el análisis ambiental es imprescindible que se analicen
las ventajas que representa la especie a introducir respecto de
las similares nativas, con criterios de denegación en esa base.
También es importante profundizar en las responsabilidades de los
particulares y de los organismos emisores de permisos frente a
posibles daños ambientales futuros. En el momento en que se legisle
la obligación de recomponer generada por los daños ambientales,
que se reconoce en el Artículo 41° de la Constitución Nacional,
deberá analizarse la responsabilidad que cabe a quien introduce
especies sin autorización, o a quien por negligencia se apartara del
régimen de prevención autorizado por los organismos nacionales y
provinciales.
2.3. Conservación de mamíferos y aves marinas.
A este respecto, las reglamentaciones existentes son
coincidentes en prohibir el uso de estas especies con fines
comerciales, tanto por medio de la legislación nacional, como por
los tratados internacionales suscriptos. Existen, sin embargo, ciertos
aspectos que requieren una normativa más estricta, en relación a
dos aspectos de la conservación de estos grupos zoológicos.
El primero se relaciona con la regulación del uso turístico
de las colonias costeras de pinípedos y aves marinas, y de los
acercamientos a las ballenas francas en la Península de Valdés, ya
que la observación de estos animales es una actividad recreacional
creciente en el país, tornándose masiva en ciertas épocas del año y
en ciertos lugares en particular.
La competencia del estado federal para establecer normas
mínimas sobre el particular se deriva de las numerosas convenciones
internacionales suscriptas, tales como el Convenio sobre Diversidad
Biológica, el de Regulación de la caza de ballenas que, como se dijo,
derivó en un tratado de conservación estricta de estos animales, la
Convención de Bonn sobre especies migratorias, etc. Debe añadirse
que la ballena franca austral fue declarada monumento natural
nacional bajo el régimen de la ley N° 22.351 de Parques Nacionales,
lo cual facultó directamente a la Nación a normar sobre esta especie
en particular.
Del mismo modo, es preciso avanzar en lo relativo a las capturas
65
accidentales de pinípedos, aves marinas y cetáceos menores durante
las actividades de pesca comercial marina y en la zona del Río de la
Plata.
Varias especies de cetáceos ven incrementada la tasa de
mortalidad por este medio y, si bien no hay mediciones precisas
sobre su incidencia real, la aplicación del principio de precaución y
de los códigos de pesca responsable implican considerar la aplicación
de medidas para reducir este efecto indeseado de la pesca comercial
2.4. Uso sustentable de los recursos vivos del mar.
Existe la impresión generalizada de que los recursos marinos
silvestres están siendo explotados, a nivel global, en los límites
de su máximo rendimiento sostenible. El estancamiento o aún la
regresión de las cifras de la captura mundial según evidencian las
estadísticas de la FAO es un indicio a considerar en este sentido.
De un máximo mundial de 86 millones de toneladas en 1989 se ha
descendido a valores entre 82 y 83 millones en los años 1990, 1991
y 1992 (SAGyP, 1994).
Entre las posibles causas de esta declinación se puede mencionar
que habría un exceso de las flotas mundiales, cuyo esfuerzo de
pesca agregado sería muy alto en virtud de las nuevas tecnologías
disponibles. Sin embargo, en la ZEE de la Argentina se han
registrado aumentos sensibles de volumen capturado en los últimos
años.
No hay evidencias concluyentes como para evaluar en
qué medida el aumento de la capturas argentinas en el último
quinquenio se debe a que previamente los recursos estaban
subexplotados, al efecto de medidas económicas y políticas que han
hecho más atractiva la actividad, como por ejemplo las regulaciones
para los charteos de calamar, o bien a que antes el volumen de
pesca era similar pero al estar realizado en mayor medida por flotas
ilegales no se registraba en las estadísticas nacionales.
Las dificultades para controlar de forma efectiva la pesca
dentro de nuestra extensa ZEE y en las aguas adyacentes, así
como las políticas del gobierno británico en las aguas vecinas a las
66
Islas Malvinas y Georgias, que involucran en parte a las mismas
pesquerías, permiten despertar una genuina preocupación sobre el
estado actual de nuestros recursos marinos, y sobre su perspectiva
de mediano plazo en caso de continuar las tendencias actuales.
Un signo de ese posible deterioro es la retracción hacia el sur
de los bancos de merluza en la zona común de pesca argentinouruguaya, cuyas causas no están claras. Otra señal ha sido la
necesidad de suspender la aprobación de nuevos proyectos
pesqueros para una importante cantidad de especies pesqueras de la
ZEE argentina.
Indudablemente, los instrumentos legales que la Nación puede
aplicar en estas áreas no garantizarán per se la recuperación de
los stocks o la sustentabilidad de las pesquerías. Por su parte el
marco internacional actual está lejos de ser el más conveniente para
regular en forma concertada la pesca en el Atlántico Sur.
Las primeras señales de advertencia sobre posible declinio
de alguna pesquería en particular nunca son del todo claras,
algunos datos suelen ser contradictorios y la toma de decisiones
suele efectuarse tarde. El reciente caso del colapso pesquero
en el Canadá indica que el crecimiento del esfuerzo de pesca en
épocas de bonanza, por encima del potencial del recurso para
soportarlo, provoca luego situaciones de muy difícil manejo, por sus
implicancias sociales y económicas especialmente en los puertos de
desembarco y procesamiento de la pesca. Los enclaves de desarrollo
pesquero, de los cuales el puerto patagónico de Punta Quilla es
el ejemplo más reciente en nuestro país, en caso de producirse
declinaciones abruptas de las pesquerías se pueden encontrar sin
posibilidades ciertas de diversificación de su producción (Ruitenbeek,
1996).
Debe ser prioritario avanzar en la instrumentación de los
arreglos previstos en el Acuerdo sobre Poblaciones de Peces
Transzonales y de Peces Altamente Migratorios en la región,
promoviendo la pesca responsable de los estados ribereños y de las
flotas de ultramar de los terceros estados. Aumentar la capacidad de
inspección efectiva de la Argentina es imprescindible para hacer uso
del derecho en tal sentido fijado en el Acuerdo.
67
Por su parte, los problemas de competencia jurisdiccional
entre la Nación y los estados particulares no son exclusivos de la
Argentina, sino que existen en todos los países ribereños de régimen
federal.
Por ejemplo en los Estados Unidos, donde la regulación de la
pesca marina es relativamente reciente, existe una situación muy
semejante a la de nuestro país. La ley Magnuson de 1976, de
Conservación y Manejo de Pesquerías, no logró acordar un sistema
conjunto de manejo entre la Unión y los estados, ante la resistencia
de éstos a permitir que el gobierno federal regule los recursos en
las fajas de tres millas (4,8 km) de ancho de jurisdicción estadual
(provincial).
La principal innovación de la Ley Magnuson fue la creación de
ocho Concejos Regionales de Pesca. Estos Concejos no reúnen
sólo a funcionarios federales y estaduales, sino que incorpora
representantes del sector privado, tanto de pesca comercial como
deportiva, ante la convicción de que estos sectores respetarán
regulaciones elaboradas por ellos mismos (Norse, 1993). Un
organismo federal, el Servicio Nacional de Pesca Marina (National
Marine Fisheries Service) es el encargado de supervisar los planes
regionales, de modo de velar por el respeto a la letra y el espíritu de
la ley Magnuson.
Estos Concejos tienen a su cargo las funciones regulatorias
básicas: el establecimiento de los cupos de captura total, y su
asignación entre los interesados. Este enfoque ha demostrado
ser bastante riesgoso. Hubo Concejos que se regularon en base a
datos científicos fidedignos, pero la mayoría cedió a la tentación de
permitir aumentos de flotas pero aumentando a la vez los niveles de
captura total permitida, produciendo el colapso de varias pesquerías.
Dejar la administración del recurso en manos de los
beneficiarios, ha hecho primar un criterio económico de
maximización de los beneficios en el corto plazo. El aumento de la
eficiencia de las artes de pesca que alentaba la ley trajo aparejado
un aumento del esfuerzo pesquero por encima de los niveles
aconsejables.
La búsqueda de modos de capturar más cantidades de las
especies valorables a menor costo individual introdujo incentivos
68
económicos inadecuados que favorecieron a quienes externalizaron
los costos ambientales, por ejemplo, generando descartes inmensos.
Para la pesca del langostino en el sudeste de los Estados Unidos se
llegó a que por cada kilo de este crustáceo se generaba una captura
acompañante de diez kilos de peces de descarte (Norse, 1993).
El caso del Brasil es totalmente opuesto, ya que la Constitución
Federal de 1988 establece claramente que son bienes de la Unión
tanto el mar territorial como las playas fluviales y marítimas, los
recursos naturales de la plataforma continental y los de la zona
económica xclusiva (Leme Machado, 1995). En el Canadá el gobierno
federal tiene jurisdicción sobre sobre todas las pesquerías marinas,
aunque puede delegarla en los gobiernos locales. En algunos países
europeos la situación es más variada. En España, las Comunidades
Autónomas sólo ejercen jurisdicción sobre los mares interiores,
salvo Catalunya, que la extiende hasta todo el mar territorial. En
italia, de modo análogo, el gobierno central regula la pesca marina,
salvo en tres regiones (Cerdeña, Sicilia y Venezia-Giulia) que tienen
jurisdicción sobre el mar territorial (de Klemm, 1993).
Para el caso de nuestro país, atendiendo en particular a
los conflictos no resueltos en el Atlántico Sur, así como a los
antecedentes poco felices de gestión descentralizada, parece
razonable que la administración y conservación de los recursos
marinos vivos permanezca dentro de la competencia federal, tanto
en lo relativo a la definición de capturas máximas permisibles, como
a la asignación de los cupos, la aprobación de proyectos pesqueros
y las tareas de investigación y elaboración de estadísticas. Debe
añadirse que en lo relativo a la sanidad animal, ésta es una
competencia clara del gobierno federal a través del SENASA,
dependiente de la SAPyA.
Sí resultará necesario propender a una distribución equitativa
de los beneficios derivados entre la nación y las provincias. Ello
permitiría satisfacer el principal reclamo de las provincias marítimas,
manteniendo a la vez bajo el gobierno federal la responsabilidad por
la conservación del recurso a largo plazo y por el control de la zona
económica exclusiva.
En lo relativo a los arreglos institucionales, existen opiniones
favorables a separar la administración del recurso en dos
69
segmentos, uno con sede en la SAPyA, con la misión de establecer la
asignación de los cupos, el otorgamiento de licencias a los buques,
las inspecciones a bordo y en puerto, la fiscalización sanitaria, y
la investigación y monitoreo, mientras que el otro, en la SRNyAH,
estaría destinado a fijar las capturas máximas permisibles (CPM) en
forma independiente.
Contrariamente a este enfoque, se suscribe acá la conveniencia
de mantener la acción de fijación de las CPM en las mismas manos
que las otras funciones, ya que toda la información necesaria para
el establecimiento de las mismas se concentra en la SAPyA y en el
instituto de investigaciones dependiente de la misma. Careciendo
la SRNyAH de un organismo técnico que pueda generar información
independiente, su intervención se vería reducida a revisar la
información generada por la SAPyA, con el riesgo de superponer
funciones, dificultar la agilidad de los sistemas de manejo y
complejizar el sistema regulatorio en perjuicio del sector privado.
La tarea que puede desarrollar la SRNyAH en materia de
conservación de la biodiversidad marina y costera y de aguas dulces
es muy vasta, centrando su accionar en la coordinación de aquellos
aspectos que el organismo que regula la pesca nunca ha atendido, ni
atenderá en el futuro.
Entre ellos, los siguientes temas ya mencionados: el
ordenamiento costero incluyendo la coordinación de la prevención
de la contaminación y degradación de los ambientes costeros; la
protección de ambientes de especial interés; la recuperación de
ambientes degradados; la conservación de especies amenazadas
de extinción; el acceso a los recursos genéticos marinos; y la
prevención y el control de la difusión de organismos exóticos en las
áreas marinas y costeras.
2.5. Uso sustentable de los recursos vivos de las aguas
dulces.
A diferencia de lo que ocurre con los recursos vivos del mar,
los de aguas continentales son considerados res nullius, ya que
la Nación sólo reclamó para sí el dominio sobre los marinos.
Sin embargo, la jurisdicción sobre los recursos de las aguas
70
continentales es de las respectivas provincias que esos ríos
atraviesan o bordean, o donde se encuentran los lagos, lagunas,
esteros u otros cuerpos de agua. En todos los casos las aguas
pertenecen al dominio público del estado provincial, salvo las aguas
de los lagos o lagunas no navegables, que pertenecen al dominio
privado del dueño del fundo.
Los conflictos entre la Nación y las provincias en estos casos se
refieren al tipo de jurisdicción que le compete a la Nación en esas
aguas. De acuerdo a la Consitución Nacional, las provincias ceden
a la Nación la jurisdicción sobre las aguas navegables, pero sólo
en lo necesario para garantizar su libre navegación, no sobre los
recursos vivos. Interpretaciones del tema extienden esa jurisdicción
al comercio, el cual en sentido amplio abarca las comunicaciones
y la provisión de energía. De ahí la jurisdicción reconocida a la
Nación por la Corte Suprema de Justicia en relación a varios
emprendimientos hidroeléctricos cuando su producción de energía se
destina al sistema interconectado.
En consecuencia, si bien esas diversas interpretaciones
coexisten, de hecho hay variadas situaciones donde la Nación
interviene en acciones que influyen de modo decisivo sobre la
diversidad biológica de las aguas dulces, sobresaliendo los aspectos
de: a) manejo de cuencas internacionales (del Bermejo, del Plata),
o de ríos internacionales (del Río Uruguay, del Río de la Plata); b
cuencas interprovinciales a través de comités de cuencas (del Río
Salí-Dulce, del Salado) c) administración de represas hidroeléctricas
vinculadas al sistema interconectado, internacionales (Yaciretá, Salto
Grande) o nacionales (Chocón-Cerro Colorado), y d) las aguas de los
parques y reservas nacionales.
La forma más adecuada de sortear esas diferentes situaciones
jurisdiccionales y competencias encontradas, para facilitar el manejo
de los recursos vivos de las aguas dulces y su uso sustentable, es a
través de Comisiones Interjurisdiccionales.
El caso más exitoso existente es la comisión para la región
patagónica, en la cual anualmente se acuerda entre las provincias
de la región y la Administración de Parques Nacionales todo lo
relativo a la pesca deportiva en lagos y ríos del sur, incluyendo
permisos únicos, inicio y cierre de la temporada, tamaños mínimos
71
por especie, artes de pesca permitidas y sistemas coordinados de
fiscalización. Luego, cada una de las jurisdicciones establece sus
áreas abiertas, cupos por especie y excursión, y artes de pesca
permitidas en cada cuerpo de agua particular.
El sistema de pesca comercial y deportiva de los grandes
ríos del litoral y norte del país no ha alcanzado el mismo grado
de complementación entre jurisdicciones. Las grandes obras
hidroeléctricas sobre el Paraná y el Uruguay han dificultado el
manejo conjunto de las poblaciones de aquellos peces que efectúan
migraciones estacionales en sentido norte-sur y viceversa.
Del mismo modo en que se ha sugerido para el uso sustentable
de la fauna y flora silvestre en un informe anterior (García
Fernández, 1996 b), para los usos de la fauna íctica de las aguas
continentales se recomienda la adopción de lineamientos o
directrices de sustentabilidad de nivel nacional, en consulta con los
organismos provinciales, que sean indicativas para todo el territorio
de la Nación.
Dichas directrices podrían incluir: a) las artes de pesca
permitidas (preferible a listar las prohibidas); b) los criterios
para adoptar niveles de referencia para las poblaciones de
interés comercial o deportivo, vinculados a los criterios para
identificar cuándo una especie requiere una veda especial y, de
gran importancia, c) establecer criterios para fijar áreas de veda
permanente o temporaria destinadas a proteger habitats críticos,
como por ejemplo, zonas de desove u otras áreas de importancia
para garantizar el reclutamiento anual del recurso.
2.6. Recursos genéticos marinos y de aguas dulces.
La vasta literatura que, desde antes de la firma del Convenio
sobre Diversidad Biológica, se ha generado en relación al
aprovechamiento de recursos genéticos silvestres, se centra en
el rol que puede desarrollar el uso de esos recursos para diversas
aplicaciones industriales, entre las cuales sobresale la farmacológica.
El Convenio destaca que la puesta en valor de los recursos genéticos
será de utilidad para conservar ambientes naturales en tanto
proveedores de los mismos. Un punto central en esa estrategia es
72
que el aprovechamiento de los recursos genéticos debe acompañarse
de una posterior distribución equitativa de los beneficios que de él
se deriven. El concepto de distribución equitativa puede aplicarse a
dos niveles.
Uno de ellos es entre naciones. La relación que se establezca
entre naciones proveedoras y naciones receptoras de recursos
genéticos, será equitativa si los países en vías de desarrollo, que
son más ricos en biodiversidad, reciben beneficios de aquellos otros
países que poseen mejores tecnologías de aprovechamiento y mayor
disponibilidad de recursos financieros para el desarrollo de productos
finales a escala comercial basados en la utilización de la diversidad
biológica.
El segundo nivel es el que tendría como destinatarias a las
comunidades locales que de esa forma recibirían un incentivo
para conservar los ambientes naturales. Las comunidades serían
compensadas también (y este punto es central en el esquema) por
el conocimiento tradicional respecto a la diversidad biológica y sus
aplicaciones.
La bibliografía hace muy poca referencia al aprovechamiento de
los recursos genéticos marinos en este mismo esquema. Una de las
razones es que difícilmente los beneficios derivables del uso de estos
recursos genéticos del mar sean decisivos para lograr una mayor
preservación del medio marino, tema que sí puede esperarse para
fragmentos de bosques o altas montañas, donde las comunidades
tradicionales han acumulado amplios conocimientos etnobotánicos y
etnozoológicos.
Otro motivo del menor interés despertado por los recursos
genéticos marinos es que son pocas las regiones donde las
comunidades indígenas y tradicionales han empleado a los recursos
marinos como complemento medicinal. Principalmente esto ha
existido en pueblos asentados en islas o archipiélagos de mares
tropicales.
Esto dificulta la identificación de especies promisorias para usos
farmacológicos. Experimentar con toda la diversidad es, además
de muy caro, un proceso muy largo hasta que se obtienen algunos
éxitos. Tampoco resulta claro cómo se debe interpretar y por lo
73
tanto cómo se instrumentará, la distribución equitativa de los
beneficios que se puedan derivar de esas aplicaciones.
Este es el caso de nuestro país donde, pese a su extensa
costa marina, los pueblos tradicionales han sido preferentemente
terrestres, con la única excepción de los yamanas, canoeros
fueguinos, grupo etnocultural ya desaparecido.
Pese a todo lo anterior, es recomendable que, al analizarse
y luego adoptarse una legislación sobre recursos genéticos en el
país, se incluya en élla a los recursos genéticos del Mar Argentino.
Ante la ausencia de grupos tradicionales indígenas o criollos que
hayan acumulado conocimientos sobre la biodiversidad marina,
la distribución equitativa de beneficios deberá entenderse como
regalías a favor del estado federal y de los estados provinciales
costeros. En caso de obtenerse beneficios por este concepto en
el futuro, sería razonable que una parte sustancial de los mismos
se destinen a la creación, fortalecimiento e investigación de áreas
protegidas marinas y costeras.
Por su parte, el enfoque relativo a los recursos genéticos
dulceacuícolas no ha de diferir mayormente del que se adopte para
los terrestres, ya que los conocimientos acumulados sobre éllos son
más abundantes, en la medida en que ha habido, y hay en nuestros
días, numerosos pueblos tradicionales que han hecho variados usos
del medio acuático continental.
TABLA I:
Obligaciones minimas de proteccion de la biodiversidad
y de uso sustentable de los recursos naturales marinos
y acuícolas emanadas de los tratados internacionales
suscriptos por la argentina.
1. CONVENCION SOBRE EL DERECHO DEL MAR
74
ARTICULO
TEMA INVOLUCRADO
OBLIGACIONES MINIMAS
Sesenta y uno.
Medidas del estado ribereño para 1. Determinación de las capturas
la conservación de los recursos
máximas permisibles dentro de su
vivos del mar.
zona económica exclusiva.
2. Implementación de medidas para
preservar o restablecer las poblaciones
de las especies capturadas a niveles
tales que puedan producir el máximo
rendimiento sostenible.3. Elaboración
de estadísticas sobre captura y
esfuerzos de pesca, y su intercambio
con otros estados interesados
en el seno de las organizaciones
internacionales competentes.
Sesenta y dos.
Medidas del estado ribereño para 1. Promover la utilización óptima de los
la utilización sustentable de los
recursos, por sí mismo o autorizando el
recursos vivos.
acceso remunerado de otros estados al
excedente de captura permisible.
Sesenta y tres y sesenta y cuatro.
Poblaciones transzonales y
altamente migratorias.
1. Coordinar con otros estados
ribereños y con los estados que
pesquen en las aguas adyacentes, las
medidas necesarias para asegurar la
conservación de las poblaciones de
peces compartidas o transzonales.
Sesenta y cinco.
Mamíferos marinos
1. Cooperar con otros estados para
la conservación de los mamíferos
marinos.
2. Realizar actividades encaminadas
a la conservación, administración y
estudio de los cetáceos, por conducto
de las organizaciones internacionales
apropiadas.
Ciento noventa y cuatro.
Prevención de la contaminación.
1. Reducir en el mayor grado posible
la evacuación de sustancias tóxicas o
nocivas, la contaminación causada por
buques y la contaminación procedente
de la explotación de recursos naturales
de los fondos marinos y su subsuelo.
2. Tomar medidas para la prevención
de accidentes y para hacer frente
a casos de emergencia y dictar
las reglamentaciones de diseño,
construcción y operación de buques e
instalaciones.
3. Tomar medidas especiales de
prevención de la contaminación
cuando se trate de ecosistemas raros
o vulnerables, o bien del habitat
de especies marinas diezmadas o
amenazadas.
75
Ciento noventa y seis.
Introducción de especies
exóticas.
1. Prevenir, reducir o controlar la
introducción intencional o accidental
en un sector determinado del medio
marino de especies exóticas que
puedan causar cambios considerables y
perjudiciales.
Doscientos cuatro al doscientos
seis.
Monitoreo de los riesgos de
contaminación y de sus efectos.
1. Evaluar los riesgos de contaminación
del medio marino y los efectos de la
contaminación existente.2. Elaborar
informes nacionales periódicos sobre el
particular.
Doscientos ocho al doscientos
doce.
Reglas internacionales y
1. Prevenir y controlar la
legislación nacional para
contaminación marina por fuentes
prevenir, reducir y controlar la
terrestres, incluyendo ríos y estuarios.
contaminación del medio marino.
2. Remite a acuerdos existentes sobre
prevención, reducción y control de
vertimientos.
3. Remite a acuerdos existentes sobre
prevención, reducción y control de la
contaminación causada por buques.
2. ACUERDO SOBRE LA CONSERVACION Y ORDENACION
DE POBLACIONES DE PECES TRANSZONALES Y ALTAMENTE
MIGRATORIOS.
ARTICULO
Quinto.
Sexto.
TEMA
INVOLUCRADO
OBLIGACIONES MINIMAS
Conservación y
ordenamiento de
las poblaciones
transzonales y
altamente migratorias.
1. Reducir al mínimo la captura accidental de especies no
objeto de la pesca, así como la captura por aparejos perdidos o
abandonados.
Aplicación del principio
de precaución.
1. Determinar niveles de referencia para cada población de
peces.
2. Eliminar o prevenir el exceso de capacidad de pesca
asegurando que el esfuerzo pesquero sea compatible con el
aprovechamiento sostenible de los recursos.
2. Tomar medidas para que esos niveles no se rebasen, y si
fueran rebasados, aplicar sin demora medidas especiales.3.
Evaluar los efectos de la pesca sobre las especies
capturadas accidentalmente y sobre las especies asociadas o
dependientes.
76
Séptimo y octavo.
Cooperación para
la conservación
y ordenación
de poblaciones
transzonales.
1. Cooperar entre estados ribereños y estados cuyos
nacionales pescan en las aguas adyacentes para la
conservación y aprovechamiento óptimo de los recursos en la
región, dentro y fuera de las aguas de jurisdicción nacional.
2. Informar a los estados que pescan en las aguas adyacentes
sobre las medidas tomadas por el estado ribereño con respecto
a las poblaciones transzonales en su jurisdicción.
3. Cooperar para el ordenamiento de poblaciones transzonales
interviniendo en las organizaciones o arreglos subregionales o
regionales de ordenación pesquera.
3. CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA.
ARTICULO
Sexto
TEMA INVOLUCRADO
OBLIGACIONES MINIMAS
Medidas nacionales
de planificación para
la conservación de la
diversidad biológica y el
uso sustentable de sus
componentes.
1. Elaboración de estrategias, planes de acción y/o programas
nacionales.
2. Integrar la conservación de la diversidad biológica y el
uso sustentable de sus componentes con otros programas
sectoriales.
1. Identificación y seguimiento de los componentes
importantes de la diversidad biológica.
2. Identificación de categorías de actividades impactantes y
seguimiento de sus efectos.
Séptimo
Identificación de elementos
y actividades importantes y
su seguimiento.
Octavo
Conservación in-situ.
Decimocuarto
Evaluación del impacto
ambiental.
1. Establecer procedimientos por los cuales se exija la
evaluación del impacto ambiental de proyectos que puedan
afectar de modo importante a la diversidad biológica.
Décimoquinto.
Acceso a los recursos
genéticos.
1. Regular el acceso a los recursos genéticos, creando
condiciones para facilitar ese acceso a otros países,
en condiciones mutuamente acordadas y sometido al
conocimiento fundamentado previo.
a. Areas protegidas:
1. Establecer un sistema de áreas protegidas.
2. Elaborar directrices para la selección, establecimiento y
ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar
medidas especiales de conservación.
b. Restauración y recuperación de especies y habitats:
3. Rehabilitar y restaurar ecosistemas degradados.
4. Establecer legislación para la protección de especies
amenazadas.
c. Especies exóticas:
5. Impedir su introduccón, y controlar o erradicar las especies
exóticas que signifiquen amenazas a la diversidad biológica.
77
4. CONVENCION RELATIVA A LOS HUMEDALES DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL
ARTICULO
TEMA INVOLUCRADO
Tercero y
cuarto
Medidas nacionales
de planificación para
la conservación de los
humedales y las aves
acuáticas.
OBLIGACIONES MINIMAS
1. Designar humedales para ser incluidos en la Lista de
Humedales de Importancia Internacional.
2. Elaborar e implementar planificaciones para el manejo de los
humedales listados.
3. Crear reservas naturales en humedales significativos, estén o
no listados.
5. CONVENCION SOBRE EL COMERCIO INTERNACIONAL DE
ESPECIES AMENAZADAS DE LA FAUNA Y FLORA SILVESTRES.
ARTICULO
TEMA INVOLUCRADO
OBLIGACIONES MINIMAS
Tercero y cuarto.
Restricciones al comercio de
las especies listadas en sus
apéndices.
1. Prohibir la exportación para fines primordialmente
comerciales de especies incluidas en el apéndice I.
2. Regular la exportación de especies incluidas en el
apéndice II.
3. Controlar que la importación de especímenes de
las especies listadas se ajuste a las previsiones de la
Convención.
Sexto.
Permisos y certificados.
1. Adoptar un sistema de emisión de certificados
especiales para la exportación de las especies listadas.
78
6. TRATADOS REGIONALES SOBRE CONSERVACION Y USO
SUSTENTABLE DE RECURSOS VIVOS ACUATICOS Y MARINOS.
TRATADO
REGION INVOLUCRADA
OBLIGACIONES MINIMAS
CCAMLR
Aguas marinas al sur de la
convergencia antártica.
1. Prevenir que las poblaciones decrezcan en
tamaño a niveles por debajo de los que aseguran
una tasa de reclutamiento estable.
2. Minimizar el riesgo de aquellos cambios en
el ambiente marino que no puedan revertirse
potencialmente en dos o tres décadas.
Del Río de la Plata y su
frente marítimo.
Río de la Plata y zona común
de pesca en el frente marítimo
del mismo.
1. Adoptar sistemas para prevenir y controlar la
contaminación en el área del tratado.
2. Establecer capturas máximas permisibles en el
Río de la Plata y distribuirlas en partes iguales entre
ambos países.
3. Establecer capturas máximas permisibles en
la zona común de pesca y distribuirlas en forma
equitativa, proporcional a la riqueza ictícola que
aporta cada una de las Partes.
TABLA II:
Descripcion de las actividades para la aplicacion de los presupuestos minimos de proteccion de los recursos vivos marinos
y de agua dulce.
Se señalan las responsabilidades sugeridas para las diferentes instituciones en relación a las actividades identificadas.
I - A NIVEL DE LOS ECOSISTEMAS MARINOS Y DE AGUA
DULCE
I. 1. MANEJO INTEGRADO DE LAS ZONAS COSTERAS.
79
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS / INSTITUCIONES
1. Elaborar una
propuesta de ley de
nivel nacional para el
Ordenamiento de las
Zonas Costeras del
país.
Esta actividad sería la base para
formular presupuestos mínimos
de aplicación en todas las costas
del país. Se requiere aprobación
del Congreso. Deben definirse
las competencias del gobierno
federal y de las provincias sobre
la materia, rescatando el interés
concurrente de ambos niveles.
Deben establecerse además, los
criterios para la delimitación de las
zonas costeras.
SRNyAH, en consulta con las provincias, debiera
impulsar un proyecto de ley en este sentido.
2. Establecer un Plan
Nacional de Manejo
Costero.
El Plan Nacional sería la
verdadera norma mínima común
a todas las costas de la Nación,
complementado por cada plan
particular de ordenamiento. Debe
establecer además el organismo
encargado de implementarlo, así
como el presupuesto a destinar a la
actividad.La creación de un Concejo
Interministerial como en el Brasil
parece conveniente.
La SRNyAH podría ejercer la presidencia del
Concejo, siendo necesaria la inclusión de la
P.N.A., la S.A.P.y A. la A.G.P.y representación
provincial y municipal.
3. Definir un régimen
para la zonificación
costera con categorías
de zonas de especial
interés natural o
cultural.
Los planes particulares de
ordenamiento o manejo integral
de cada zona costera deben definir
en forma obligatoria zonas con
manejo diferenciado. Sin necesidad
de establecer áreas protegidas de
entidad propia, es deseable que se
delimiten zonas de interés especial
para su preservación.
Las propuestas debieran surgir de las
autoridades locales (provinciales o municipales)
y ser elevadas al Concejo para su aprobación.
4. Identificar las
principales actividades
que afectan a las zonas
marinas y costeras del
país.
La elaboración de estrategias
preventivas para preservar,
recuperar y controlar la calidad
ambiental requiere analizar las
actividades que perturban a los
ambientes marinos y costeros,
incluyendo las actividades en tierra
y dentro de las cuencas fluviales,
que responden por el 70 % de la
contaminación costera.
SRNyAH, como punto focal del Convenio sobre
Diversidad Biológica en colaboración con otras
instituciones públicas y privadas.
5. Obligación de
recuperar ambientes
costeros degradados.
La recuperación de ambientes
degradados debe ser parte de una
normativa sobre manejo integral
costero, aplicando el principio
constitucional de que el daño
ambiental genera la obligación de
recomponer.
Entes administradores de los planes de manejo
costero.
80
I. 2. AREAS PROTEGIDAS MARINAS Y COSTERAS.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS /
INSTITUCIONES
1. Definir un régimen legal particular
para la creación y el manejo de áreas
protegidas marinas y costeras de nivel
nacional y provincial.
La actual legislación sobre áreas
protegidas de nivel federal no
establece categorías especiales
para estas áreas, que requieren
modalidades de administración
especiales. En otros niveles de
gobierno como los provinciales
deben seguirse esquemas similares.
Deben analizarse las opciones de
implementación en el país, y su
relación con los planes de manejo
costero.
SRNyAH en cooperación
con APN y consultas con
gobiernos de las provincias
marítimas.
2. Definir el marco biogeográfico marino- El diseño de un sistema de áreas
costero del Mar Argentino.
protegidas requiere que primero
se efectúe una clasificación de los
principales ecosistemas marino
costeros y sus diferentes tipos de
habitat.
SRNyAH debe impulsar esta
tarea, coordinando acciones
con SHN, INIDEP, IAA,
CONICET, MACN, etc.
3. Promover la utilización de categorías
internacionales de conservación para la
protección de áreas costeras y marinas,
y darles manejo efectivo.
SRNyAH y APN, en consulta
con los gobiernos de las
provincias marítimas.
Los sitios Ramsar, los de la Red
Hemisférica de Aves Playeras y las
Reservas de la Biosfera son categorías
muy útiles para complementar el
panorama de las áreas protegidas
marinas y costeras, pero se requiere
normativa especial para reforzar su
régimen de manejo.
81
I . 3. MANEJO DE HUMEDALES.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS /
INSTITUCIONES
1. Fortalecimiento de la
protección de humedales a nivel
nacional.
Identificar los humedales de importancia
nacional, incluyendo humedales de la costa
marina y producir listados oficiales, fijando
criterios para su manejo integral.
SRNyAH.
2. Establecimiento de régimen
de EIA para los humedales
listados.
Las autoridades deben establecer una
normativa para la evaluación de impacto
ambiental obligatoria de aquellos proyectos
que puedan afectar los humedales de
importancia internacional y nacional, ya sea
que impliquen conversión de estos habitats
o que puedan generar perturbaciones
significativas en ellos.
La SRNyAH debiera ser
autoridad de aplicación en lo
referido a la preservación de
los humedales listados, y los
gobiernos provinciales dictar
normas locales.
I . 4. PREVENCION DE LA CONTAMINACION MARITIMA, FLUVIAL Y LACUSTRE.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS / INSTITUCIONES
1. Prevenir y controlar la
contaminación por operación
de buques.
El cumplimiento de las
previsiones de MARPOL
implica monitorear
y controlar tanto los
buques de bandera
nacional como los
de otras banderas
que ingresen al mar
territorial o usen
facilidades portuarias
del país.
La P.N.A. es la autoridad de aplicación de MARPOL.
2. Adecuar las facilidades
portuarias a los
requerimientos de la
legislación internacional.
Mejorar, ampliar o
establecer, según
corresponda,
las instalaciones
portuarias para
recepción de desechos
y otras sustancias
contaminantes de
buques, así como
las facilidades para
su tratamiento y
disposición adecuada.
La A.G.P. es la autoridad de aplicación en la materia.
El sector privado debe realizar las inversiones
requeridas.
82
3. Elaborar planes
de contingencia para
intervención en caso de
derrames en el medio fluvial
o marítimo.
Los planes de
La P.N.A. es el órganismo competente en la materia,
contingencia son
coordinando con otras áreas según corresponda.
imprescindibles como
medida preventiva,
debiendo haberlos
especialmente diseñados
para mitigar efectos en
zonas ecológicamente
sensibles y en áreas
protegidas marinas o
costeras.
II - A NIVEL DE LOS COMPONENTES DE LA BIODIVERSIDAD
MARINA Y DE AGUA DULCE
II - 1. ESPECIES MARINAS Y ACUATICAS AMENAZADAS.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS /
INSTITUCIONES
1. Elaboración de legislación
específica sobre especies
amenazadas.
Es necesario presentar al Congreso de la
Nación un proyecto de ley en la materia
que alcance por igual a organismos
acuáticos y terrestres de la fauna y la
flora.Deben establecerse las categorías
a emplear así como los criterios para la
inclusión en las mismas.
SRNyAH y Congreso de la
Nación.
2. Identificación de especies
marinas y dulceacuícolas
amenazadas.
Dado el insuficiente conocimiento del
status de conservación del conjunto de
la biota acuática se sugiere adoptar un
sistema de listados positivos. Dichos
listados deben ser adoptados oficialmente
y deben ser objeto de amplia difusión
entre los sectores relevantes.
SRNyAH en consulta con las
instituciones públicas y privadas
competentes.
3. Elaboración de planes de
acción para la recuperación de
las especies en riesgo.
Para la recuperación efectiva de especies
amenazadas, es preciso elaborar planes
de acción que detallen las actividades
identificadas, las entidades que las
puedan ejecutar, los costos asociados y
los criterios para evaluar posteriormente
su eficacia.
SRNyAH, en acuerdo con
los gobiernos provinciales
involucrados y con consultas a
entidades académicas, ONG’s,
etc.
83
II - 2. ESPECIES EXOTICAS MARINAS Y DE AGUAS DULCES.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS /
INSTITUCIONES
1. Ampliar las
facultades de la
SRNyAH para
intervenir en materia
de importación de
organismos acuáticos.
Como organismo de aplicación del Convenio
sobre Diversidad Biológica, puede reglamentar
lo referente al ingreso al país de organismos
acuáticos exóticos.
SRNyAH, mediante resoluciones al
efecto.
2. Establecer un
regimen general de
prohibición al ingreso
de especies acuáticas
exóticas.
Debe establecerse un sistema de excepciones
en base a permisos expresos a ser evaluados de
acuerdo con la normativa a establecer.
SRNyAH con intervención de
SENASA en lo relativo a las
normas sanitarias.
3. Capacitación de
personal de control.
Adicionalmente, debe capacitarse al personal de
SRNyAH, mediante acuerdos con
los organismos de control fronterizo, creando
los organismos correspondientes.
conciencia de la importancia de controles eficaces
en la materia.
4. Regulación estricta
de las actividades
de acuicultura con
organismos exóticos,
estableciendo
directrices para la
evaluación de los
proyectos productivos.
Existen numerosos emprendimientos de
acuicultura con fomento del sector público,
basados en el manejo de organismos
acuáticos exóticos. La actividad debe estar
estrictamente regulada dado el alto riesgo
de liberaciones intencionales o accidentales
en ambientes naturales. Se sugiere adoptar
reglamentariamente directrices basadas en las
recomendaciones de UICN sobre el particular.
La SAPyA evaluaría los aspectos
productivos de los proyectos. La
SRNyAH deberá los ambientales en
base a las directrices elaboradas,
pudiendo denegar la autorización
de importación.
5. Prevención de
la introducción de
organismos exóticos
en las aguas de lastre
de buques.
Participar activamente en las negociaciones
tendientes a establecer un tratado para prevenir
y controlar la introducción involuntaria de
organismos exóticos en las zonas portuarias
fluviales, de estuarios y marinas.
SRNyAH colaborando con P.N.A.,
autoridad de aplicación de
MARPOL.
84
II - 3. CONSERVACION DE MAMIFEROS MARINOS.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS /
INSTITUCIONES
1. Ampliar las facultades de
la SRNyAH en lo relativo a
mamíferos marinos.
Como organismo de aplicación del CDB, y
dada la prohibición nacional de captura o caza
de los mamíferos marinos, la SRNyAH puede
dictar reglamentaciones tendientes a asegurar
su conservación efectiva.
SRNyAH, mediante
resoluciones al efecto.
2. Directrices para el
ordenamiento del uso turístico
de los mamíferos y aves
marinas en las aguas interiores,
mar territorial y apostaderos
continentales e insulares.
El turismo creciente tanto en los apostaderos
de mamíferos y aves marinas en el litoral
atlántico como en las áreas de reproducción
de la ballena franca sugieren la conveniencia
de elaborar directrices generales para mitigar
los efectos no deseados de dichos usos
especialmente tratándose de áreas o especies
protegidas.
SRNyAH y APN, en
colaboración con gobiernos
provinciales de la región.
3. Prevención de las capturas
accidenta-les de pinípedos y
cetáceos menores.
La captura accidental de cetáceos menores
SRNyAH en cooperación con
como el delfín del Plata y de pinípedos debe
el INIDEP, la SAPyA y el
ser registrada, y evaluada procurando luego su sector pesquero privado.
reducción.
II - 4. USO SUSTENTABLE DE ESPECIES MARINAS.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS /
INSTITUCIONES
1. Establecer criterios
mínimos referidos a las
artes de pesca comercial
de uso prohibido en el Mar
Argentino.
La adopción de lineamientos generales mínimos
forma parte de los compromisos asumidos por la
Nación en el marco internacional. Entre ellos deben
incluirse algunas restricciones clásicas sobre las
artes de pesca como son los tamaños mínimos de
malla, pero incorporando otras como la prohibición
de emplear redes de arrastre de monofilamento,
según sugiere la resolución 46/215 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
SAPyA, en consulta
técnica con el INIDEP,
SRNyAH y MRECIyC.
2. Establecimiento de
capturas máximas permisibles
en base a información
científica sobre los stocks.
Esta práctica es habitual en el país en los últimos
años, pero debe mejorársela impidiendo que la
máxima captura permisible supere al máximo
rendimiento sostenible estimado por los organismos
competentes. Deben definirse criterios de excepción
para el caso de pesquerías excesivamente
cosechadas en aguas adyacentes a las 200 millas por
parte de terceras flotas.
SAPyA, en consulta
técnica con INIDEP.
El MRECIyC debe
asesorar en los casos de
pesquerías conflictivas
(como la “milla 201” o
Malvinas).
85
3. Determinar los niveles de
referencia de las especies
transzonales en la ZEE.
El establecimiento de los niveles de referencia de
las poblaciones transzonales del Mar Argentino es
un paso necesario para negociar adecuadamente en
el marco de los acuerdos regionales o subregionales
con otros estados ribereños (Uruguay en el Frente
Marítimo) u otros estados de pabellón cuyos
nacionales pesquen en aguas adyacentes, según
prevé el Acuerdo sobre Poblaciones de Peces
transzonales.
SAPyA, en consulta
técnica con el INIDEP.
4. Evitar la sobredimensión
del esfuerzo pesquero en la
ZEE.
El análisis de proyectos pesqueros y solicitudes de
permisos para incorporación de buques de pabellón
nacional en la ZEE debe hacerse teniendo en
cuenta la necesidad de regular el esfuerzo pesquero
evitando una sobrecapitalización de la infraestructura
pesquera.
SAPyA, en consulta
técnica con el INIDEP.
II - 5. USO SUSTENTABLE DE ESPECIES DE AGUAS DULCES.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS /
INSTITUCIONES
1. Establecer criterios mínimos
referidos a la sustentabilidad de
la pesca comercial en las aguas
continentales.
Si bien la regulación del uso y goce
de la fauna íctica fluvial y lacustre
corresponde primariamente a
las provincias, es conveniente la
adopción de directrices generales
mínimas para la sustentabilidad de la
pesca comercial. Dichos lineamientos
pueden especificar: listados de
artes de pesca cuyo uso deba ser
prohibido en todo el territorio
nacional, reglamentaciones sobre
pesca en áreas de emprendimientos
hidroeléctricos, así como la
obligatoriedad de establecer niveles
de referencia y áreas de veda
permanente en habitats críticos o
zonas de reclutamiento.
SRNyAH y SAPyA en consulta
técnica con y el INIDEP,
organismos provinciales y
otros entes con competencia
sobre recursos fluviales.
2. Fomentar el desarrollo de
instituciones regionales de regulación
de la pesca comercial y deportiva.
Es de interés del gobierno federal,
en función de los convenios
internacionales suscriptos, alcanzar
una adecuada ordenación de las
poblaciones de peces u otros
organismos fluviales que son objeto
de pesca. En tal sentido deberá
impulsar la constitución de consejos
regionales de administración
de recursos vivos fluviales, o
fortalecerlos donde los haya.
SRNyAH y SAPyA deberán
impulsar su constitución,
con acuerdo de organismos
provinciales y otros entes con
competencia sobre recursos
fluviales.
86
II - 6. RECURSOS GENETICOS MARINOS Y DE AGUAS DULCES.
ACTIVIDAD
DESCRIPCION
ORGANISMOS /
INSTITUCIONES
1. Elaborar una ley para
establecer un regimen de
acceso a los recursos genéticos,
incluyendo los marinos y de
aguas dulces.
La Nación debe regular el acceso a los
recursos genéticos en el marco del CDB
mediante un régimen único con normas
mínimas de nivel nacional para concederlo.
Debe preverse la inclusión de los recursos
marinos de la ZEE y de la plataforma
continental. Será obligatorio solicitar el
consentimiento previo informado.
El Congreso Nacional debe
legislar al respecto.El punto focal
para otorgar permisos de acceso
a recursos genéticos acuáticos y
marinos debe ser la SRNyAH.
2. Analizar el alcance del
concepto de distribución
equitativa de los beneficios
derivados para el caso especial
de organismos marinos.
Uno de los propósitos centrales del CDB
es que el país otorgante reciba parte de
los beneficios derivados del uso de los
recursos genéticos de su territorio. Los
acuerdos de acceso deben establecer
esas retribuciones. Pero a la vez, la
normativa debe determinar quienes serán
los beneficiarios últimos en los distintos
casos. Para los recursos genéticos marinos
las opciones serían: el estado nacional o
las provincias costeras. En cualquiera de
ambos casos, podrían aplicarse esos fondos
al desarrollo de planes de ordenamiento
costero o para el establecimiento de áreas
protegidas marinas y costeras.
El Congreso Nacional debe
legislar al respecto.
La aplicación posterior
debiera estar centralizada
por la SRNyAH, pero con
implementación a cargo, o bien
de los gobiernos provinciales o
municipales, o bien de futuros
entes de administración de zonas
costeras y marinas.
ACRÓNIMOS EMPLEADOS:
- AGP: Administración General de Puertos.
- APN: Administración de Parques Nacionales.
- CDB: Convenio sobre Diversidad Biológica.
- CONICET: Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas..
87
- EIA: Evaluación de Impacto Ambiental.
- IAA: Instituto Antártico Argentino.
- INIDEP: Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero.
- MACN: Museo Argentino de Ciencias Naturales.
- MARPOL: Convención sobre la Prevención de la Contaminación por
Buques.
- MRECIyC: Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto.
- ONG´s: Organismos No Gubernamentales.
- PNA: Prefectura Naval Argentina.
- SAPyA: Secretaría de Agricultura, Pesca y Alimentos.
- SENASA: Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria.
- SRNyAH: Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano.
- UICN: Unión Mundial para la Naturaleza.
- ZEE: Zona Económica Exclusiva.
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