STC 67/2002, de 21 de marzo - Instituto de Estudios Fiscales

STC 67/2002, de 21 de marzo: Supuesta vulneración de los límites del contenido de
la ley de presupuestos: establecimiento por ésta de una norma relativa a las
incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas
Jaime Almenar Alonso Inspector de Hacienda del Estado I
DOCTRINA DEL TRIBUNAL
Las leyes de presupuestos que anualmente debe aprobar las Cortes Generales tienen un
contenido necesario e indisponible, las autorizaciones de gastos y las previsiones de
ingresos, y otro eventual que será constitucionalmente legítimo siempre que guarde
relación con aquél o con la política económica del Gobierno de la que los Presupuestos
Generales del Estado son un instrumento, o bien permitan una mejor inteligencia o
ejecución de los mismos.
En el presente caso se plantea la constitucionalidad de una disposición, aprobada
mediante la ley de P.G.E. para 1992, que establece la posibilidad de declarar la
compatibilidad de un puesto de trabajo en la Administración Pública con otra actividad
privada cuando el importe de los complementos específicos percibidos no sea superior
al 30 por ciento de las retribuciones básicas correspondientes a aquél. Considera el
Tribunal Constitucional que esta norma guarda relación directa con las habilitaciones de
gastos porque tiene repercusión en los gastos presupuestados, permitiendo, incluso, en
determinadas coyunturas, que la oferta de empleo incluya un espectro significativo de
los puestos de tal naturaleza si así resulta necesario, lo que, […] guarda relación
directa con las Leyes de Presupuestos.
II
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES.
La doctrina que sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de
Presupuestos ha sido elaborada por este Tribunal en una relativamente amplia serie de
resoluciones, que se inicia con la STC 27/1981, de 20 de julio, y que, tras las SSTC
84/1982, de 23 de diciembre, 63/1986, de 21 de mayo, 65/1987, de 21 de mayo,
134/1987, de 21 de julio, 126/1987, de 16 de julio, y 65/1990, de 5 de abril, culmina con
la STC 76/1992, de 14 de mayo, cuya doctrina ha sido posteriormente reiterada en las
SSTC 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 23 de junio, 16/1996, de 1 de febrero,
61/1997, de 20 de marzo, 174/1998, de 23 de julio, 203/1998, de 15 de octubre,
130/1999, de 1 de julio, 131/1999, de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre, y
32/2000, de 3 de febrero.
III
SUPUESTO DE HECHO.
1
La sentencia comentada resuelve una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal
Superior de Justicia de Cantabria que consideraba que no podía establecerse mediante
ley de presupuestos una disposición relativa al régimen de incompatibilidades de los
empleados públicos.
El litigio que trae causa de la cuestión se entabló por la negativa del Rectorado a
declarar la compatibilidad del trabajo de profesor universitario con el ejercicio de la
abogacía por cuanto en aquél el importe de los complementos específicos percibidos por
el mismo superaban el 30 por ciento de las retribuciones básicas, de acuerdo con lo
dispuesto en el art. 16.4 de la Ley de Incompatibilidades del personal al servicio de las
Administraciones Públicas, que fue introducido por la ley de P.G.E. para 1992
A juicio del órgano jurisdiccional esta limitación sería contraria al art. 134.2 de la
C.E., por regular una materia que no cabe dentro del contenido eventual de las leyes de
presupuestos así como porque la temporalidad de estas leyes perjudica la seguridad
jurídica proclamada en el art. 9.3 de la C.E., si mediante las mismas pretende
establecerse disposiciones de carácter permanente propias de otros cuerpos legales.
IV
TIPO DE PROCEDIMIENTO.
El planteamiento de una cuestión prejudicial por los Tribunales de Justicia ante el
Tribunal Constitucional con el objeto de que éste enjuicie la constitucionalidad de una
norma, requiere que se acredite por el órgano judicial que plantea la cuestión que de la
aplicación de la disposición de cuya constitucionalidad dudan depende la resolución del
litigio principal.
Sin embargo, se plantea en esta ocasión, como ya ha ocurrido en otras, si es necesario
que la norma cuestionada que el órgano jurisdiccional considera aplicable para resolver
el caso sometido a su jurisdicción debe ser la que realmente deba aplicarse a ese
supuesto. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que basta con que el
órgano jurisdiccional considere que la norma cuya constitucionalidad le plantea dudas
es la que debe ser aplicada para que el juicio de relevancia se entienda cumplido, con
independencia de que otra instancia superior entienda que debe ser una disposición
diferente la que sea pertinente aplicar para la resolución del proceso principal. Por esta
razón rechaza que pueda entrar a valorar si la norma cuestionada es la aplicable con
carácter previo a dirimir su constitucionalidad, pues considera suficiente que así lo
aprecie el Tribunal de origen que debe fundamentar únicamente las razones que le
hacen cuestionarse la constitucionalidad de esta norma pero no así porque considera
ésta aplicable, al ser ésta una cuestión de legalidad ordinaria, cuya valoración
corresponde en exclusiva a la jurisdicción ordinaria. Esto significa, asimismo, que la
resolución de la cuestión de inconstitucionalidad no prejuzga si la norma en que se ha
basado el órgano jurisdiccional para resolver el litigio principal es la que corresponde
aplicar, pudiendo un Tribunal superior, al resolver un recurso planteado ante la
sentencia dictada por aquél, considerar que es otra norma diferente de aquella que causó
el planteamiento de esta cuestión la que debe ser aplicada y resolver de acuerdo con la
misma
Finalmente debe señalarse que, en buena lógica, la doctrina anterior debe ser matizada,
en el sentido de que debe haber un cierto grado de racionalidad en la norma elegida,
pues lo contrario supondría desvirtuar el sentido de este recurso, pues si el Tribunal
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Constitucional estuviera, en todo caso, vinculado por la apreciación del órgano
jurisdiccional de origen, éste tendría libertad para plantear una cuestión de
inconstitucionalidad sobre cualquier disposición, siempre que argumentara las razones
por las que duda de la misma, aunque a todas luces resultara evidente que el litigio
principal sometido a su jurisdicción no guarda relación alguna con la norma
cuestionada.
V
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
La posible vulneración del contenido propio de las leyes de presupuestos y, por ende,
del constitucionalmente legítimo dependerá, cuando estemos ante una disposición
distinta de aquéllas que configuran su contenido necesario, de que la norma enjuiciada
guarde una relación directa con las previsiones de ingresos o habilitaciones de gastos, o
con la política económica del Gobierno de las que son un instrumento, o sirvan para una
mejor inteligencia o ejecución presupuestaria. De este modo tan conciso cabe sintetizar
la última doctrina sobre los límites constitucionales al contenido propio de las leyes de
presupuestos, que el Tribunal Constitucional resume en esta sentencia del siguiente
modo: "[Dicha doctrina se contiene] en una relativamente amplia serie de
resoluciones, que se inicia con la STC 27/1981, de 20 de julio, y que, tras las SSTC
84/1982, de 23 de diciembre, 63/1986, de 21 de mayo, 65/1987, de 21 de mayo,
134/1987, de 21 de julio, 126/1987, de 16 de julio, y 65/1990, de 5 de abril, culmina
con la STC 76/1992, de 14 de mayo, cuya doctrina ha sido posteriormente reiterada en
las SSTC 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 23 de junio, 16/1996, de 1 de febrero,
61/1997, de 20 de marzo, 174/1998, de 23 de julio, 203/1998, de 15 de octubre,
130/1999, de 1 de julio, 131/1999, de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre,
32/2000, de 3 de febrero, 180/2000, de 29 de junio, y 274/2000, de 15 de noviembre.
Así, y con base en esta doctrina, en nuestra STC 203/1998, de 15 de octubre, FJ 3, se
razonaba que la Ley de Presupuestos aparece, en primer lugar, como una verdadera
ley, lo cual no ha impedido subrayar su peculiaridad consistente en que el ejercicio del
poder legislativo por las Cortes Generales está condicionado en estos casos por las
disposiciones contenidas en los apartados 1, 6 y 7 del art. 134 CE y por las
restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las
Cámaras. Estas peculiaridades derivan, a su vez, de la función que el art. 134.2 de la
Norma fundamental atribuye a estas leyes: se trata de las leyes que cada año aprueban
los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos
del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que
afectan a los tributos del Estado. De aquí que al mismo tiempo aparezcan como un
instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno.
La Ley de Presupuestos tiene así un ‘contenido esencial’ o ‘indisponible’, mínimo y
necesario, distinguiéndola respecto de las demás Leyes del Estado, que viene
expresamente recogido en el número 2 del art. 134 del Texto constitucional, y que se
concreta en la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio
económico (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, y 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 3), y
en las normas de naturaleza financiera que desarrollan y aclaran los estados cifrados
para su ejecución congruente o simétrica en el respectivo período anual (STC 65/1990,
de 5 de abril, FJ 3). Contenido propio, mínimo y necesario que no puede considerarse
como exclusivo y excluyente, de modo que impida que en las Leyes de Presupuestos se
contengan disposiciones que no coincidan exactamente con dicho contenido (STC
65/1987, de 21 de mayo, FJ 4). En este sentido pueden además acoger un ‘contenido
eventual’ o ‘disponible’, justificado en el carácter funcional de la Ley de Presupuestos
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como vehículo director de la política económica del Gobierno, que no se excluye en la
redacción del art. 134.2 de la Constitución, y que se concreta en aquellas otras
disposiciones que, no siendo estrictamente presupuestarias, están dirigidas de modo
directo a ordenar la acción y los objetivos de política económica y financiera del sector
público estatal o, lo que es lo mismo, inciden en la política de ingresos y gastos del
sector público o la condicionan (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2; 63/1986, de 21 de
mayo, FJ 12; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 4; 134/1987, de 21 de julio, FJ 6; 65/1990, de
5 de abril, FJ 3; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 195/1994, de 23 de junio, FJ 2;
16/1996, de 1 de febrero, FJ 6; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 2; 174/1998, de 23 de
julio, FJ 6; 203/1998, de 15 de octubre, FJ 3; 130/1999, de 1 de julio, FJ 4; 131/1999,
de 1 de julio, FJ 2; 234/1999, de 16 de diciembre, FJ 4; 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5,
y 180/2000, de 29 de junio, FJ 4). La Ley de Presupuestos puede contener, en
consecuencia, disposiciones que, aun no suponiendo una previsión de ingresos o una
habilitación de gastos en sentido estricto, sí guarden relación con unos o con otros. Es
dentro de ese contenido ‘eventual’ o ‘disponible’ donde encajan aquellas otras normas
que, aun no constituyendo una previsión de ingresos o habilitación de gastos, sí
guardan en todo caso una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, o
responden a los criterios de política económica del Gobierno o a una mayor
inteligencia o mejor ejecución del presupuesto, y respetan, finalmente, tanto el límite
previsto en el número 2 del art. 134 de la Constitución, como el recogido en el numero
7 del mismo artículo (SSTC 65/1987, de 21 de mayo, FJ 4, y 65/1990, de 5 de abril, FJ
3).
Dicho de otra manera, ‘el hecho de admitir que las Leyes de Presupuestos puedan tener
un contenido que afecte a materias distintas de las que integran ese núcleo esencial
(esto es, que no constituyen una previsión de ingresos o una habilitación de gastos), no
significa que dentro de ese contenido eventual o no necesario, pueda tener cabida
indistinta la regulación de cualquier materia’ (STC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5).
Por otra parte, la justificación de la limitación del contenido constitucionalmente
posible de las Leyes de Presupuestos se halla, no sólo en la función específica que le
atribuye la Constitución (la aprobación anual de los Presupuestos Generales del
Estado incluyendo la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal y la
consignación de los beneficios fiscales que afecten al Estado), sino también en las
peculiaridades y especificidades que presenta su tramitación parlamentaria. Dicha
tramitación conlleva restricciones a las facultades de los órganos legislativos en
relación con la tramitación de otros proyectos o proposiciones de Ley, al tener sus
trámites de enmienda y debate restringidos por las disposiciones de las Cámaras que
regulan su procedimiento (SSTC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2; 65/1987, de 21 de mayo,
FJ 4; 65/1990, de 5 de abril, FJ 3; 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 178/1994, de 16 de
junio, FJ 5; 195/1994, de 28 de junio, FJ 2; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 2; 174/1998,
de 23 de julio, FJ 6 ; 203/1998, de 15 de octubre, FJ 3; 234/1999, de 16 de diciembre,
FJ 4; 32/2000, de 3 de febrero, FJ 5, y 180/2000, de 29 de junio, FJ 4).
Por estos motivos, si bien nada impide, en principio, la utilización del vehículo de la
Ley de Presupuestos como un instrumento para la mera adaptación circunstancial de
las distintas normas, sin embargo, la realización de una modificación sustantiva o la
inclusión de disposiciones de carácter general está necesitada, para salvaguardar su
legitimación constitucional conforme a lo expuesto, de una conexión económica
(relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política
económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor
ejecución del presupuesto), so pena de quedar huérfana de justificación (STC 274/2000,
de 15 de noviembre, FJ 4)" (STC 109/2001, de 26 de abril, FJ 5).
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En el presente caso, dos son las razones por las que el órgano jurisdiccional duda de la
constitucionalidad de la norma enjuiciada, por un lado, considera que una disposición
que establece una norma sobre incompatibilidades de los empleados públicos
difícilmente puede entenderse que guarda una relación directa ni con la política
económica del Gobierno ni con las autorizaciones de gastos y menos aún con las
previsiones de ingresos; pero además, entiende que se vulnera el principio de seguridad
jurídica ( art.9.3 C.E.) al regular una materia propia de un cuerpo legal específico
mediante dispersas leyes presupuestarias.
El Tribunal Constitucional rechaza ambas interpretaciones ya que, en cuanto a la
primera, la disposición cuestionada si bien no cabe afirmar que guarda relación directa
con la política económica del Gobierno, al afectar a un número limitado de
funcionarios, sí la guarda, en cambio, con las previsiones de gastos, al establecer la
posibilidad de declarar la compatibilidad del puesto de trabajo con otro distinto tan sólo
en los casos en que los complementos específicos no superen un 30 por ciento de las
retribuciones básicas, suponiendo así un límite a la cuantía de éstos y, por tanto, una
limitación del importe total de los gastos presupuestarios. Así lo afirma en el
fundamento jurídico 4: En el caso ahora sometido a nuestro examen resulta previsible
también que el precepto cuestionado no vaya a ser finalmente aplicable a un número
elevado de funcionarios, pero tal apreciación no conduce a privar a aquél de
repercusión en los gastos presupuestados, permitiendo, incluso, en determinadas
coyunturas, que la oferta pública de empleo incluya un espectro significativo de los
puestos de tal naturaleza si así resulta necesario, lo que, como señala el Abogado del
Estado, guarda relación directa con las Leyes de Presupuestos.
Respecto a la segunda objeción, la rechaza por la sencilla razón de que el precepto
incluido en la ley presupuestaria se ha incorporado, por mandato de la misma, a la
norma sustantiva que regula las incompatibilidades del personal al servicio de las
Administraciones Públicas, así lo admite en el fundamento jurídico 5 al afirmar que: el
legislador en este caso no ha aislado el precepto de la legislación de
incompatibilidades del personal al servicio de la Administración, sino que lo ha
integrado en el seno de la propia LIPAP, como acertadamente indica el Abogado del
Estado.
VI
COMENTARIO CRÍTICO
La STC 67/2002, de 21 de marzo, continúa la última doctrina del Tribunal
Constitucional sobre la legitimidad de las modificaciones legislativas operadas mediante
ley de presupuestos que ha flexibilizado las exigencias que deben satisfacerse para que
éstas puedan contener disposiciones diversas, distintas de su contenido necesario.
La doctrina del constitucional ha establecido con claridad la causa que limita el
contenido de esta Ley: las especialidades y limitaciones impuestas a las Cortes en su
tramitación, pero no ocurre lo mismo con los motivos que permiten ampliar su
contenido a materias distintas a las propias de las leyes de presupuestos, ya que son
todos ellos conceptos jurídicos indeterminados que se pueden, además, exigir con
menor o mayor rigor.
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Junto con esta dificultad de determinar cuando una disposición tiene una relación
directa con los ingresos o gastos del Estado, o responde a los criterios de política
económica del Gobierno o permite una mayor inteligencia o mejor ejecución del
presupuesto, lo cual permite una cierta discrecionalidad a la hora de determinar cuando
se cumple esta condición, ocurre que el Tribunal parece haber olvidado definitivamente
que también venía exigiendo para justificar la inclusión de las materias conexas, como
señaló en la STC 203/1998, que se cumpla otra: que la materia incluida aparezca como
un complemento necesario para la mayor inteligencia y la mejor o más eficaz ejecución
del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno. Parece, tras el
giro jurisprudencial iniciado con la STC 32/2000, que ya no se exige acumulativamente,
sino alternativamente, la relación directa con el contenido propio de las leyes
presupuestarias y que sean un complemento necesario de la política económica
gubernamental y, además, tampoco se exige que sea un complemento necesario sino que
basta con que guarde relación con esta política.
En el presente supuesto se observa además una cierta generosidad respecto a la
apreciación de que existe una relación directa entre una norma que establece un
determinado umbral que si no se supera permite declarar la compatibilidad con una
actividad distinta a la desempeñada en la Administración Pública y las autorizaciones de
gastos presupuestarias por la sencilla razón de que este umbral se establece relacionando
dos componentes retributivos, que el Tribunal constitucional entiende que opera como
un límite a la cuantía de los gastos de personal del presupuesto, cuando, en mi opinión,
la fijación de las retribuciones de los puestos de trabajo dentro de la Administración
Pública se determina por otras causas y lo que hace la norma enjuiciada es permitir la
compatibilidad con otra actividad cuando no se supere este umbral pero sin que esta
disposición permita condicionar el importe de las retribuciones.
VII
RELEVANCIA JURÍDICA.
La sentencia comentada continúa la última línea jurisprudencial mantenida por el
Tribunal en la que han sido rebajadas les exigencias necesarias para la regulación
mediante Ley de Presupuestos de las materias conexas, dado que ya no se exigen dos
condiciones sino tan sólo una: que la disposición ajena a su contenido necesario guarde
una relación directa con éste o con la política económica de la que son un instrumento o
que sirvan para un mejor entendimiento o una más eficaz ejecución de las mismas.
Esta nueva consideración de las leyes de presupuestos no parece que vaya a ocasionar
una vuelta atrás incluyendo en las mismas cuestiones de variada y distinta naturaleza,
dado que en la actualidad ya se tramitan estas cuestiones en las leyes de
acompañamiento, por lo que su relevancia puede ser mayor respecto de aquellas
materias reguladas en el pasado mediante ley de presupuestos que con una doctrina
menos flexible podían plantearse más dudas sobre su constitucionalidad.
VIII
BIBLIOGRAFÍA
ALMENAR ALONSO,J,;CASADO OLLERO,G.; COLLADO YURRITA,M.A.; SANCHEZ
SERRANO,L.; YEBRA MARTUL-ORTEGA,P.; Anuario de Jurisprudencia constitucional Financiera y
Tributaria 1998. Coordinador: Fernando Prats Máñez. Editor: Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
2000. ALMENAR ALONSO,J,;CASADO OLLERO,G.; COLLADO YURRITA,M.A.; SANCHEZ
SERRANO,L.; YEBRA MARTUL-ORTEGA,P. Anuario de Jurisprudencia constitucional Financiera y
6
Tributaria 1999. Instituto de Estudios Fiscales, 2001. CAZORLA PRIETO,L.Mª., Las llamadas leyes de
acompañamiento presupuestario; sus problemas de constitucionalidad, Marcial Pons, Madrid, 1998.
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