La integración regional ante un nuevo cambio de paradigma

S E R IE ESTU DIO S S OBRE I NT E GRA C I O N
La integración
regional ante un
nuevo cambio
de paradigma:
reflexiones desde una
perspectiva histórica
y comparada
Estudio realizado en el marco de ADAPCCA
Ramon Torrent
Octubre de 2009
El contenido de este documento es de responsabilidad
exclusiva del autor y en ningún caso se debe considerar
que refleja la opinión de la Unión Europea o de la SIECA.
INDICE
I.
Introducción
II. Una perspectiva histórica y comparada
1. La primera ola de integración regional (años 50 y 60):
Europa y América latina
a. El regionalismo en Europa
b. El “viejo regionalismo” en América Latina
2. La segunda ola de integración regional (años 90)
a. El “nuevo regionalismo” en las Américas
b. El proceso de integración europeo en la encrucijada
3.
La tercera ola de integración regional: asia y el pacífico (años 2000)
a. El surgimiento de un “novísimo regionalismo” en Asia y el Pacífico
b. Iniciativas de Integración en Asia -Pacífico
4. La integración regional, ¿una vía hacia la liberalización comercial?
a. Las causas de la explosión del regionalismo en los 1990s
b. El debate regionalismo vs. multilateralismo: los bloques regionales como
“bloques de construcción” o como “obstáculos” en el camino hacia la
liberalización global?
5. El inicio de una revisión crítica del paradigma del “nuevo
regionalismo” orientado a la liberalización del comercio internacional
a. Una visión menos indulgente del “nuevo regionalismo”: oportunidades y
riesgos del “nuevo regionalismo” y de los acuerdos de comercio preferencial norte-sur
b. El papel de las políticas internas
c. Una minimización de sus verdaderos efectos sobre la liberalización
comercial: el impacto del “nuevo regionalismo” en las perspectivas de integración económicas regional en Asia-Pacífico
d. Una enfatización de la diversidad de los acuerdos de preferencias
arancelarias y algunos rasgos compartidos
3
III. ¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
1.
Un nuevo enfoque analítico
a. Precondiciones y Objetivos de la Integración Regional
b. Instrumentos de la Integración Económica Regional
c. Las Dimensiones de la Integración Regional
d. La tipología de la Integración Económica Regional
2.
Una nueva visión de la relación entre integración regional y sistema
multilateral: una perspectiva legal, institucional y política y una nueva
perspectiva económica
a. ¿Por qué es necesaria una perspectiva legal, institucional y política?
b. La perspectiva estrictamente legal: ¿primacía de quién?
c. La perspectiva ‘arquitectónica’: el argumento de los ‘bloques’ y la diferencia
entre las Zonas de Libre Comercio y las Uniones Aduaneras
d. La perspectiva ‘mecánica’: el argumento del ‘cubo y los radios’ y el
entrelazamiento de los APC
e. La perspectiva de la ‘residencia común’: APC con no-Miembros de la OMC
f. La perspectiva política: la especificidad política de algunos APC
g. La perspectiva del desarrollo
IV. Conclusión
V. Bibliografía
ÍNDICE
4
I. Introducción
El presente estudio, redactado en el
marco del Proyecto ADAPCCA, es una
contribución a las actividades sobre
Integración Regional que están en curso
en el seno de la SIECA. Su contenido
se inscribe en una línea de investigación
desarrollada por el autor desde el año
2002 (año en que recibió un encargo
del Banco Interamericano de Desarrollo
para poner a punto un nuevo marco
analítico de la Integración Regional)
cuyos resultados se actualizan con un
examen de la literatura más novedosa y
significativa.
perspectiva muy policy oriented) ofrecer
ideas que abran nuevas vías de reflexión
sobre los procesos de integración que
puedan ser útiles para el proceso de
integración centroamericano.
El estudio combina la revisión de la
literatura ya existente con un examen
directo de los procesos de integración,
basado en fuentes primarias y en la
propia experiencia profesional del autor
en el marco del proceso de integración
europea. El objetivo es (desde una
En la segunda se ofrecen nuevos
enfoques para repensar dichos procesos,
tanto desde un punto de vista analítico
como político, en sí mismos y en su
relación al sistema multilateral. Y al final
se ofrece una breve conclusión.
El estudio se organiza en dos partes. En
la primera se adopta una perspectiva
histórica y comparada para el examen
de los procesos de integración. Se tratan
en primer lugar las sucesivas “olas” de
integración regional. A continuación
se discute la interpretación dada a la
integración desde distintas perspectivas.
ÍNDICE
5
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
II. Una perspectiva
histórica y comparada
6
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
1. La primera ola de integración regional
(años 50 y 60): Europa y América Latina
a. El Regionalismo en Europa
El mejor ejemplo real de proceso de
integración regional es, sin duda, el
europeo. Y precisamente por ello, dicho
proceso se ha utilizado en demasía como
paradigma único para utilizar en otros
procesos (sobre todo en América Latina,
y por ello, su crisis profunda actual
parece sumir en el desconcierto a los
analistas. Conviene por tanto revisarlo.
Esto se efectuará en el inicio de esta
sección y en la siguiente.1
La interpretación convencional del
origen y objetivos iniciales del proceso
de integración europeo parece correcta:
se trataba de superar el conflicto intraeurope occidental, esencialmente el
franco-alemán, que había ensangrentado
el mundo durante los últimos 80 años,
en particular durante las dos guerras
mundiales, mediante el “método
Monnet” de la cooperación económica.
El medio concreto para alcanzar este
fin debía ser la creación de un mercado
común. El mercado común comprendía:
a) la creación de una unión aduanera bien
entendida, es decir un territorio aduanero
único; b) algunas políticas comunes
(básicamente una política agrícola
común y una política común en materia
de producción y comercio de carbón
y acero así como de energía atómica);
1 Los argumentos desarrollados en esta sección
y en la siguiente sobre el proceso de integración
europea están extraídos de Torrent (2007).
ÍNDICE
c) la aplicación de los principios de
liberalización del acceso (no absoluta
en ciertos casos) y de trato nacional
en materia de comercio de bienes,
servicios, derecho de establecimiento,
régimen de trabajadores asalariados
y movimiento de capitales; y d) la
aplicación de ciertas normas en materia
de derecho de la competencia en su
doble vertiente de comportamientos de
las empresas y de ayudas de Estado. Se
creaba también un sistema institucional
(las tres comunidades europeas) capaz de
gestionar las políticas comunes (política
comercial de la unión aduanera, política
agrícola y políticas de carbón y acero, y
parcialmente, de energía atómica) para
aplicar las normas de competencia y
de producir un nuevo derecho en estas
áreas, así como en aquellas cubiertas por
la obligación de trato nacional (comercio
de bienes, servicios, derecho de
establecimiento,trabajadores asalariados
y capitales). Había otro ámbito o política
también abarcado por los tratados
constitutivos, pero su importancia era
menor en relación con los indicados2
No debe nunca olvidarse el contexto
en el que surgió el proceso: fin
del colonialismo, Guerra Fría y
2 No se trata de discutir si detrás de estos
objetivos iniciales latían ideas más “ambiciosas”
sobre la creación de algún tipo de entidad política
europea (de corte federal o no). Sería fácil llegar a
la conclusión banal, de que en algunos casos era
así y en otros no. De lo que se trata es de definir
los objetivos perseguidos por la iniciativa que
realmente cuajó y en torno a los cuales se alcanzó
el necesario consenso para que cuajara. Y estos
parecen ser los indicados en el texto y que están
hoy recogidos en la interpretación convencional.
7
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
consolidación del orden económico
multilateral. No debe nunca olvidarse
que el gobierno y la clase política
francesa que “inventaban” las
comunidades europeas y sus tratados
constitutivos eran los mismos que habían
estado, y en parte seguían estando,
enzarzados en dos sangrientas guerras
coloniales: Indochina y Argelia. El
conflicto del Canal de Suez, con sus
efectos sobre toda la situación futura
en Oriente Medio, es coetáneo a la
negociación del Tratado de Roma, así
como el desarrollo del conflicto en el
Congo, protagonizado por Bélgica, que
fue otra de las columnas del “monumento
a la paz” intraeuropeo constituido por el
proceso de integración.
El proceso de integración europea
fue favorablemente precedido por
el Plan Marshall, orientado a la
reconstrucción de los distintos países de
Europa Occidental por separado y a la
promoción de la cooperación económica
y el comercio entre ellos. Por otro
lado, es un proceso que se concibe y
desarrolla en plena Guerra Fría, cuando
los gobiernos de Europa Occidental
están marcados por un anticomunismo
virulento y dejaron atrás fórmulas de
colaboración con los partidos comunistas
como las que existieron en la inmediata
posguerra, al menos en algunos países
como Francia e Italia. La existencia del
bloque soviético es percibida como una
amenaza compartida por todos los países
8
que lanzan el proceso de integración (al
menos, por sus dirigentes).
Por último, tampoco debe olvidarse que
los tratados constitutivos del proceso
de integración europeo surgen en un
terreno bien abonado por otros tratados
internacionales, económicos y políticos
(dejando de lado aún a Naciones Unidas)
más amplios de membresía y de reciente
creación(entonces): a) en el ámbito
monetario (Acuerdos de Bretton Woods
sobre el FMI y el BM); b) en el ámbito
commercial (GATT); c) en el ámbito
de la cooperación económica (OECE,
luego OCDE, y Comisión Económica
para Europa de Naciones Unidas3); d)
en el ámbito de la cooperación jurídicopolítica (Consejo de Europa). Estos
acuerdos o prefiguran la orientación de
los tratados constitutivos del proceso
europeo (compromisos de liberalización
arancelaria y trato nacional del GATT,
cooperación económica en el marco de
la OECE, cooperación política en el
del Consejo de Europa) o resuelven y
enmarcan cuestiones esenciales para la
integración económica, que ya no deben
tratarse en los tratados constitutivos
europeos (temas monetarios, ya resueltos
en el seno del FMI). Este último aspecto,
sobre todo, tiene una importancia
decisiva en el terreno económico.
3 CEE-UN, en cuyo marco se han llevado a cabo
procesos de armonización de legislaciones en ámbitos tan decisivos como el transporte por carretera
o las normas técnicas para automóviles.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
i. La democracia profunda y el “modelo
social europeo” son previos al proceso
de integración europea y responden a
otras motivaciones
En mi opinión, mucha reflexión sobre
el proceso de integración europea está
viciada por el hecho de confundirlo
o mezclarlo con el de desarrollo del
“modelo social y democrático” y el
Estado del Bienestar europeos. Así,
en ocasiones, y muy en particular en
América Latina, se llega a trasladar al
proceso de integración evaluaciones
positivas relativas al desarrollo del
Estado del Bienestar en la Europa
Occidental.
El error es, ante todo, cronológico
e histórico. El Estado del Bienestar
europeo (o mejor, sus distintos modelos
de Estado del Bienestar) así como sus
sistemas democráticos contemporáneos
surgen de los procesos de “refundación”
política y económica que, en formas
muy distintas (pero con un importante
denominador común) tienen lugar
inmediatamente después de la Segunda
Guerra Mundial. El denominador
común es el de combinar un cambio
político de profundidad con fórmulas
de amplia participación en el gobierno,
que engendra una especie de “pacto
político-económicosocial” en el que
la democracia se fortalece, el Estado
ve reconocidas nuevas funciones
(o reforzadas algunas que ya había
asumido), y los ingresos y gastos
públicos se expanden sobre la base de
sistemas fiscales potentes. Este pacto
ÍNDICE
alcanza una gran legitimidad al ser
aceptado por un amplio conjunto de
fuerzas políticas, económicas y sociales.
Las fórmulas fueron distintas. En
Francia se trató de un gobierno de
amplio espectro con participación del
Partido Comunista. En Italia, fue un
sutil juego de tensas complicidades entre
la Democracia Cristiana y el Partido
Comunista. En el Benelux y Alemania,
fueron fórmulas de colaboración
entre la Democracia Cristiana y la
Socialdemocracia (aunque ésta no
participara directamente en el gobierno).
En los países nórdicos y en el Reino
Unido fueron gobiernos socialdemócratas
los que lideraron el proceso, pero lo
esencial de las reformas que introdujeron
quedó aceptado y consolidado en la
política y situación socioeconómica de
los respectivos países.
El error es también conceptual y político.
Las lógicas profundas del Estado del
Bienestar a la europea y del proceso de
integración europea son completamente
distintas. Basta con constatar el hecho de
que los instrumentos para la construcción
y la gestión del Estado del Bienestar
son nacionales y no comunitarios (desde
la fiscalidad, en particular la directa,
hasta el gasto en servicios públicos) y
que las disposiciones de los tratados
constitutivos no se refieren a estos
instrumentos o tienden a limitar su uso
y sus efectos con el propósito de que
no distorsionen el funcionamiento del
Mercado común.
9
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
La argumentación anterior no se
aplica sólo a los Estados fundadores
del proceso de integración. En el caso
de España, por ejemplo, es evidente
que el equivalente de los procesos de
refundación democrática y de creación
del Estado del Bienestar desarrollados
en el resto de países europeos
inmediatamente después de la Segunda
Guerra Mundial, se da en los primeros
años (1977-1981) de la transición
democrática (liderado por Adolfo
Suárez y el Rey)4 y no en el contexto
de la entrada en las Comunidades
Europeas unos años después. Sería
también interesante investigar (quizá en
comparación con España) cuál ha sido
y es la evolución en los Estados de la
Europa Central y del Este recientemente
ingresados en la UE. Se trataría de ver
si el proceso de entrada en la UE ha
jugado a favor o en contra del Estado
del Bienestar en sus distintas formas
posibles.
Parece condenada al error cualquier
interpretación que pretenda subsumir
dentro del proceso de integración
europea (que cubre sólo una parcela
de las políticas) el conjunto de las
políticas de los Estados europeos (sobre
todo aquellas relativas al Estado del
Bienestar y la “democracia profunda”),
que abarcan un ámbito material mucho
mayor y tienen unas motivaciones y
orientaciones mucho más amplias y con
origen anterior.
4 Y aprovechando algunos elementos “sociales/
corporativos” que el franquismo había adoptado de
la tradición fascista.
10
i. Una integración creada por el
Derecho y fundamentada en él
El proceso de integración europeo
responde a motivaciones y objetivos
políticos muy profundos e importantes,
y tiene efectos económicos muy
relevantes. Pero su instrumento decisivo
no es otro que el Derecho (derecho
internacional, aunque sea en una version
especialmente perfeccionada del mismo).
Esta característica es esencial para
comprender la grandeza, las limitaciones
y la fragilidad del proceso.
El proceso de integración no ha dispuesto
de ejércitos ni de fuerzas de policía, ni de
un poder político autónomo diferenciado
del de los Estados Miembros (ya que
la institución central en el proceso de
toma de decisiones y de producción
normativa del Consejo, está compuesto
por representantes de los gobiernos de
los Estados miembros). Tampoco ha
dispuesto de grandes medios económicos
en comparación con los manejados
por los Estados Miembros (el gasto
público de estos últimos es unas 40
veces superior al de la Comunidad).
No hay duda de que el motor efectivo
del proceso ha sido el Derecho: las
obligaciones que se autoimpusieron
los Estados Miembros al ratificar
los tratados constitutivos y el nuevo
derecho secundario producido por las
instituciones comunitarias.
Para entender el papel del Derecho en
el proceso de integración europea, debe
subrayarse que el Tribunal de Justicia
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
de las Comunidades Europeas (TJCE),
institución encargada de interpretarlo y
controlar su aplicación, no dispuso del
más mínimo poder de “enforcement”
durante los primeros 35 años del proceso
(los años “gloriosos” en que este proceso
se consolidó). El TJCE sólo “decía el
Derecho”. Como no tenía ningún poder
para hacer cumplir sus decisiones y las
represalias a los Estados Miembros por
incumplimiento de sus obligaciones, todo
el edificio de la integración reposó sobre
la base del cumplimiento voluntario
de sus obligaciones por parte de los
Estados Miembros. El que el Tratado
de Maastricht atribuyera al este tribunal
un cierto poder limitado de sanción (no
autónomo, además) a los eventuales
incumplimientos de los Estados no
modifica sustancialmente la situación.
Como veremos en la sección siguiente,
esta característica (una integración
fundamentada esencialmente en el
Derecho) marca unos límites al propio
proceso de integración: con tan sólo
el Derecho como instrumento pueden
abordarse algunos problemas de las
relaciones entre Estados, pero no
pueden abarcarse otros. En una metáfora
informática, que volveré a utilizar más
adelante, un hardware que solo dispone
del Derecho como herramienta básica
no puede procesar un software que sea
especialmente complejo o políticamente
difícil.
ÍNDICE
iii. Los primeros 25-30 años de integración europea; un éxito extraordinario
(para los objetivos perseguidos)
Si nos situamos en la primera mitad de
los años 80, debe evaluarse el proceso
de integración europea como un éxito
completo.
- El conflicto intra-europeo occidental está
superado. Definitivamente superado, si esta
expresión puede válidamente emplearse
en materia de relaciones políticas. En
particular, es ya impensable la reedición de
un conflicto bélico franco-alemán.
- El medio (el mercado común) ha
funcionado bien y se ha consolidado, sobre
todo en aquellas áreas juzgadas como
prioritarias en el momento inicial y así
reguladas en los tratados constitutivos:
creación de la Unión Aduanera, con
normas de derecho de la competencia,
consolidación de una política agrícola
común, y liberalización del acceso y
reconocimiento del trato nacional en
materia de comercio de bienes, servicios,
derecho de establecimiento, régimen de
trabajadores asalariados y capitales.
- El instrumento (el Derecho) utilizado
para desarrollar el proceso ha tenido un
éxito realmente prodigioso. Los Estados
han cumplido las obligaciones que se
habían impuesto, y han acatado y cumplido
una jurisprudencia del Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas, que en
cuestiones esenciales ha estirado dichas
obligaciones, en una sabia combinación
de audacia y prudencia, más allá de
11
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
la intención de los redactores de los
tratados5. Y el mecanismo de producción
de derecho secundario ha funcionado
bien.
Pero no debe olvidarse que este éxito
ha sido alcanzado en un determinado
contexto internacional y con relación
a unos objetivos considerablemente
limitados.
- La constatación del éxito no debe hacer
olvidar que el proceso de integración
europea fue esencialmente introvertido.
Su única proyección externa se daba sólo
en cuanto a la Unión Aduanera, dotada
de un régimen único para el comercio
internacional de bienes. Incluso en el
resto de aspectos económicos (servicios,
derecho de establecimiento, movimientos
y régimen de trabajadores asalariados y
de capitales) eran los distintos Estados
Miembros quienes seguían siendo
competentes. En una perspectiva política
más general, el proceso de integración
europea ha asistido pasivamente al
desarrollo de la Guerra Fría, integrado
en el bando liderado por los Estados
Unidos. Así pues, desde una perspectiva
mundial, el proceso de integración
5 No hace falta citar los múltiples ejemplos disponibles de ello; basta mencionar la audacia de
la jurisprudencia “Cassis de Dijon”, tan conocida y
aceptada que ya ni nos sorprende, al conceptuar,
en ciertos casos, normativas internas no discriminatorias como medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación y, por tanto, contrarias al Tratado salvo si se justifican sobre
la base de determinadas circunstancias. Audacia
combinada con una prudencia que lleva al Tribunal
a inventarse “exigencias imperativas” justificativas
adicionales a las enumeradas en el antiguo artículo
36 (protección de los consumidores, por ejemplo).
12
europeo ha sido un éxito pero sólo
en tanto al “proceso de adaptación al
mundo” (al mundo de la Guerra Fría y de
la post-descolonización).
- Y tampoco debe olvidarse que, en
plena conformidad con los objetivos
iniciales perseguidos por el proceso,
los resultados alcanzados han sido
limitados: más allá de la creación de
una Unión Aduanera con una política
agrícola (y de pesca en alta mar) y un
derecho de las competencias comunes,
y del reconocimiento de los principios
de liberalización del acceso y trato
nacional en un amplio abanico de
sectores, lo que se ha conseguido es
tan sólo: a) cierta armonización de las
normativas en los sectores cubiertos
por la obligación de trato nacional; b)
que los Estados Miembros, en ciertos
ámbitos que siguen siendo competencia
suya y no de la Comunidad, actúen en
común y más o menos asociados a la
Comunidad, con lo que el proceso de
integración ha ampliado su cobertura
más allá de lo inicialmente previsto6; y
c) el desarrollo embrionario de ciertas
6 Este es un pilar esencial de la integración europea
que la literatura de los “tres pilares” sistemáticamente deja de lado. En cambio, es muy importante que,
gracias a la existencia de la Comunidad, los Estados Miembros hayan ejercido sus competencias en
común y en torno a la Comunidad (o incluso aprovechando sus instituciones). Citaré sólo tres casos
bien significativos: a) la política de cooperación y
ayuda financiera a los Estados de África, Caribe y
Pacífico en el marco del Convenio ACP; b) las negociaciones de adhesion de nuevos Estados Miembros, que, si bien son de competencia nacional y
cuyo resultado acabará siendo ratificado por los
Parlamentos nacionales, se desarrollan dentro del
seno de las instituciones de la Unión; c) la participación de los Estados Miembros en las negociaciones
desarrolladas en el seno de la OMC en los temas de
competencia nacional.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
políticas comunitarias nuevas, no previstas
inicialmente (cooperación al desarrollo,
cooperación –muy limitada- en temas
educativos, etc.). Pero, aún así, a) la
mayor parte de los ámbitos abarcados por
las políticas nacionales internas siguen
quedando fuera del proceso de integración
(desde la educación a la sanidad y la
seguridad social, pasando por la regulación
del mercado de trabajo y la fiscalidad
directa); y b) con la única excepción del
regimen de comercio internacional de
mercancías, competencia exclusiva de
la Comunidad, en tanto que la Unión
Aduanera también quedaba fuera del
proceso de integración todas las políticas
externas.
b. El “viejo regionalismo” en
América Latina
i. Regionalismo e Industrialización por
Sustitución de Importaciones
El primer brote de regionalismo en
América Latina, que cobra fuerza en
los años 1960, aparece íntimamente
ligado al pensamiento de la Comisión
Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) y, en particular, del
economista argentino Raúl Prebisch. En
su clásica obra sobre el deterioro secular
de los términos de intercambio, escrita
con Singer, Prebisch observa que la
elasticidad de los ingresos provenientes
de las materias primas es menor que la de
los bienes industriales. En consecuencia,
el desarrollo de la periferia no dependería
de la continuación del patrón histórico de
ÍNDICE
especialización basado en la explotación
de las ventajas comparativas estáticas, sino
de la promoción del desarrollo industrial,
que debía llevarse adelante por medio
de los procesos de Industrialización por
Sustitución de Importaciones (ISI).
Por otro lado, si bien en el período de
posguerra el resto del mundo obtuvo
resultados satisfactorios con procesos de
liberalización gradual y el restablecimiento
de los flujos comerciales y financieros,
el crecimiento de las economías de los
países latinoamericanos más pequeños
fue poco afortunado, situación que se
extendió con un efecto dominó hacia
el resto de países de la región. El
diagnóstico de la época para este fracaso
era que los mercados eran demasiados
pequeños como para implementar una
sustitución de importaciones exitosa. En
este sentido, Prebisch y Singer afirmaban
que el tamaño reducido de los mercados
imposibilitaba a los países el avance
en un proceso de industrialización con
niveles de productividad y costos de
producción similares a los de los países
industrializados, pues sería imposible
desarrollar las facilidades industriales de
magnitud y especialización necesarias para
acceder a los beneficios de las economías
de escala de la producción. Esta situación
era especialmente aguda en el caso de
muchos sectores “críticos” para lograr la
integración vertical de las industrias, tales
como la producción de bienes de consumo
duraderos, bienes de capital y productos
intermedios básicos (Mayorbe, Herrera,
Santamaría y Prebisch, 1965: 65).
13
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
En el marco de las estrategias de la ISI,
orientadas a lograr un desarrollo “hacia
adentro”, se impulsó el crecimiento de
industrias con altos niveles de protección
frente a la competencia externa, la
planificación fue puesta a cargo del
estado, priorizando las empresas públicas
en rubros estratégicos, y se realizó
una estricta regulación de los flujos de
inversión extranjera.
En este contexto, la integración regional
se contempla como una herramienta
para fortalecer la ISI. Se suponía que
en la medida en que se avanzara en
ese proceso, “las producciones que se
radicaran en cada uno de los países
contarían con la demanda potencial de
toda el área integrada y, en consecuencia,
podrían establecerse plantas modernas
con dimensiones óptimas y con un
nivel de especialización adecuado”
(Mayorbe, Herrera, Santamaría y
Prebisch, 1965: 66). Esto implicaba
por tanto la eliminación de las barreras
comerciales y a la inversión extranjera
(si bien esta permanecería sujeta a
ciertas regulaciones) entre los países
parte del proceso, y el mantenimiento de
los niveles de protección hacia terceros
países. La planificación estatal sería
extensiva a todos los países del territorio
integrado y se buscaría desplegar un
enramado institucional colectivo, cuyo
punto de referencia era el por entonces
nuevo proyecto de integración de las
comunidades europeas.
14
ii. Las principales características del
“viejo regionalismo”
Recapitulando, las características más
sobresalientes del denominado “viejo
regionalismo” pueden resumirse en las
siguientes:
• Los acuerdos tenían como principal
objetivo complementar el modelo
de desarrollo de la ISI, marcado por
la reticencia frente a la dependencia
extranjera y basado en altos niveles
de proteccionismo, la alta ingerencia
estatal y la incidencia directa del sector
publico en los mercados.
• La integración regional pretendía
resolver las limitaciones de la
ISI mediante la desviación de
importaciones de terceros países
hacia la producción y la exportación
intraregional. Esto se lograría vía
eliminación de las barreras internas al
comercio, incrementando la protección
externa y ampliando la planificación
industrial a nivel regional.
• Predominio del pesimismo ante las
exportaciones y el convencimiento
de las virtudes del proteccionismo.
El tema multilateral estaba relegado
de la agenda, y se destacaba también
un marcado rechazo a los flujos de
IED en cuanto a que podrían implicar
dependencia extranjera.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
• Mecanismos de liberalización basados
en esquemas de listas positivas
resultantes de intrincados procesos
de negociación (excepto en el caso de
América Central). La consecuencia
eran altos niveles de selectividad
agravados por los acuerdos especiales
y diferenciales para los países menos
desarrollados de la región. A esto se
suma la perdida de credibilidad del
sector privado producto de la creación
de aparatos burocráticos poco exitosos
inspirados en la experiencia europea.
• Estancamiento de los procesos de
liberalización. Muchas veces los
resultados no se concretaban más
allá de lo escrito en los textos de
los acuerdos. El mantenimiento de
los altos niveles proteccionistas, el
fracaso de los órganos burocráticos,
la percepción de las asimetrías entre
las partes y la inestabilidad política
y economía socavaron los esfuerzos
integracionistas que se suponía debían
“rescatar” a la ISI.
Estos primeros intentos de integración
económica regional tuvieron un impacto
bastante moderado en lo que se refiere a
la liberalización arancelaria y a los flujos
de comercio e inversión en la región,
con la notable excepción de América
Central. Así, el proceso centroamericano
se constituyó como el único proyecto
del “Viejo Regionalismo” que logró
alcanzar una liberalización sustancial del
comercio, con el 95 por ciento de todas
las líneas arancelarias completamente
liberalizadas durante varios años, y con
ÍNDICE
el establecimiento exitoso de un arancel
externo común. Las exportaciones
regionales crecieron significativamente,
hasta alcanzar un máximo de 26 por
ciento de las exportaciones totales
(Devlin y Estevadeordal, 2001: 4). La
proporción de comercio intra-regional
dentro del total aumentó de menos del
7.5 por ciento hasta un 25 por ciento
entre 1960 y 1980 (Valencia, 1998). Sin
embargo, desde el punto de vista de la
equidad y reciprocidad, se obtuvieron
resultados insatisfactorios para algunos
países, lo cual terminó por atentar contra
el desarrollo del proceso.
Las expresiones de inconformismo se
agravarían con el conflicto bélico entre
El Salvador y Honduras, que significó el
rompimiento del esquema de integración propuesto desde 1961. Finalmente,
en 1970, después de una reforma constitucional, Honduras abandonó el esquema (Valencia, 1998).
Ya a mediados de la década de los
70, los procesos de integración del
“Viejo Regionalismo” mostraron
claros síntomas de “parálisis”. Una
serie de factores la desencadenaron y
potenciaron: (1) el recrudecimiento de
la tendencia proteccionista nacional,
que formaba parte del modelo
mismo, y que se manifestaba en un
mecanismo de liberalización basado
en “listas positivas”, de alcance
reducido en la mayoría de los casos;
(2) el rol “planificador” del Estado
empezó a chocar con las demandas
15
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
proteccionistas del sector privado; (3)
el empeoramiento de la inestabilidad
macroeconómica, producto de la
brecha entre la alta demanda de bienes
de capital y bienes intermedios, y la
cantidad de exportaciones generadas;
que se potenciaba con las fluctuaciones
de los precios de los productos básicos
y de los flujos financieros; (4) las
fuertes tensiones políticas causadas
por las asimetrías en las balanzas
comerciales y por ende en los beneficios
de los intercambios comerciales; (5)
la insuficiencia de la infraestructura
regional para soportar el incremento
de los flujos comerciales, agravada
por la animosidad de los gobiernos
autoritarios, que generaba permanentes
enfrentamientos internos, fronterizos y
trabas al libre movimiento de personas
y bienes; (6) el escepticismo de Estados
Unidos que, para la época, se encontraba
abocado al proyecto del multilateralismo
y no veía con buenos ojos el enfoque
regionalista.
2. La segunda ola de integración regional (años 90)
a. El “nuevo regionalismo” en
las Américas
i. El contexto del “nuevo
regionalismo”
Hacia fines de la década de los 80, el
estancamiento económico en América
Latina, sumado al surgimiento de la
nueva estrategia de desarrollo basada
en la rápida apertura comercial, unos
precios relativos “apropiados” y la
desregulación, parecía señalar el fin de
los esfuerzos de integración en la región.
Sin embargo, comenzó a observarse
un fuerte resurgimiento del interés por
dichos esfuerzos. En efecto, durante
los años 90, se asistió a una verdadera
explosión de nuevos acuerdos regionales
de integración económica, que superaron
holgadamente los números registrados en
los años anteriores.
16
El nuevo regionalismo latinoamericano
tiene origen tanto en la combinación
de factores mundiales o generales
que modificaron las estructuras de
la economía política internacional,
como en la combinación de factores
regionales o particulares que dieron a la
integración regional en América Latina
características específicas.
Los factores globales o generales
pueden resumirse en dos fenómenos
que marcaron la década de los 80: la
aceleración del proceso de globalización
económica y el fin de la Guerra Fría.
La nueva globalización económica
y algunas de sus características
determinantes (el cambio tecnológico,
las políticas estatales pro-mercado y
las nuevas dinámicas económicas)
fomentaron los proyectos regionales en
dos sentidos. Primero, la reducción de
las dimensiones espacio-temporales en
las que se desarrollan las actividades
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
económicas trajo aparejada una
ampliación de los mercados. Se creyó
que, con los cambios tecnológicos
y la eliminación de las barreras
comerciales y la inversion por parte de
los estados, la dinámica de mercado
llevaría a muchas empresas a ampliar
sus actividades del nivel nacional a un
nivel regional transnacional o incluso
mundial. Segundo, se pensaba que los
beneficios económicos potenciales que
resultarían de la ampliación de la escala
geográfica de los mercados conducirían
a los estados a la implementación de
medidas de liberalización comercial, de
eliminación de controles a la entrada
de capital productivo y financiero, y
de desregulación económica. En este
contexto, los proyectos de integración
económica regional se presentan como
una de las herramientas de los estados
para potenciar el desarrollo económico a
la vez que segestiona la actividad de los
mercados regionales.
Por otro lado, el fin del mundo bipolar de
la Guerra Fría produjo una ampliación
de las percepciones y dimensiones de la
seguridad estatal, que trascendió la esfera
militar y se extendió hacia cuestiones
meramente económicas. Asimismo, se
generan nuevos escenarios geopolíticos
para la competencia económica
entre los estados, diferentes de los
tradicionales escenarios de confrontación
territorial y militar vinculados a la
division ideológica entre capitalismo y
socialismo.
ÍNDICE
En cuanto a los factores regionales
específicos del caso de América Latina,
puede mencionarse en primer lugar el
cambio de la posición de los Estados
Unidos frente al regionalismo, desde el
escepticismo hacia un rol facilitador de
las iniciativas regionales, un fenómeno
que Jagdish Bhagwati denominó la
“conversión” de los Estados Unidos.
Esta conversión de los Estados Unidos
respondió a su vez a las dificultades
que enfrentaba la Ronda Uruguay del
GATT y al exitoso avance del proceso de
integración europeo (Acta Única Europea
en 1986 y Tratado de la Unión Europea
en 1992) y sus planes de ampliación (o,
al menos, coincidía con ellos).
Otro factor regional, que tuvo lugar a
mediados de la década de los 80, fue el
giro abrupto de las políticas económicas
latinoamericanas hacia el denominado
neoliberalismo, como alternativa a
las políticas económicas anteriores, y,
especialmente, con la puesta en marcha
de planes de “ajuste estructural”,
propiciados por los organismos
financieros internacionales, como
condición previa para la concesión de los
créditos que los países latinoamericanos
necesitaban para afrontar la profunda
crisis de la deuda en la que se encontraba
inmersa la región. En materia comercial,
este conjunto de recetas respaldadas por
los organismos de crédito internacionales
y la Secretaría del Tesoro de los Estados
Unidos, generalmente conocidos como
“Consenso de Washington”, tomó la
forma de “reducción de la protección de
17
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
los productores locales mediante cuotas
y aranceles” (Birdsall, de la Torre y
Menezes, 2001: 5).
El “nuevo regionalismo” de los años 90
nace como parte integral de las amplias
reformas estructurales que se venían
implementando en América Latina
desde mediados de los 80. (Devlin y
Estevadeordal, 2001: 6). La integración
económica regional se convierte así
en el tercer nivel de un proceso que
se complementa con la liberalización
unilateral y multilateral y, de esta
manera, se convierte en una herramienta
en manos de los estados y las empresas
para mejorar su inserción económica
internacional, y hacer frente a la fuerte
competencia existente en un mundo
globalizado.
El nuevo paradigma de desarrollo económico priorizaba la racionalización del
gasto público, las reformas fiscales, la
liberalización financiera, la fijación de un
tipo de cambio competitivo, la liberalización comercial, la promoción de la inversión extranjera directa, la privatización,
la desregulación, y la garantía de los
derechos de propiedad. En este contexto,
el nuevo regionalismo tenía por objetivo
el fortalecimiento de las reformas económicas estructurales. Al mismo tiempo
buscaba propiciar la atracción de flujos
de Inversión Extranjera Directa (IED), a
fin de captar los efectos “derrame” que
los mismos traen aparejados, tales como
el desarrollo de redes exportadoras, la
transferencia de tecnologías y la modernización institucional.
18
El nuevo regionalismo cubría también un
aspecto geopolítico, en cuanto a que los
acuerdos regionales servían para proteger
los sistemas democráticos de los países
más débiles, promover la paz y dotar a
los estados con una mayor capacidad
negociadora. (CEPAL, 1990; 1992; 1994;
Rosenthal, 1990). Por último, el nuevo
regionalismo tenía como meta favorecer
la cooperación regional funcional, en
cuanto a los acuerdos comerciales,
que representaban un punto de partida
para iniciativas de integración regional
más ambiciosas (Devlin, Estevadeordal
y Krivonos, 2002). Además, las
externalidades generadas por los vínculos
económicos entre las partes normalmente
requieren que la cooperación trascienda
la esfera económica hacia la política. Por
lo tanto, el avance de la regionalización
del comercio y por ende de la
interdependencia económica entre los
países causó un aumento proporcional
en la cooperación funcional entre los
estados, parte de diferentes acuerdos
de integración en el ámbito económico,
político y social.
i. Las características del “nuevo
regionalismo”
En consecuencia, las características más
sobresalientes del nuevo regionalismo
son:
• La integración regional se concibe
como una herramienta para profundizar
los procesos de liberalización, reducir
el proteccionismo y crear un ambiente
adecuado para la competencia.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
• La normativa regional y la presión entre
los pares también eran considerados
herramientas indispensables para el
mantenimiento de las reformas políticas
en el marco de las cuales se habían
promovido los acuerdos de liberalización
(efecto “lock in”).
• Abandono de los antiguos temores
frente a los flujos de inversión extranjera,
reconociendo su contribución a la
competitividad internacional y el acceso
a los mercados de exportación. Esto trae
aparejada una fuerte competencia por la
atracción de dichos flujos. De hecho, la
creación de mercados regionales como
el Mercosur ya no son como antes, una
estrategia para restringir estos flujos,
sino para atraerlos. La transformación
dinámica de los sectores productivos
es producto de la intensificación de la
actividad comercial y los flujos de IED.
• Carácter geopolítico: las políticas
económicas aperturistas implican
necesariamente la participación en foros
regionales y mundiales que permitan
la cooperación entre países, lo que los
convierte en actores más eficaces a escala
global.
• Proliferación de acuerdos de “grandes
mercados”, por ejemplo, de América
Latina con Estados Unidos y otras
potencias industriales, supone mayores
retos para los países latinoamericanos,
pues superan con creces a los acuerdos
intraregionales.
Los mecanismos utilizados para la
liberalización en los acuerdos son:
ÍNDICE
1. Aranceles: los acuerdos de nueva
generación en Latinoamérica se
orientan hacia la eliminación de
barreras arancelarias mediante
la implementación de esquemas
previamente programados más simples,
automáticos, rápidos y casi universales
(el ejemplo más claro de ello es el
Anexo I del Tratado de Asunción
constitutivo del Mercosur. Esto es
contrario a lo que ocurrió, por ejemplo,
con la ALALC que implicaba el
desarrollo complejo de listas positivas,
y los programas del Grupo Andino con
contadas excepciones.
2. Reglas de origen: la aplicación de
programas automáticos y universales
de desgravación fue balanceada
por procedimientos exhaustivos
de selección de los productos que
gozarían de dicha desgravación, por
medio de la aplicación discrecional de
complejas reglas de origen
3. Otras modalidades: a la
liberalización universal más rápida, y
la implementación
de las reglas de origen se suman:
a. el protagonismo del mercado, cuya
expansión esta liderada por el sector
privado.
b. el tratamiento especial y diferencial
a los países menos desarrollados: poco
tomado en cuanto con el fin de lograr
una mayor simplicidad en los acuerdos.
c. el efecto cascada en cuanto
los acuerdos desemboca en otros
que profundizan la liberalización,
19
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
Resultados
trascendiendo el comercio de bienes
tradicional característico de la antigua
integración.
d. simplificación de la arquitectura
institucional mediante la promoción
de acuerdos intergubernamentales
minimalistas.
e. el resurgimiento de los esfuerzos
integracionistas parece más sustentable
que los de la primera posguerra. Lo
cual contrasta profundamente con
la época anterior, caracterizada por
numerosos acuerdos pero de alcance y
sustentabilidad mediocres.
Por último, cabe destacar una serie de
características particulares que adoptó
el “nuevo regionalismo” en América
Latina:
• Diversidad. Aunque se puede decir
que se trata de proyectos de integración
económica, los mismos divergen
sustancialmente en cuanto a objetivos,
institucionalización y participación
estatal. Dependiendo de la agrupación
regional, y el objetivo que se debe
alcanzar: por ejemplo el ALADI, el
TLCAN, el G-3 o el ALCA tenían como
objetivo la creación de zonas de libre
comercio; la Comunidad Andina aspiraba
a la unión aduanera, y otras agrupaciones
pretendían ir más allá del comercio de
bienes como el caso del MCCA (en su
nueva etapa), el Caricom, el Mercosur o
la propia Comunidad Andina. Asimismo,
los niveles de institucionalización
también eran muy variables según la
20
agrupación regional, no sólo por la
arquitectura orgánica implementada
en cada caso, sino sobre todo por las
competencias que los estados miembros
ceden a la organización.
En lo concerniente a la participación
del estado, la diversidad subregional
justificaba las diferencias en la
composición de las agrupaciones, pero lo
más destacable a este respecto es quizá
el surgimiento de dos proyectos de la
época, cuyos miembros mostraban una
gran disparidad económica: uno de ellos
es el TLCAN, del que se ha destacado
habitualmente la coexistencia de Estados
Unidos y México como miembros junto
a Canadá; el otro es el ALCA, en el
que participaban 34 de los 35 estados
americanos.
• El “overlapping” o solapamiento: otro
rasgo distintivo del nuevo regionalismo
latinoamericano es la participación
simultánea de los estados en varias
agrupaciones regionales. Casi todos
participan en al menos dos proyectos
de integración, y en algún caso hasta
en cuatro o cinco diferentes. Por
ejemplo, y sin tener en cuenta su
participación en las negociaciones
del ALCA, todos los miembros del
Mercosur y de la Comunidad Andina
también eran miembros del ALADI,
alguno de ellos formaba parte del
G-3, y entre éstos México era también
miembro del TLCAN; por otro lado,
países con costas en el Pacífico como
Chile, México o Perú participan en el
Foro de Cooperación Económica Asia-
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
Pacífico (APEC). Esto incrementó la
complejidad en el funcionamiento de
las agrupaciones regionales, pero al
mismo tiempo contribuyó a acelerar
el desmantelamiento de las barreras
comerciales y a los movimientos de
capitales.
• En América Latina, las iniciativas
integracionistas han sido emprendidas
y lideradas por los estados. A
diferencia del caso asiático, los niveles
de regionalización efectiva antes
del lanzamiento o reactivación de
proyectos regionales eran bajos. Así, las
agrupaciones regionales surgen con la
finalidad de impulsar estas relaciones
económicas entre vecinos geográficos.
Sin embargo, pese al liderazgo
gubernamental en los inicios del nuevo
regionalismo en las américas, el sector
privado tuvo una incidencia directa y
activa en el desarrollo de las iniciativas
de integración.
• La integración regional de la década
de los 90, se planteaba en concordancia
con el multilateralismo, termino que
se entendía en las formulaciones del
“regionalismo abierto” impulsado por
la CEPAL a inicios de la década. Se
destacaban las virtudes de la apertura
comercial intrarregional, la apertura
comercial selectiva hacia el exterior, el
fortalecimiento de la base institucional
y la participación de actores públicos
y privados en los procesos de toma de
decisiones.
ÍNDICE
En este contexto, el auge del
regionalismo abierto como estrategia
de desarrollo se formuló en 1994,
aunque con ciertas condiciones que lo
diferenciaban del propuesto en la década
de los 80 en la cuenca del Pacífico. De
esta manera, el regionalismo abierto en
América Latina pretendía complementar
el multilateralismo, dentro de una
estrategia que lo fiaba casi todo a la
liberalización comercial, que se debía
alcanzar por distintas vías, que se
acostumbraban a ordenar de “más a
menos best” (unilateral, multilateral,
regional, bilateral). Se priorizaba la
economía regional sobre las economías
extranjeras, pero se trataba de un
regionalismo abierto a las relaciones
intrarregionales y con el resto de países
del mundo.
• La diferencia más marcada entre el
nuevo regionalismo de la década de los
90´ y las experiencias anteriores fue el
contexto de políticas en el cual nacieron
estas iniciativas. El nuevo regionalismo
surge en el marco de reforma de políticas
juzgadas poco exitosas, y la debacle
ocasionada por la crisis de la deuda
en la década de los 80, con el objetivo
de fomentar la economía de mercado
apoyada en una base institucional
democrática y renovada. En este sentido
puede decirse que un rasgo muy notable
de la transición de los años 90 es el
resurgimiento del interés hacia acuerdos
intrarregionales (norte-sur) en lugar de
la tradicional integración (sur-sur) que
vinculan a los países desarrollados en
esquemas de liberalización recíproca,
21
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
acompañados de programas de
cooperación funcional. Este cambio
hubiese sido imposible de no haberse
operado un cambio en el marco de
política.
A efectos de análisis y discusión, caben
dos respuestas alternativas a la pregunta
del “qué hacer”:
b. El proceso de integración
europeo en la encrucijada
i. Introducción
Mientras en América se desarrollaba
el “nuevo regionalismo”, en Europa la
“vieja integración regional europea”
se encontraba en una encrucijada
cuya verdadera significación sólo se
ha manifestado cuando el proceso ha
entrado en crisis profunda en la dácada
del 2000.
Después del éxito alcanzado por el
proceso de integración europeo en los
años 80 (con todas sus limitaciones,
señaladas en la sección precedente)
puede surgir una pregunta: ¿qué hacer
a partir de entonces?. Era bastante
evidente que el impulso inicial se había
agotado, sin embargo no debe darse una
connotación negativa a este agotamiento
ya que el “acquis” permanecía bien
consolidado y respondía plenamente a
los objetivos iniciales. Por tanto, quizá
sería más adecuado hablar de “deberes
hechos” (en buena medida) y no de
“agotamiento” pues podría denotar
fracaso. En el fondo, se trataba de todo
lo contrario: el agotamiento del impulso
inicial era un éxito.
22
-
La primera podría etiquetarse
de “conservadora”. No
conservadora en el sentido de
derechas, sino en un sentido más
bien etimológico de “conservar
lo hecho”. En esta línea de
respuesta, no se habrían buscado
objetivos alternativos distintos
de los iniciales (es decir, la
contribución a la pacificación
de las relaciones entre estados
de la Europa Occidental y el
establecimiento de un clima
de cooperación estrecha entre
ellos), y se habría constatado
el éxito del medio utilizado
(la integración del mercado y
otras formas complementarias
de cooperación), así como
del instrumento elegido (el
Derecho). Evidentemente,
esta línea de actuación no
desembocaba necesariamente
en la parálisis o en la inacción:
por un lado, debía seguirse
definiendo e implementando
las políticas comunes y
aplicando las reglas del
derecho comunitario; por otro
lado, el dinamismo inherente
a los tratados constitutivos,
especialmente por la existencia
de un mecanismo de producción
autónoma de derecho, siempre
habría permitido ir dando mayor
profundidad al proceso en los
distintos ámbitos cubiertos por el
tratado.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
-
ÍNDICE
La segunda vía de respuesta
podría etiquetarse de
“reformista”. Si la primera vía
de respuesta, la “conservadora”,
puede ser defendida desde
perspectivas muy diferentes,
porque, en su origen y en sus
objetivos iniciales, el proceso
de integración europea que
pretendía conservar podía
también ser defendido desde
posiciones políticas muy
distintas, la vía “reformista”
parece exigir como premisa
una posición política de
transformación de la realidad
que tradicionalmente se asociaría
con la izquierda (aunque sea
una izquierda muy moderada,
como se verá a continuación).
En esta vía, sin perder sus
características y objetivos
propios en el plano interno (es
decir, conservando el acquis),
se trataría de transformar el
proceso de integración europeo
de un proceso de adaptación
al mundo (lo que había sido
desde su inicio) en un proceso
de transformación del mundo;
un mundo extraordinariamente
necesitado de transformación:
hambre, subdesarrollo,
desigualdad en todos los planos
(incluyendo el de la situación de
las mujeres), conflictos bélicos,
falta de respeto de los derechos
humanos, problemas de medio
ambiente,entre otros. Esta vía
reformista, por otro lado, hubiera
constituido en cierta manera una
reparación de los males causados
al mundo por los grandes países
europeos (colonización, guerras
mundiales, mala conducción del
proceso de descolonización),
para la cual no era suficiente el
haber construido un Estado del
Bienestar modélico orientado
hacia adentro y sin proyección
internacional.
Como es bien sabido, no se siguió
ninguna de las dos vías. El proceso
de integración experimentó un brusco
relanzamiento (mucho más allá de la
profundización progresiva que ya hubiera
permitido la vía conservadora) pero no
se orientó en una perspectiva reformista
como la indicada. Es cierto que se ofrece
como nuevo objetivo (que justifica
la nueva orientación del proceso de
convertir a la Comunidad) o en un marco
más amplio a la Unión Europea, para
que esta sea un “actor global” (“global
player”) que esté a la altura de todas
sus potencialidades económicas y de su
tradición democrática. Sin embargo, este
planteamiento me parece más bien una
justificación ad hoc y no una verdadera
explicación de la nueva orientación del
proceso, por las siguientes razones:
-
No ha quedado nunca claro
el proyecto político que la
Comunidad o la Unión querían
impulsar como “global player”, y
es evidente que las divergencias
políticas entre sus estados
miembros (acentuadas después
23
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
de la última ampliación) hace
muy difícil concebirlo (la
constatación de la inexistencia
de este proyecto político es
compartida por los europeístas
más ortodoxos y conocedores
del proceso).
-
Si ésta fuera la verdadera
explicación, la única conclusión
que se podría extraer sería la
de un considerable fracaso por
cuanto ya era la justificación
dada por Jacques Delors para
lanzar el proceso del Acta
Única hace más de 20 años, y
no parece que se haya avanzado
de modo verdaderamente
significativo en ese período.7
- La voluntad de convertir a la
Unión Europea en un “global
player” (más allá de la retórica)
es completamente incompatible
con dos realidades: a) la
incapacidad de definir una
política común sobre la reforma
de la composición del Consejo
de Seguridad de Naciones
Unidas; b) el mantenimiento de
la participación de los Estados
Miembros de la Unión Europea
7 Es bien significativa la redacción del artículo inicial del capítulo sobre investigación (actual artículo 163), una de las piezas clave de las reformas
promovidas por Delors por medio del Acta Única:
“La Comunidad tiene como objetivo fortalecer las
bases científicas y tecnológicas de su industria y
favorecer el desarrollo de su competitividad internacional”.
24
en el FMI no sólo “en ordre
dispersé” sino mezclados en
las distintas “constituencies”
con estados no miembros de la
Unión (no sólo europeos sino
latinoamericanos, del Caribe o
Asia)8.
Para comprobar la falta de gran objetivo
del proceso basta comprobar que, en
estos últimos tiempos, la justificación
del “Europa, global player” como
objetivo último se ha sustituido en
muchas ocasiones por una apelación a la
“Estrategia de Lisboa” de 2000, como si
ella constituyera la brújula que pretende
dirigir el proceso.9
La integración en vez de constituirse en
un medio para alcanzar un fin último
u objetivo principal, se ha convertido
en un fin en sí misma. Esta tesis (la de
la integración por la integración) ha
quedado encarnada en la “teoría de la
bicicleta” (se cae si no avanza) o del
spill over en términos más sofisticados,
que continúa siendo repetidamente
proclamada, tanto por responsables
políticos como por académicos, como si
tuviera algún sentido.
8 En el marco del FMI, España se integra en una
constituency latinoamericana; Irlanda en una caribeña y es representada por Canadá; Bélgica, Holanda e Italia lideran constituencies donde se integran Estados no miembros de la Unión Europea y
no europeos; y Suecia, Finlandia y Dinamarca eran
representadas hasta hace poco por el representante de Islandia.
9 La estrategia aprobada por el Consejo Europeo
de Lisboa, orientada a transformar en tan sólo diez
años la economía europea en “la economía basada
en el conocimiento más competitiva y más dinámica
del mundo”(¡!).
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
ii. El reto sin respuesta y la
oportunidad perdida: el régimen
Gorbatchov
El agotamiento del impulso integrador
europeo inicial y la consiguiente
apertura de la interrogante acerca de la
conveniencia y dirección de un cambio
de objetivos, coinciden en el tiempo
con un proceso de enorme importancia
histórica: la crisis del régimen del
bloque soviético, así como la asunción,
y conducción de esta por Gorbatchov.
Así las cosas, el proceso de adaptación
al mundo que había constituido el
proceso de integración europeo no
sólo era sometido a cuestionamiento
desde dentro (agotamiento con éxito
del impulso inicial) sino desde fuera
(transformación radical del mundo al
cual el proceso quería adaptarse). En
otras palabras: la discusión sobre los
objetivos del proceso ya no era sólo
una exigencia interna sino que venía
provocada desde el exterior.
Para efectos del presente estudio,
es irrelevante la discusión sobre
si Gorbatchov causó la crisis del
régimen soviético o aceleró tendencias
inherentes que eran imparables.
También es irrelevante discutir sobre la
“sinceridad” de sus políticas reformistas
(convicción personal o bien simple
correr detrás de unos acontecimientos
que no era capaz de controlar). Mi
opinión es que su gobierno tuvo efectos
causales muy importantes, y que él
estaba bien convencido de la bondad de
ÍNDICE
los cambios; pero aunque esta opinión
fuera equivocada, lo que cuentan son
los cambios políticos que se produjeron,
la presentación pública que de estos
hacía Gorbatchov y los nuevos
márgenes de maniobra que abrían en
la política internacional y en la política
europea. A riesgo de simplificar,
plantearé una interpretación de la
política propugnada por Gorbatchov,
que me parece consistente con los
hechos y que por ello habría podido
servir de premisa para una reorientación
de la política europea.
- El sistema socioeconómico y
político de la Unión Soviética
estaba siendo ahogado por dos
factores, uno económico y otro
político, pero íntimamente
interrelacionados: a) la carga
insoportable de la industria de
armamento sobre el conjunto
de la economía y b) la
esclerosis de un sistema político
marcado por la carga, también
insoportable, del aparato
ideológico-político-militar
que ya precedía a la Guerra
Fría, pero que también fue en
buena parte generado por ella.
La carrera armamentísta con
Estados Unidos alimentaba
de manera permanente ambos
factores.
-
Para que el sistema pudiera
recobrar aliento y vida era
necesario entrar en un proceso
muy ambicioso de reducción
de las cargas económicas y
25
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
políticas; para ello era necesario
revertir la carrera armamentística
y para ello era necesario
transformar en profundidad la
situación política internacional.
El objetivo politico internacional
de la Paz (en el sentido más
primario: liquidación de
conflictos y tensiones bélicas)
era la condición para abordar
el tema económico interno de
la reconversión de la industria
de armamento. Y tomados
en conjunto, ambos eran la
condición del cambio político
interno al reducir el peso y
la significación del aparato
ideológico-político-militar.
-
26
Ciertamente (y este elemento es
decisivo en la interpretación y
explicación de por qué no fue
retenida), todo este profundo
cambio político-económico
no exigía cuestionar la lógica
no-capitalista dominante
del sistema económico
(para evitar malentendidos
y discusiones semánticas,
prefiero utilizar la expresión
negativa “nocapitalista” a la de
“socialista”). En cualquier caso,
constituía un camino que podía
emprenderse como una finalidad
en sí misma sin prejuzgar si
a medida que se recorriera,
engendraría tendencias mayores
o menores de “cambio de
sistema”.
Querría insistir en que los párrafos
anteriores no constituyen una lectura
de cuento de hadas de la política de
Gorbatchov:
- En primer lugar, es cierto que
posiblemente no tenía muchas
otras opciones para evitar el
desmoronamiento de la Unión
Soviética en un plazo más o menos
breve.
- En segundo lugar, y como es
bien sabido, no cuesta nada ilustrar
los párrafos anteriores con una
multiplicidad de citas de tomas de
posición pública de Gorbatchov.
- En tercer lugar, no puede negarse
que Gorbatchov dio pasos decididos
para liquidar y reducir conflictos
y temores militares, así como para
frenar la carrera armamentísta.
- Y en cuarto lugar, quiero subrayar
que los párrafos anteriores
no pretenden caracterizar
esquemáticamente la política de
Gorbatchov, cuanto la interpretación
que de la misma podía ofrecerse
desde Europa Occidental.
Europa Occidental, y en particular los
estados miembros de la Comunidad
Económica Europea (individualmente,
dentro o fuera del marco comunitario o
en el marco de la OTAN o de Naciones
Unidas) y la propia comunidad fueron
completamente incapaces de recoger
el reto planteado por Gorbatchov, y
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
aprovechar las posibilidades abiertas por
su política. Se trata de una verdadera
oportunidad perdida: por primera vez
desde el final de la Segunda Guerra
Mundial, Europa Occidental tenía
la posibilidad de jugar un papel de
vanguardia en el mundo. Europa Oriental
se la ofrecía.
No es éste el momento (ni quizá yo la
persona) para desarrollar en detalle cuál
hubiera podido ser la respuesta europea.
Basta con constatar el hecho bien
conocido y casi indiscutible de que la
respuesta pura y simplemente no existió,
en cambio sí hubo una cierta respuesta
por parte de la Administración Bush
padre, desde la entrada en negociaciones
significativas de desarme a la
cooperación en la liquidación de ciertos
focos de tensión bélica. Basta también
comparar la condena inmediata del golpe
de Estado contra Gorbatchov, en agosto
de 1991, por parte de la Casa Blanca,
con la sonrisa irónica, despreciativa
y prepotente con que Miterrand
comentó la misma en television (en una
escena que todos los especialistas en
política internacional deberían revisar
periódicamente y que ilustra mejor la
actitud europea frente a Gorbatchov
que mil citas). Basta comparar la falta
de apoyo para Gorbatchov con el
entusiasmo hacia Yeltsin y Putin, una
vez confirmado que la crisis de la Unión
Soviética conducía a la reintroducción
del capitalismo como sistema económico
dominante en todo el bloque soviético.
Por último, basta con simplemente
sugerir cuáles habrían podido ser los ejes
ÍNDICE
de aquella respuesta: dar la prioridad a
la democracia, la estabilidad política y
la transformación ordenada del bloque
soviético y la propia Unión Soviética, la
Paz internacional y el desarrollo de los
países del Tercer Mundo, en vez de la del
capitalismo (aunque fuera en una de sus
peores versiones) y la desmembración
desordenada del bloque soviético y
de la Unión Soviética (aunque fuera a
costa de fuertes tensiones y cruentos
conflictos bélicos –ex Yugoslavia– y a
costa de, entre otros efectos colaterales,
contribuir a engendrar a Bin Laden –en
Afganistán–).
iii.El desarrollo del proceso de
integración a partir de los años 80. La
integración como fin en sí misma y el
deterioro político-institucional
A partir de mediados de los años
80, la “Bicicleta Europea” aceleró.
La integración se hizo cada vez más
amplia (en el doble sentido temático
y geográfico) y más profunda (en el
sentido del grado de armonización de
legislaciones y políticas nacionales o
comunitarización total o parcial de las
mismas). Pero este éxito indudable (y
extremadamente visible) iba acompañado
de serios problemas, e incluso retrocesos,
políticos.
Por un lado, era evidente que,desde
la perspectiva de los ciudadanos y
de la opinión pública en su conjunto,
tendía a consolidarse un foso cada vez
más amplio y profundo entre ellos y
el proceso de integración. El petit oui
27
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
francés en el referéndum del Tratado de
Maastricht (en el que todas las fuerzas
políticas mayoritarias apoyaban un grand
oui) habría servido de señal de alerta,
aún mucho más que el “No” danés. Más
allá de los resultados electorales, bastaba
un mínimo de perspicacia y sensibilidad
para comprobar el malestar creciente,
sobre todo en los países fundadores del
proceso.
Por otro lado, el sistema institucional,
diseñado (que había demostrado su
validez) para los objetivos y ámbitos
de actuación inicialmente previstos, se
demostraba cada vez más incapaz de
abordar los nuevos retos y estaba siendo
presa de un deterioro institucional cada
vez más acentuado. El deterioro afectaba,
sobre todo, al núcleo del proceso de toma
de decisiones comunitario: la relación
Comisión – Consejo y el funcionamiento
interno de estas dos instituciones. Sus
principales manifestaciones eran las
siguientes:
Por lo que se refiere al Consejo, la
progresiva pérdida de su sentido
institucional propio (el de un “Consejo
de Gobiernos”) para irse desagregando
en una serie de “Consejos de Ministros
sectoriales”, faltos de coordinación y
en casos, competitivos entre sí En el
límite, esta disgregación iba unida a
una pérdida del sentido de institución.
Los propios miembros del Consejo no
veían esta institución comunitaria más
que como un club intergubernamental
de interactuación entre gobiernos y la
Comisión. El Consejo se convertía cada
28
vez más en “los 12” o “los 15”, haciendo
realidad el lenguaje periodístico y
perdiendo así su identidad como
institución10.
- Con el aumento de los campos
de actuación comunitarios y de sus
miembros, la Comisión se convertía
cada vez más en un agregado
bastante informe de comisarios,
direcciones generales (y servicios
en cada una de las direcciones
generales) sin otro proyecto o
estrategia de conjunto que no fuera
la estrategia corporativa de ampliar
los ámbitos de actuación de la
Comunidad y, de este modo, los de la
Comisión.
-
Por lo que se refiere a las
relaciones entre Comisión y
Consejo, en vez de ser, como las
habían concebido los tratados,
unas relaciones tensas pero
leales y cooperativas (porque
ambas instituciones tienen los
mismos objetivos), estas estaban
marcadas por la desconfianza
y por la obsesión en decantar,
por un lado, y por otro, el
reparto de poderes establecido
por los tratados. Esto se ponía
10 Permítaseme una anécdota personal bien
ilustrativa. En 1995, conversando con un importante Secretario de Estado de un importante Estado
Miembro que continuamente se refería a “Bruselas”
como algo contrapuesto a él y su Gobierno, tuve la
ocasión de comentarle: “Pero se da cuenta de que,
cuando usted se reúne en el Consejo, Bruselas
es usted (y ustedes, Miembros del Consejo)”. La
respuesta fue a la vez inteligente (porque entendió plenamente el comentario) y sincera: “Sí, en
efecto. Ya me doy cuenta. Pero no se me había
ocurrido nunca”.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
especialmente de manifiesto
en el ámbito de las relaciones
exteriores.
Este deterioro institucional conducía a
un bloqueo del mecanismo normal de
toma de decisiones entre la Comisión y el
Consejo, con lo cual todas las decisiones
realmente importantes acababan en
la mesa del Consejo Europeo. Pero el
Consejo Europeo no estába concebido
para ser un órgano de toma de decisiones,
ni se reúne con la frecuencia y la
duración necesaria para ello. Con las
cosas así, no debe extrañar que la toma
de decisiones (por un órgano no previsto
para ello) se orientara a “despejar la
pelota fuera o hacia adelante” o a una
combinación de estrategias by default
con tácticas de fuite en avant. Como se
expone en Torrent (2007c), el proceso de
ampliación a los países de Europa Central
y Oriental sólo puede entenderse desde
esta perspectiva.
Este deterioro institucional era quizá
poco visible para los ciudadanos, pero era
claramente perceptible desde el interior
(si bien nadie se atrevía a referirse a
él en público y la política oficial era
la del avestruz). No obstante, existe
un documento extraordinariamente
significativo (y curiosamente muy
poco conocido a pesar de ser accesible
al público) que, desde la perspectiva
del Consejo, analiza con gran lujo de
detalles este deterioro institucional.
ÍNDICE
Se trata del Informe Trumpf- Piris
de marzo de 1999 (así denominado
a partir del nombre del Presidente y
Vicepresidente del grupo de trabajo
que lo elaboró: J. Trumpf, Secretario
General del Consejo, y J-C Piris,
Director del Servicio jurídico del
Consejo, su redactor principal). Este
extenso documento (Documento del
Consejo, SN 2139/99) contiene, a pesar
de su lenguaje diplomático y de que
sus redactores autolimitaran el alcance
y el tono de sus apreciaciones críticas,
un análisis extremadamente crudo de la
crisis institucional latente (vista desde
la perspectiva del Consejo).
No sólo es significativo el contenido
del documento sino su calendario.
Si bien se orienta al futuro, los
problemas institucionales a los que
se refiere son problemas ya existentes
y asentados en el momento en que
el informe se comenzó a redactar, es
decir en 1998, en lo que para muchos
sería la época dorada del proceso
de integración europeo. El Informe
Trumpf-Piris fue sometido al Consejo
Europeo de Helsinki de diciembre de
1999, y sobre su base, se adoptó una
serie de decisiones de procedimiento
muy superficiales para mejorar el
funcionamiento del Consejo. Pero el
Consejo Europeo lo único que hizo fue
“despejar otra pelota fuera” dando el
tema por así resuelto, sin ocuparse de
los problemas de fondo que el Informe
planteaba y analizaba.
29
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
iv. Mayor integración económica
conjugada con una pérdida del
dinamismo de la economía de los
grandes estados de la UE y una
acentuación de las desigualdades en su
interior
Hay un hecho innegable:desde que, a
finales de los años 80 se lanza el proceso
de la Unión Económica y Monetaria
hasta la actualidad, la dinámica de las
economías de los países fundadores se
ha caracterizado por un doble proceso de
escaso crecimiento (en términos de renta
per cápita, Estados Unidos es ahora a un
20 por ciento más rico que antes respecto
a la Unión Europea) y de acentuación de
las desigualdades.
El lenguaje políticamente correcto
reacciona a esta afirmación
incuestionable argumentando que, sin
el avance hacia la Unión Económica y
Monetaria, las cosas habrían ido peor.
En general esta tesis contrafactual se
plantea más bien como un dogma y sin
demasiados argumentos que la apoyen.
En cambio, parece bastante evidente
para casi todo el mundo fuera de Europa
(yo añadiría: desde la perspectiva del
sentido común) que algo tiene que ver
con esta dinámica de escaso crecimiento
la “constitucionalización” en las
disposiciones del Tratado de Maastricht
de una política económica deflacionista,
así como el hecho de haber asumido
todo el mundo que la única función
de la política monetaria (incluyendo
el manejo del tipo de interés) es la
30
de mantenimiento de la estabilidad
de los precios y no la de impulso del
crecimiento (muy al contrario de lo que
está legislado y se practica en Estados
Unidos).
Sea como sea, el caso es que la
coincidencia temporal se da. Siendo ello
así, ¿cómo no comprender que, para
amplísimos sectores de ciudadanos,
bombardeados por continuas referencias
a la Unión Europea y a su Unión
Económica y Monetaria, llamados
a participar, de un modo u otro, en
sucesivas reformas de los Tratados, y
sometidos a un cambio de moneda, haya
algún tipo de relación causal entre ambos
fenómenos?
v. Un hardware incapaz de procesar el
nuevo software
Una buena parte del éxito de los
primeros treinta años de integración
europea se podría atribuir a la excelente
adecuación que consiguieron los tratados
fundacionales entre el hardware que
construyeron y el software (las políticas)
que debía procesar. El hardware, como
ya he indicado en la sección precedente,
era esencialmente jurídico, y tenía
dos elementos o instrumentos: a) las
obligaciones impuestas a los estados
miembros que fueron aceptadas por ellos
al ratificar el Tratado y b) un mecanismo
de producción de nuevo derecho
secundario en los ámbitos específicos
cubiertos por el Tratado.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
Es dudoso que ese hardware sea
suficiente para procesar el software
necesario para responder a los retos
que la Unión ha ido asumiendo en los
últimos veinte años y que hoy tiene
planteados. Como la discusión detallada
de este punto es imposible dentro
de los límites del presente trabajo,
ilustraré simplemente el argumento con
un ejemplo que me parece altamente
significativo.
La Comunidad Europea ha tenido un
alto grado de éxito en la profundización
del mercado interior para mercancías
“normales”, desde los productos
agrícolas a los automóviles. Los
instrumentos jurídicos utilizados han
sido los dos. Por un lado, las reglas ya
introducidas en el propio Tratado, que
crean obligaciones de liberalización (en
la interpretación especialmente audaz
que les dio el Tribunal de Justicia en su
jurisprudencia “Cassis de Dijon”); y
por otro, una amplia e intensa actividad
de armonización de las legislaciones
nacionales.
La experiencia parece demostrar que
este enfoque tiene límites cuando, de
los sectores agrícolas y manufactureros
“normales” se pasa a sectores altamente
sensibles, tanto económica como
políticamente, como los sectores de
producción de energía. Cualquier mínimo
conocedor de la realidad política europea
sabe que estos sectores, con razón o sin
ella, son considerados en muchos países
como sectores absolutamente claves que
juegan un papel (si acaso no económico,
ÍNDICE
en cualquier caso político) absolutamente
capital.
Es esta sensibilidad la que ha provocado
que la armonización comunitaria de las
legislaciones nacionales haya sido difícil
y muy parcial. Para reaccionar a los
límites manifestados en la producción del
nuevo derecho secundario, la Comisión
ha jugado, desde hace unos años, con
la carta de forzar una interpretación
muy ambiciosa de las propias reglas de
derecho primario, pretendiendo que el
Tribunal hiciera para estos sectores (no
sólo para el comercio de energía sino
incluso para las inversiones extranjeras
directas en dichos sectores),,algo
parecido a lo que la jurisprudencia
“Cassis de Dijon” hizo para los
productos manufacturados normales.
Pero el caso es que la construcción
de un mercado interior de la energía
sigue avanzando muy lentamente (si
no está del todo estancada) y, además,
está acentuando el clima de tensión
y malestar entre opiniones públicas
y gobiernos (y entre Gobiernos y
Comisión). Mi interpretación no es la
interpretación bienpensante, y difundida,
de que “está renaciendo el patriotismo
económico” sino otra: que se están
mostrando los límites del hardware
disponible, que es adecuado para tratar
el tema del Cassis de Dijon, o incluso el
de los automóviles, pero no para tratar
de Electricité de France, EON o ENEL
y el mercado interior de la energía, para
poner un ejemplo. Para tratar sectores
tan sensibles y tan detalladamente
31
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
regulados, no basta con forzar por medio
del Tribunal una jurisprudencia extensiva
tipo Cassis de Dijon; se debe producirse
un derecho comunitario secundario que
tenga una potencia comparable con la
de las normas nacionales. Pero este
nuevo derecho secundario no puede
producirse (los hechos lo demuestran) en
la actual fase de crisis política, deterioro
institucional y bloqueo del proceso
comunitario de toma de decisiones.
vi. La crisis del proceso de integración
se manifiesta en Bruselas pero nace en
los estados miembros
Para evitar malentendidos, debe
subrayarse que la crisis política e
institucional a la que me estoy refiriendo
y cuyo origen sitúo en los años 80, no
es una crisis de la que sea culpable el
proceso de integración europeo. Al
contrario, éste es el que sufre sus que,
de un modo u otro, juegan un papel,
si acaso no económico, en cualquier
caso político, absolutamente capital.
Es esta sensibilidad la que ha causado
que, en estos ámbitos, la armonización
comunitaria de las legislaciones
nacionales haya sido difícil y muy parcial.
La crisis nace en los Estados miembros
y se extiende al conjunto de sus políticas
nacionales, incluyendo la de integración
europea. Esto constituye de nuevo un
gran tema de debate que excede los
límites de este artículo. Por tanto, me
limitaré a lanzar la idea de que, en el
marco de las políticas nacionales, una
culpabilidad especial es atribuible a
32
la socialdemocracia, en sus diferentes
versiones. Parece indudable que era
esta la que debía tomar la iniciativa y
aprovechar los espacios abiertos por el
régimen Gorbatchov, para diseñar un
proyecto político que aprovechara los
acquis del Estado del Bienestar como
de la integración europea, y convirtiera
a la Unión Europea y sus estados
miembros en un verdadero líder de una
esperada transformación del mundo. Y
es indiscutible que no supo cumplir esta
función.
En este sentido, durante el proceso de
integración europea, es significativo
(pero nunca analizado) que durante los
años discutidos en la presente sección,
haya habido periodos en que partidos
socialdemócratas han controlado (o
participado en) los gobiernos de todos los
estados miembros excepto España. ¿En
qué se ha notado esta circunstancia en
la orientación tomada por el proceso de
integración europeo? Absolutamente en
nada. Es bien significativo.
vii. Cómo un proceso de integración en
crisis ha podido abordar cuestiones tan
difíciles como el de la construcción
de la Unión Económica y Monetaria,
la ampliación y la multiplicación de
reformas institucionales
Tras la discusión precedente, la pregunta
a plantearse es la de cómo un proceso de
integración en crisis ha podido abordar
retos como el de la puesta en marcha
de la Unión Económica y Monetaria,
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
la ampliación a doce nuevos estados
miembros y la multiplicación de reformas
institucionales. La respuesta es bien
sencilla: ha podido hacerlo por la gran
capacidad de acción de los estados y las
instituciones europeas, pero no lo hacho
suficientemente bien (como demuestra la
presente crisis profunda del proceso de
integración). No corresponde a este trabajo
retomar argumentos sobre este tema que
el lector puede encontrar en el trabajo
de referencia para esta sección (Torrent,
2007c). Basta con señalar aquello que
ahora es evidente para todo el mundo
en Europa: el aparente éxito al abordar
aquellos retos ha conducido al fracaso.
3. La tercera ola de integración regional:
Asia y el Pacífico (años 2000)
a. El surgimiento de un
“novísimo regionalismo” en
Asia y el Pacífico
En contraste con otros casos, como el del
Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (NAFTA) y la Unión Europea (UE),
Asia Oriental en su conjunto hasta ahora
no había tenido mecanismos formales
de integración regional que vinculen a
toda esa región. Las únicas excepciones
han sido la Asociación de Naciones de
Asia Sudoriental o Asean (circunscrita
al sudeste asiático y que, como se verá
más adelante, nació ante todo como
un proyecto político con importantes
limitaciones en el área de libre comercio)
y la iniciativa transpacífica del Foro de
Cooperación Económica en Asia-Pacífico
(APEC), con participación de países de
la orilla Americana del océano Pacífico
(Bustelo, 2004).
La situación ha cambiado mucho en años
recientes, con el auge en Asia Oriental de
ÍNDICE
lo que se denomina “nuevo regionalismo
económico”, basado en la adopción
de varias iniciativas regionales: se han
alcanzado dos grandes acuerdos llamados
“plurilaterales” (ASEAN + 3, ASEANChina y ASEAN-Japón) y han empezado
a firmarse y a estudiarse acuerdos
comerciales bilaterales entre países de la
región (Bustelo, 2004).
Hasta el año 2000, se habían concluido
en aquella region tres acuerdos de libre
comercio, se estaba negociando uno y
otros tres estaban siendo estudiados. En
el transcurso de siete años estos números
se multiplicaron diez veces. A fines de
junio de 2007 había 36 acuerdos de
libre comercio concluidos, 41 siendo
negociados y otros 25 bajo estudio. Hoy
en día, Asia del Este se encuentra en la
cabecera de la actividad liberalizadora
regional (Dean y Wignaraja, 2007).
Ese fenómeno es novedoso en la medida
en que los países de Asia Oriental
carecían de esquemas de integración
33
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
regional (con la única excepción, ya
mencionada, de la Asean) y habían optado,
en su política comercial exterior, por un
enfoque multilateral, primero por medio
del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT) y luego
también en el marco de los otros acuerdos
gestionados en la Organización Mundial
de Comercio (OMC) (Bustelo, 2004)
Sin embargo, a diferencia de los procesos
que tuvieron lugar en otras regiones
del mundo (y en especial, en América
Latina), este “nuevo regionalismo” en
Asia Oriental surgió como un proceso
espontáneo, liderado por las fuerzas del
mercado, como resultado del incremento
del comercio intrarregional y la inversión
entre los países vecinos, y el consecuente
aumento de la interdependencia entre
sus economías. Este proceso respondió
principalmente a que, a mediados de los
80, las empresas japonesas trasladaron sus
procesos de producción hacia los nuevas
economías industrializadas del Este de
Asia y China, provocando un considerable
aumento del comercio intrarregional, aun
en ausencia de mecanismos reguladores
(Roldán Perez, 2008).
¿Qué factores explican las dificultades
enfrentadas por la región para crear un
proceso formal de integración? Pablo
Bustelo (2004), destaca los siguientes:
(1) la histórica rivalidad entre los países
de Asia, especialmente entre China y
Japón, que no han superado las secuelas
dejadas durante la época de predominio
de expansionismo agresivo japonés, que
se extendió desde finales del siglo XIX
34
hasta la Segunda Guerra mundial, y que
ha dejado marcada a toda la región, en
particular a Corea, por que Japón no
ha reconocido (aún) su responsabilidad
por las barbaridades cometidas en ese
periodo; (2) el hecho de que Japón (a
pesar de ser la segunda economía del
mundo y la principal potencia económica
de la región(, ha renunciado a ejercer
un liderazgo en términos de integración
regional; y (3) la fuerte oposición de
los Estados Unidos a las propuestas
presentadas por líderes políticos asiáticos
orientadas a la integración regional. Nam
Kwon Mun (2003) resalta factores más
estructurales, tales como la existencia en
la región de múltiples ideologías políticas
y económicas y las diferencias en términos
de desarrollo económico entre los países
de la región.
¿Cuáles fueron entonces los factores que
empujaron a la región a superar todas
estas dificultades y embarcarse en la ola
de regionalismos que venía avanzando
a pasos agigantados en otras partes del
planeta? Se destacan tres circunstancias
que han motivado el nacimiento de
un nuevo regionalismo en el Este de
Asia: (1) la fuerte frustración de los
países asiáticos por el lento avance de la
liberalización del comercio en el marco
de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), tras el fracaso de la ronda de
negociación en Seattle en 1999; (2) la
proliferación de acuerdos regionales en
el resto del mundo y, en particular, la
ampliación de la Unión Europea (UE); el
Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (NAFTA); y el lanzamiento
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
de la iniciativa de Estados Unidos para
crear un Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA); y (3) la profunda
crisis financiera que azotó al Este de
Asia en 1997, que permitió percibir
la inoperatividad de los organismo
existentes,como la ASEAN y el APEC, y
la importancia de contar con mecanismos
reguladores eficaces, capaces de prevenir
y controlar posibles nuevas crisis (Sen,
2006; Harvie y Lee, 2002).
Estos eventos forzaron a los países de la
ASEAN más dependientes del comercio
internacional, en especial Singapur (que
ha jugado siempre un papel de líder
por su posición estratégica, la calidad
y dedicación de su clase política, su
diplomacia y sus expertos), a embarcarse
en una nueva oleada de regionalismo,
como un medio para promover la
agenda de liberalización comercial.
Posteriormente se sumaron otros
miembros de la ASEAN como Malasia,
Corea, Japón y China. Esta rápida
proliferación de acuerdos bilaterales en
Asia, ha sido mencionada como ejemplo
del llamado “efecto dominó”, que
lleva a los países no miembros de estos
procesos a sumarse a los mismos, por
razones defensivas, es decir, para evitar
ser discriminados por los miembros de
acuerdos preferenciales de comercio
(Sen, 2006).
Otros factores que coadyuvaron a
estimular el surgimiento del nuevo
regionalismo en Asia del Este fueron el
fuerte incremento de los intercambios
intrarregionales, en detrimento del
ÍNDICE
comercio con los Estados Unidos,
y la intensificación de las tensiones
comerciales entre los propios países
asiáticos, en especial entre China y los
países de la ASEAN (Bustelo, 2004).
Paradójicamente, producto del temor
de los miembros de la ASEAN por que
sus productos fueran reemplazados por
los productos chinos en los mercados
extranjeros (especialmente después del
ingreso de China a la OMC), y que la
inversión extranjera directa se dirigiera a
China, los países miembros de la ASEAN
decidieron apoyar la liberalización con el
gran gigante asiático, con el propósito de
beneficiarse con un acceso privilegiado a
su mercado, y de incentivar la recepción
de inversiones en sus territorios dirigidas
principalmente a dicho mercado
(Bustelo, 2004).
Por último, Sen (2006) señala un factor
adicional de importancia determinante en
la aparición de esta ola de regionalismo
en Asia: el hecho de que estos acuerdos
de comercio preferencial sean, cada vez
más, vistos como herramientas claves
para alcanzar objetivos diplomáticos
y políticos que, en muchas ocasiones,
resultan más importantes que las
preocupaciones económicas. Así, si
el viejo regionalismo tenía razones
puramente económicas, el nuevo
regionalismo en Asia está siendo
propulsado en gran medida por una
lógica estratégica más que económica.
35
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
b. Iniciativas de Integración
en Asia -Pacífico
El primer antecedente de integración
económica en la región surge en 1967,
con la creación de la Asociación de
las Naciones del Sudeste Asiático
(Asean) y 20 años más tarde, con la
creación del Foro de Asia Pacífico para
la Cooperación Económica (APEC) en
1989 (Roldán Perez, 2008).
La ASEAN fue inicialmente conformada
por cinco países: Indonesia, Malasia,
Singapur, Tailandia y Filipinas.
Posteriormente se unieron otros
miembros como: Brunei en 1984,
Vietnam en 1995, Laos y Myanmar
en 1997, y Camboya en 1999. Si bien
actualmente se trata de la asociación con
mayor relevancia en la región, sus logros
más significativos han sido en materia
diplomática y política (Hwee, 2006), los
que en definitiva habían motivado su
constitución.
Devido a la fuerte competencia y
el proteccionismo entre sus países
miembros, que hacían difícil la
integración y la complementariedad
de sus economías, la ASEAN avanzó
principalmente, durante sus dos
primeras décadas de existencia, como
una comunidad diplomática, motivada
por la idea de promover una barrera al
“expansionismo comunista” y, en esta
medida, muy favorecida por Estados
Unidos, y no como un mecanismo
económico (Hwee, 2006).
36
Con el éxito en la resolución de
la crisis en Camboya en 1991, la
asociación recobró su credibilidad como
mecanismo regional pero, al mismo
tiempo, debió enfrentar grandes retos
con el surgimiento de nuevos bloques
económicos competidores. Finalmente,
durante la cuarta reunión de la ASEAN
realizada en Singapur en 1992, surgió la
idea de crear un área de libre comercio
(AFTA), que entró en vigor en 2002.
Este proyecto enfrenta, sin embargo,
al menos dos grandes dificultades. En
primer lugar, la gran disparidad de las
economías de la ASEAN, en la que hay
dos economías pequeñas y muy ricas
(Singapur y Brunei), tres economías
intermedias (Filipinas, Malasia y
Tailandia) y un grupo importante de
economías pobres (Indonesia, Vietnam,
Laos, Camboya y Myanmar). Los
intereses en juego son por lo tanto
muy disímiles. Así, por ejemplo, puede
presumirse que Singapur, con un
mercado interior pequeño, tiene más
interés en el AFTA que Indonesia, cuya
población supera los 200 millones de
habitantes. Un segundo inconveniente
del AFTA es que su comercio intrazona es, en términos relativos, muy
escaso, ya que los países que participan
en el proyecto son más competitivos
que complementarios entre sí (Bustelo,
2004).
El segundo foro que involucra a un
mayor número de países de aquella
región junto con otros países que
bordean el pacífico, por medio de un
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
diálogo informal sobre temas económicos
y comerciales basado en el regionalismo
abierto es el Foro de Cooperación
Económica en Asia-Pacífico (APEC).
Conformado inicialmente en 1989 por
doce países11, el APEC fue impulsado
por Australia con el propósito de crear
un mecanismo que hiciera evolucionar el
concepto de cooperación en la región y
promoviera los intereses de los países de
la cuenca del Pacífico. Actualmente esta
compuesto por 21 economías: Australia,
Brunei, Canadá, República de Corea,
Chile, República Popular China, Estados
Unidos, República de Filipinas, Hong
Kong (China), Indonesia, Japón, Malasia,
México, Nueva Zelanda, Papua Nueva
Guinea, Perú, Federación Rusa, Singapur,
Tailandia, Taipei Chino (Taiwán) y
Vietnam (Roldán Perez,2008).
La visión de este foro se consolidó en
1994 con la reunión de Bogor, Indonesia,
donde se propuso establecer un sistema
regional de comercio abierto, con el fin
de eliminar las barreras al comercio y a
la inversión de bienes y servicios, en los
países desarrollados miembros para el
año 2010, y para los países en desarrollo
miembros en el 2020. La estrategia
preconizada era más bien la de la
“liberalización unilateral coordinada” más
que la de una integración regional estilo
latinoamericano.
A pesar de su gran impacto e importancia
en la región, el APEC ha demostrado
durante su desarrollo una pérdida de
ÍNDICE
11 Los 12 miembros iniciales del APEC en 1989 fueron: Brunei, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur,
Estados Unidos, Canadá, Tailandia, Australia, Nueva
Zelanda, Corea del Sur y Japón
relevancia a medida que surgen otras
iniciativas de regionalismo como AFTA
y ASEAN + 3. Algunos de los factores
que llevaron a un declive de este foro
transpacífico fueron: la incapacidad de
atender emergencias en la región, como
la crisis financiera de 1997 o el estallido
del Síndrome Respiratorio Agudo Severo
(SARS) en el 2003; los largos plazos de
implementación de sus objetivos; y, por
último, la gran heterogeneidad de las
economías que lo conforman, tanto en
términos culturales como de desarrollo
económico, con las consecuentes
dificultades que esto trae aparejadas para
la toma de decisiones al interior del Foro
(Bustelo, 2004).
En contraste con la pérdida de
importancia del APEC recién descrita,
la ASEAN parece haber respondido
más satisfactoriamente a los cambios
y nuevos retos en la región, tales como
el crecimiento y desarrollo de China
(afianzando las relaciones con este
país) y propiciando diálogos informales
como el foro regional de la ASEAN.
Adicionalmente, la ASEAN ha liderado
procesos de acercamiento con Europa por
medio de la reunión Asia-Europa (ASEM).
Si bien la crisis financiera en Asia también
puso en duda la credibilidad y solidez de
la ASEAN para dar respuestas eficaces
y rápidas a estas situaciones, surgió la
iniciativa de crear un “ASEAN + 3”, en
donde las economías más desarrolladas
de la región como Japón, Corea del Sur
y China pudieran jugar también un rol
importante de complementariedad con las
economías del foro (Roldán Perez, 2008)
37
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
Japón ha jugado un papel protagónico
en este proceso, hecho que quedó
claramente demostrado en la reunión de
la ASEAN + 3 del año 2001 en Brunei,
en la cual se estableció (por iniciativa
de este país), la creación de dos grupos
de académicos, provenientes de China,
Corea y Japón: el Grupo de Visión
del Este Asiático (EAVG), y el Grupo
de Estudio del Este Asiático (EASG).
El objetivo de la creación de estos
grupos fue evaluar las posibilidades
económicas y políticas de la región
para impulsar un área de libre comercio
que debería quedar conformada antes
de la finalización de la ZLC, que
pretende formarse en el marco del
APEC, para el 2020. El área de libre
comercio promovida por la ASEAN
incluiría, adicionalmente, otros asuntos
como cooperación y transferencia de
tecnología y, en última instancia, debería
apuntar a la creación de un Régimen de
Integración para el Este de Asia (EAIR)
(Hong, 2006).
El proceso de integración entre la
ASEAN y las tres economías del Noreste
Asiático ha evolucionado de manera
diferente. Así, los mayores avances hasta
el momento han tenido lugar en el marco
de las las negociaciones con China,
principal socio de la región.
En noviembre de 2002, luego de la
reunión de la ASEAN + 3, celebrada en
Camboya, se firmó el Acuerdo Marco de
Cooperación Económica Comprensiva
entre China y la ASEAN, que entró
en vigor en julio de 2003. En dicho
38
tratado, las partes acordaron negociar
el establecimiento de una zona de libre
comercio para el año 2010 entre China y
la ASEAN-6 (Brunei, China, Indonesia,
Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia);
y otra entre China y los miembros más
recientes de la ASEAN (Camboya, Laos,
Myanmar y Vietnam), para el año 2015.
Japón, por su parte, inició el estudio de
un posible tratado con la ASEAN en
2002 y, finalmente, en noviembre de
2007, firmó un Acuerdo de Asociación
Económica Estratégica con ASEAN
(AJCEP). Japón pretende fortalecer con
este acuerdo las relaciones comerciales
en el ámbito de bienes, servicios y
cooperación regional, y espera poder
establecer un área de libre comercio con
el Sudeste Asiático en el año 2012.
El proceso de la ASEAN con Corea
del Sur, se materializó con la firma
del marco de trabajo para los tratados
referentes a bienes, servicios y solución
de diferencias, firmado en octubre de
2007 en Indonesia.
Aunque las negociaciones de China,
Corea del Sur y Japón con la ASEAN
se han desarrollado de manera
independiente, el objetivo más
importante a largo plazo de la ASEAN +
3 es la conformación de un Área de Libre
Comercio del Este de Asia (EAFTA).
Más aun, se espera que la EAFTA
evolucione gradualmente hasta alcanzar
un Régimen de Integración para el Este
de Asia (EAIR), como etapa final de la
integración. Las ideas del EAFTA y del
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
EAIR, se han venido discutiendo en las
reuniones anuales de la ASEAN + 3, desde
1999.
Cabe destacar que, aunque la
conformación de una comunidad de
Asia del Este es todavía incierta, por
las discrepancias en las posiciones de
cada país respecto a su concepción de
integración regional, y las diferentes
posiciones en relación a la potencial
inclusión de nuevos miembros o la
conservación de la propuesta inicial, ya
se está debatiendo la posible inserción
de otros actores que podrían fortalecer el
proceso, como Australia, Nueva Zelanda e
India (conformando un “ASEAN + 6”) y
la factibilidad de invitar como miembros
observadores a Rusia y Estados Unidos
(Roldán Perez, 2008).
En cuanto a los acuerdos bilaterales, se han
firmado o están en fase de negociación,
estudio o consideración varias iniciativas
que relacionan entre sí a países de la zona:
Japón- Singapur (2002), China-Hong
Kong-Macao (2003), Japón-Corea del Sur,
Japón-Taiwan, Japón-Tailandia, JapónIndonesia, Japón-Filipinas, Corea del SurSingapur, Corea del Sur- Tailandia, etc);
además de otras con países de Oceanía
o América Latina, tales como SingapurAustralia, Singapur-Nueva Zelanda,
Japón-México, Corea del Sur-Chile,
Tailandia-Australia, etc. (Bustelo, 2004).
Angtkeiwics y Whalley estimaron que
entre el año 2000 y el 2005 aparecieron
al menos 31 acuerdos bilaterales de
comercio que involucran a la ASEAN, sus
miembros, China o la India.
ÍNDICE
Pueden extraerse algunas características
comunes de este verdadero “noodle bowl”
de acuerdos preferenciales de comercio
en Asia y Pacífico. En primer lugar, a
diferencia de los casos de AFTA, NAFTA,
y la UE, la proximidad geográfica no
parece haber sido una necesidad a la
hora de seleccionar los socios para estas
iniciativas. La mayoría de estos procesos
involucran al menos un socio que no
pertenece a Asia. En segundo lugar,
la mayoría de estas iniciativas fueron
denominadas “Acuerdos de Asociación
Económica” (“Economic Partnership
Agreements”), y sus objetivos comprenden
una liberalización amplia y la facilitación
del comercio de bienes, servicios y de
las inversiones. Gran parte de estas
iniciativas tienen una agenda muy amplia,
que involucra temas tales como compras
gubernamentales, políticas de defensa de
la competencia, facilitación de negocios,
en los que no existe ningún consenso en
el marco multilateral. Tercero, se observa
una gran cantidad de solapamientos entre
los socios de los acuerdos regionales de
la ASEAN y sus miembros individuales.
Cuarto, el estatus de estas iniciativas
muestra que la mayoría están aún siendo
negociadas, o que tan solo se está
estudiando su factibilidad. Finalmente,
mientras que la ASEAN, China e India
están negociando entre sí Acuerdos de
Asociación Económica bilaterales, todos
ellos están también negociando, o han
propuesto acuerdos similares, con Japón y
Corea, dos de los países desarrollados en
la región (Sen, 2006; Dean y Wignaraja,
2007).
39
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
Si los acuerdos propuestos y actualmente
en negociación entran en vigor, cerca
de la mitad del comercio de bienes
industriales de de la ASEAN e India, y
cerca de un cuarto o más del comercio
de bienes de China estarán cubiertos por
iniciativas de “Nuevo regionalismo”
(Sen, 2006)
4. La integración regional, ¿una vía hacia la
liberalización comercial?
a. Las causas de la explosión
del regionalismo en los 90.
Como se vio en las secciones anteriores,
la liberalización regional parecía haberse
consolidado hacia fines de los 90
como la vía fácil hacia la integración.
Una pregunta fundamental que surge
entonces es por qué los países estaban
predispuestos a abrir sus mercados a
nivel regional, pero eran renuentes a
hacerlo de manera multilateral.
Paul Krugman, Jagdish Bhagwati y
otros referentes intelectuales (Frankel,
Stein y Wei, 1995, 1996; Frankel,
1996; Spillembergo y Stein, 1995)
propusieron una serie de respuestas a
este interrogante. Las explicaciones
principales apuntaron a los siguientes
factores: (1) la frustración de los
miembros del GATT ante el lento
progreso en dicho foro, especialmente
desde que los temas negociados se
tornaron mucho más complejos que la
negociación de reducciones arancelarias,
y el número de miembros aumentó
sustancialmente; (2) el hecho de que
el regionalismo apareciera como
una opción mucho más fácil; (3) la
conversión de los Estados Unidos
40
de su tradicional posición de devoto
multilateralista a un promotor ardiente
del regionalismo, removiendo así uno de
los obstáculos más importantes para este
último; y (4) el agresivo unilateralismo
de Estados Unidos, que arrastró a las
naciones del Hemisferio Occidental
a buscar un puerto seguro contra las
políticas americanas y/o contra la
posibilidad de un quiebre en el sistema
del GATT.
En 1993, Richard Baldwin propuso
una teoría alternativa a todas estas
explicaciones. De acuerdo con este
autor, la proliferación de iniciativas de
integración, a partir de los 90, obedecería
a una lógica de “efecto dominó”. La
profundización o ampliación de un
proceso de preferencia comercial
dado, explica Baldwin, produce un
reacomodamiento de las fuerzas políticas
en países que han decidido no participar
en dicho proceso. Los exportadores de
países no miembros encuentran como
resultado que su interés en ingresar al
proceso aumenta. Si, como consecuencia,
un nomiembro decide sumarse al proceso
de integración, la discriminación que
sufren los países que aun han quedado
fuera del proceso aumenta y esto, a
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
la vez, incrementa las fuerzas “promembrecía” en estos últimos. De esta
manera, aumenta la posibilidad de
que otros países que, en condiciones
normales no lo hubiesen hecho, soliciten
su adhesión al bloque.
b. El debate regionalismo
versus multilateralismo:
¿los bloques regionales como
“bloques de construcción”
o como “obstáculos” en el
camino hacia la liberalización
global?
El estudio de la relación entre
regionalismo y multilateralismo
estuvo dominado en los años 50 por
un paradigma denominado por algunos
autores como “el pensamiento pequeño
del regionalismo” (Baldwin, 2008).
En la medida en que el único acuerdo
preferencial existente en aquel momento
era la Comunidad Económica Europea,
éste era visto como un fenómeno “sui
generis” y, por lo tanto, se ignoraban
totalmente sus implicaciones sistémicas.
La pregunta clave para este paradigma
era: ¿obtendránecesariamente un
beneficio económico un país que se suma
a un proceso de preferenciascomerciales?
Todo esto cambió a finales de los 80,
con la reaparición a gran escala del
regionalismo en América del Norte. En
1991, Paul Krugman, Larry Summers
y Jagdish Bhagwati delinearon el
análisis que podría denominarse
“pensamiento grande del regionalismo”,
ÍNDICE
y que sigue delimitando la discusión
académica y profesional sobre el tema
en nuestros días. El “pensamiento
grande del regionalismo” se concentra
en las implicaciones sistémicas de
este fenómeno. Comprende dos
grandes líneas de investigación: (1)
¿la proliferación del regionalismo
perjudica el bienestar global?; y (2)¿el
regionalismo promueve u obstaculiza al
multilateralismo?
La respuesta clásica a la primera de
estas preguntas fue planteada por Jacob
Viner en su famoso libro “The customs
union issue”, de 1951. El gran aporte de
Viner fue descubrir que la liberalización
comercial discriminatoria tiene efectos
“ambiguos” sobre el bienestar general.
En este sentido, Viner planteó sus
conclusión en los siguientes términos:
“El análisis debe orientarse a buscar una
respuesta a la siguiente pregunta: en la
medida en que el establecimiento de una
unión aduanera resulta en un cambio de
la localización de la producción de los
bienes adquiridos, ¿este cambio neto
constituye una desviación de la compra,
desde fuentes más económicas a fuentes
más costosas de provisión (…)? Si la
unión aduanera es un movimento en la
dirección del libre comercio, entonces
debe ser un movimiento que resulte
en que los bienes sean suministrados
por proveedores con menores costos
de producción que los que tenían
los proveedores utilizados antes del
movimiento. Si la unión aduanera
tiene el efecto de desviar las compras
hacia proveedores con mayores costos
41
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
de producción, entonces se trata de
un dispositivo diseñado para hacer
más efectiva la protección arancelaria.
Ninguna de estas preguntas puede ser
respondida a priori, y las respuestas
correctas dependerán de cómo opera la
unión aduanera en la práctica.” (Viner,
1950, p. 44)
La segunda pregunta fue para fraseada
por Bhagwati de una manera que
marcó todo el análisis realizado en
esta área hasta la fecha: los bloques
comerciales ¿constituyen “bloques para
la construcción” (“building blocks”)
que se van apilando en la pared de la
liberalización comercial global o barreras
que obstaculizan su concreción? (en
inglés, “do trade blocs more readily serve
as building blocks or rather stumbling
blocks”) (Bhagwati, 1991, p. 77).
Desde 1960 hasta finales de los 80,
el regionalismo era un fenómeno
relativamente simple, que consistía
básicamente en: (1) la Comunidad
Económica Europea, que comprendía,
en una unión aduanera muy efectiva,
un tercio del comercio mundial; y (2)
una serie de Acuerdos Preferenciales
del Comercio (APC) entre países en
desarrollo, que abarcaban una cantidad
insignificante del comercio mundial y
que nunca operaron efectivamente. Las
implicaciones sistémicas del regionalismo
no eran, por tanto, una cuestión debatida.
El regionalismo se tornó mucho más
complejo a fines de los 80, cuando
Canadá y México cambiaron su postura
42
sobre el regionalismo (Krugman, 1991b,
p. 7). Los Estados Unidos habían
estado interesados desde hacía tiempo
en crear un acuerdo preferencial, pero
México y Canadá lo resistieron, por
temor a ser dominados por el gigante
vecino. Finalmente, Canadá propuso
a los Estados Unidos la creación de
una Zona de Libre Comercio (ZLC)
en 1985, que entró en vigor en 1989.
México, a su vez, propuso a EE.UU.
la creación de una ZLC en 1990, y
esta propuesta evolucionó en lo que
actualmente conocemos como NAFTA.
Esta iniciativa mexicano-estadounidense
provocó una ola de peticiones de
otros países latinoamericanos para la
creación de acuerdos bilaterales con los
Estados Unidos, y puso a los acuerdos
preferenciales de comercio entre países
latinoamericanos en un lugar privilegiado
de sus agendas internacionales. La
aparición del regionalismo en América
del Norte coincidió con otros dos eventos
fundamentales en el sistema de comercio
mundial: (1) por las negociaciones en
el seno del GATT transitaban crisis tras
crisis y, en aquel momento, todo parecía
indicar que la Ronda Uruguay estaría
próxima al fracaso; y (2) el regionalismo
europeo encontró un nuevo ímpetu con
el Acta Única Europea y el colapso de
la URSS. Estas coincidencias llevaron
a muchos a pensar que la proliferación
del regionalismo terminaría “matando
a la gallina de los huevos de oro” del
GATT. En este contexto, la discusión en
torno a la relación entre regionalismo
y multilateralismo cobró renovada
importancia.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
Krugman fue quien delineó los términos
de este nuevo debate. En un artículo
publicado en 1991, observó que: “(…)
en un sentido fundamental, el tema de
la conveniencia de las zonas de libre
comercio es una cuestión de economía
política, más que de adecuación
económica. Si bien puede argumentarse
en contra de la formación de zonas
de libre comercio sobre la base de
que pueden provocar desviación de
comercio (…) la objeción real es más
bien un juicio político: el temor de
que los acuerdos regionales socavaran
el delicado balance de intereses que
sostienen al GATT” (Krugman, 1991a,
p.23).
Los siguientes párrafos presentan un
sumario de las posturas que sostienen
que el regionalismo obstaculiza el
multilateralismo, y de aquellas que
consideran que el regionalismo es una
vía para alcanzarlo.
i. El regionalismo como un obstáculo
en el camino hacia la liberalización
multilateral
Es posible identificar al menos tres líneas
de argumentos que buscan demostrar la
incompatibilidad del regionalismo con el
multilateralismo.
El primer argumento se refiere a la
“erosión/aprovechamiento de las
preferencias”. De acuerdo con esta
postura, la pregunta esencial es si
partiendo de un mundo en el que todos
los países otorgan aranceles NMF, un
ÍNDICE
grupo de países puede incrementar
colectivamente su bienestar por medio de
la formación de un bloque commercial y
de la “explotación” de los otros países.
Si la respuesta es afirmativa, entonces el
bloque se convertirá en un “obstáculo”
en el camino hacia la liberalización
multilateral, ya que los miembros del
bloque verán la liberalización mundial
como una amenaza de erosión de sus
preferencias, y una amenaza a los
beneficios que reciben como producto
de la explotación de terceros países.
La respuesta a este interrogante será
generalmente afirmativa, ya que el
bloque, como un todo, tiene más poder
de compra que sus partes constitutivas,
por lo que tiene más capacidad para
explotar a terceros países. La oposición
de algunos pequeños países en desarrollo
a la liberalización de agricultura en
la Ronda de Doha y, en especial, de
aquellos que gozan de preferencias
unilaterales para ingresar al mercado
europeo, es un ejemplo clásico de esta
teoría.
Limao (2006) señala un segundo grupo
de razones por las que los regionalismos
pueden considerarse como un obstáculo
al multilateralismo. Este autor considera
que el regionalismo funciona como
una especie de “bolsa de regalos”
(“goodies-bag”), al que las partes no
están dispuestas a renunciar en favor de
la liberalización multilateral. De acuerdo
con estos autores, las ventajas que un
país extranjero recibe en función de las
preferencias discriminatorias otorgadas
(la “bolsa de regalos”) pueden ser
43
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
utilizadas como una moneda de cambio
para “adquirir” beneficios no económicos
de los países a los que se otorgan dichas
preferencias. Como el atractivo de esta
bolsa de regalos dependerá del margen
de preferencia otorgado, los miembros de
un APC tienen un fuerte incentivo para
evitar la liberalización multilateral, que
erosionaría las preferencias que otorga y,
como consecuencia, los beneficios que
puede obtener a cambio de ella.
Por último, Levy (1997) llama la
atención sobre un tercer mecanismo por
el que los regionalismos actuarían como
un impedimento para la liberalización
multilateral: la selección de socios
(“cherry-picking”). Levy señala que
la transición hacia el libre comercio
global implica una serie de ventajas
y desventajas desde las perspectivas
nacionales. De acuerdo con este autor,
la pregunta relevante es si es possible
encontrar un grupo de países para
los cuales la integración proveería
muchas de las ventajas y pocas de las
desventajas. Si la respuesta es afirmativa,
el bloque comercial se convertiría,
seguramente, en un obstáculo para la
liberalización multilateral, pues tomando
como punto de partida el bloque, el
movimiento hacia el libre comercio
global traería aparejado para sus
miembros muchas desventajas y pocas
ventajas.
44
ii. El regionalismo como una fuerza
promotora en el camino hacia la
liberalización multilateral
Mientras que muchos autores ven a
los regionalismos como un obstáculo
en el camino hacia la liberalización
del comercio global, otros como Larry
Summers (1991) lo entienden como un
fenómeno mayormente benigno, y lo
consideran una fuerza constructiva en el
sistema de comercio mundial.
Así, por ejemplo, la teoría generalmente
conocida como de la “Topadora”
(“juggernaut”) (Baldwin, 2008) y
sus variantes (Hoekman y Kostecki,
2001; Milner, 1997; Oye, 1993 y
Freund, 2000), parten de la base de
que toda liberalización engendra
necesariamente más liberalización. La
explicación más simple de esta teoría
puede ilustrarse mediante la situación
surgida a partir de lanzamiento de las
negociaciones del GATT en 1947. Antes
de dicho lanzamiento, los aranceles
a la importación eran elevados en
el mundo, debido a que habían sido
fijados sin ningún tipo de mecanismo de
coordinación, y en un marco de guerras
comerciales iniciadas con la sanción en
Estados Unidos de la famosa SmootHawley Act. Los mayores demandantes
de protección en este eran las empresas
competidoras de las importaciones y los
trabajadores empleados por las mismas.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
Partiendo de una situación como la
anterior, el anuncio del lanzamiento
de negociaciones comerciales
multilaterales basadas en el principio
de reciprocidad altera la configuración
de las fuerzas políticas en cada país
participante. El punto central de
esta lógica es la reciprocidad: en
la medida en que las concesiones
arancelarias sean otorgadas a cambio
de concesiones recíprocas, los
exportadores de cada país, hasta ese
momento “neutrales”, se transformará
en “antiproteccionistas”. Para ellos,
el lobby contra las tarifas domésticas
se convierte en una herramienta para
reducir los aranceles en el exterior. En
la medida en que las fuerzas internas
se realinean, los gobiernos encuentran
políticamente óptimo elegir un nivel
arancelario inferior al que habían fijado
unilateralmente antes de la negociación.
Esta primera etapa de la lógica no es
nueva: los estudiosos y observadores
del GATT sostienen, desde hace
tiempo, que el aspecto “recíproco” de
las negociaciones multilaterales tiene
su fundamento principalmente en la
necesidad de ayudar a los gobiernos
a internalizar (en su propia política
doméstica) las externalidades de
economía política o, dicho de otra
manera, la necesidad de facilitar a los
políticos nacionales la formación de
una coalición nacional que apoye el
libre comercio (Baldwin, 1970, 1985;
Destler, I.M. 1986).
ÍNDICE
La segunda parte del razonamiento se
refiere al impacto de las reducciones
arancelarias en la apertura comercial.
Las reducciones arancelarias convierten
a todos los países involucrados en
“más abiertos” y, en consecuencia,
permiten la expansión de los sectores
exportadores, al tiempo que provocan
la contracción de los sectores
importadores. Asumiendo que la
influencia política está relacionada
con el tamaño de la industria,
esta realineación del escenario
económico refuerza a los grupos
proexportadores en detrimento de los
anti-liberalizadores. En otras palabras,
las reducciones arancelarias iniciales
ponen en movimiento a la “Topadora”
liberalizadora. Como producto de la
realineación económica que ocurre
durante la implementación de las
bajas tarifarias, todos los gobiernos
involucrados encuentran que su
arancel políticamente óptimo, en
la próxima ronda de negociaciones
multilaterales, está por debajo de los
niveles que encontraban políticamente
óptimos inicialmente, durante la ronda
previa de negociaciones comerciales
multilaterales. Por lo tanto, una vez
que la “Topadora” liberalizadora es
puesta en funcionamiento, la misma va
“demoliendo” las tarifas que encuentra
a su paso.
En la medida en que el regionalismo
puede poner en movimiento a la
Topadora, las Zonas de Libre Comercio
ÍNDICE
45
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
(ZLC) pueden convertirse en un
“bloque para la construcción”. Las
ZLC pueden por tanto alterar la
posición inicial de los gobiernos en
torno al nivel arancelario políticamente
óptimo que se debe alcanzar en
el marco de las negociaciones
comerciales multilaterales, inferior al
que hubiese alcanzado en ausencia de
la ZLC.
Wei y Frankel (1995) describen
una lógica muy similar a la de la
“Topadora”. En su modelo, estos
autores presentan un escenario en el
que la información imperfecta hace que
los trabajadores sufran incertidumbre
acerca de su posibilidad de obtener
ganancias o sufrir pérdidas como
resultado del comercio global. En
la medida en que las ZLC son una
forma intermedia de liberalización,
estas permiten a un país revelar sus
verdaderas ventajas comparativas y,
de esa manera, los trabajadores podrán
tener una idea más precisa de las
consecuencias que traerá aparejada una
mayor liberalización.
Una última teoría, propuesta
por Richard Baldwin, sostiene
que la proliferación de acuerdos
preferenciales de comercio (el
famoso “spaghetti bowl” de
Bhagwati)
conlleva una lógica
inherente que propicia la progresiva
uniformización de estos procesos, en
ÍNDICE
46
un solo proceso que eventualmente
conducirá a un resultado equiparable
al que podría alcanzarse mediante la
liberalización multilateral. Basándose
en la observación de lo sucedido en
el proceso que tuvo lugar en Europa,
con la creciente integración comercial
de los países del Europa del Este,
Baldwin sostiene que la progresiva
internacionalización de las cadenas
de valor, que resulta de la creciente
competencia de los países con bajos
salarios, hace que aquellos productores
que antes se beneficiaban y presionaban
por la protección provista por las reglas
de origen, ahora encuentren en estas
últimas un obstáculo a su producción.
Al trasladar eslabones de sus cadenas
de producción a países excluidos
de los beneficios de sus acuerdos
bilaterales, por las reglas de origen de
estos últimos, los productores europeos
comenzaron a convertirse en un fuerte
grupo de presión que cabildeó por la
uniformización y plurilaterlización de
la mismas (Baldwin, 2006). De esta
manera, los acuerdos preferenciales de
comercio terminaron convirtiéndose,
en la visión propuesta por Baldwin, en
verdaderos “bloques de construcción”
para la conformación de un espacio
económico europeo ampliado. Esta
misma lógica (sostiene este autor)
tenderá a darse a nivel regional en
América y Asia del Este y, más
adelante, a nivel global.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
5. El inicio de una revisión crítica del paradigma
del “nuevo regionalismo” orientado a la liberalización del comercio internacional
a. Una visión menos indulgente del “nuevo regionalismo”:
oportunidades y riesgos del
“nuevo regionalismo” y de
los acuerdos de comercio preferencial norte-sur12
Como se vio en las secciones anteriores,
el “nuevo regionalismo” tiene, para
muchos analistas, considerables ventajas
con respecto a los acuerdos de comercio
preferencial que se celebraban en el
pasado. Así, por ejemplo, se ha señalado
que las políticas menos aislacionistas
han bajado los costos económicos del
desvío de comercio para los miembros y
de la discriminación negativa para los no
miembros.
Una de las características salientes de
este “nuevo regionalismo” es la aparición
de los acuerdos preferenciales de
comercio “Norte-Sur”. Este nuevo tipo
de acuerdo suele ser visto con buenos
ojos por los analistas de las relaciones
económicas internacionales (una visión
muy articulada de esta visión favorable
sería el libro “Trading Blocs” editado por
el Banco Mundial en el año 2000). En
primer lugar, se ha afirmado que este tipo
de acuerdos permite que las economías
más pequeñas y menos desarrolladas
obtengan acceso preferencial a los
ÍNDICE
12 Esta sección se basa en Bouzas (2005)
grandes mercados de altos ingresos,
una ventaja que no puede obtenerse
mediante la liberalización unilateral, y
que debe compartirse con otros cuando
la liberalización es el resultado de
negociaciones multilaterales.
Se ha señalado también que, en algunas
circunstancias, el acceso preferencial
a los grandes mercados puede ser un
poderoso incentivo a las exportaciones
de los países en desarrollo. Por otro
lado, se afirma que la mayor cobertura
de disciplinas que caracteriza al “nuevo
regionalismo”, puede brindar al país
en desarrollo condiciones más estables
de acceso al mercado. Esto tiene
particular importancia debido al tipo
de instrumentos proteccionistas que se
aplican en los países industrializados,
como la “protección administrativa” y
los estándares sanitarios, entre otros.
Asimismo, se argumenta que los
acuerdos Norte-Sur también pueden
ser un vehículo para mejorar las
expectativas, ofrecer mayor certeza al
regimen de políticas y atraer mayores
flujos de inversión extranjera a los
países que generalmente presentan
serias restricciones respecto de la
balanza de pagos (Ethier,1998; Banco
Mundial, 2000). Por último, algunos
autores también afirman que este tipo
de acuerdos puede alentar (o inclusive
“obligar”) a los países en desarrollo a
47
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
adoptar instituciones características del
socio más desarrollado, ayudándolo
de ese modo a mejorar su desempeño
económico.
inversión relacionadas con el comercio),
sin conocer totalmente sus efectos y
repercusiones, por lo que la reciprocidad
era casi imposible.
Pero estos resultados no son automáticos.
Para que se materialicen, los acuerdos
Norte-Sur deben ofrecer una respuesta a
cuando menos cuatro desafíos: asegurar
la reciprocidad efectiva, ayudar a cubrir
los gastos de ajuste y transición, impedir
la consolidación de dinámicas de
polarización y asegurar que los efectos
institucionales indirectos sean positivos,
además de que el socio en desarrollo
pueda asimilarlos de manera eficaz. Y
no está nada claro que dichos acuerdos
responda de manera positiva a estos
desafíos (Bouzas, 2005).
Vistos los antecedentes en el ámbito
multilateral, cabe preguntarse
qué factores podrían aumentar las
posibilidades de negociaciones más
equilibradas en el marco de los pactos
preferenciales Norte-Sur. De hecho,
varias características estructurales de la
integración regional Norte-Sur parecen
apuntar en dirección contraria y dificultar
la reciprocidad. En primer lugar, los
países industrializados generalmente
tienen instituciones democráticas
sólidas, que hacen que los votos de los
ciudadanos pesen más en el proceso
político interno que en los países en
desarrollo. En parte por este motivo, las
asambleas legislativas de las democracias
industrializadas tienden a desempeñar
un papel más importante en el trazado de
políticas, como a canalizar los intereses
del sector privado (colectivos u otros) en
forma más efectiva. Esta particularidad
del proceso normativo también
está marcada porque en los países
desarrollados el sector privado está mejor
organizado, por lo que sabe identificar
y promover sus intereses estratégicos
con mayor eficacia que en los países en
desarrollo. En estos últimos, el sector
privado tiende a estar mejor organizado
en torno a cuestiones “defensivas”, que
constituyen una frágil base para elaborar
una agenda de negociación “ofensiva”.
En general, los actores no comerciales
de los países industrializados también
participan en forma más activa e
La historia demuestra que no ha sido
fácil aplicar el principio de reciprocidad,
ni siquiera en el sistema de comercio
multilateral. De hecho, pese a que la
agricultura estaba entre las disciplinas
generales del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), y las partes se comprometieron
a eliminar paulatinamente las
restricciones cuantitativas al comercio
textil y de prendas de vestir, el Acuerdo
de Marrakech, por el que se estableció
la Organización Mundial del Comercio
(OMC), y el proceso de instrumentación
que le sucedió causaron gran descontento
en el mundo en desarrollo. Por otro lado,
según la opinión mayoritaria, los países
en desarrollo asumieron compromisos
en algunas áreas (como la protección de
los derechos de propiedad intelectual
o la aplicación de disciplinas de
48
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
informada en el proceso de elaboración
de políticas, aumentando la probabilidad
de que sus opiniones e intereses se
reflejen en el acuerdo final.
La probabilidad de que los acuerdos
preferenciales Norte-Sur se basen en
el principio de reciprocidad, también
depende de la dinámica del proceso de
negociación. Algunas consideraciones
de economía política sugieren que
uno de los factores que influyen en la
decisión de los países industrializados,
al seleccionar los socios para un
acuerdo de comercio preferencial, es la
reducción al mínimo de los costos de
transición y ajuste (y, en consecuencia,
de la oposición política interna). En un
contexto asimétrico, esto aumentará
la probabilidad de que el acuerdo
refleje las prioridades del socio más
poderoso. Si un país industrializado
suscribe sucesivos acuerdos con países
en desarrollo (de uno en uno) es muy
probable que esos acuerdos no se
basen en la reciprocidad. Además de
las repercusiones de esta modalidad de
negociación en el contenido normativo
de los sucesivos acuerdos, los “costos
de exclusión” para los no asociados
aumentarán al mismo ritmo que la
expansión de la red preferencial (ya
sea mediante un acuerdo “minilateral”
o un sistema de “ejes y radios”). En
un contexto de incertidumbre con
respecto a la evolución del régimen de
comercio multilateral, los “incentivos
defensivos” resultantes pueden hacer
que los costos de la no participación
(inclusive en un arreglo no recíproco)
ÍNDICE
sean insostenibles desde el punto de vista
económico y político. Al aumentar los
“costos de exclusión” percibidos puede
también aumentar el costo del “boleto de
entrada”, y disminuir la probabilidad de
acuerdos equilibrados y recíprocos.
Los acuerdos de comercio preferencial
Norte-Sur también pueden estimular
a un país en desarrollo a perfeccionar
sus instituciones y a replicar algunas
de las que predominan en los países
desarrollados, mejorando de ese modo
su desempeño económico. Sin embargo,
estos resultados son menos automáticos
de lo que suponen los defensores más
entusiastas del regionalismo Norte-Sur.
La mayor estabilidad de los regímenes
normativos será positiva solo si las
políticas subyacentes son correctas
y sostenibles. Aunque la integración
económica con un país desarrollado
puede estimular la modernización
institucional, la “importación” de
instituciones es raramente la mejor forma
de proceder, entre otras cosas porque la
eficacia de los mecanismos alternativos
depende del ambiente en el que operan
(Lawrence, 1999).
Los costos de transición y ajuste
para el país en desarrollo constituyen
un tercer aspecto clave que el
regionalismo Norte-Sur debe resolver.
La liberalización preferencial (como
cualquier proceso de liberalización)
supondrá la necesidad de que las partes
administren tales costos. Se sostiene así
que, cuando las dotaciones de factores
de producción de los socios difieren
49
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
mucho, como generalmente ocurre en
los acuerdos Norte-Sur, el patrón de
especialización resultante tendrá en
gran medida carácter interindustrial.
En consecuencia, los precios relativos
y los pagos por concepto de factores
sufrirán cambios comparativamente
grandes, que serán aún mayores en el
socio más pequeño, resultado que para
la teoría de comercio convencional
es evidencia de que la mayoría de
las ventajas de la liberalización
favorecerán a la economía pequeña.
Sin embargo, aunque la especialización
entre sectores ofrece la posibilidad
de mejorar considerablemente la
eficiencia, estas mejoras son potenciales
y, de materializarse, lo harán solo a
largo plazo. Durante la transición, las
economías nacionales tendrán que
cubrir los costos del ajuste. Estos temas
son importantes para los países en
desarrollo, donde los costos de ajuste
generalmente son mayores y se dispone
de menos recursos financieros, políticos
e institucionales para hacer frente a sus
consecuencias. Si este problema no se
trata en forma colectiva, puede conducir
a un aumento de las asimetrías actuales,
al permitir que el país desarrollado
maneje de manera más eficaz sus propios
costos de ajuste o inclusive transfiera
algunos de ellos a su socio en desarrollo.
Por último, la existencia de fallas de
política y de mercado también puede
contribuir a transformar los costos de
ajuste y transición en dinámicas de
polarización y caminos divergentes.
Los acuerdos preferenciales Norte-Sur
50
ofrecen oportunidades de convergencia
en los niveles de ingreso per cápita entre
los países ricos y pobres, pero también
pueden consolidar círculos viciosos de
estancamiento y decadencia. De hecho,
no hay razones teóricas por las que una
trayectoria debería predominar sobre la
otra.
Desde una perspectiva más crítica, y
en resumen, el “nuevo regionalismo”
presenta ventajas en comparación con
los acuerdos de comercio preferencial
del pasado (muchas de ellas relacionadas
con un ámbito de política comercial más
amplio), pero también nuevos problemas
que impiden llegar a conclusiones
claras sobre su superioridad. En algunas
circunstancias, el “nuevo regionalismo”
puede traer beneficios tangibles para
un país en desarrollo, como el rápido
crecimiento de las exportaciones
industriales en el caso de México. No
obstante, la naturaleza y el alcance de
esos beneficios dependerán del contenido
del acuerdo, la agenda bilateral, las
características estructurales de los socios
y las políticas internas.
Estas condiciones parecen bastante
obvias, pero se les ha restado
importancia en el pasado y solo
recientemente comenzaron a ocupar un
lugar más importante en el debate de
políticas públicas.
Yendo más allá del enfoque nacional,
se debe recalcar que los efectos del
“nuevo regionalismo” (especialmente
de los acuerdos Norte-Sur) en los países
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
excluidos probablemente serán adversos.
Los incentivos de naturaleza defensiva
pueden distorsionar las decisiones de
política y desequilibrar aún más el campo
de juego.
ocurre con la liberalización preferencial
(Bouzas, 2005).
b. El papel de las políticas
internas
e incidencia. En América Latina hay
una larga tradición de programas de
liberalización del comercio que se han
aplicado simultáneamente con procesos
de estabilización macroeconómica,
basados en el uso de la tasa de cambio
nominal como ancla contra la inflación.
Todos estos condujeron a la apreciación
real de la moneda nacional y, con el
tiempo, a crisis externas y cambios de
política radicales. Estas experiencias
fallidas, que en algunos países tuvieron
lugar más de una vez, debilitaron
el tejido productivo y redujeron su
capacidad de beneficiarse de futuros
episodios de liberalización comercial.
Los acuerdos de comercio preferencial,
sobre todo los acuerdos Norte-sur,
provocaron fuertes reacciones a favor
y en contra. En el debate por lo general
se ha relegado a un segundo plano
el elemento clave para cosechar los
frutos potenciales de la integración
económica: las políticas internas. La
liberalización del comercio (ya sea
preferencial, multilateral o unilateral)
puede aumentar la eficiencia, promover
el aumento de la productividad y
contribuir al desarrollo económico,
pero no es una condición suficiente
para el crecimiento y el desarrollo,
como sugerían las recomendaciones de
política simplistas que predominaron
en el decenio de 1990. En forma
análoga, la integración económica y
los acuerdos preferenciales NorteSur pueden estimular el crecimiento
y el desarrollo, pero el que lo hagan
dependerá del contenido del acuerdo y de
las políticas internas que lo acompañen.
Los beneficios potenciales de la
liberalización comercial solo pueden
materializarse si esta se complementa
con políticas internas adecuadas en el
campo de la macroeconomía, el fomento
de la competencia y la compensación
de fallas de mercado críticas. Lo mismo
ÍNDICE
El entorno macroeconómico en que
tiene lugar un proceso de liberalización
es fundamental para su sostenibilidad
Es muy difícil que las economías sujetas
a crisis externas recurrentes y a flujos de
capital volátiles puedan sostener políticas
de liberalización comercial exitosas a
lo largo del tiempo, y a la vez presentar
un ritmo de crecimiento aceptable.
De hecho, para tener un desempeño
económico razonable, los países deben
aplicar políticas cambiarias orientadas a
la exportación (impidiendo la apreciación
real de la moneda nacional por largos
períodos de tiempo); instrumentar
políticas fiscales prudentes que eviten
la acumulación de excesivas deudas del
sector público, y adoptar mecanismos
para compensar crisis y conmociones
inesperadas. En este sentido, un
51
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
acuerdo que incluya mecanismos de
compensación para hacer frente a crisis
externas inesperadas puede aumentar
las probabilidades de resultados
macroeconómicos más satisfactorios.
Para asegurar condiciones internas
que les permitan beneficiarse de la
integración económica y la liberalización
del comercio, los países tienen que
aplicar políticas que fomenten la
competencia y compensen las fallas de
mercado. Una estrategia de competencia
de este tipo debería basarse en por lo
menos tres pilares: i) la construcción
de infraestructura adecuada; ii) la
diversificación de la estructura de
producción; y iii) el desarrollo y
fortalecimiento de los sistemas de
innovación nacionales.
La falta de infraestructura adecuada es
un factor clave que frena el comercio
internacional. Muchos productos no
son comercializados simplemente
porque los altos costos de transporte
constituyen una enorme barrera al
comercio. El precio relativamente alto
de los servicios también disminuye los
incentivos para repartir el proceso de
producción en diversos países, lo que
limita la posibilidad de especialización
dentro de los sectores. La ayuda externa
podría contribuir mucho a mejorar la
infraestructura vinculada al comercio,
concentrándose en proyectos nacionales
o nacionales que tengan externalidades
regionales.
Las políticas de promoción de
exportaciones pueden ayudar a
52
diversificar la producción. Una
diplomacia comercial activa que abra
mercados extranjeros, descubra nuevas
oportunidades y difunda información
puede contribuir a acrecentar las
exportaciones. Para que tales políticas
sean eficaces se necesita una burocracia
capacitada y funcionarios públicos
capaces de llevar adelante una relación
de cooperación (independiente) con el
sector privado. En consecuencia, las
políticas de fomento de las exportaciones
que estimulan el suministro de
información, el apoyo al comercio
exterior, la asistencia financiera y las
garantías de seguro pueden desempeñar
un papel muy importante.
Considerando las fallas que predominan
en los mercados de tecnología, de
crédito y de capital humano, las políticas
tendientes a aumentar la productividad
son la major receta para mejorar el
desempeño de las exportaciones en el
largo plazo. Hay tres aspectos que son
críticos para cerrar la brecha que existe
entre los países industrializados y los
países en desarrollo, en cuanto al tipo y
alcance de las ayudas del sector público
(CEPAL, 2002).
En primer lugar, las políticas deberían
promover los eslabonamientos
“hacia delante” y “hacia atrás”
como mecanismo para superar una
estructura económica dual, en la cual
las actividades modernas e integradas
a la economía mundial conviven
con sectores atrasados y de baja
productividad. En este campo, las
políticas públicas internas pueden ayudar
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
con infraestructura y coordinación
orientadas a fortalecer aglomerados
productivos. En segundo lugar, son
necesarios organismos oficiales que
puedan ayudar a las empresas locales
(sobre todo pequeñas y medianas) en
la difusión de tecnología, innovación
y desarrollo de recursos humanos.
Por lo tanto, las políticas públicas
deberían concentrarse en brindar una
infraestructura científica y tecnológica
sólida, estimular la investigación y el
desarrollo y coordinar actividades de
innovación de universidades, empresas e
instituciones de investigación.
c. Una minimización de
los verdaderos efectos
sobre la liberalización
comercial: el impacto del
“nuevo regionalismo” en las
perspectivas de
integración económicas
regional en Asia-Pacífico
En vista de que la zona Asia-Pacífico,
especialmente Asia del Este, se ha
convertido en la región más dinámica
en materia de conclusión de acuerdos
bilaterales y regionales de comercio
preferencial, cabe preguntarse cuál
es el balance que puede hacerse de
los resultados que ha comenzado
a arrojar esta tendencia en dicha
región. En particular, es importante
analizar la medida en que esta
espectacular proliferación de acuerdos
comerciales preferenciales obstaculiza
o complementa los esfuerzos de
ÍNDICE
liberalización comercial regional y
multilateral.
Como se señala en secciones anteriores,
puede observarse un giro muy
pronunciado en la política comercial
exterior de Asia hacia fines de los
90. Mientras que antes de la crisis
económica que azotó a la región el
énfasis se daba en la liberalización
unilateral no discriminatoria, reforzada
por los Acuerdos de la Ronda Uruguay,
luego de la crisis la atención se trasladó
a los acuerdos comerciales bilaterales
y regionales discriminatorios. Con la
excepción de China, la actividad de
los países asiáticos en la Organización
Mundial de Comercio (OMC) disminuyó
sensiblemente, al igual que el entusiasmo
por una liberalización unilateral más
profunda. La pregunta que surge
entonces es la siguiente: ¿Las Zonas de
Libre Comercio (ZLC) en Asia facilitan
la integración económica regional y,
por extensión, la integración económica
global? ¿Qué tan creíbles son las
posiciones negociadoras, la selección
de socios y los acuerdos que ya se
encuentran en vigor?
La visión generalizada en Asia frene a
estas interrogantes es que los acuerdos
bilaterales y regionales que afloran en la
actualidad forman parte de un proceso
benigno, más amplio de “liberalización
competitiva”, y que constituyen por tanto
“bloques de construcción” en el camino
hacia la liberalización multilateral. De
acuerdo con uno de los análisis más
detallados realizados hasta la fecha
53
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
(Sally, 2006), esto no parece verificarse
en la realidad. Basándose en un análisis
detallado del contenido real de los
acuerdos que se han negociado y que
se están negociando en la región, Sally
muestra una visión menos indulgente
(para utilizar la expresión de Bouzas) del
“nuevo regionalismo” en Asia.
En lo que se refiere al Sudeste Asiático,
Singapur parece ser un buen ejemplo de
un país que implementa una estrategia
de conclusión de acuerdos bilaterales
y regionales de comercio preferencial
conducentes a una mayor liberalización
a nivel global. Singapur ha firmado una
serie de ZLC fuertes, con obligaciones
OMC-plus, con países desarrollados y
un acuerdo especialmente fuerte con
Estados Unidos. Esto resulta coherente
con las políticas implementadas por
Singapur de libre comercio de bienes,
rápida liberalización unilateral de
comercio de servicios, y una fuerte
infraestructura regulatoria. Sin embargo,
Singapur constituye un ejemplo poco
representativo de la región. Al igual
que Hong Kong, se trata de un puerto
libre, con aranceles nulos sobre bienes
manufacturados, prácticamente ninguna
actividad agropecuaria y con sectores
de servicios relativamente abiertos. Es
una ciudad-estado diminuta, con un
gobierno eficiente, y una gran capacidad
para negociar e implementar acuerdos
comerciales internacionales. Pero estas
son condiciones más que excepcionales
con respecto al resto de países del
mundo y, en particular, a los demás
países miembros de la ASEAN.
Tailandia provee un mejor ejemplo
54
del tipo de acuerdos de comercio
preferencial que se está concluyendo en
Asia del Este. Según Sally, sus acuerdos
comerciales han sido negociados de
manera precipitada, sin el necesario
análisis de consecuencias e intereses.
La lógica de estos acuerdos es que se
ha negociado, en términos netamente
mercantilistas, acceso a mercados
en algunos sectores a cambio de
concesiones para importaciones en
otros pocos sectores, preservando el
status-quo proteccionista en todo el
resto del universo arancelario. Esto ha
resultado en la firma de acuerdos de
libre comercio débiles, que tendrán un
mínimo impacto en la competencia y
eficiencia de su economía, pero que
crearán complicaciones en el proceso
de implementación, entre otras cosas,
debido a los extensos y complejos
requisitos contenidos en las reglas de
origen.
En general, apunta Sally, todos los
indicios que pueden observarse hasta
la fecha apuntan a que los países de la
ASEAN se están involucrando en una
compleja y extensa red de ZLC parciales
y débiles. En primer lugar, el comercio
con muchos de los socios elegidos para
estas iniciativas es casi inexistente (por
ejemplo, Asia del Sur, Medio Oriente,
África y América Latina), por lo que las
ganancias potenciales serán mínimas.
Segundo, es muy probable que algunos
productos, en especial los agrícolas, sean
excluidos de los acuerdos. Tercero, es
poco probable que se busque administrar
barreras no arancelarias y otras barreras
regulatorias con disciplinas que vayan
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
mucho más allá de las previstas en la
Organización Mundial de Comercio
(OMC). Cuarto, es poco probable que
los compromisos en materia de servicios
sean más profundos que los negociados
en el marco del GATS. Más aun, las
provisiones en materia de inversiones
y movimiento temporal de trabajadores
tenderán a ser débiles, así como las
reglas referidas a compras de gobierno
y defensa de la competencia. Quinto, si
bien es probable que haya espacio para
promover la cooperación en materia de
facilitación de negocios, las previsiones
en materia de cooperación económica
(por ejemplo, en infraestructura y apoyo
a pequeñas y medianas empresas) serán
probablemente vagas y desprovistas de
sustancia.
Adicionalmente, y de modo quizás más
importante, los acuerdos ya en vigor y
los que están siendo negociados están
tejiendo una extensa red de reglas
de origen sumamente complejas y
restrictivas, que difieren de acuerdo
en acuerdo y que, seguramente, serán
fuertemente gravosas y costosas para
sus usuarios (las empresas) a la hora
de ser implementadas. Los costos
administrativos y de otro tipo que
traerá aparejado el cumplimiento de las
diferentes reglas de origen contenidas
en la red de ZLC, pueden tornarse
demasiado onerosos para la mayoría de
los exportadores en la región. Muchas
empresas encontrarán menos costoso
pagar el arancel NMF que cumplir con
las complejas reglas de origen para
exportar sus productos con arancel cero.
ÍNDICE
Así, se creará muy poco comercio intrazona, pero seguramente se incrementará
mucho el trabajo de los funcionarios
de las aduanas (Sen 2006; Sally y Sen,
2005).
Sally encuentra un patrón similar
en los acuerdos firmados por Japón.
De acuerdo con este autor, Japón
ha priorizado la firma de acuerdos
bilaterales por encima de su Acuerdo de
Asociación Económica con la ASEAN.
Estos acuerdos bilaterales son también
débiles, y están basados en las posiciones
defensivas mutuas. Las reglas de origen
de estas Zonas de Libre Comercio (ZLC)
bilaterales son también complejas y
restrictivas y, por lo tanto, se convertirán
en un obstáculo para la formación de un
acuerdo limpio y comprensivo con la
ASEAN. Por otro lado, Sally sostiene
que el hecho de que Japón llame a
sus ZLC “Acuerdos de Asociación
Económica” resulta engañoso, ya que se
trata en realidad de un eufemismo que
oculta en realidad acuerdos débiles y
parciales. Según este autor, Japón está en
realidad reaccionando a la proliferación
de ZLC promovidas por China, pero sin
una estrategia real.
China se encuentra en pleno proceso de
concluir acuerdos bilaterales y regionales
de comercio con países en Asia del
Sur y del Este, con Medio Oriente,
América Latina, África, Australia y
Nueva Zelanda (Antkiewicz y Whalley,
2005). Tiene en la actualidad nueve de
estos acuerdos en vigor, y se encuentra
negociando o estudiando la factibilidad
55
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
de negociar al menos una treintena más.
Políticamente, China desea utilizar las
ZLC para consolidar sus credenciales
en Asia del Este. Económicamente,
China busca mercados adicionales para
sus exportaciones, así como asegurar
su acceso a fuentes de energía y otras
importaciones de insumos. En general,
China busca convertirse en la fuerza
motora de la región, y la firma de ZLC
aparece como un medio para alcanzar
este objetivo.
Sin dudas, el hecho más relevante que
debe ser observado en esta materia son
las negociaciones entabladas por China
con la ASEAN para la conformación
de una Zona de Libre Comercio. El
objetivo de esta iniciativa era que la
ZLC comenzara a funcionar en el 2010.
Se trataría de la ZLC más amplia de la
historia, cubriendo 11 economías, con
una población de 1.7 mil millones de
habitantes y un PBI de 2 trillones de
dólares.
Sally señala que las razones que
impulsan su búsqueda de ZLC son de
“alta política”: la competencia con
Japón por el liderazgo en Asia del
Este, así como asegurar su influencia
en otras regiones. Esto contrasta con
el enfoque adoptado por China en
la OMC, claramente vinculado a su
política económica nacional. El peligro
de esta realidad es (según Sally) que las
razones políticas que están por detrás del
regionalismo chino pueden desplazar su
estrategia económica, abriendo el camino
para la firma de una serie de ZLC débiles
56
y parciales, que crearían poco comercio
y muchas complicaciones políticas y
económicas.
En suma, el escenario que se vislumbra
en esta visión es menos optimista. Como
resultado del “nuevo regionalismo”
en Asia, los grandes actores estarían
acelerando la conclusión de acuerdos
de libre comercio bilaterales “sucios
y rápidos”, En cambio, habría muy
poco avance en las negociaciones de
los acuerdos comerciales más amplios
de la ASEAN (quizás con la excepción
del acuerdo China-ASEAN). El patrón
que emergería es, una “tela de retazos”
(“patchwork”) de ZLC en forma de
“cubos y radios” (“hub-and-spokes”), en
un “plato de noodles” (“noodle bowl”)
de reglas de origen restrictivas que muy
probablemente impedirán, en lugar de
promover, la integración económica
regional.
En contra de la visión optimista de otros
autores, Sally sostiene que el “noodle
bowl” que está naciendo en Asia del Este
todavía tiene bolsones de desviación de
comercio, en sectores con alto nivel de
protección, como el agrícola y el textil.
Los efectos de estos bolsones se sentirán
durante los próximos años, cuando
los acuerdos de comercio preferencial
comiencen a entrar en vigor. El riesgo
de desvío de comercio sería aun mayor
en Asia del Sur, en donde persiste un
nivel de protección de aranceles NMF y
de restricciones no arancelarias mucho
más alto, que restringe severamente el
comercio intra-regional.
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
Según Sally, el corazón del problema
radica en que, en el interior y a través de
Asia del Sur, y del Sudeste y Nordeste
asiático, el comercio transfronterizo está
obstaculizado por una serie de barreras
proteccionistas impuestas por los países
en desarrollo entre sí. Si bien el tipo
de Zonas de Libre Comercio (ZLC)
que está siendo negociado no avisora
un retorno a la situación de guerra de
bloques regionales típica de los años 30,
es muy improbable que estas iniciativas
logren tener un impacto significativo en
las barreras comerciales que actualmente
existen y, por lo tanto, promuevan el
comercio intra-regional.
En cambio, es muy probable que sí se
conviertan en un obstáculo adicional a
las redes de producción intra-regionales
(el fenómeno “Fábrica Asia”) y que
distraigan la atención de los países
asiáticos de los temas realmente
importantes, como las negociaciones
multilaterales y las reformas domésticas
unilaterales.
d. Una enfatización de la
diversidad de los acuerdos de
preferencias arancelarias y
algunos rasgos compartidos
Como fue señalado en secciones
anteriores, los acuerdos preferenciales
de comercio se extendieron,
exponencialmente alrededor del mundo,
a lo largo de los últimos 20 años. Hoy
en día, existen más de 200 de estos
acuerdos en vigor notificados a la OMC,
y se calcula que para el año 2010 esta
ÍNDICE
suma ascenderá a 400. Prácticamente
todos los países del mundo son parte
de al menos una de estas iniciativas: el
único país miembro de la OMC que aun
no se ha involucrado en ningún acuerdo
preferencial de comercio es Mongolia.
El integrador más prolífico, los Estados
Unidos (que, hasta los años 90 era
reticente a este tipo de procesos), firmó,
en un término de 13 años, 14 acuerdos
con socios en América, Asia y Medio
Oriente. Su socio en el NAFTA, México,
es parte en 12 APC, y Chile en 10.
Singapur es el gran protagonista de
esta nueva tendencia en Asia, con 14
acuerdos concluidos. La Unión Europea
(UE) ha adoptado una lógica distinta
de integración: amplió su ámbito hasta
cubrir 27 miembros, engullendo de esa
manera buena parte de los otros acuerdos
de preferencias comerciales existentes
en la región. Al mismo tiempo, la UE
ha comenzado a mirar hacia fuera, en la
busca de nuevos socios comerciales, y
ha concluido acuerdos con los países del
Mediterráneo, Sudáfrica, México y Chile
(Estevadeordal y Suominen, 2009).
Lejos de presentar un panorama uniforme,
esta fantástica proliferación de APC
se ha ido plasmando en un verdadero
“caleidoscopio” (Florentino, Verdeja
y Toqueboeuf, 2007), con una gran
diversidad de características en cada una
de las diferentes dimensiones que pueden
identificarse en estos procesos. Así, por
ejemplo, Estevadeordal y Souminen
(2009) identifican al menos ocho tipos
de APC: (1) acuerdos de libre comercio,
57
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
que buscan eliminar los aranceles en
la casi totalidad de los productos entre
sus miembros, tales como NAFTA,
EU-México y Chile-Corea; (2) uniones
aduaneras que, además de compartir
las propiedades de una zona de libre
comercio, buscan implementar un arancel
externo común, tales como la EU, el
Mercado Común Centroamericano, y la
Unión Aduanera de África del Sur; (3)
las adhesiones a APC; (4) las adhesiones
a uniones aduaneras; (5) acuerdos
preferenciales plurilaterales entre países
en desarrollo, que buscan alguna forma
(más limitada) de trato preferencial,
como los firmados en el marco de
la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI), y los concluidos
en el marco del Sistema Generalizado
de Preferencias por los miembros
del Grupo de los 77; (6) los acuerdos
de preferencia no-recíprocas, que
generalmente involucran el otorgamiento
de preferencias arancelarias por parte de
países desarrollados a favor de países
en desarrollo; (7) las áreas económicas,
como los acuerdos bilaterales firmados
en América Latina bajo el paraguas de
la ALADI, y que tienden a ir más allá
de la simple liberalización comercial; y
(8) los acuerdos de alcance parcial, que
se refieren estrictamente a liberalización
de comercio, y solo a un subconjunto
de categorías de productos sujetos
a liberalización arancelaria y que,
nuevamente, incluye a algunos de los
acuerdos bilaterales firmados en el marco
de la ALDI.
La presente sección pretende buscar
algunos patrones de características
58
salientes en esta multiplicidad de
acuerdos preferenciales de comercio.
Para ello, se recurrirá a un estudio
realizado por la Secretaría de la OMC,
en el que se recopilaron y procesaron
todas las notificaciones recibidas hasta
la fecha por dicho organismo en base al
Art. XXIV y la Cláusula de Habilitación
(Florentino, Verdeja y Toqueboeuf,
2007).
El referido estudio presenta en primer
lugar estadísticas sobre el tipo de
acuerdo perseguido en cada uno de los
procesos de integración notificados.
De un total de 214 APC notificados y
en vigor hasta diciembre de 2006, 158
cubren el comercio de bienes, 43 el
comercio de servicios, y los restantes
13 son accesiones a acuerdos que
ya estaban en vigor. Estos números
muestran claramente que, si bien la
liberalización del comercio de servicios
es un fenómeno creciente, su importancia
relativa frente a la liberalización del
comercio de bienes sigue siendo menor.
En segundo lugar, el estudio se refiere
la evolución cronológica de estas
notificaciones, distinguiendo aquellas
realizadas antes o después de la Ronda
Uruguay. De un total de 367 acuerdos
notificados hasta diciembre de 2006, 124
fueron notificados durante los años del
GATT, y 243 durante la era de la OMC.
Esto implica que el promedio anual de
notificaciones se ha incrementado de tan
solo tres por año durante el GATT, a 20
notificaciones anuales en el período postRonda Uruguay. Otro hecho relevante en
este sentido es que de los 124 acuerdos
ÍNDICE
Una perspectiva histórica y comparada
notificados durante el GATT, tan solo
36 siguen en vigor. Y es destacable el
importante número de APC en vigor no
notificados (aproximadamente 70), los
firmados pero que aun no han entrado en
vigor (unos 30) y los que se encuentran
siendo negociados (alrededor de 65)
o que se hallan en etapa de propuesta
(unos 30). En total, el estudio de la OMC
estima que para el año 2010 existirán
unos 400 APC en vigor.
En cuanto al nivel de profundidad
buscado por los acuerdos notificados,
el estudio encuentra que las Zonas de
Libre Comercio (ZLC) representan un 84
por ciento de todos los APC notificados
y en vigor, las Uniones Aduaneras un
8 por ciento y los acuerdos de alcance
parcial también un 8 por ciento. De los
acuerdos proyectados, un 92 por ciento
constituyen ZLC, 7 por ciento acuerdos
de alcance parcial y tan solo un 1 por
ciento uniones aduaneras. Florentino,
Verdeja y Toqueboeuf (2007) observan
que la preferencia por las áreas de libre
comercio refleja las notas definitorias de
la actual carrera de APC, caracterizada
por la flexibilidad y la selectividad. A
diferencia de las Uniones Aduaneras, las
ZLC permiten a sus integrantes mantener
una amplia flexibilidad para definir sus
propias políticas comerciales y sus socios
comerciales.
Otro punto interesante se relaciona
con la gran proliferación de acuerdos
bilaterales y trans-regionales. Los
acuerdos bilaterales representan 80
por ciento de todos los APC en vigor,
ÍNDICE
un 94 por ciento de los firmados o en
proceso de negociación, y el 100 por
ciento de los que se encuentran en
una etapa de propuesta. Esta fuerte
tendencia hacia la bilateralización de
los acuerdos preferenciales de comercio
refleja posiblemente el hecho de que las
posibilidades de acuerdos regionales ya
fueron agotadas en décadas anteriores.
Quizás más importante, es que esta
tendencia puede ser una transición
de un paradigma en el que los APC
eran instrumentos para promover la
integración regional, hacia un nuevo
paradigma en el que los acuerdos de
preferencias comerciales constituyen
vehículos estratégicos para abrir
mercados, que no necesariamente están
en la región.
Este último punto nos lleva a otro patrón
que puede observarse cada vez con
más frecuencia, y que reviste una gran
importancia sistémica: la configuración
de APC se está tornando cada vez menos
regional, en la medida en que cada vez
más países parecen estar buscando socios
preferenciales más allá de las fronteras
regionales. Esta tendencia puede verse
claramente en las estadísticas recopiladas
por la OMC: mientras que solo un 12
por ciento de los acuerdos notificados y
en vigor corresponde a iniciativas transregionales, esta cifra aumenta hasta un
43 por ciento en el caso de los acuerdos
firmados que aun no han entrado en vigor
y los acuerdos en etapa de negociación;
y hasta un 52 por ciento en el caso de
los acuerdos que aun se encuentran en
una fase de propuesta. Puede concluirse
59
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
por tanto que los APC están siendo
utilizados como una herramienta
para superar restricciones regionales,
y para abrir nuevas oportunidades
comerciales en los mercados globales.
En este sentido, Estevadeordal y
Souminen (2009) señalan que el
intrarregionalismo no parece estar
expandiéndose en ninguna región, y
que puede incluso estar retrocediendo.
Esto mostraría según estos autores una
tendencia hacia el transcontinentalismo,
en lugar de una consolidación de los
bloques regionales.
Otra tendencia que vale la pena destacar
es la que puede observarse en el cluster
de los acuerdos Norte-Sur. Al respecto,
llama la atención que los criterios
de reciprocidad y liberalización
comercial amplia, no está disuadiendo
a los países en desarrollo para forjar
este tipo de acuerdos, por más que
esto implique, en muchos casos, su
renuncia a las preferencias unilaterales
que tradicionalmente gozaban bajo el
sistema de preferencias generalizadas.
Así, aproximadamente la mitad de
los acuerdos Norte-Sur notificados
prevén liberalización de comercio de
servicios y la mayoría de ellos al menos
contempla la negociación de un capítulo
de servicios en el futuro.
60
Por último, merece mención aparte
un punto de especial interés para
los países en desarrollo: la inclusión
en los APC de cláusulas de Trato
Especial y Diferenciado (TED). Un
estudio realizado recientemente por
la OECD sobre este tema concluye
que todos los APC, sin excepción,
contienen cláusulas de TED, tendientes
a reducir, en diferentes niveles, las
brechas de desarrollo económico entre
sus integrantes. Sin embargo, pueden
notarse grandes diferencias entre los
acuerdos Sur-Sur y los acuerdos NorteSur. Mientras que los primeros suelen
recurrir extensamente a la imposición
de obligaciones asimétricas, según
el nivel de desarrollo de las partes
involucradas, este tipo de disposiciones
son mucho menos frecuentes en los
acuerdos Norte-Sur. Estos últimos,
suelen recurrir a disposiciones de
asistencia técnica (Heydon y Lee, 2006).
Los diferentes enfoques en materia
de TED en los acuerdos de comercio
preferencial dependen también (según el
citado estudio) del nivel de integración
buscado. Así, aquellos acuerdos que
tienen como objetivo alcanzar niveles
de integración más profundos que una
simple ZLC suelen incluir una amplia
gama de programas de desarrollo e
iniciativas de cooperación en los campos
de agricultura, industria, inversión y
áreas sociales (Heydon y Lee, 2006).
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
III.¿Cómo avanzar
hacia un nuevo
enfoque de la
integración regional?
A la vista de lo que se ha planteado
en las secciones precedentes, parece
indispensable discutir la posibilidad
de avanzar hacia un nuevo enfoque de
la integración regional, que tenga en
cuenta las nuevas realidades y ofrezca
vías alternativas y prometedoras
de avance. Este es el objetivo de la
segunda parte de este trabajo.
ÍNDICE
61
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
1.Un nuevo enfoque analítico
13
13
1.Un nuevo enfoque analítico
Uno de los errores más dañinos en
materia de integración regional, tanto
desde el punto de vista analítico como
desde la práctica política, ha sido
su presentación como un proceso
unidireccional, que avanza en fases
sucesivas desde la creación de un área de
libre comercio hacia formas más amplias
y más profundas de integración. Este
enfoque no parece correcto, sobre todo
por una razón estrictamente empírica: la
realidad demuestra que los procesos de
integración regional arrancan de manera
distinta y siguen caminos distintos
que pueden avanzar en direcciones
diferentes, aunque todos esos caminos
compartan algunos elementos.14
Si nos concentramos en la naturaleza
de la Integración Económica Regional
(IER) más que en sus consecuencias
13 Esta sección retoma los argumentos de Torrent
(2003)
14 La tesis que se remonta a B. Balassa (1961) tan
repetida sin pensar, de que existen “cinco fases” sucesivas en la integración (zona de libre comercio,
unión aduanera, mercado común, unión monetaria
y unión política) es rigurosamente falsa y hace mucho daño aunque se presente no tanto como una
interpretación histórica sino como una construcción
analítica. Basta contrastarla con el NAFTA/TLCAN
y el propio Mercosur. El primero incluye aspectos
muy importantes de mercado común en materias
que van más allá del comercio de bienes (servicios,
inversiones), y en cualquier caso mucho más importantes y amplios que los que incluye el Mercosur,
sin haberse ni tan sólo planteado el “paso” por la
fase precedente, de unión aduanera. Y el Mercosur
ha tocado muchos temas propios de la unión política (desde la cláusula democrática a la cooperación
educativa, judicial y policial) sin haber avanzado
prácticamente nada en materia de mercado común.
Tampoco el proceso europeo se ajusta a aquella
sucesión de fases porque muchos aspectos relativos al mercado común se plantearon en el momento fundacional y no en un momento ulterior. Y, por
último, ASEAN demuestra que se puede invertir el
proceso y comenzarse con la política para acabar
en el comercio de bienes.
62
económicas, debemos concluir que dicha
naturaleza es definida esencialmente
por los instrumentos legales que
fundamentan y proporcionan el marco
de cada proceso (sin olvidar nunca que
el mismo Derecho puede dar lugar a
distintas prácticas). Es por ello que el
establecimiento de un marco analítico de
la IER debe enfatizar la discusión de los
aspectos jurídico-institucionales.
La IER pretende moldear precondiciones
sociales y económicas con el fin de
alcanzar unos objetivos mediante el uso
de ciertos instrumentos. Su desarrollo
puede ser analizado en términos de
diferentes dimensiones, lo cual puede
permitir el establecimiento de una
tipología de procesos de integración
regional. Estos son los temas principales
que debería abordar todo marco analítico
de la IER; a continuación se enfatiza
sobre todo la discusión de los distintos
instrumentos y dimensiones.
a. Precondiciones y objetivos
de la integración regional
i. Precondiciones
La integración regional no nace en
el vacío. Está condicionada por una
diversidad de factores. Page distingue los
siguientes15:
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
- La geografía es importante,
incluyendo la facilidad
de comunicaciones, una
precondición que no siempre se
da, incluso entre países vecinos
(por ejemplo en América del
Sur).
- La población cuenta, aunque
la experiencia demuestra
que la diferencia de tamaño
entre estados miembros no
necesariamente crea un
obstáculo para el éxito de la
integración.
- El tamaño de la economía
y la renta per capita
son importantes, pero la
experiencia demuestra que las
divergencias en este aspecto
son normales.
- La congruencia política puede
ser muy importante en muchos
casos.
-Un pasado u origen común, o
bien un sentido de comunidad
puede ser el factor más
importante que subyace a la
integración, como en el caso
de la Comunidad del Caribe
(CARICOM)
A estas precondiciones deben añadirse
dos que parecen de gran importancia.
- La primera es jurídico-política.
La experiencia demuestra
que son muy importantes la
credibilidad y la eficacia del
Derecho que fundamenta la
integración, sobre todo cuando
el proceso de IER se articula por
medio de la producción de reglas
jurídicas. Los procesos de IER
no pueden quedar garantizados
sólo por medio de instrumentos
institucionales regionales. Sobre
todo en Europa, la experiencia
ha demostrado que la fortaleza
del proceso es resultado de una
actitud general de respeto del
Derecho por parte de los Estados
miembros. Así, esta actitud
acaba siendo una precondición
extremadamente importante para
la integración.
- En segundo lugar, también son
factores importantes el nivel
de gasto público y la estructura
de impuestos de los estados
miembros. Si los ingresos
públicos se basan en una
proporción importante en tarifas
(aranceles) o en impuestos sobre
las exportaciones, 16 la política
comercial queda, de hecho,
subordinada a la política fiscal.
16 La política comercial no sólo cubre el régimen
de las importaciones sino también el de las exportaciones.
Esta consideración evidente es a menudo negligente.
ÍNDICE
63
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
Y un nivel de gasto público bajo
hace mucho más difícil para
los estados miembros resolver
algunas de las consecuencias
negativas de la integración. Vale
la pena mencionar que si, en el
seno de la Unión Europea, los
conflictos sobre el gasto público
(ayudas de estado a las empresas,
por ejemplo) se mantienen dentro
de límites razonables, no es sólo
porque existe una política regional
de competencia sino porque
todos los estados miembros (al
menos hasta la última ampliación)
tienen la capacidad presupuestaria
suficiente para (dentro de unos
determinados límites) financiar
grandes programas de ayuda.
ii. Objetivos
En la literatura reciente se discute
de manera adecuada los objetivos
económicos y politicos perseguidos
por la integración regional y sus
efectos (tanto los buscados como los
que surgen sin haber sido buscados).
Desde una perspectiva económica, la
integración es contemplada sobre todo
como un instrumento de desarrollo
(o de competitividad y crecimiento).
Este fin último es perseguido a través
de una serie de objetivos intermedios,
normalmente analizados desde dos puntos
de vista. En primer lugar, aumenta la
competencia y se genera economías de
escala como resultado de la ampliación
del mercado, y del contacto más estrecho
entre productores de los distintos
estados miembros. En segundo lugar, la
64
integración regional cambia los patrones
de los flujos de comercio y la localización
de la producción.17 Se requiere una
perspectiva dinámica para discutir estas
ventajas porque los beneficios netos de
la dinámica de integración, combinados
con los llamados efectos no-tradicionales,
tales como el efecto de señalamiento y
de “consolidación”18, pueden ser mucho
mayores que sus efectos estáticos de
reasignación.19
Ya ahora se acepta que “la integración es
una cuestión política”.20 Estos objetivos
politicos más amplios son normalmente
resumidos de la manera siguiente21:
- Seguridad intra y extra regional.
- Adquisición de poder de negociación en
el marco del sistema mundial/multilateral.
- “Consolidación” (lock in) de reformas
internas, no sólo en áreas abarcadas
directamente por cada proceso de IER
sino también en otras áreas.
Por lo que se refiere a los objetivos
estrictamente económicos, cuando la
atracción de inversiones extranjeras
directas se convierte en el principal
17 World Bank. 2000. Trade Blocs: Policy Research
Report. Oxford: Oxford University Press.
18 El término inglés es “lock-in” que pretende trasmitir la idea de “echar el cerrojo” sobre una política o
normativa al adquirir compromisos internacionales
que impiden su reforma.
19 Devlin, R., and R.Ffrench-Davis. 1999. “Towards
an Evaluation of Regional Integration in Latin America in the 1990s”. The World Economy 22(2), March.
20 World Bank, op. cit.
21 Page, op. cit., Banco Mundial, op. cit , Bouzas, R.
1999. “Regional Trade Arrangements. Lessons from
Past Experiences” en M.Rodríguez Mendoza, P.
Low, and B. Kotschwar (eds.) Trade Rules in the Making. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
objetivo de la participación en acuerdos
comerciales preferenciales, las
consecuencias sistémicas de esta política
deben ser analizadas cuidadosamente.
Esta política puede ser legítima para
los países en desarrollo y para acuerdos
Sur-Sur, en los que todos los miembros
desean atraer inversiones extranjeras
directas procedentes de los países
industrializados. Pero en acuerdos
Norte-Sur, los países industrializados
deberían siempre poder contestar por qué
ellos comparten la idea de canalizar la
inversión extranjera directa a un país en
desarrollo específico excluyendo a los
demás, y en particular a sus vecinos.
Por último, el lenguaje políticamente
correcto no debería ocultar el hecho
de que la integración regional ha sido
y es a menudo utilizada, en todos los
continentes, como un instrumento de
influencia por los países dominantes
o poderosos. Toda evaluación de las
relaciones entre la integración regional
y el sistema multilateral debe tomar en
cuenta esta posibilidad.
ÍNDICE
Los objetivos pueden cambiar
durante el desarrollo del proceso. La
historia de la Comunidad Europea y
el nacimiento de la Unión Europea
son, sin duda, los mejores ejemplos de
ello. En la fase inicial, los objetivos
eran predominantemente internos (Paz
y seguridad); los objetivos externos
(tales como una mayor presencia en el
escenario internacional) adquirieron una
importancia creciente tan sólo en los
años 80 y 90. Un cambio de objetivos
puede dar vida al proceso y revitalizar
la voluntad política que lo inspira. Pero
también puede crear confusión, no sólo
en la opinión pública sino también entre
los dirigentes políticos, que pueden
perder de vista lo que el proceso es en
realidad. También puede provocar que
se intente encajar nuevos objetivos
en un marco que había sido diseñado
para perseguir otros fines y que no
necesariamente se adapte bien a los
nuevos. La experiencia europea ilustra
bien ambos peligros.
En cualquier caso nunca debería
olvidarse que la integración regional, por
importante que sea, es tan sólo un medio
y nunca debería convertirse en un fin en
sí misma. Los objetivos de los sistemas
políticos de los estados miembros
tomados en su conjunto son más
amplios que aquellos a los que sirve la
integración. La integración puede ser un
éxito en sí misma sin necesariamente ser
un éxito en términos de estos objetivos
más amplios. La evolución de la Unión
Europea durante los años 90, incluyendo
la creación de la unión monetaria,
proporciona el mejor caso real para
discutir esta cuestión. Ha sido un éxito en
términos de integración porque ha tenido
un alto grado de contenido efectivo,
fortaleza y dinamismo. Pero ha tenido
resultados más bien decepcionantes en
términos económicos y ha conducido
a una creciente desafección de los
ciudadanos respecto a las instituciones
europeas, o al menos la ha acompañado.
Y ello ha generado, la necesidad de
reformas profundas. En cambio, no
puede señalarse ningún efecto negativo
mayor durante los primeros treinta años
65
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
de integración europea, incluso durante sus
periodos de relativo estancamiento.
b. Instrumentos de la
Integración Económica Regional
La integración regional es un esfuerzo
y una tarea comunes de una pluralidad
de estados que requiere la utilización
de los instrumentos disponibles para
influenciar la realidad económica y social.
Estos instrumentos pueden clasificarse
en tres categorías: legislación (reglas
jurídicas, normas); actividades públicas
(incluyendo la concesión de subvenciones
a determinadas actividades económicas
desarrolladas por operadores privados);
y la redistribución de ingresos mediante
transferencias presupuestarias. Como
los procesos de IER son un fenómeno
internacional, también utilizan los
instrumentos diplomáticos tradicionales
del diálogo y la cooperación. A efectos
de análisis, estos instrumentos deben
quedar netamente diferenciados de las
técnicas utilizadas para crearlos, y de
los mecanismos institucionales utilizados
para asegurar su ejecución adecuada. La
materia abarcada por dichos instrumentos
define el contenido de la integración
regional; las técnicas y los mecanismos
institucionales afectan a su fortaleza y
su dinamismo, pero no a su contenido.
Una breve referencia a ambas cuestiones
es necesaria para despejar algunos
malentendidos.22
i. Las dos técnicas de la integración y
22 Las cuestiones tratadas en las próximas páginas
están desarrolladas con mucho mayor detalle en otro
de los estudios del autor para la SIECA, en el marco
del proyecto ADAPCCA: “La Caja de Herramientas
de Perspectiva Multidisciplinaria”.
66
la distinción entre derecho primario y
derecho secundario
Hay dos técnicas diferentes para generar
normas regionales y proporcionar
un marco para actividades públicas.
La distinción tradicional entre
“intergubernamental” y “supranacional”
intenta definirlas. Pero esta distinción ha
sido utilizada de manera muy descuidada,
sobre todo para comparar el proceso
europeo (que sería la encarnación
de la supranacionalidad) con otros
procesos. Por un lado, el proceso
europeo tiene un elevadísimo grado de
intergubernamentalidad. Para tomar sólo
dos ejemplos, la eliminación de aranceles
en el comercio intra-zona fue conseguida,
esencialmente, por medio de un método
intergubernamental; y el Sistema
Monetario Europeo fue, de principio a fin,
un mecanismo intergubernamental basado
sobre un acuerdo entre Bancos Centrales,
sin ningún tipo de intervención por parte
de la Comunidad Europea. Por otro lado,
la Organización Mundial de Comercio
(OMC), como otras organizaciones
internacionales, tiene un importante
componente de supranacionalidad,
por ejemplo, cuando aprueba waivers
(exenciones ad-hoc) o cuando aprueba la
accesión de nuevos miembros .
En consecuencia, es mejor substituir esta
terminología por otra más neutral, que se
refiere a las dos técnicas que pueden ser
utilizadas por un tratado de integración
(de hecho, por cualquier acuerdo o tratado
internacional) para producir normas.
Las dos técnicas son: a) introducir enel
tratado reglas que los estados miembros
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
deben cumplir y b) crear, en el marco
del acuerdo, algún mecanismo capaz
de producir Derecho. Por ejemplo, la
Comunidad Europea (una entidad con
personalidad jurídica y competencias
propias) proporciona el paradigma del
uso de la segunda técnica. Pero el proceso
europeo se basa igualmente en la primera
técnica: el propio tratado contiene
un conjunto de normas que imponen
amplias e importantes obligaciones a
los estados miembros (cuando ellos
ejercen sus propias competencias) que
están enmarcadas por la obligación
general de no discriminación por razón
de nacionalidad (trato nacional) en
ningún área cubierta por el tratado. El
NAFTA/TLCAN, en contraste, tan sólo
confía en la primera técnica. Muchos
acuerdos bilaterales con terceros países
de la Comunidad Europea (en solitario o
acompañada de sus estados miembros)
también utilizan la segunda técnica:
la creación de una institución común
capaz de producir derecho adicional que
da mayor profundidad al contenido del
acuerdo.23 Hay ventajas e inconvenientes
en ambas técnicas. La primera tiende a
dar fortaleza y credibilidad, pero incurre
en el riesgo de falta de flexibilidad y
ÍNDICE
23 Este desarrollo supranacional, olvidado casi
siempre, demuestra hasta qué punto se ha abusado
de la distinción entre intergubernamentalismo y
supranacionalidad (y demuestra también lo erróneo
de la conclusión de que la supranacionalidad es
difícil de concebir fuera del contexto europeo). Por
ejemplo, el acuerdo marco firmado en 1997 por la
Comunidad Europea y sus estados miembros por
un lado y México por el otro fue “rellenado” más
tarde por dos decisiones del consejo conjunto y no
por unos acuerdos suplementarios independientes.
La elección de los procedimientos internos seguidos
por las distintas partes contratantes antes de que
sus representantes en el consejo conjunto adopten las decisiones, depende de las características
constitucionales de cada parte. En algunos casos
se parecen a las utilizadas para la aprobación de
acuerdos internacionales; en otros son completamente distintas o incluso no existentes.
de capacidad de adaptación; la segunda
tiende a tener efectos opuestos.
La distinción entre derecho “primario”
(u “originario”) y derecho “secundario”
(o “derivado”) es también equivalente
a la de estas dos técnicas. En este
contexto es indispensable recordar y
subrayar que no existe ningún “obstáculo
constitucional” para utilizar la segunda
técnica y así crear un mecanismo de
producción de derecho secundario o
derivado, poderoso y que funcione. Así
lo demuestra la participación de todos
los Estados de América Latina en la
OMC (una organización que dispone de
un mecanismo y genera un importante
volumen de derecho secundario en
materia de waivers y protocolos de acceso
de nuevos miembros). No deberían
utilizarse falsos argumentos jurídicos para
encubrir la falta de voluntad política.
Los mecanismos institucionales
Los mecanismos institucionales
(incluyendo la solución de diferencias
y el control jurisdiccional) no son, en sí
mismos, instrumentos de la integración.
Yo argumentaría que son, en todo caso,
instrumentos de los instrumentos. Los
mercados se integran, con más o menos
éxito, mediante normas que liberalizan
(por ejemplo, el comercio de bienes
o los movimientos de capital) o que
armonizan estándares. Los mecanismos
institucionales tan sólo ayudan a aumentar
o a disminuir la eficacia de estas normas y
facilitan su adaptación.
Un examen comparativo demuestra que,
con tal de que las normas sean eficaces
67
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
la integración puede avanzar con éxito
(o, en el caso contrario, corre el riesgo
de fracaso) con independencia de los
mecanismos institucionales adoptados
en cada proceso, el NAFTA/TLCAN y
el proceso europeo comparten algunos
éxitos a pesar de que su enfoque en
materia de instituciones sea del todo
distinto. Y MERCOSUR, que es
institucionalmente ligero, comparte
algunos de los mismos fracasos de la
Comunidad Andina, institucionalmente
más pesada, y, en los últimos años, no
ha corregido ninguno de estos fracasos,
sino más bien lo contrario, mediante
la creación de nuevos órganos e
instituciones.
Este argumento se aplica incluso a
las políticas regionales en materia de
competencia. Parecería que no pueden
existir si no existen instituciones u
órganos regionales que las ejecuten.
Sin embargo, el ejemplo del Espacio
Económico Europeo demuestra
exactamente lo contrario. El Tratado
del Espacio Económico Europeo
incluye disposiciones sobre política de
competencia, pero su ejecución es dejada
a las instituciones existentes a cada lado
del acuerdo: las ya preexistentes por el
lado de la Comunidad Europea y, por el
lado de los países EFTA, una Autoridad
de Vigilancia y unTribunal, ambos
de nueva creación. En consecuencia,
también se aprecia en este caso una
distinción clara entre los instrumentos
(las normas comunes regionales) y
los mecanismos institucionales para
su ejecución (dejados en manos de las
partes).
ÍNDICE
68
La existencia o no de un presupuesto
regional debe ser discutida también como
un tema de mecanismos institucionales
y no de instrumentos en sentido
estricto. Las actividades públicas
regionales (que sí son un instrumento)
pueden ser implementadas por medio
de un presupuesto regional o de los
presupuestos nacionales, o mediante una
combinación de ambos. Dos ejemplos
extraídos de la experiencia europea
son ilustrativos: primero, la Política
Exterior y de Seguridad Común (PESC)
tal como apareció en el Tratado de
Maastricht, ya no ahora) permitía dos
formas alternativas de ejecución: a
través del presupuesto de la Comunidad
Europea o mediante los presupuestos
nacionales. Segundo, el futuro de la
Política Agrícola Común depende en
parte de si se mantendrá su mecanismo
de implementación actual (por medio
del presupuesto de la Comunidad
Europea) o bien será transferida para su
financiación (al menos parcialmente) a
los presupuestos nacionales. Cada rama
de la alternativa tiene consecuencias
importantes sobre la fortaleza y el
dinamismo del proceso.
iii.Los instrumentos
Los cuatro tipos esenciales de
instrumentos son los ya apuntados:
normas (reglas jurídicas) regionales,
actividades públicas, redistribución de
ingresos por medio de transferencias
presupuestarias e instrumentos
diplomáticos.
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
Normas regionales
Las normas regionales pueden abarcar
cualquier situación social y económica.
Desde un punto de vista analítico,
es mejor estudiar el ámbito material
de las normas bajo la dimensión de
“contenido”, que bajo el epígrafe
de “instrumentos” de la integración
regional. El análisis de las reglas
jurídicas como instrumentos de las
relaciones económicas internacionales
(incluyendo la integración regional) debe
referirse a tres principales enfoques o
“tipos de reglas”: a) reglas de acceso al
mercado; b) reglas dederecho uniforme
y c) reglas de no discriminación. Un
primer enfoque consiste en imponer
obligaciones a las partes en materia de
liberalización del acceso a los mercados.
Un segundo enfoque consiste en crear
una normativa uniforme que cree un
marco jurídico común (o único, incluso)
para las transacciones y operaciones
cubiertas por el acuerdo internacional
del que se trate. Un tercer enfoque
consiste en imponer ciertas obligaciones
de no discriminación en materia de
normas aplicables a las transacciones
y operaciones cubiertas por el acuerdo,
pero sin pretender armonizar o unificar el
derecho aplicable por cada estado.
Estos tres enfoques difieren mucho entre
ellos, tanto legalmente como en sus
implicaciones económicas y políticas.
Las reglas de acceso al mercado
tienen un ámbito de aplicación
estrictamente limitado a las transacciones
internacionales. En cambio, las normas
ÍNDICE
de derecho uniforme, así como las de
trato (salvo si sólo se refieren a un trato
no discriminatorio entre extranjeros –
trato de la nación más favorecida- en el
acceso al mercado24) se aplican sobre
todo a transacciones internas. Así, son
mucho más “intrusivas” en las políticas
internas (y, en consecuencia, mucho más
difíciles de abordar) que las primeras.
Pero todas estas normas son necesarias,
en una combinación adecuada, para
conducir las relaciones económicas
internacionales. Veamos a continuación,
de manera esquemática, las ventajas y
los inconvenientes de cada una de ellas.
Las reglas de acceso son fáciles de
concebir y de comprender (otra cosa es
que sus efectos económicos sean difíciles
de evaluar) sobre todo porque, como
acabamos de indicar, tienen un ámbito
limitado (transacciones y operaciones
internacionales). Tienen también una
ventaja que (como veremos en seguida
sobre todo cuando hablemos de reglas de
trato) no es nada despreciable: existe en
cada administración estatal un equipo de
funcionarios expertos para aplicarlas y
negociarlas: el equipo que administra y
contribuye a definir las normas internas
a las que se refieren las obligaciones
impuestas por las reglas internacionales,
pero su mayor inconveniente es que,
en muchas circunstancias, resultan del
todo insuficientes para conseguir el
fin que normalmente se pretende con
ellas: la liberalización/integración de los
mercados. La realidad demuestra que el
acceso a los mercados está dificultado no
sólo, (en muchas ocasiones no tanto) por
24 Esta precisón no figuraba en el capítulo original
del libro del BID.
69
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
la existencia de unas normas específicas
que lo limitan sino por las divergencias
en las normas aplicables internamente en
cada mercado.
Los otros dos tipos de reglas plantean
dilemas políticos muy difíciles de
resolver. Las reglas de derecho uniforme
son extremadamente útiles para
clarificar y simplificar las relaciones
económicas internacionales y el derecho
aplicable a ellas, pero tienen una serie
de inconvenientes extremadamente
importantes:
- En primer lugar, el crecimiento de
su número agrava la tensión existente
entre génesis del derecho internacional
y alternancia democrática del poder en
el plano interno. La ratificación de un
acuerdo o tratado internacional por una
determinada mayoría parlamentaria echa
el candado (locks-in, en la expression
inglesa cuyo uso se ha generalizado)
sobre un sistema de reglas; por ello, un
cambio de mayorías parlamentarias, que
en otras circunstancias habría permitido
un cambio en las reglas aplicables,
puede en determinado momento ser
impotente para modificar dicho sistema.
Este inconveniente debe ser tenido
en cuenta siempre, sobre todo porque
todos estamos tentados por pensar que
tenemos “la solución” que nadie debería
modificar: pero ¿quién nos garantiza
que estamos en posesión de la verdad?,
¿el tecnócrata/ideólogo que dispone del
recetario?
70
- En segundo lugar, estas reglas tienen la
virtud incuestionable de dar estabilidad a
las relaciones económicas internacionales
y a la integración regional, pero si su
número es excesivo o no se seleccionan
bien las cuestiones que abarcan, pueden
amenazar la capacidad de adaptarse a
nuevas circunstancias que todo esquema
de relaciones internacionales o de
integración regional debe poseer.
- En tercer lugar (y ésa es una dificultad
sobre la que se reflexiona demasiado
poco), las reglas internacionales de
derecho uniforme son extremadamente
difíciles de redactar, por el hecho de
darse en un contexto que no es uniforme
en cuanto a tradiciones jurídicas y
terminología. Una regla internacional de
derecho uniforme no es como una norma
interna, es como una nueva planta en un
jardín bien cuidado (quizá también una
jungla o una selva intransitables), sino
más bien un pulpo que aparece en un
garaje. Se entenderá mejor esta dificultad
con un ejemplo: si una ley interna
reforma los procedimientos aplicables
en materia de expropiación, podrá
apoyarse en el resto de la legislación
nacional y utilizar su terminología, pero
esto no sucede así si se pasa al plano
internacional: este “contexto jurídico” no
existe.
- En cuarto lugar, existe una dificultad,
ligada a las anteriores, que “los expertos”
nunca mencionan (porque ellos son
los causantes de la misma): el riesgo
de consolidar (lock-in) los errores.
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
Tanto los errores en términos de efectos
(porque una regla pensada para producir
unos efectos acaba produciendo otros,
incluso los contrarios de aquellos que se
perseguían) como los simples errores de
redacción (porque un día se descubre,
frente a una decisión judicial o arbitral,
que una regla pensada para que dijera
“esto” no dice “esto” sino que dice “otra
cosa”). En el plano interno es mucho
más fácil corregir errores (cambiando la
legislación) que en derecho internacional
(donde se requiere el acuerdo de otras
partes contratantes para cambiar las
reglas). Este inconveniente se acrecienta
a medida que aumenta el volumen y
complejidad de las reglas de derecho
uniforme.
Las reglas de trato reducen drásticamente
los inconvenientes de las reglas de
derecho uniforme, pues al ser mucho más
simples, reducen el riesgo de error y son
mucho más fáciles de redactar (de hecho
caben en una línea: A.- Trate a todos los
extranjeros igual –trato de la nación más
favorecida-. B.- Trate a los extranjeros
igual que a los nacionales- trato
nacional-). Al dar mucho mayor margen
de maniobra a las legislaciones internas,
que pueden seguir aplicando criterios
políticos y económicos distintos con tal
de que no sean discriminatorios entre
nacionales y extranjeros (trato nacional) o
entre extranjeros (trato de la nación más
favorecida), reducen la tensión con el
principio democrático y la alternancia en
el poder político, resultado de procesos
políticos internos.
ÍNDICE
Pero también tienen inconvenientes muy
graves, sobre todo cuando se refieren
al “trato de las empresas”. Las reglas
internacionales de acceso al mercado y
de derecho uniforme siguen la misma
lógica que las correspondientes reglas
internas (las reglas internacionales
de acceso al mercado simplemente
restringen el contenido posible de las
internas; y las reglas internacionales de
derecho uniforme unifican el contenido
de las reglas internas). En cambio, esta
lógica es completamente distinta en el
caso de las reglas de trato. De hecho,
estas reglas presentan una especie de
“doble universalidad”, que las diferencia
radicalmente de las normas internas y
genera dificultades insospechadas: se
aplican a todos los sectores y cubren
todos los aspectos del régimen jurídico
de aquellas actividades a las que se
aplican. En el ámbito interno no existe
una norma o un paquete de normas que
tenga esta doble universalidad; normas
distintas se aplican a distintos sectores
(energía, agricultura o transporte aéreo)
y a distintos aspectos de dicho régimen
jurídico (del derecho mercantil a la
fiscalidad pasando por el derecho laboral
o el de la expropiación). Pretender que
una sola regla internacional afecte a todo
este complejísimo conjunto de normativas
internas supone muchos riesgos; por lo
tanto no es extraño, que esta regla tan
simple engendre efectos y dificultades
insospechadas.
Esta dificultad se manifiesta en el
momento de negociar los acuerdos
internacionales. Mientras que, en materia
71
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
de acceso y de derecho uniforme,
la correspondencia entre normas
internacionales y normas internas
asegura, al menos en principio, la
existencia de expertos, esto no es así
en materia de reglas de trato: ¿qué
experto, ya no en un país en desarrollo
sino en uno desarrollado, “sabe todo”
en materia de trato a las empresas?
La respuesta es simple: nadie. Estas
reglas internacionales de trato deben ser
sometidas a un estricto escrutinio por
todos los funcionarios de los ministerios
afectados o se acaba firmando y
ratificando acuerdos cuyo alcance nadie
acaba de comprender.
Con la única excepción de la
Comunidad Europea, la experiencia
demuestra que sólo se pueden aceptar
obligaciones de amplio alcance en
materia de trato a las empresas, si
dichas obligaciones van acompañadas
de una lista de excepciones. Pero esta
lista de excepciones tiende a aumentar
geométricamente en cuanto el número de
partes contratantes del acuerdo aumenta.
Al final, la lista de excepciones tiende a
sepultar las reglas que establecen el trato
NMF y el trato nacional.25
Actividades públicas
Los estados no sólo promulgan y
aplican legislación de ámbito general.
También financian y gestionan servicios
públicos como la educación, construyen
infraestructura física y conceden
25 Esta fue una de las razones del fracaso de las
negociaciones desarrolladas desde 1995 a 1998
en el seno de la OCDE para intentar llegar a un
Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI, o MAI en
su acrónimo inglés).
72
subvenciones a actividades económicas
específicas. Me refiero a todas ellas con
los términos “actividades públicas” y no
con el término “políticas”, porque las
políticas también pueden desarrollarse
exclusivamente con reglas jurídicas (en
materia de medio ambiente, estándares
sociales, laborales o de educación, por
ejemplo).
La misma distinción se aplica en
el ámbito regional. Las actividades
públicas pueden jugar un papel relevante
en algunos esquemas de integración
regional. Incluso podría sostenerse que
alguna actividad pública regional debe
llevarse a cabo si se quiere evitar que
la integración regional sea tan solo una
versión políticamente correcta de la
liberalización de los mercados. Es mejor
plantear en el epígrafe de contenido el
análisis del ámbito material de estas
actividades públicas regionales (como
hemos visto también en el caso de las
normas). Lo que debe enfatizarse en el
epígrafe de instrumentos, es que tales
actividades públicas regionales pueden
ser necesarias para poder promulgar
normas de liberalización. El mejor
ejemplo de esto es la Política Agrícola
Común (PAC) de la Comunidad Europea.
En los años 50, cuando se negoció el
Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea, la agricultura planteaba
dos problemas mayores. En primer
lugar, los presupuestos nacionales la
subvencionaban intensamente, y este
hecho habría creado grandes distorsiones
de la competencia si el comercio
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
intrazona de productos agrícolas se
hubiera liberalizado. En segundo lugar,
la intervención pública estaba ligada
a la existencia de organizaciones de
productores y sistemas de controles
de precios, que constituían una
violación clara de los principios de la
libre competencia. La alternativa era
o excluir la agricultura del ámbito de
aplicación de los tratados o plantear el
problema como una política común. Los
estados miembros eligieron la segunda
alternativa, y crearon un conjunto
específico de normas para los mercados
agrícolas, el cual sería inconcebible
fuera del marco de la agricultura. A lo
largo de la historia de la PAC, estas
reglas jurídicas específicas han logrado
la existencia, de subvenciones, de
controles de precios, compras por el
sector público y constitución de stocks
reguladores, así como de cárteles con
límites de producción y sanciones por su
sobrepasamiento.
Dejando de lado sus virtudes y defectos
en términos de política económica,
las actividades públicas pueden tener
efectos muy positivos sobre el proceso
de integración. No me refiero al impacto
resultante de la creación de poderosos
lobbies a favor de la acción regional,
porque la existencia de sectores críticos
puede neutralizar su efecto. Me refiero
a la definición y gestión de dichas
políticas, que mantiene el proceso
de integración en marcha, incluso en
periodos de estancamiento, y para
ÍNDICE
demostrar que la integración se refiere a
cuestiones de la vida económica real y no
es una pura cuestión “de política”.
Redistribución de los ingresos mediante
transferencias presupuestarias Todas
las actividades públicas pueden afectar
a la distribución de los ingresos y se
convierte en un instrumento regional
específico cuando apunta a categorías
específicas de beneficiarios definidos en
términos de sus ingresos o de alguna otra
característica económica más o menos
general. Este instrumento es típicamente
europeo.
En el plano interno, una embrionaria
política de redistribución de los ingresos
basada sobre criterios personales data
ya de los años 50 (el Fondo Social).
Pero este instrumento sólo adquirió
verdadera significación (también en
términos presupuestarios) en los años
80 y 90, cuando incluyó como criterio
la situación comparativa de colectivos
definidos geográficamente, primeramente
zonas dentro de los estados miembros
(los Fondos Estructurales) y luego
países enteros (el Fondo de Cohesión).
En el plano externo, la primera ronda
de acuerdos de la Comunidad Europea
con países mediterráneos, en los
años 70 y 80, incluían compromisos
presupuestarios. Más tarde, se abandonó
esta práctica, la ayuda financiera externa
fue excluida de los acuerdos (excepto en
el caso del Convenio ACP con los países
excolonias en Africa, Caribe y Pacífico)
y la Comunidad Europea decidió tratar el
tema de manera autónoma.
73
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
Instrumentos diplomáticos
En tanto que es un fenómeno
internacional, la integración regional
utiliza los instrumentos diplomáticos
tradicionales del diálogo y la
cooperación. Su uso puede promover
la emergencia de una política regional
en sentido propio (ya sea ejecutada
por medio de instrumentos jurídicos
–legislación- ya sea bajo la forma de
actividades públicas), pero no sucede así
necesariamente, ni tan sólo normalmente.
c.Las dimensiones de la
Integración Regional
Estos instrumentos (diálogo y
cooperación), si bien son diplomáticos
en su origen, ahora se utilizan en todas
las otras áreas de cada proceso, en
particular las económicas. Acción que
no se limita a la integración regional, ya
que el número de foros internacionales
en todas las áreas de la vida política,
económica y social se han multiplicado.
Los efectos sobre la integración regional
se ven potenciados porque involucran, de
manera efectiva, a los actores sociales y
económicos, en particular en el mundo
de los negocios, lo cual promueve
intercambios y actividades comunes
entre ellos. En un tiempo, ésta era una de
las diferencias entre las negociaciones
del Area de Libre Comercio de las
Américas y las negociaciones entre la
Unión Europea y el MERCOSUR. En el
primer caso, durante un periodo bastante
largo, los actores estuvieron implicados
de manera efectiva, pero no así en el
segundo.
Las Uniones Aduaneras (UA) son
presentadas en ocasiones como una
profundización de las Zonas de Libre
Comercio (ZLC), lo cual genera
confusión. También podría decirse
que se trata de una ampliación de su
ámbito material: las UA definen en
el plano regional una política que las
ZLC dejan a los estados miembros
individuales: las relaciones comerciales
con países terceros. Pero es mejor
no comparar UA y ZLC en términos
de profundización o ampliación del
ámbito material ni pensar que son fases
o etapas sucesivas de los procesos de
integración. Es mejor contemplarlas
desde otra perspectiva: como diferentes
vías de inserción de los procesos de
integración en el sistema mundial.
El mismo enfoque debe aplicarse a
cualquier otra area o materia cubierta
por un proceso de IER (como servicios,
capitales, derecho de establecimiento
y trato postestablecimiento, así como
movimientos de trabajadores).
La integración regional se desarrolla
en un espacio multidimensional, y
no necesariamente va continuamente
hacia adelante. Tiene cuatro principales
dimensiones: dimensión externa,
contenido, fortaleza y dinamismo.
i. La dimensión externa
El análisis de esta dimensión debe
referirse al número de materias tratadas
74
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
en el plano regional, en relación con
países terceros. Esto es esencial, por
ejemplo, en relación con el proceso
europeo. Se olvida a menudo que la
Comunidad Europea (en material de
comercio internacional de bienes es una
Unión Aduanera bien consolidada desde
hace decenios) no ha desarrollado una
política externa común en temas tan
importantes como servicios, derecho de
establecimiento de empresas extranjeras
o la reforma de la llamada “arquitectura
financiera” internacional. 26En todas
estas materias, los estados miembros
continúan desarrollando políticas
distintas e incluso contradictorias.
La dimensión externa es de importancia
decisiva en aquellos procesos (en
particular, acuerdos Sur-Sur) cuyo
principal objetivo es el de aumentar el
poder de negociación internacional de
sus miembros y, en general, mejorar sus
condiciones de inserción en el sistema
mundial. En general, la existencia o no
de una dimensión externa permea todo
el enfoque de la integración. Cuando
no hay dimensión externa, el proceso
tiende a orientarse hacia la imposición de
restricciones en la definición y ejecución
ÍNDICE
26 Esta es la razón por la cual los estados miembros siguen firmando separadamente acuerdos de
inversiones con países terceros y son miembros
de la OMC y partes, juntamente con la Comunidad
Europea, en muchos acuerdos con países terceros.
Las reformas introducidas en el Tratado de la Comunidad Europea por el Tratado de Niza, en vigor
en 2003, han modificado el ámbito de las competencias externas de la Comunidad Europea, pero
el problema discutido en el texto ha seguido existiendo. Lo mismo sucederá cuando entre en vigor el
Tratado de Lisboa, que vuelve a reformar la distribución de competencias entre la Unión (unificada con
la comunidad en virtud de sus disposiciones) y los
estados miembros.
de políticas (porque las políticas
nacionales podrían poner en peligro la
liberalización intrazona). Cuando hay
una dimensión externa, la orientación
gira hacia la elaboración de políticas
(es decir, una política externa común),
al menos como reacción a demandas de
países terceros.
El análisis de la dimensión externa
de un proceso de IER es esencial a la
hora de evaluar sus efectos sobre el
sistema mundial y sobre otros países.
Tal discusión se centra sobre la posible
mala utilización de los instrumentos de
política comercial, y algunos concluyen,
que las Uniones Aduaneras pueden ser
utilizadas para inhibir la liberalización
comercial en mayor medida que las
ZLC. Si la discusión se centra en la
compatibilidad con la OMC, se convierte
en un debate sobre el significado en
términos cuantitativos de la noción
“substancialmente todo el comercio” del
artículo XXIV del GATT. Yo sugiero
otro enfoque: mirar los procesos de
IER en términos de su posible mala
utilización, por lo que se refiere a su
contribución estructural (buena o mala) a
la arquitectura global o mundial.
Desde esta perspectiva, la existencia o no
de una dimensión externa de los procesos
de IER parece relevante, con relación
a dos de los principales problemas
creados por la multiplicación de acuerdos
preferenciales (y, en particular, por
la pertenencia múltiple en ellos de
países individuales) y que ya han sido
discutidos en secciones precedentes.
75
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
El primero se refiere a los riesgos de
desviación de comercio y de inversiones.
La participación de un país en distintas
ZLC tiene el efecto (y en algunos casos
el objetivo buscado) de multiplicar los
riesgos de desviación de comercio e
inversiones. Al limitar tal posibilidad,
parece que las UA contribuyen
positivamente a la arquitectura mundial.
El segundo problema es el de la
transformación del sistema mundial
en un “plato de spaghetti” de acuerdos
entrelazados, cuyos efectos negativos
han sido ampliamente discutidos. Por
definición, las Uniones Aduaneras
limitan este desarrollo al obligar a
todos sus miembros a ir juntos en sus
relaciones comerciales con terceros
países. En contraste, las ZLC permiten
a cada estado miembro crear nuevas
ZLC, con lo que se multiplica el efecto
spaghetti.
La discusión de estos problemas debería
refinar el recurso habitual a ciertas
comparaciones geométricas o mecánicas
(círculos concéntricos o “cubo-y-radios”
–“hub and spokes”-). Un modelo de
cubo-y-radios se transforma en un
círculo concéntrico cuando el cubo está
constituido por un proceso de IER. El
ejemplo típico es el de los acuerdos
que ligan a la Comunidad Europea (en
solitario o conjuntamente con todos
sus estados miembros) con países
terceros, pero también sería el caso del
NAFTA/TLCAN dentro de un ALCA
que fuera NAFTA-menos en términos
de contenido. El punto esencial en estos
dos casos es que todos los miembros
76
del proceso de IER están en la misma
situación, en relación con terceros países.
Esto no crea ningún problema especial
en materia de arquitectura.
El verdadero problema arquitectónico
es el de la participación múltiple en
distintos procesos de IER, por parte de
diferentes miembros de uno de ellos
(sin ir acompañado de sus socios).
Entonces el problema no es de círculos
concéntricos sino de círculos que se
solapan. En términos de la segunda
comparación, el problema que se plantea
es: si un vehículo puede funcionar
cuando los radios conectan los distintos
puntos de la rueda simultáneamente a
distintos cubos.
ii. Contenido efectivo
Amplitud de ámbito (“width”) y
profundidad (“depth”)
La amplitud de cualquier acuerdo
internacional u organización puede
ser definida en términos del número
y el alcance de las materias o áreas
que abarca. La profundidad se refiere
al grado en que dichas áreas están
sujetas a reglas o actividades públicas
comunes. Un ejemplo tomado del plano
multilateral ayuda a diferenciar ambas
nociones. EL GATS/AGCS es amplio,
porque cubre todos los sectores de
los servicios y todos los aspectos del
trato post-establecimiento; pero no es
profundo (es desigualmente profundo en
cualquier caso) porque los compromisos
en materia de acceso al mercado y trato
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
nacional aceptados por los miembros
de la OMC, en sus respectivas listas de
compromisos, son bastante limitados.
Aparentemente, la amplitud puede ser
determinada fácilmente mediante el
examen de las materias cubiertas por
los distintos instrumentos regionales
que están siendo utilizados, pero esta
facilidad aparente, no existe en cuanto a
las reglas jurídicas, porque su amplitud
debe ser analizada verticalmente en
términos de una matriz: cuando nos
referimos a sectores (como agricultura o
servicios financieros) y horizontalmente
cuando nos referimos a los distintos
aspectos de la actividad de cualquier
empresa (fiscalidad, derecho de la
competencia o estándares laborales). La
profundidad no es fácil de determinar,
en particular en materia de normas.
El mejor criterio para determinar la
profundidad es el grado en que los
estados miembros siguen siendo libres
de regular de manera distinta temas
específicos: cuanto más puedan, menos
dimensión tendrá el proceso en términos
de profundidad. La aplicación de este
criterio requiere un análisis cuidadoso
de las disposiciones legales pertinentes
con el fin de determinar su significado
real en términos de regulación, sobre
todo porque el lenguaje ambicioso puede
ocultar la falta de efecto regulador real.
Para efectos analíticos, la distinción
entre amplitud y profundidad está
perfectamente bien fundamentada, pero
también puede ser engañosa. Amplitud
y profundidad no son dos características
ÍNDICE
o dimensiones de la integración que
puedan ser tomadas independientemente
una de la otra. Lo que importa es el
contenido del proceso, y amplitud y
profundidad no son más que dos aspectos
de este, que deben ser consideradas
conjuntamente (si una de ellas es cero,
su producto - el contenido del acuerdo
– es también cero, aunque la otra tenga
una magnitud positiva) La realidad
nos ofrece una multitud de ejemplos
de acuerdos bilaterales económicos
que son muy amplios, en términos de
ámbito de aplicación, pero sin ninguna
profundidad en términos de obligaciones
o de cooperación efectiva. Acaban siendo
poco más que declaraciones políticas de
intenciones.
Dentro de los límites de esta sección
no puede irse más allá en la discusión
de la amplitud y la profundidad de
los procesos de IER. Basta añadir que
siempre debe distinguirse entre normas
aplicables intrazona y operadores de
terceros países. El contenido de la
Comunidad Europea, por ejemplo, se
extiende al transporte aéreo, porque ha
establecido reglas aplicables a líneas
aéreas europeas en aeropuertos europeos.
Sin embargo, estas reglas no se aplican
a líneas aéreas americanas o japonesas
(el mismo argumento se aplica a los
profesionales).
Como los procesos de IER se generan
dentro de un sistema multilateral en
el que sus miembros ya han asumido
obligaciones, para descubrir el
verdadero valor añadido de la IER se
77
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
debe analizar el “contenido efectivo”
de los procesos de IER y no sólo su
contenido. El contenido efectivo debe
ser definido como “contenido regional
menos obligaciones multilaterales (o
plurilaterales)”. También aquí la realidad
nos ofrece una multitud de ejemplos
de acuerdos bilaterales/regionales que
intentan aumentar su contenido mediante
la simple reescritura de obligaciones que
sus miembros ya han aceptado en los
planos bilateral o multilateral, o incluso
menos que eso. Esta estrategia parece
peligrosa, pues crea confusión, reduce
la transparencia y debilita el sistema
multilateral sin aportar nada significativo
a la integración regional.
Esta dimensión del “contenido efectivo”
es esencial para analizar, en particular,
los procesos de integración en América
Latina, cuyo contenido “efectivo” es
en ocasiones cero, o incluso negativo,
comparado con el de los acuerdos de la
OMC.
iii.Fortaleza
Como en el caso de la amplitud y
la profundidad, sugiero analizar la
fortaleza de un proceso de integración
regional examinando conjuntamente dos
aspectos: la credibilidad y la eficacia
del derecho de la integración y el grado
de compromiso (definido en sentido
amplio) de los estados miembros.
También aquí se debería considerar que
ambos aspectos se multiplican uno a
otro en vez de simplemente sumarse.
Muchos ejemplos demuestran que
78
el simple compromiso político no es
suficiente para fortalecer un proceso
de integración si no está acompañado
de cierta credibilidad, por lo que se
refiere al derecho de la integración.
Sin embargo, los mecanismos jurídicos
no pueden compensar la ausencia de
compromiso político. También aquí, la
fortaleza del proceso tiende a ser cero si
uno de sus dos componentes (el jurídico
o el político) es cero (incluso si el otro
es positivo). Esta consideración me
parece sumamente pertinente al analizar
los procesos de integración en Amércia
Latina.
La credibilidad y la eficacia del
derecho
La Integración Económica Regional
(IER) puede funcionar, sin duda,
sobre la base del cuarto instrumento
anteriormente delineado (los
instrumentos de diálogo y cooperación),
y sin ningún derecho de la integración.
Pero si se apoya en el derecho, o es
regulada por este, entonces el derecho
debe ser creíble y eficaz. Si no lo es, el
proceso se convierte en un fracaso, y
puede ser sustituido con éxito por una
simple integración de facto.
Ningún derecho es creíble y eficaz al 100
por ciento; su credibilidad y su eficacia
son siempre una cuestión de grados.
Un alto grado de credibilidad puede ser
alcanzado por diferentes mecanismos;
sin embargo, la credibilidad no está
necesariamente ligada a la existencia
de un mecanismo regional de ejecución
obligatoria (enforcement) del derecho.
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
Parece depender mucho más de la
existencia de una actitud general de
respeto del derecho (del rule of law) y de
la percepción del interés (tanto político
como económico) por fortalecer la
integración. En este punto vale la pena
recordar que, en el marco del Tratado
de la Comunidad Europea y hasta hace
pocos años, el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas no disponía
de absolutamente ningún mecanismo de
ejecución de sus decisiones; el Tribunal
simplemente “decía el derecho”. Como
las represalias entre estados miembros
están absolutamente prohibidas, incluso
en los casos en que uno de ellos haya
violado el derecho comunitario, el
sistema ha funcionado esencialmente
sobre la única base del cumplimiento
voluntario por parte de los estados
miembros (incluyendo el cumplimiento
voluntario de las decisiones del Tribunal
de Justicia).
Compromiso politico
El grado de compromiso político de
los estados miembros hacia el proceso
de Integración Económica Regioanal
(IER) puede ser difícil de medir con
precisión. Sin embargo, su existencia es
absolutamente necesaria. El compromiso
político es “político” por cuanto puede
ir más allá del contenido económico del
proceso de integración. Al ir más allá
fortalece el proceso. Un ejemplo es el
de las acciones comunes de los otros
tres estados del MERCOSUR cuando el
cuarto estado miembro (Paraguay) estaba
sumido en una crisis y la democracia
estaba en peligro. Otro ejemplo es el
ÍNDICE
de la intervención de Estados Unidos
cuando México fue afectado por una
crisis financiera profunda. Estas acciones
(en áreas que propiamente no están
cubiertas por los procesos) fortalecieron
el MERCOSUR y el NAFTA/TLCAN,
respectivamente. Debería pensarse en
cómo esta consideración se aplica o no
a situaciones en otras subregiones de
América Latina.
Si existe el compromiso político, los
instrumentos diplomáticos de diálogo
y cooperación pueden llegar a ser
un medio efectivo de potenciar la
integración. Si no existe, pueden llegar
a ser contraproducentes, a largo plazo,
porque generan en la opinión pública
la percepción (correcta) de que la
integración se ha convertido en un asunto
puramente retórico.
iii. Dinamismo y capacidad de
adaptación
Se ha definido “Región” como un grupo
de países que han creado un marco legal
de cooperación que abarca una relación
económica amplia, y que han previsto la
posibilidad de que la región evolucione,
porque las estructuras económicas de los
países cambian, y con ello la naturaleza
de sus ligámenes.27
Yo no iría tan lejos con el argumento. La
evolución o la capacidad de adaptación
es sólo una dimensión de los procesos
de IER, no una característica definitoria.
27 Page, op.cit.
79
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
En primer lugar, la necesidad de
adaptación depende de los objetivos
perseguidos y del grado de adecuación
de los instrumentos iniciales. En segundo
lugar, la capacidad de adaptación (o un
exceso de ella) puede poner en peligro
la fortaleza del proceso (y, en particular,
su credibilidad). Una buena parte de la
historia de la integración regional en
América Latina podría ser escrita desde
esta segunda perspectiva.
La capacidad de adaptación tiene que
ver esencialmente con los mecanismos
para crear normas y la velocidad con que
las nuevas o reformadas normas pueden
adaptarse a las nuevas circunstancias.
¿Requieren un nuevo tratado las normas
nuevas o reformadas? ¿alternativamente,
el tratado prevé algún mecanismo
de adaptación? La distinción entre la
naturaleza estática o dinámica de la
integración regional depende de la
respuesta a estas cuestiones.
Una comparación inicial entre el
NAFTA/TLCAN, la Comunidad Europea
y el MERCOSUR revela, en este sentido,
tres diferencias importantes. Por un
lado, el NAFTA tiene una naturaleza
estática. Es un acuerdo de contenido
amplio que está ahí de una vez por
todas; no dispone de un mecanismo de
producción de derecho. Toda adaptación
debe provenir de nuevos acuerdos o
tratados que modifiquen o complementen
el inicial. Por otro lado, los tratados
constitutivos de la Comunidad Europea
tienen una doble naturaleza, pues tienen
una sólida naturaleza estática y tratados
80
internacionales clásicos que imponen
obligaciones de muy amplio alcance a
sus estados miembros (exactamente igual
que el NAFTA), pero también instituyen
un mecanismo específico de producción
de nuevo derecho que les confiere
una naturaleza dinámica. Además, la
práctica de revisar periódicamente y
modificar los tratados fundacionales ha
potenciado dicha naturaleza dinámica.
El MERCOSUR ha tendido siempre a
no tener ni una naturaleza estática ni una
dinámica, por cuanto, en una perspectiva
estática no impone el amplio, profundo y
fuerte conjunto de obligaciones típico del
NAFTA y de los tratados constitutivos
de la Comunidad Europea y, en una
perspectiva dinámica, su dinamismo
no es más que virtual porque sus
mecanismos de producción de derecho
no funcionan correctamente.
La necesidad de dinamismo (o
adaptabilidad) está ligada a las otras tres
dimensiones. En primer lugar, si existe
una dimensión externa del proceso,
la necesidad de adaptación viene del
exterior, de los otros participantes en el
sistema mundial y en sus instituciones
multilaterales. La política comercial de
una Unión Aduanera (u otras políticas
exteriores si existen) no pueden
permanecer sin cambios a lo largo
del tiempo; deben ser adaptadas. Esta
necesidad no se presenta en el caso de
las Zonas de Libre Comercio (ZLC),
donde cada miembro adapta su política
comercial extrazona por su cuenta.
En segundo lugar, y por lo que respecta
al contenido, la necesidad de adaptación
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
surge si el proceso de Integración
Económica Regional (IER) incluye
actividades públicas regionales o
redistribución de los ingresos. Todas
ellas deben ser definidas, ajustadas y
ejecutadas. La necesidad de adaptación
también está ligada al tema de la
profundización (mucho más que a la
de aumento de la amplitud, porque
no es probable que, simplemente por
vía de adaptación, un proceso de IER
pase a abarcar materias no cubiertas
en el tratado inicial). Si el acuerdo es
estático (como el NAFTA), todas las
disposiciones que dan profundidad deben
quedar incluidas en el tratado inicial. Si
el acuerdo es dinámico, el tratado inicial
puede quedar limitado a la definición
de algunas reglas u obligaciones
relativamente abiertas o redactadas de
manera poco detallada, dejando para
más adelante la profundización de las
mismas.
En tercer lugar, la adaptabilidad también
está ligada a la fortaleza. La naturaleza
estática de un proceso de I ER contribuye
ciertamente a su fortalecimiento; pero
una naturaleza dinámica también puede
contribuir a él si, por medio de la
adaptación, se puede evitar que se vuelva
obsoleto juridacamente. Una naturaleza
dinámica también puede aumentar la
adecuación del derecho a las necesidades
y así prevenir las violaciones.
ÍNDICE
d. La Tipología de la Integración
Económica Regional
Se puede construir una compleja tipología
de los procesos de IER mediante
la combinación de precondiciones,
objetivos, instrumentos y dimensiones.
En vez de enzarzarme en un ejercicio
puramente abstracto de este tipo, delinearé
algunos tipos que puedan ser útiles en la
descripción de procesos de integración que
se dan efectivamente en la realidad. No
pretendo “etiquetarlos”, precisamente para
que las etiquetas no cobren vida propia
y se pierdan de vista las características
propias de cada tipo. Además, como toda
tipología, esta que propongo también es
incapaz de encorsetar una realidad muy
compleja y cambiante.
El primer tipo es el de un simple marco
político, sin reglas jurídicas, para la
integración económica de facto. Este
modelo puede ser razonablemente exitoso
en algunos casos y del todo irrelevante
en otros. El mejor ejemplo de éxito son
los 25 primeros años de la Asociación de
Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).
28
Fue creado sobre la base de sólidas
precondiciones geográficas e históricas.
Los mejores ejemplos de fracaso son
probablemente los acuerdos de comercio
y cooperación negociados en los años 70
a 2000 por la Comunidad Europea con
países de América Latina y Asia, que están
vacíos de todo contenido efectivo.
El segundo tipo es el de la pura ZLC. No
tiene dimensión externa y es estático.
28 Sin duda, ASEAN no se ajustaba exactamente al
modelo porque tenía algunas reglas jurídicas sobre
preferencias comerciales, pero estas reglas eran accesorias a la naturaleza principal del acuerdo.
81
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
Tiene algún contenido efectivo (pero no
mucho), que está normalmente limitado
al comercio de mercancías (y aún ahí con
notables excepciones), y no tiene mucha
profundidad (no se plantea la producción
de reglas de derecho uniforme).
Finalmente, el grado de compromiso
político también es bajo. Este modelo
se ajusta, grosso modo, a la mayoría
de los acuerdos regionales/bilaterales
notificados a la OMC.
Estos acuerdos deberían ser discutidos
en términos de sus efectos internos y
externos. Una discusión tal se planteará
en la siguiente sección. Por lo que
se refiere a sus efectos “sistémicos
globales”, tales acuerdos tienden a
ser irrelevantes o desprovistos de
consecuencias porque su efecto real
sobre los flujos comerciales es casi
inexistente; no obstante, son un “ruido”
que enturbia la claridad y transparencia
de las relaciones económicas
internacionales. En el caso de que
tengan una eficacia real, al permitir la
participación múltiple y por separado de
sus miembros en diferentes esquemas de
integración, engendran el riesgo de que
se multipliquen los efectos de desviación
del comercio y las inversiones. Y si se
ligan países industrializados con países
en desarrollo, pueden tener efectos
distorsivos sobre los otros países en
desarrollo (vecinos) que no son partes
del acuerdo.
En el tercer tipo de proceso de IER,
las instituciones regionales fortalecen
82
la comunidad de estados. Este tipo
de proceso es característico de la
integración de estados con poblaciones
y territorios relativamente pequeños
con un cierto sentimiento de compartir
historia y cultura. La motivación clave
del proceso de integración no es tanto
la intensidad real o potencial en las
relaciones económicas intraregionales;
las consideraciones externas pesan más.
Uno de los argumentos principales en
favor de la integración es la necesidad de
fortalecimiento institucional con el fin
de maximizar la asignación de recursos
humanos escasos y al mismo tiempo
potenciar la capacidad reguladora y de
formulación de políticas económicas.
El paradigma sería el CARICOM, pero
algunos esquemas africanos también se
ajustarían, más o menos, al modelo.
29
Precisamente, porque los recursos
humanos y la capacidad de construir
instituciones son tan limitados, estos
procesos deben hacerse frente a dos
retos. En primer lugar, deben definir
de manera adecuada el ámbito de su
dimensión externa. En segundo lugar,
deben acertar con la selección de su
contenido efectivo y de los instrumentos
que se deben utilizar (reglas jurídicas
versus actividades públicas), al mismo
tiempo que se mantiene o aumenta el
compromiso político de los estados
miembros.
El cuarto tipo de proceso de IER es
el que (basado sobre fuertes reglas
29 Jessen, A., and E. Rodriguez. 1999. The
Caribbean Community: Facing the Challenges
of Regional and Global Integration, ITD-INTAL
Working Paper, Inter-American Development Bank,
Washington, D.C.
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
jurídicas pero sin ninguna actividad
pública regional) cubre un abanico
amplio de temas, pero queda corto en
la creación de un espacio económico
integrado. Comparte con el segundo tipo
la inexistencia de una dimensión externa
y, en consecuencia, comparte algunos de
sus riesgos sistémicos. Pero este cuarto
tipo tiene objetivos más ambiciosos y
mucho más contenido efectivo, y va
mucho más allá del comercio de bienes,
aunque deja de abarcar muchos aspectos
de las relaciones económicas. Tiene
fortaleza tanto en términos de derecho
como de compromiso político. El modelo
tiene dos variedades: la estática y la
dinámica. El principal ejemplo de la
variedad estática es el NAFTA/TLCAN.
Y el principal ejemplo de la dinámica
es el Espacio Económico Europeo,
creado a principios de los años 90 por
un acuerdo entre los distintos estados
de la EFTA (con la excepción de Suiza)
y la Comunidad Europea y sus estados
miembros.
El quinto tipo o modelo es el de
un proceso de integración general
incompleto, que abarca un amplio
número de materias, con dimensiones
interna y externa, estático y dinámico,
y dotado de fortaleza. Se corresponde
con el lanzado en los años 50 por los
tratados contitutivos de las Comunidades
Europeas y basado sobre fundamentos
geográfico-históricos. Tiene una
dimensión de política externa claramente
definida, pero incompleta, por lo que
se refiere a terceros países, porque
muchos temas, incluso en el campo
ÍNDICE
económico, siguen siendo objeto de
las políticas nacionales de los distintos
estados miembros. Tiene un elevado
contenido efectivo que además, ha ido
aumentando con el tiempo, pero no
debería exagerarse ni su amplitud y
profundidad, ni el número e importancia
de sus actividades públicas. La fortaleza
jurídica del proceso es remarcable
y explica buena parte del éxito del
proceso. Dicha fortaleza ha sido
conseguida principalmente mediante el
cumplimiento voluntario del derecho
por parte de los estados miembros. El
grado de compromiso político con el
proceso ha sido siempre elevado, pero se
ha erosionado de manera visible en los
últimos veinte años, especialmente en
términos de opinión pública. El proceso
tiene un poderoso fundamento estático
(las obligaciones de amplio alcance
impuestas por los tratados a los estados
miembros), pero también es dinámico
porque dispone de un mecanismo muy
bien lubricado de producción de derecho
y de reforma de los tratados que conduce
a un aumento del contenido del proceso.
El MERCOSUR debe ser analizado
como un ejemplo más bien fracasado de
este quinto tipo; recordemos que era así
como era presentado, incluso con una
cierta arrogancia, por quienes lo habían
diseñado y conducían su desarrollo, al
menos a mediados de los años 90 (todos
recordamos, en una u otra versión,
aquella frase tan repetida en seminarios
y reuniones internacionales, y dirigida
sobre todo a los europeos, de “hemos
alcanzado en pocos años lo que a ustedes
les costó decenios”).
2. Una nueva visión de la relación entre integración regional y sistema multilateral: una
83
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
2. Una nueva visión de la relación entre
integración regional y sistema multilateral:
una perspectiva legal, institucional y política,
y una nueva perspectiva económica
30
perspectiva legal, institucional y política, y una nueva perspectiva económica30
También debe ser repensada en
profundidad la rel ación entre integración
regional y sistema multilateral. Para
estudiar la complejidad actual de dicha
relación es del todo insuficiente la
visión tradicional que la ha estudiado
siempre desde dos únicas perspectivas:
a) la contribución de ambos al aumento
de la liberalización comercial; b) la
integración regional abrarca o no
“substantially all trade”, como si este
fuera el único criterio válido para
analizar su compatibilidad con el sistema
multilateral.
a. ¿Por qué es necesaria
una perspectiva legal,
institucional y política?
i. Una pregunta fundamental
¿Cuál es la principal función del sistema
multilateral de comercio encabezado por
la Organización Mundial de Comercio
(OMC):
a) promover la liberalización del
comercio,31 o
b) crear un sistema global de
reglas, basado en los principios
30 Esta sección retoma los argumentos de Torrent
(2007a)
31 Ver Subramanian y Shang-Jin Wei, (2005).
del multilateralismo y de la
consolidación de concesiones,
para prevenir ‘guerras
comerciales’, construir un
enfoque cooperativo de la
política comercial y garantizar
a todos los estados, grandes
y pequeños, una inserción
adecuada dentro del sistema
global de comercio?32
Cada una de las respuestas alternativas
a esta pregunta fundamental tiene
diferentes implicaciones y conduce a
conclusiones distintas. No obstante, esta
pregunta es raramente respondida (y aún
más raramente formulada) de un modo
sincero. Cuando se desea promover el
sistema multilateral frente la opinión
pública, en particular de los países en
desarrollo (y también de las ONG), la
respuesta que se subraya es la segunda.
Pero, de hecho, es la primera respuesta
(la promoción de la liberalización
comercial) la que predomina en la
práctica y en la literatura académica.
Cabría la tentación de despachar la
pregunta como si no tuviera fundamento,
afirmando que ambas funciones son
mutuamente compatibles. Sin embargo,
esta solución, aparentemente fácil, no
es correcta si nos referimos a la función
principal del sistema multilateral de
32 Ver Hoekman y Kostecki, (2001).
84
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
comercio. Si evaluamos prioridades,
las dos respuestas alternativas no
son compatibles, en particular en lo
que se refiere a la relación entre los
acuerdos preferenciales de comercio y
el sistema multilateral.33 La contribución
de los acuerdos preferenciales a la
liberalización comercial puede estar
acompañada por efectos que son
dañinos para el sistema multilateral
en su conjunto. No simplemente por
la desviación de comercio que pueden
generar sino por razones más amplias:
por ejemplo, porque la firma de acuerdos
preferenciales puede conducir a una
competición en la que algunos países
serán inevitablemente perdedores,
haciéndoles más difícil insertarse en el
sistema global.
Las dos respuestas a la pregunta inicial
no sólo conducen a dos enfoques
distintos, en términos de políticas, sino
que también se relacionan con dos
perspectivas metodológicas diferentes.
Si el interés es la liberalización
comercial se tiende a enfatizar el análisis
cuantitativo de los flujos de comercio.34
Si, en cambio, el interés reside en la
existencia de un sistema global de reglas,
es necesario ampliar la perspectiva,
para cubrir todos los elementos legales,
institucionales y políticos de tal sistema.
Estas dos perspectivas metodológicas
alternativas también subrayan las
ÍNDICE
33 La relación entre los acuerdos preferenciales de
comercio (APC) y sus implicaciones en el sistema
multilateral ha sido ampliamente investigada. Ver,
por ejemplo, Bagwell y Staiger, (1998); Medvedev
(2006); Saggi y Yildiz (2004); C. Freund (2000);
Karacaovali y Limao (2005).
34 Ver Rose (2002).
dos maneras diferentes de discutir
la compatibilidad de los acuerdos
preferenciales con las disposiciones del
GATT. Desde la primera perspectiva
se tiende a enfatizar una interpretación
cuantitativa de la noción de ‘lo esencial
de los intercambios comerciales’
(‘substantially all trade’), contenida
en el Artículo XXIV del GATT como
criterio principal para evaluar dicha
compatibilidad. Desde la segunda
perspectiva, sin negar la importancia que
tiene una noción que prohíbe acuerdos
sectoriales o ‘a la carta’, el intento
de darle un significado cuantitativo
preciso resulta bastante irrelevante.
En realidad, la discusión sobre el
alcance del acuerdo es sólo parte de
una discussion más amplia sobre las
consecuencias sistémicas de los acuerdos
preferenciales de comercio, ya que sus
posibles consecuencias nocivas para
el sistema global de comercio no son
proporcionales a su impacto medido en
términos puramente cuantitativos.
Yo defiendo la segunda respuesta a la
pregunta formulada, con la ingenua
creencia de que los argumentos utilizados
para vender el sistema multilateral a la
opinión pública son los correctos. Como
consecuencia, el siguiente capítulo
intenta contribuir al desarrollo de esta
segunda perspectiva metodológica.
ii.Un recordatorio sobre multipolaridad
y multilateralismo
No debería ser necesario recordar
las diferencias entre multipolaridad
85
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
y multilateralismo. Es sabido que el
sistema multilateral fue creado después
de la Segunda Guerra Mundial como
reacción al sistema multipolar que,
durante décadas, había generado
conflictos económicos, políticos y
militares alrededor del mundo.35
El sistema multilateral está basado
en el principio fundamental de la no
discriminación entre terceros países,
el mismo principio que el sistema
multipolar inevitablemente viola por
la creación de zonas de influencia que
reciben, desde cada polo respectivo, un
trato ‘preferencial’ que no se extiende
fuera de la zona. Si este acuerdo
preferencial ha sido voluntariamente
solicitado por países que se hallan dentro
de la zona de influencia o si ha sido
impuesto por el polo dominante (si fuera
necesario por medio de la ocupación
militar) constituye una cuestión histórica
que puede dejarse de lado en esta
discusión.
El recordatorio de estas ideas elementales
es necesario, no obstante, porque la tesis
multipolar está recuperando terreno en
todo el mundo. El enfoque multipolar
es a menudo presentado como una
alternativa al mundo ‘unipolar’ que
se hadesarrollado bajo la hegemonía
de Estados Unidos desde el final de la
Guerra Fría, el desmoronamiento de la
Unión Soviética y su zona de influencia.
Como continente destrozado unas
cuantas veces en la historia, por las
consecuencias del sistema multipolar
35 Para una discusión más detallada, ver Ruggie
(1992) y J. Van Oudenaren (2003) y (2004).
86
de poder (exportado al resto del mundo
mediante el sistema colonial), Europa
debería ser la primera en reconocer
que la única manera de oponerse al
unilateralismo del “Gran Poder” no
es por medio de la multiplicación de
“Grandes Poderes” (que además serán
muy desiguales), sino mediante el
fortalecimiento del sistema multilateral.
Sin embargo, no parece éste ser el
caso.36Esta situación (y el mal ejemplo
que puede dar en otras partes del mundo)
constituye un argumento adicional
decisivo para inclinarse por la segunda
respuesta a la pregunta inicial de este
capítulo.
El sistema multilateral es algo demasiado
importante para ser evaluado con
criterios que usan como parámetro un
mayor o menor grado de liberalización
comercial. Del mismo modo, la
compatibilidad entre los acuerdos
preferenciales y la OMC es algo
demasiado importante para dejarse sujeta
a interpretaciones cuantitativas de la
36 El argumento multipolar está muy presente en
el debate sobre el futuro de la Unión Europea. Pero
incluso en el área estrictamente comercial, la comunidad siempre ha practicado una estrategia tendente a convertirse en un “polo de atracción” mediante
la firma de acuerdos bilaterales. No es éste el lugar
para discutir por qué, sobre todo desde la segunda mitad de los años 80, la Comunidad Europea y
sus estados miembros conjugaban la prédica de la
primacía del sistema multilateral con una frenética
actividad de negociación y firma de acuerdos preferenciales -puede verse al respecto, entre otros,
Torrent (2005)-. La conocida comunicación de la
Comisión Europea Global Europe: Competing in the
World (Comisión Europea, 2006) legitima de manera explícita la orientación bilateral de la política
comercial comunitaria y rompe con la visión más
“promultilateral” que intentó impulsar (con éxito muy
limitado) Pascal Lamy desde su puesto de Comisario de Comercio. En noviembre de 2006 el Consejo
de la Unión Europea avaló, en sus líneas generales,
la nueva estrategia promovida por la Comisión.
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
noción de ‘lo esencial de los intercambios
comerciales’ del Artículo XXIV del GATT
(una discusión que, por otro lado, no ha
conducido a ningún lugar después de
décadas de debate).
b. La perspectiva estrictamente
legal: ¿primacía de quién?
i. El problema
Los acuerdos preferenciales de comercio
(APC) y los acuerdos OMC se superponen:
crean dos conjuntos diferentes de derechos
y obligaciones para los mismos temas.
Estos dos conjuntos diferentes pueden ser
contradictorios. El conflicto que se crea
no es sólo legal sino político, ya que la
contradicción legal irresuelta conduce a
opciones políticas que se inclinan o bien
por el enfoque preferencial o bien por el
multilateral.37
A menudo, este problema es analizado
desde el punto de vista de dos o más
países (países A y B, por ejemplo) que
tienen diferentes derechos y obligaciones
derivados de acuerdos distintos (un
acuerdo APC y un acuerdo OMC, por
ejemplo). Una situación como ésta puede
conducir, inter alia, al conocido problema
del ‘forum shopping’ (la búsqueda del
foro más conveniente).38 Dicho de otro
modo, en caso de disputa entre las partes
¿en qué acuerdo debería fundamentarse
la búsqueda de una solución? Desde esta
perspectiva (mismas partes, diferentes
acuerdos) el problema es relativamente
ÍNDICE
37 Los conflictos entre los llamados acuerdos comerciales regionales y los acuerdos de la OMC son
examinados, desde una perspectiva esencialmente
jurídica, en Zapatero (2003).
38 Para mayor detalle sobre este tema, ver Busch,
(2005).
fácil. Primero, existen ciertas reglas de
derecho internacional general aplicables
a su solución. Segundo, es un problema
que involucra a los países específicamente
implicados en el litigio, pero deja
relativamente sin afectar el sistema
multilateral como tal.
El problema real surge cuando el conjunto
de derechos y obligaciones que liga un país
(país A) con otros (país B) en el marco
de un APC, está en contradicción con el
conjunto de derechos y obligaciones que
liga a ese mismo país A con otro conjunto
de países (país C,) en el marco de un
acuerdo OMC. En términos más generales,
se trata de un problema generado por la
coexistencia de conjuntos de derechos
y obligaciones contradictorios entre
diferentes países, en el marco de distintos
acuerdos. Este tipo de problemas: a)
no encuentra solución bajo el derecho
internacional general39 y b) afecta al
39 En un marco constitucional nacional, la solución
al problema de las legislaciones conflictivas que se
solapan encuentra su vía de solución en diferentes
mecanismos: o bien estableciendo una jerarquía
entre ellas, o bien analizando las competencias de
las autoridades que las han promulgado (si el estado
tiene una estructura más o menos federal), o bien
mediante la aplicación de viejos principios como el
de ‘la ley especial prevalece sobre la ley general’ o
el de ‘la ley posterior prevalece sobre la ley anterior’.
Pero los órdenes constitucionales nacionales son
capaces de hacer esto porque son, en cada caso, un
orden individual que abarca todas las relaciones que
se desarrollan en su marco. En la esfera internacional
cada acuerdo es de alguna manera independiente,
pues nace en todo caso del mutuo consentimiento
entre dos o más Estados y sus efectos son relativos.
El Derecho internacional general no establece una
jerarquía entre los distintos acuerdos internacionales,
al margen del específico caso de la Carta de las Naciones Unidas. Las normas internacionales generales
para resolver los conflictos entre acuerdos internacionales, codificadas principalmente en el artículo 30
de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho
de los Tratados, establecen criterios para zanjar los
conflictos en las relaciones entre los Estados que son
Parte simultáneamente de dos tratados en conflicto,
en los que cabe aplicar, por ejemplo, el criterio temporal, pero dejan en el aire los casos en que no hay
una completa coincidencia entre las Partes. Dado que
un acuerdo internacional es jurídicamente inoponible
87
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
sistema multilateral en su conjunto. El
ejemplo paradigmático de este problema
ha sido la ‘Guerra de las Bananas’ que
implicó a la Comunidad Europea, a los
otros estados parte del Convenio de
Lomé (llamados “Países ACP” por ser
de África, del Caribe y del Pacífico) y
de varios países americanos. El conflicto
principal no era el existente entre los
productores ACP y los productores
latinoamericanos, sino entre los
productores comunitarios y todo el
resto, pero en el plano internacional,
el principal elemento de conflicto fue
la superposición de dos complejos
conjuntos de derechos y obligaciones
entre diferentes partes en el marco de
distintos acuerdos.40 Estos distintos
acuerdos eran, por una parte, el que
a terceros estados, la parte que está vinculada por
ambos acuerdos en conflicto tendrá la opción de
cumplir uno u otro de esos acuerdos incompatibles,
incurriendo en responsabilidad internacional frente
al Estado que sólo sea Parte en el acuerdo incumplido. Así pues, el Derecho Iinternacional general
contempla los indicados conflictos en términos de
responsabilidad por el incumplimiento de uno de
los acuerdos incompatibles, sin establecer una prelación entre los acuerdos en conflicto. Por lo tanto,
no hay manera de solventar jurídicamente la contradicción entre diferentes derechos y obligaciones
de partes distintas en acuerdos diferentes. Sobre
los conflictos entre acuerdos internacionales, ver
Rouconas (1987) y Pauwelyn (2003).
40 A menudo se olvida que fue la sobreprotección
dada a los productores europeos la que llevó a la
introducción de restricciones a las importaciones
(desde todos los países el mundo, incluidos los
ACP). Si esta sobreprotección para los productores
europeos (principalmente en las Islas Canarias de
España, pero también en Martinica y Guadalupe,
departamentos de ultramar franceses) hubiera sido
reducida o sustituida por subsidios no relacionados con la producción de banano, la necesidad de
tener que recurrir a las restricciones cuantitativas
(por medio de aranceles NMF prohibitivos más
contingentes arancelarios discriminatorios) habría
desaparecido, y con ella la mayor parte del problema. Este recordatorio es necesario porque la Comunidad Europea ha sido muy exitosa al presentar
la ‘Guerra de las Bananas’ como un conflicto en el
marco de la OMC entre Latinoamérica y los países
ACP, en lugar de como un conflicto entre la Comunidad Europea y todos los países exportadores.
88
ligaba a la Comunidad Europea y los
países ACP miembros del Convenio de
Lomé, con lo cual la Comunidad tenía
dos obligaciones principales: tratar las
importaciones ACP más favorablemente
que las importaciones desde países
no-ACP y garantizarles un mínimo de
acceso cuantitativo) y, por la otra, el
que existía entre la Comunidad Europea
y los países no-ACP miembros de la
OMC, quienes con base en distintas
disposiciones del GATT y del Acuerdo
General sobre Comercio de Servicios
-AGCS- (tomadas conjuntamente con
la exención ad hoc -waiver- otorgada
a la Comunidad para cumplir sus
obligaciones derivadas del Convenio
de Lomé) tenían derecho a participar
sin discriminación en los contingentes
arancelarios abiertos por la Comunidad.
La consecuencia de la superposición
entre estos dos conjuntos de derechos
y obligaciones fue que la solución
escogida por la Comunidad Europea41
para cumplir con su primer conjunto de
obligaciones (derivado del Convenio
de Lomé) contradecía su segundo
conjunto de obligaciones (contraídas
en el marco de los acuerdos OMC). El
perjuicio resultante (legal, político y
económico) para el sistema multilateral
y para las relaciones entre los países
en desarrollo exportadores de bananas,
41 Utilizo la expresión ‘la solución escogida por
la Comunidad Europea’ para subrayar que el
establecimiento de los contingentes arancelarios,
junto con aranceles NMF prohibitivos, no era la
única solución posible bajo el Convenio de Lomé.
La liberalización no sujeta a contingentes arancelarios habría estado también en conformidad con el
Convenio de Lomé y habría minimizado enormemente el conflicto con las reglas de la OMC (pero
habría puesto en peligro la producción nacional
sobreprotegida).
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
no fue proporcional a la importancia
cuantitativa de la disputa, medida en
términos del volumen de comercio
involucrado, fue mucho mayor.
ii. La solución: la ‘cláusula de
conformidad’
Analíticamente, sólo hay tres
posibilidades para articular un sistema de
superposición de acuerdos de comercio
internacional, en particular acuerdos
APC y OMC. La primera es renunciar
a cualquier mecanismo de articulación:
mantener los acuerdos uno al lado del
otro sin ninguna cláusula o disposición
que establezca la relación entre ellos.
Este es el modelo elegido por los
acuerdos bilaterales o plurilaterales
concluidos por la Comunidad Europea
(sola o acompañada por sus estados
partes). Los riesgos de este modelo ya
han sido analizados con el ejemplo del
asunto de las bananas.
La segunda es la de insertar una
disposición en los APC estableciendo su
primacía sobre los acuerdos OMC.42 El
mejor ejemplo de esto es el Artículo 103
del TLCAN/NAFTA (que, ciertamente,
42 Según la teoría general del Derecho Internacional público es aceptado que un tratado puede
contener una cláusula de subordinación o de conformidad con otro tratado, pero se interpreta que
una cláusula de un tratado que pretenda afirmar
su primacía o prevalencia sobre otro tratado no
es oponible ni puede desplegar sus efectos en el
marco de ese segundo tratado, ya que todos los
tratados se fundamentan en el principio “pacta sunt
servanda” y ningún tratado (excepto la Carta de
Naciones Unidas) puede autoafirmarse como superior a otro. Pero esto no obsta a que la inserción en
un tratado de una cláusula como el artículo 103 del
NAFTA indica a las claras cuál es el orden de prioridades políticas de las partes y cómo se orientará,
en principio, la decisión que ellos tomarán en caso
de contradicción con otro tratado.
ÍNDICE
ya no figura en otros acuerdos posteriores
promovidos por Estados Unidos), que
establece:
1. Las partes confirman los derechos
y obligaciones existentes entre
ellas conforme al GATT (Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio) y otros acuerdos de los que
sean Parte.
2. En caso de incompatibilidad entre
tales acuerdos y el presente tratado,
éste prevalecerá en la medida de
la incompatibilidad, salvo que en
el mismo se disponga otra cosa
(subrayado añadido).43
Este enfoque tiene la ventaja de la
claridad y la transparencia. No obstante,
va en contra del espíritu y la letra de
los acuerdos OMC. Esto demuestra,
además, que el examen del porcentaje
de comercio cubierto por el acuerdo
(TLCAN/NAFTA en este caso) no es
una condición necesaria para establecer
la falta de conformidad con las reglas de
la OMC, por lo menos en algunas de sus
disposiciones.
La lógica legal y política del Artículo
103 del TLCAN/NAFTA se comprende
mejor al compararlo con el Artículo 104
del mismo acuerdo, el cual establece que
1. En caso de incompatibilidad entre este
tratado y las obligaciones específicas
en materia comercial contenidas en
… (sigue una lista de tratados sobre
medio ambiente)…estas obligaciones
prevalecerán en la medida de la
43 El Artículo 802 es una aplicación concreta de
esta regla general al caso de las salvaguardas.
89
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
incompatibilidad siempre que, cuando
una parte tenga la opción entre medios
igualmente eficaces y razonablemente
a su alcance para cumplir con tales
obligaciones, elija la que presente menor
grado de incompatibilidad con las demás
disposiciones del tratado (subrayado
añadido).
La situación, entonces, es clara: en
asuntos medioambientales, el TLCAN/
NAFTA reconoce explícitamente la
primacía de los acuerdos internacionales
sectoriales de los que sus Miembros
son también Partes.44 En asuntos de
comercio, la primacía se invierte.
La tercera posibilidad es, claro, insertar
en el APC una cláusula reconociendo la
primacía de los acuerdos OMC. Dicha
cláusula sería la contraparte del Artículo
XVI.4 del Acuerdo OMC que establece
que:
Cada miembro asegurará la
conformidad de sus leyes, regulaciones
y procedimientos administrativos
con las obligaciones previstas en los
tratados anexos.45
44 Ver también Arts. 712 y 713 (medidas sanitarias
y fitosanitarias) y 905 (sobre normas en general).
45 Esta disposición fue considerada por la Comunidad Europea y sus Estados miembros (y en particular por la Comisión Europea) como una de las
mayores victorias obtenidas en la última etapa de
las negociaciones de la Ronda Uruguay (principalmente en tanto que disposición ‘anti-sección 301
de la Ley de Comercio norteamericana’ –US Trade
Act). No obstante, fueron también ellos los primeros
en olvidar su significación, sobre todo después de
que perdieran el caso de las hormonas, en favor del
argumento de que las compensaciones (o la aceptación de medidas de represalia) son una vía válida de ‘conformarse’ con las reglas OMC (aunque,
como es bien conocido, el Entendimiento relativo a
las normas y procedimientos por los que se rige la
90
Dicha cláusula establecería que, en el
caso en que los órganos competentes
de la OMC determinaran que una
disposición específica del APC no
estuviera en conformidad con las
reglas OMC, dicha disposición dejaría
de aplicarse entre las partes del APC,
sin necesidad de denunciar el acuerdo
o de renegociarlo.46 Para facilitar
la continuidad de las relaciones bi/
plurilaterales reguladas por el APC,
la cláusula de conformidad podría
estar acompañada por otra más de
procedimiento, que estableciera un
mecanismo simplificado para la adopción
de las adaptaciones necesarias, para
modificar la disposición específica y para
ponerla en conformidad con las reglas
OMC.
La introducción de una cláusula de
conformidad con este sentido fue
incluida por el Consejo de la Unión
Europea en el mandato dado para la
negociación de un acuerdo con Sudáfrica
en 1996. En aquel momento, dicha
iniciativa fue fuertemente combatida
por los servicios de la comisión que,
al final, fueron capaces de persuadir al
consejo para aprobar un acuerdo que
no la contenía.47 En la Ronda de Doha
podría haber una buena oportunidad
solución de diferencias dice explícitamente lo contrario).
46 Interesa destacar que, en el marco del sistema
de solución de diferencias de la OMC, es muy usual
incluir “cláusulas de conformidad” en los acuerdos
que se alcanzan para resolver una determinada
controversia. Dicha práctica es examinada en Fernández Pons (2006), pp. 495 y ss.
47 Sobre la sustancia de la cláusula de conformidad, así como para el precedente establecido por el
acuerdo con Sudáfrica, ver el capitulo 9 de Torrent
(1998).
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
para retomar la idea. Para ello sería
conveniente recordar la paradoja de que
la Comunidad Europea y sus estados
miembros son reacios a introducir dicha
cláusula en los acuerdos que suscriben,
pero en cambio, continúan manteniendo
en su propio marco legal una disposición
que, tal y como la interpreta el Tribunal
Europeo de Justicia, tiene esencialmente
la misma orientación y el mismo efecto:
el art. 307.1 (ex art. 234) del Tratado de
la Comunidad Europea.48
c. La perspectiva
‘arquitectónica’: el
argumento de los ‘bloques’
y la diferencia entre las
Zonas de Libre Comercio y las
Uniones Aduaneras
La típica discusión sobre si los acuerdos
de comercio ‘regionales’ constituyen un
bloque para la construcción (‘building
block’) o un bloque obstaculizador
(‘stumbling block’) del sistema
multilateral de comercio normalmente
no reconoce la diferencia esencial
entre Zonas de Libre Comercio (ZLC)
y Uniones Aduaneras (UA). Aquí se
abre nuevamente la pregunta planteada
al inicio del capítulo sobre el sentido
principal del sistema multilateral
de comercio. Las ZLC pueden ser
ciertamente consideradas como bloques
ÍNDICE
48 Establece que ‘Las disposiciones del presente
Tratado no afectarán a los derechos y obligaciones
que resulten de convenios celebrados, con anterioridad al 1 de enero de 1958 o, para los estados que
se hayan adherido, con anterioridad a la fecha de su
adhesión, entre uno o varios estados miembros, por
una parte, y uno o varios terceros estados por otra’.
para la construcción del proceso de
liberalización, pero no constituyen
ningún bloque del sistema de reglas
multilaterales. La razón es muy
sencilla: cada uno de los miembros
continúa participando en el sistema
multilateral por su propia cuenta. Sólo
si hacemos al sistema multilateral de
reglas de comercio un sinónimo de
liberalización comercial es posible
considerar a las ZLC como bloques
básicos constituyentes del sistema.
En ese caso, sin embargo, deberíamos
subrayar el problema de “erosión de
preferencias” que se genera al pretender
multilateralizar la liberalización
preferencial, lo que ya ha quedado bien
patente en la Ronda de Negociaciones de
Doha.
Las UA, por el contrario, no constituyen
bloques obstaculizadores desde la
perspectiva del sistema multilateral. Para
discutir este punto y sus implicaciones
adecuadamente,es necesario tratar
primero la definición de Unión Aduanera.
A menudo se afirma que una UA es una
ZLC con una política comercial exterior
común. Esta afirmación es incorrecta,
porque si la política comercial exterior
es simplemente ‘común’, tal condición
no es suficiente para la existencia de una
UA. Para que una ZLC se convierta en
una UA (al menos desde el punto de vista
del sistema multilateral) es necesario
que la política comercial exterior no sea
simplemente ‘común’ sino ‘única’. Lo
que se necesita es la consolidación de
los anteriormente separados territorios
aduaneros en uno solo.
91
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
En otras palabras, una ZLC con un
arancel externo común (o más o menos
común) es sólo eso: una ZLC con un
arancel externo común. El que de manera
generalizada se hayan confundido una
UA imperfecta y una ZLC con un arancel
externo común, (con excepciones), es el
resultado de la hegemonía del enfoque
economicista (centrado en la lógica de la
liberalización comercial) para tratar las
cuestiones discutidas en este capítulo.
Desde esta lógica, y vista “desde dentro”,
lo que cuenta en la integración regional
es el margen de preferencia de que goza
el comercio intra-zona, respecto a las
importaciones procedentes de países
terceros: para garantizar esta preferencia
no hace falta un territorio aduanero
único y basta con que los aranceles de
cada país componente de la ZLC sean
iguales (y no se “corra el peligro” de
que se reduzcan a cero). La diferencia
entre una UA y una ZLC con arancel
externo común se ve “desde fuera” y
desde una perspectiva jurídico-políticoinstitucional. “Desde fuera” porque
desde terceros países se comprueba que
una UA crea un mercado ampliado,
mientras una ZLC no lo hace, aunque
tenga un arancel externo común. Y
desde una perspectiva jurídico-políticoinstitucional, porque es desde esta
perspectiva desde donde se comprueba
que la tarea más ardua para construir una
UA no es la determinación del arancel
externo común (cuestión en la que las
dificultades pueden resolverse sobre la
base de excepciones) sino la jurídicopolítica-institucional de construir el
92
territorio aduanero único. Así, se olvida
que es en tanto que territorio aduanero
único como el mismo GATT define
una Unión Aduanera en su Artículo
XXIV.8.a):
Se entenderá por unión aduanera, la
substitución de dos o más territorios
aduaneros por un solo territorio
aduanero, de manera… (énfasis
añadido: nótese que la palabra usada
es ‘un solo’ y no ‘común’).
antes de seguir estableciendo las
condiciones referentes a la cobertura
de ‘lo esencial de los intercambios
comerciales’ y la identidad substancial
de las reglas comerciales aplicadas a
terceros países (paralelamente, una
ZLC es definida en el mismo artículo
como un grupo de dos o más territorios
aduaneros). Para crear un solo territorio,
la existencia de un arancel exterior
común (y otras reglamentaciones del
comercio ‘comunes’) no es suficiente:
en la práctica y en la teoría, un único
‘Código Aduanero’ unificado es
necesario.
La comparación entre la Comunidad
Europea y MERCOSUR ayuda a aclarar
el asunto. Desde finales de los años 60, la
Comunidad Europea ha consolidado un
territorio aduanero unificado que abarca
los territorios de todos sus miembros:49
las importaciones desde terceros
países están en ‘libre circulación’
49 Para ser preciso, algunas partes del territorio soberano de sus miembros no están incluidas dentro
del territorio aduanero de la Comunidad Europea.
Pero esto sólo prueba el cuidado con el que este
último ha sido definido.
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
(‘en libre pratique’) dentro de todo el
territorio aduanero, una vez han entrado
legalmente en él y cualquiera que sea
el punto de entrada. Este principio de la
libre circulación de las importaciones
(encarnado en dos disposiciones básicas
del Tratado de la Comunidad Europea:
Artículos 23 y 24, antiguos artículos 9 y
10) estuvo sujeto a algunas excepciones
significativas (que se extendían desde
las bananas hasta los automóviles) hasta
199250 (pero que quedaban inscritas
en un marco comunitario: el antiguo
artículo 115 TCEE, aún en vigor).
Incluso después de esa fecha siguió
habiendo excepciones.51 Como resultado,
uno podría argumentar que la UA era
‘imperfecta’, pero no podría negarse que
existía, al menos en parte. Y justamente
porque existía reemplazaba a los estados
miembros en sus relaciones comerciales
con terceros países.
MERCOSUR es caracterizado
también a menudo como una ‘Unión
Aduanera imperfecta’. No obstante, esta
caracterización es altamente engañosa
50 El 1 de enero de 1993 fue la fecha en que se
eliminaron los controles físicos sobre el comercio
de mercancías en las fronteras entre estados miembros.
51 Para los automóviles se estableció en un acuerdo secreto con el Japón (sic: se conocía su existencia pero nunca fue publicado) un régimen transitorio
de diez años que seguía compartimentando algunos mercados nacionales. Para los bienes “de doble uso” civil y militar (como los que figuraban en la
larguísima lista de bienes incluidos en el COCOM,
otra pieza de diplomacia secreta sobre la cual se
instrumentaba un semiembargo económico del bloque soviético y que fue un instrumento esencial de
la Guerra Fría), hubo una comunitarización en dos
fases, iniciada en 1994 y que culminó con la aprobación del Reglamento CE nº 1334/2000 del consejo
de 22 de junio de 2000, DO L 159/2000 . Para las
armas, la Unión Aduanera sigue siendo imperfecta.
ÍNDICE
porque sus miembros mantienen sus
territorios aduaneros absolutamente
separados y no hay principio de libre
circulación de importaciones entre ellos.
Como consecuencia, sería más correcto
contemplar el MERCOSUR como una
ZLC más o menos completa, cuyos
miembros han decidido establecer un
cierto grado de aproximación de sus
políticas comerciales exteriores.
Una UA que es efectivamente un solo
territorio aduanero unificado (con más
o menos excepciones) comparte con
las ZLC una violación del principio
NMF. Pero tiene, sin duda, ventajas
‘arquitectónicas’ que una ZLC no posee.
Algunas de ellas son las siguientes:
 promueve la transparencia al
reducir el número de reglas
aplicables al comercio extrazona (en particular, pero no
únicamente, reglas de origen)
y extiende el campo de acción
geográfico de su aplicación;
 facilita el comercio porque
permite exportar desde terceros
países para acceder a un mercado
mayor a través de cualquiera de
sus puntos de entrada;
 permite a los miembros ‘ganar
dimensión’ para participar
activamente en un sistema global
(un efecto que puede ser de
suma importancia para países
pequeños y en desarrollo).
93
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
Si estas ventajas arquitectónicas son
contrarrestadas por los incentivos
que crean las UA a favor de políticas
económicas más proteccionistas e
introvertidas es algo que sigue teniendo
que demostrarse y, en todo caso, es un
asunto que queda fuera del ámbito del
presente capítulo. En cualquier caso, no
debería olvidarse que los posibles efectos
negativos del establecimiento de una UA
sobre la liberalización comercial están
sujetos a un procedimiento de control: el
del Artículo XXIV.9 del GATT.
Sería importante, en este contexto,
recordar el tan olvidado hecho de que la
redacción originaria del Artículo XXIV
del GATT se refería sólo a las UA. La
publicación de la OMC ‘Regionalismo
y el Sistema Mundial de Comercio’
(1995, pp. 9 y 10) nos recuerda este
hecho, pero alguna investigación
histórico-legal adicional en este sentido
sería bienvenida. La publicación
cita los argumentos del negociador
estadounidense (sic) explicando las
ventajas arquitectónicas y económicas
de las UA frente a las ZLC. Continúan
sonando mucho más convincentes
que los argumentos utilizados por
Francia (sic) para defender la tesis
de la extensión de las disposiciones
del Artículo XXIV a las ZLC, lo que
fue finalmente aceptado en 1948 y se
transformó en una modificación del texto
original de 1947.
d. La perspectiva ‘mecánica’:
el argumento del ‘cubo y los
radios’ y el entrelazamiento de
los APC.
La aplicación a los APC de la metáfora
del ‘eje, o cubo, y los radios’ (‘hub
and spokes’) tiene la ventaja de
enfatizar el aspecto dinámico de las
relaciones comerciales y la integración
regional:52¿cómo se mueven (o giran) y
cómo afecta su movimiento al sistema
multilateral? No obstante, antes de avanzar
en la discusión es necesario pulir el
argumento.
La metáfora es presentada a veces como
si un país fuera el eje y otro el radio.
Esto no tiene sentido: el radio es el APC
que une un país (el eje) y otro (un punto
exterior en la llanta de la rueda). Como
consecuencia, siempre debería quedar
claro qué país funciona como eje y cuál
como el punto exterior de la llanta que gira
alrededor del eje (con el APC actuando
como un radio). El lenguaje convencional
(el mismo que ha bautizado a todos los
acuerdos de comercio bi/plurilaterales
como ‘regionales’) tiende a dejar de lado el
hecho de que, normalmente, las partes de
un APC no son iguales (tanto en términos
de poder político como económico) y que
los APC continúan siendo un instrumento
de influencia para los países dominantes.
Los acuerdos son ciertamente negociados
entre partes jurídicamente iguales y son
voluntariamente firmados y ratificados,
52 Para una mayor exploración sobre esta metáfora,
ver Mukunoki y Tachi (2006).
94
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
pero no necesariamente todas las partes
obtienen por igual lo mejor de ellos.53
Esto es así, en particular, porque los
APC (al menos los verdaderamente
significativos) nunca son puramente
acuerdos comerciales y nunca liberalizan
absolutamente todo el comercio: es en
las excepciones a la liberalización y en
las disposiciones adicionales más allá
de las reglas de comercio, donde se
pone de manifiesto la desigualdad entre
las partes. Este problema concierne
principalmente a las partes de cada
APC, pero no es inocuo para el sistema
multilateral si el número de APC
concluidos por un miembro importante
de la OMC se multiplica, y este miembro
los utiliza para influir en la posición de
los miembros que ‘giran’ alrededor de
el. Por supuesto, el mejor ejemplo de
esto es la Unión Europea en su conjunto
(la Comunidad Europea más los estados
miembros) y la utilización que a menudo
realiza de su red de APC para influir en
la posición tomada en el marco de la
OMC (y en otros marcos), por terceros
países que son parte de ellos.
Una vez pulida en este sentido, la
metáfora es extremadamente útil para
iluminar y presentar de una manera
intuitiva el principal problema mecánico
surgido por la multiplicación de APC:
la de la simultánea participación en
diferentes APC adicionales de distintos
miembros o partes de cualquiera de ellos
(cuando el país A, por ejemplo, que tiene
un APC en vigor con el país B es, a su
ÍNDICE
53 Para una discusión detallada de este punto y de
la economía política subyacente ver Estevadeordal
y Torrent (2005) y Bouzas (2005).
vez parte en un APC adicional con el
país C del que el país B no es parte).
Este problema debe diferenciarse de
otro con el que se confunde: el de que
todas las partes de un APC firmen un
nuevo APC con otro país (que tendrá
muy probablemente menos contenido
que el inicial). Este es el caso de un
gran número de acuerdos firmados por
la Comunidad Europea y sus estados
miembros con terceros países (en Europa
Central y del Este o en el Mediterráneo,
por ejemplo). De otra manera, podría
haber sido también el caso del TLCAN/
NAFTA dentro de un Área de Libre
Comercio de las Américas que hubiera
sido ‘TLCAN/NAFTA-minus’. Esta
situación puede ser analizada como una
zona de círculos concéntricos: el círculo
inicial retendría su contenido dentro de
uno mayor, pero con menos contenido.
En términos de la metáfora del eje y los
radios, éste sería un esquema en el que
el APC inicial en su conjunto funciona
como un eje. Tales situaciones no crean
ningún problema específico nuevo para
el sistema global de reglas (aparte del
creado por los APC en sí mismos).
La situación cambia radicalmente
cuando diferentes partes de un APC
firman APC adicionales y distintos con
países diferentes. En primer lugar, esta
situación multiplica los riesgos de desvío
de comercio y de desvío de la inversión,
principalmente. De hecho, éste es el
objetivo conscientemente perseguido.
En segundo lugar, evita el desarrollo de
cualquier sentimiento de ‘regionalismo’.
95
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
¿Cómo puede un país pertenecer a
diferentes ‘regiones’, en cada caso con
diferentes países que no comparten
ningún sentido de pertenencia a la misma
región y podrían incluso tener conflictos
de intereses? En otras palabras, si el
regionalismo es un fenómeno político,54
requiere el desarrollo de un sentimiento
de lealtad que es incompatible con la
configuración que estamos analizando.
En tercer lugar, tiene un efecto
distorsionador en otros países, en
particular en los vecinos, que se sienten
obligados a seguir el mismo camino para
no perder la competencia por la atracción
de la inversión extranjera.
Por supuesto, el mejor ejemplo de
esta estrategia es el seguido por Chile
(pero también por México y, más
recientemente, por Singapur y un número
creciente de países). Esta estrategia tiene
como características principales que: a)
se orienta explícita e inequívocamente
a desviar la inversión extranjera directa
de los países vecinos; b) se implementa
sin ninguna apelación para ‘construir una
región’; c) induce a los países vecinos a
seguir el mismo camino y multiplicar la
firma de APC. Como discutiré después,
los países desarrollados tienen una
responsabilidad mayor que los países
en desarrollo en el fortalecimiento del
sistema multilateral. Por lo tanto, la
crítica de la estrategia chilena no debería
ser dirigida a Chile mismo sino a los
países desarrollados que han aceptado
ser sus socios (comenzando por Canadá
y la Comunidad Europea y sus estados
miembros).
54 Ver el apartado 6 de esta sección más adelante.
96
Es también esta situación la que crea
un inextricable ‘plato de spaghettis’
(‘spaghetti bowl’) de acuerdos
entrelazados en todo el mundo. En la
situación previamente analizada bajo la
imagen de los círculos concéntricos, el
número de tiras de spaghetti que cuelgan
del tenedor está al menos limitado.
Cuando distintas partes en un APC
firman diferentes APC con terceros y
distintos países, el riesgo es que todas
las tiras de spaghetti que están en el
plato sigan a cualquiera de ellas que sea
tomada. La imposibilidad de manejar el
problema es correctamente descrita en
los términos de la metáfora del eje y los
radios. ¿Puede un vehículo funcionar
cuando las llantas de las ruedas están
conectadas a diferentes ejes mediante
distintos radios? De nuevo, desde esta
perspectiva las ventajas de las UA
en relación a las ZLC están más allá
de toda duda. Sólo aquellas UA bien
consolidadas pueden seguir el enfoque
del ‘círculo concéntrico’ y prevenir la
separación de sus miembros en otros
APC diferentes, lo que constituye el
principal problema ‘mecánico’ generado
por la multiplicación de APC.
e. La perspectiva de la
‘residencia común’: APC con
no-miembros de la OMC
La ampliación del número de Miembros
de la OMC en las últimas dos décadas
ha sido impresionante. Tras la entrada
de China y de otros países, la OMC
está convirtiéndose en una ‘residencia
común’ para todos los países del mundo.
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
Esto debería llevar a un cambio en la
tradicional manera de mirar el GATT (o
los acuerdos OMC en general) como una
especie de sistema autónomo encerrado
en sí mismo y que no está afectado por
lo que ocurre en el mundo exterior. En
la realidad, cualquiera que sea la teoría,
la práctica tradicional ha sido la de no
examinar las relaciones de los miembros
con los no- miembros.
Es absurdo que los miembros de la OMC
(y las relaciones entre miembros de la
OMC con otros miembros) deban estar
sujetos a reglas más severas que los nomiembros de la OMC (o las relaciones
de los miembros de la OMC con los
no-miembros de la OMC). El principio
NMF debe operar más estrictamente
cuando se aplica a los no-miembros de la
OMC, que cuando se aplica a los propios
miembros. La OMC no puede extender
su jurisdicción a los no- miembros,
pero puede fortalecer las obligaciones
impuestas a sus miembros en sus
relaciones con los no-miembros.
El argumento es esencialmente político
aunque parezca muy legalista. El objetivo
es enviar a todos los países (grandes y
pequeños) en el mundo el mensaje claro
de que ninguna actividad de ‘free rider’
o ningún ‘trato preferencial’ es posible
fuera de la ‘residencia común’, que es
la OMC. Para conseguir este fin son
posibles, al menos, tres medios: a) la
clarificación del campo geográfico de
acción del principio NMF (estableciendo
sin ambigüedades que los miembros
pueden reclamar incondicionalmente
ÍNDICE
el trato NMF respecto al trato aplicado
por un miembro a no-miembros, y que
las excepciones habituales se aplican
sólo entre miembros de la OMC); b) la
concentración de la actividad del Comité
de Acuerdos Comerciales Regionales
de la OMC en el examen de los APC
entre miembros y no-membros; c) que
por parte de algún miembro se plantee,
en el marco del Mecanismo de Solución
de Diferencias de la OMC, algún litigio
la extensión del trato más favorable
otorgado por otro miembro a un nomiembro en virtud de un APC entre ellos.
f. La perspectiva política:
la especificidad política de
algunos APC
El comercio y las reglas de comercio
no existen en un vacío político. Como
ya se mencionó, el sistema de comercio
multilateral fue creado principalmente
como un instrumento político para
prevenir la reaparición del sistema
multipolar que había dañado al mundo
durante décadas. Todo el mundo acepta
que la principal motivación que existe
tras la cooperación/integración regional
es también política55. Así, una de las
principales debilidades de analizar la
compatibilidad entre regionalismo y
multilateralismo a través de la noción
de ‘lo esencial de los intercambios
comerciales’ del Artículo XXIV del
GATT es la pérdida de perspectiva sobre
las precondiciones y objetivos políticos y
no comerciales de los APC.
55 Ver, por ejemplo, Page (1999) y Torrent (2003).
97
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
Hay al menos tres elementos que deben
ser considerados desde una perspectiva
política: la geografía, la dimensión y la
historia. Todos estos pueden tomarse en
consideración en una forma ‘codificada’,.
Algunos ejemplos serán útiles para
probar este punto.
Geografía.- La geografía continúa
siendo económicamente importante,
cualquiera que sea el desarrollo de las
telecomunicaciones y del transporte
de larga distancia.56 Al menos una
circunstancia geográfica ha de tenerse
en cuenta explícitamente por el Derecho
y la práctica de la OMC: el hecho
de que un país esté completamente
rodeado por algunos países grandes.
Un ejemplo paradigmático que permite
ilustrar la potencialidad y los límites
del argumento puede ser el de Andorra,
un pequeño estado anidado en los
Pirineos entre Francia y España, que
está negociando desde hace muchos
años su entrada a la OMC. No reconocer
su derecho (incluso su necesidad) de
mantener relaciones preferenciales con
la Comunidad Europea (para cuestiones
dentro de su competencia) y con Francia
y España (para asuntos que aún son de
competencia de los estados miembros) es
simplemente contrario al sentido común.
No obstante, este reconocimiento no
debe extenderse necesariamente a las
relaciones con otros estados miembros
de la Unión Europea, en asuntos que
aún son competencia de dichos estados
miembros. En realidad, la justificación
aplicable a España y Francia no se
extiende, por ejemplo, a Finlandia o
56 Ver, por ejemplo, Eaton y Kortum (2001).
98
Suecia. Por lo tanto, Estados Unidos,
Japón y todos los demás países de la
OMC deberían aceptar, en asuntos tales
como el transporte o la circulación
de trabajadores, la existencia de un
alto grado de tratamiento preferencial
entre Andorra, Francia y España, pero
deberían mantener su derecho al trato
NMF en relación con Finlandia y Suecia.
Dimensión.- La dimensión de los
estados o de las organizaciones
regionales de integración económica
(ORIE), en términos de población y
PIB, también es importante para el
problema que discutimos. Este elemento,
cuya definición exacta sólo puede
alcanzarse mediante negociación y
buena voluntad, pero cuya relevancia
parece obvia, debe ganar peso cuando
se combina con uno u otro de los dos
restantes elementos no comerciales en
discusión (la geografía y la historia).
Por citar algunos ejemplos concretos, es
contrario al sentido común aplicar las
mismas reglas a los APC entre pequeños
estados y a los APC que incluyen al
menos un estado grande o una ORIE. Las
relaciones entre los países de América
Central o entre los países bálticos
(antes de su integración en la Unión
Europea) no deben ser consideradas
iguales a las relaciones entre Argentina
y Brasil o a las que había entre Polonia
y la Comunidad Europea y sus estados
miembros (tomo estos ejemplos, y en
este orden, para no mezclar la discusión
sobre la dimensión con aquella relativa
al desarrollo que vendrá después). El
reconocimiento de este hecho debe
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
estar sujeto a un criterio restrictivo: la
justificación para un acuerdo regional
que cubra (o se abra) a todos los países
de América Central (o bálticos) no se
aplica al ‘plato de spaghettis’ de acuerdos
bilaterales entrelazados que pudieran
existir entre distintos países de la región
o entre ellos y los grandes actores del
sistema multilateral (Estados Unidos, la
Comunidad Europea, Japón, etc).
Historia.- No debe olvidarse que nuestro
sistema de relaciones económicas
internacionales está históricamente
condicionado. Dos procesos recientes
sirven para ilustrar este argumento:
a) la secesión o desintegración de un
estado en varios nuevos estados; y b) la
transición a una economía de mercado.
Como el fundamento en cada caso
parece bastante obvio, es mejor a modo
de ejemplo, enfatizar el tipo de criterios
restrictivos que habría que aplicar al
propio argumento:
-
ÍNDICE
un APC entre la República
Checa y Eslovaquia tendente
a establecer un marco común
para lo que había sido
durante décadas la economía
de un único estado parece
perfectamente justificable. Pero
esta justificación va en contra de
una serie de acuerdos bilaterales
adicionales concluidos por
separado por cada nuevo estado
con países terceros (intentando,
de hecho, desviar las inversiones
extranjeras del otro y de los
vecinos de ambos).
-
Algún tipo de acuerdo regional
entre países de Europa Central
y del Este, ex miembros del
COMECON, podría haber
sido considerado un elemento
justificable en su transición
común hacia economías de
mercado, pero esta justificación
no se aplicaba al ‘plato
de spaghettis’ de acuerdos
bilaterales entrelazados entre
todos ellos, ni a la competencia
por concluir por parte de
cada uno de ellos, acuerdos
preferenciales con la Comunidad
Europea y sus estados miembros.
g. La perspectiva del
desarrollo
Como hemos visto a lo largo de todo
este estudio, prosigue el debate sobre si
la integración regional entre países en
desarrollo contribuye a su desarrollo o si
es el denominado regionalismo ‘NorteSur’ el que lo hace. Desde el punto de
vista de la relación entre regionalismo
y la OMC este debate es ampliamente
irrelevante, porque lo que importa no es
la respuesta a esa pregunta, sino saber
qué variedad de APC es más dañina
para el sistema multilateral: la variedad
Norte-Sur o la variedad Sur-Sur. Una vez
aclarados los términos de la pregunta la
respuesta es bastante sencilla.
Desde un punto de vista económico nadie
rechaza que el acceso a los mercados
de los países desarrollados puede
favorecer el desarrollo. Precisamente
99
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
por ello, los acuerdos Norte-Sur que
discriminan a los países en desarrollo
que no son parte de los mismos
perjudican, al menos potencialmente,
el desarrollo de los excluidos. Los
acuerdos Sur- Sur, cualquiera que sean
sus efectos beneficiosos o perniciosos
para las partes, al menos no crean una
dificultad adicional para el acceso de
otros países en desarrollo a los mercados
de los países desarrollados. El riesgo
que generan para el resto de países en
desarrollo (y para el sistema multilateral
en su conjunto) es claramente de menor
gravedad que la variedad Norte-Sur.
Desde un punto de vista arquitectónico y
político, y más específicamente, desde la
perspectiva de la inserción de los países
en desarrollo dentro del sistema global,
los acuerdos Norte-Sur crean dos grupos
de países entre los países en desarrollo.
Algunos de ellos pueden participar en
los planos multilateral y bilateral de las
relaciones comerciales internacionales,
mientras que otros únicamente pueden
hacerlo en el plano multilateral. Esta
discriminación no es justificable en
ningún caso.
Por lo tanto no se pude concluir
que los acuerdos Sur- Sur no tienen
consecuencias para el sistema
multilateral. Al contrario, el sentido
común indica que pueden tener efectos
dañinos para algunos países y, en
particular, para los países vecinos.
Por lo tanto, deben mantenerse bajo
la vigilancia de la OMC. Pero el
argumento enfatiza que las reglas
100
multilaterales y la vigilancia deben
focalizarse particularmente en la
variedad de APC Norte-Sur, con el fin
de proteger los intereses legítimos de
los países en desarrollo que quedan al
margen de los acuerdos preferenciales.
El sistema multilateral debe enfatizar
la responsabilidad de los países
desarrollados de asegurar el acceso
no discriminatorio de los países en
desarrollo a sus mercados.
Debe quedar claro, desde esta
perspectiva, que en un APC NorteSur las responsabilidades referidas al
sistema multilateral no son compartidas
por igual entre las partes del Norte y las
partes del Sur. Como ya he indicado,
detrás de la igualdad legal de las partes
en el acuerdo subyace una desigualdad
política y económica fundamental:
en la práctica, un país en desarrollo
difícilmente puede rechazar sumarse
a un APC con un país desarrollado
grande (Estados Unidos o la Comunidad
Europea, por ejemplo). De hecho, es el
país desarrollado quien escoge entre los
países en desarrollo, en función de sus
propios intereses. Podemos tomar como
ejemplo en relación con este punto el
acuerdo entre Chile y la Comunidad
Europea y sus estados miembros: no era
responsabilidad de Chile justificar el
acuerdo, sino de la Unión Europea en su
conjunto (Comunidad Europea y estados
miembros). ¿Por qué éstos otorgaron a
Chile un trato que no extendieron a sus
países vecinos, con el consiguiente riesgo
de desvío de inversión, y todo el resto de
efectos políticamente distorsionadores
ÍNDICE
¿Cómo avanzar hacia un nuevo enfoque de la integración regional?
de carácter más general? La respuesta
principal es obvia, pero vale la pena
recordarla, porque a veces se camufla
con otras consideraciones: Chile no es un
exportador de productos agrícolas básicos
como Argentina o Brasil (que también
es un exportador de acero, por ejemplo).
Pero, ¿es esta respuesta coherente con el
espíritu del sistema multilateral?
Dos consecuencias arquitectónicas
adicionales de los APC Norte-Sur (la
segunda claramente negativa, cualquiera
que sea el juicio sobre la primera) son que,
en la práctica actual combaten (consciente
o inconscientemente) la integración SurSur y son (o pueden ser) utilizadas como
instrumentos para influir en otras políticas
de países en desarrollo de forma acorde
con los criterios preferidos por el Norte.57
De nuevo, el acuerdo entre Chile y
la Comunidad Europea y sus estados
miembros es un buen ejemplo del primer
efecto: ha sido utilizado por parte de
la opinion pública, en varios países
latinoamericanos, como un argumento
en contra de sus respectivos procesos de
integración subregional y en contra de la
conveniencia de negociar colectivamente
con la Comunidad Europea y sus estados
miembros, o con Estados Unidos.
El mejor ejemplo del segundo efecto es
la repetida estrategia de la Comunidad
Europea y sus estados miembros de
‘premiar’ con APC a países (en Europa
Central y del Este, pero también en Asia
ÍNDICE
57 Para uno de los primeros análisis sobre la economía política de los APC Norte-Sur ver Bouzas y Ros
(1994).
Central o el mundo árabe) que ‘cumplen’
con ciertos criterios económicos y
políticos, y aceptan algunas excepciones a
la liberalización comercial.
Estados Unidos también había utilizado
esta estrategia (con Israel y Jordania,
por ejemplo). Sin embargo, como
resultado combinado del fracaso de
las negociaciones del ALCA y de la
“securitización” en la agenda comercial
después del 11-S, Estados Unidos se ha
convertido en un verdadero especialista
en la aplicación de ese enfoque. En todo
caso, todos los ejemplos confirman la
existencia de un rasgo de los acuerdos
Norte-Sur que el lenguaje convencional
intenta ocultar: su uso como instrumento
de influencia de los grandes poderes del
Norte.
Las instituciones multilaterales deben, al
menos, imponer a los países desarrollados
la carga de la prueba en relación a sus
acuerdos con países en desarrollo (la
carga de la prueba de que no ponen en
dificultades el desarrollo de países que no
son parte de ellos). Esta carga de la prueba
podría consagrarse fácilmente en una
regla, haciéndola obligatoria en el proceso
de notificación de los APC a la OMC.58
58 No me refiero a la carga de la prueba en un sentido procesal estricto (lo que no tendría sentido, además, en un marco no litigioso como el del examen
de los acuerdos preferenciales por parte del Comité
sobre Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC).
Utilizo el término en un sentido metafórico: alguna
obligación debería imponerse a las partes en dichos
acuerdos (al menos a las partes que son países desarrollados) que les obligue a exponer argumentos y
evidencia que justifiquen que dichos acuerdos preferenciales no inciden negativamente sobre la situación
de los estados que no son parte en los mismos.
101
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
IV. CONCLUSIÓN
102
ÍNDICE
ÍNDICE
Conclusiones
Tras la crisis del “viejo regionalismo”
en las Américas, se impuso en todo el
mundo, sobre todo en América Latina, un
nuevo paradigma de política económica
internacional, que lo confiaba todo a la
liberalización, continua e ilimitada, del
acceso a los mercados. Y a este objetivo
debían orientarse los instrumentos
internacionales (acuerdos multilaterales,
regionales o bilaterales), concebidos como
second, third o fourth best respecto al
primer best: la liberalización unilateral.
En este contexto, era difícil encontrar una
vía específica de reflexión sobre el tema
de la integración regional, que quedaba
subsumido dentro del de la liberalización
comercial.
Más Favorecida- del artículo I),
y el de las políticas unilaterales,
prolongadas en acuerdos
bilaterales o regionales, a quienes
corresponde determinar al grado
de avance en la liberalización
(y los eventuales retrocesos o
vaivenes, en la medida permitida
por el sistema multilateral).
•
En segundo lugar, los principales
procesos de integración regional
experimentan una crisis
importante. Este es el caso de
un proceso en el que habían
depositado muchas esperanzas,
como es el MERCOSUR, y
que ha perdido buena parte de
su relevancia. Pero también el
proceso de integración europea ha
entrado en crisis. Sin duda, se trata
de una crisis que no impedirá su
continuidad ni un funcionamiento
más o menos adecuado, pero que
lo bajará del pedestal de proceso
en avance continuo y satisfactorio,
y más bien lo conducirá a un
progresivo deterioro que ya es
manifiesto.
•
En tercer lugar, los procesos
de integración regional y de
conclusión de acuerdos bilaterales
se han diversificado mucho, en
primer lugar temáticamente, pero
sobre todo geográficamente.
Cada vez es más obligado atender
a las diferencias entre ellos,
en contenido y en orientación
política.
Los desarrollos más recientes conducen a
un cambio de perspectiva:
•
ÍNDICE
En primer lugar, la crisis
económica ha mostrado que el
tema verdaderamente relevante
para el buen funcionamiento de
la economía mundial no es el
de los avances incesantes en la
liberalización sino, por un lado,
el de la “salud interna” de las
economías, que la liberalización
no asegura en absoluto, y, por
otro lado, el de los retrocesos en
la liberalización (el riesgo de las
espirales proteccionistas). Esto
permite situar en perspectivas
distintas el plano multilateral,
concentrado en la prevención
de dichos retrocesos (artículo
II del GATT más el principio
de no discriminación –Nación
103
SERI E E S T UDI OS S OB R E I N TEG R A C I O N
En el caso particular de América Latina,
a estos desarrollos de ámbito mundial
se ha sumado otro muy significativo,
referido a la propia liberalización en
materia de comercio y temas afines. Se
trata de que los estados parecen sentirse
más cómodos en el marco multilateral
o en el de los acuerdos Norte- Sur que
en el regional. En el primero, o bien
alcanzan un gran protagonismo político
(caso de Brasil) o bien pueden ganar
(al menos desde el punto de vista legal)
batallas muy importantes, comenzando
por la de las exportaciones de banano y
siguiendo por la de la gasolina o la de
la crítica a las subvenciones al algodón
de Estados Unidos). En el plano de los
acuerdos Norte – Sur, parecen mucho
más dispuestos en muchos casos (Perú,
Colombia o la propia América Central) a
negociar acuerdos muy ambiciosos con
Estados Unidos que a profundizar los
procesos de integración regional entre
ellos mismos.
104
Ante todo esto, el reto es el de buscar
cuál es el espacio político y económico
propio de la integración regional. En esta
dirección se orientan los planteamientos
más recientes, tanto los emanados del
BID, con su insistencia en los bienes
públicos regionales, como los que
promueven gobiernos como el del
Ecuador, con su propuesta de “Acuerdos
Comerciales para el Desarrollo” que
conciben la integración regional como
un marco de colaboración política con
relativamente escasa incidencia sobre
las políticas económicas (y que parecen
subyacer a la iniciativa de creación de
UNASUR). Estos planteamientos pueden
encontrar un marco general de análisis
y discusión en las dos secciones de la
segunda parte del presente estudio.
ÍNDICE
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La Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), es el órgano técnico
regional, cons­tituido como persona jurídica, cuya función principal consiste en asistir técnica y
administrativamente al proceso de integración económica centroamericana.
La secretaría realiza sus labores en coordinación con otras secretarías e instituciones
especializadas, a efecto de promover el desarrollo armónico y equilibrado de los aspectos
económicos con los políticos, sociales y culturales, dentro del Sistema
de Integración Centroamericana (SICA).
De conformidad con la actual estrategia de la integración económica de Centroamérica,
la SIECA concentra sus actividades en el perfeccionamiento del Mercado Común
Centroamericano y en la inserción de la región en la economía y comercio mundiales.
Con el apoyo de: