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WORKING PAPERS
PATRONES DE DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA:
¿CONVERGENCIA O CAÍDA EN LA
TRAMPA DEL INGRESO MEDIO?
N° 2012/02
July,2012
Sanguinetti, Pablo
Villar, Leonardo
CAF - Ave. Luis Roche, Torre CAF, Altamira. Caracas, Venezuela 01060
© CAF, 2012 por Sanguinetti, Pablo y Villar, Leonardo. Todos los derechos
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PATRONES DE DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA: ¿CONVERGENCIA O CAÍDA
EN LA TRAMPA DEL INGRESO MEDIO?
Sanguinetti, Pablo y Villar, Leonardo
CAF Documento de trabajo N° 2012/02
Julio,2012
RESUMEN
América Latina cuenta con el mayor número de países de ingreso medio del mundo,
sin embargo, durante la mayor parte del siglo XX las tasas de crecimiento per cápita
de los países de la región fueron inferiores a aquellas de los países desarrollados.
Este fenómeno es tradicionalmente conocido como la “trampa del ingreso medio”. Este
documento evalúa si la pérdida del dinamismo del crecimiento es algo esperable a
medida que se cierra la brecha del ingreso con las economías industriales. Durante la
última década, la mayoría de los países de América Latina ha desempeñado buenas
gestiones macroeconómicas acompañadas de iniciativas sociales significativas y de
progreso microeconómico sustancial, de condiciones económicas internacionales
favorables. Sin embargo, la región todavía necesita atender problemas estructurales
importantes: las enormes disparidades sociales, los bajos niveles de ahorro e inversión
doméstica, la excesiva concentración de las exportaciones en materias primas y otros
commodities de poco valor agregado, y la escasez de competitividad y productividad
de las industrias relativa a aquella de otras regiones del mundo. En gran medida, estos
cambios estructurales explican por qué América Latina ha perdido relevancia en la
economía mundial durante los últimos 40 años.
Palabras clave: convergencia, América Latina, crecimiento, trampa del ingreso medio
PATTERS OF DEVELOPMENT IN LATIN AMERICA: CONVERGENCE OR MIDDLE
INCOME TRAP?
Sanguinetti, Pablo y Villar, Leonardo
CAF Working paper N° 2012/02
July, 2012
ABSTRACT
Latin America is the region with the highest number of middle income countries in the
world. However, during most of the XX century, the per capita growth rates of the
countries of our region have been lower than those of developed countries. This
phenomenon is traditionally known as “the middle income trap”. This paper evaluates if
the loss of growth dynamism is something to be expected as the income gap with
developed economies is reduced. During the past decade, most countries of Latin
America have presented sound macroeconomic management, together with significant
social initiatives, substantial microeconomic development, and favorable international
conditions. Nonetheless, the region still needs to attend structural problems: enormous
social disparities, low levels of domestic savings and investment, excessive
concentration of exports in commodities with low added value, and the lack of relative
productivity. To a great extent, these changes explain why Latin America has lost
relevance in the world economy during the past 40 years.
Keywords: convergence, Latin America, growth, middle income trap
Pablo Sanguinetti
CAF y UTDT
[email protected]
Leonardo Villar
Fedesarrollo
[email protected]
Patrones de desarrollo en América Latina:
¿Convergencia o caída en la trampa del ingreso medio?1
Pablo Sanguinetti (CAF y UTDT) y Leonardo Villar (Fedesarrollo)2
1.
Introducción.
América Latina ha sido caracterizada como un típico caso del fenómeno de la trampa del
ingreso medio ( Foxley y Sossdorf, 2011; Zheng, 2011). Por una parte, la región cuenta con el
mayor número de países de ingreso medio del mundo de acuerdo con las clasificaciones de
países que hace el Banco Mundial. Por otra parte, las tasas de crecimiento del ingreso per
capita de las economías latinoamericanas durante casi todo el siglo XX fueron inferiores a las
de los países desarrollados, lo cual impidió que la región observara un proceso de
convergencia de largo plazo.
En promedio, hacia 1900, el PIB per capita de América Latina era del orden de 35% del
correspondiente a los Estados Unidos de América (medido a precios internacionales de 1990
ajustados por paridad de poder adquisitivo). Ese porcentaje se redujo a poco más de 25% hacia
mediados del siglo XX y a menos del 20% en la actualidad. Por supuesto, la economía
latinoamericana es actualmente más rica y los ingresos per capita son considerablemente más
altos de lo que eran a comienzos o a mediados del siglo pasado; pero la brecha frente a EEUU
y, de manera más general, frente a los países industrializados, ha aumentado con el paso del
tiempo.
El estancamiento relativo en el crecimiento de América Latina ha conducido a autores como
Bingwen Zheng (2011) a definir la “trampa de ingreso medio” como aquella situación en la que
han caído muchas economías de esta región, cuyos costos salariales son demasiado altos para
competir en los mercados internacionales con mano de obra barata y que, al mismo tiempo,
enfrentan dificultades para entrar en la parte más alta de la cadena industrial con productos y
servicios intensivos en conocimiento y tecnología.
La idea de que existe una trampa de ingresos medios constituye con razón una fuente
importante de preocupación en países asiáticos, como China, que vienen mostrando muy altas
1
Una versión preliminar de este trabajo fue publicado en “Middle Income Trap: Case Studies from Latin
America and Caribbean”, editado por Zhen Bingwen, Instituto de América Latina, Academia China de
Ciencias Sociales (ILAS-CASS).
2
Pablo Sanguinetti es Director de Investigaciones Socioeconómicas de CAF y profesor de la Universidad
Torcuato Di Tella. Leonardo Villar es Director Ejecutivo de Fedesarrollo y se desempeño como
Vicepresidente de Estrategias de Desarrollo y Políticas Públicas de CAF hasta abril del 2012. Los autores
agradecen a Alexandra Reuter por su apoyo como asistente de investigación.
1
tasas de crecimiento en las décadas recientes y que, aunque han logrado un notable proceso
de convergencia hacia los niveles de ingreso de los países avanzados, todavía no superan los
umbrales de ingresos medios/medio altos.. Esta preocupación se ve fortalecida por los
resultados de estudios como el adelantado por Eichengreen, Park y Shin (2011), el cual
identifica como regularidad empírica que las economías de rápido crecimiento se desaceleran
de manera notoria al alcanzar niveles de ingreso per capita de alrededor de US$17.000 (en
dólares constantes de 2005), nivel que China alcanzaría entre mediados y finales de la
presente década.
¿Es la pérdida del dinamismo del crecimiento algo esperable a medida que se cierra la brecha
del ingreso con las economías más desarrolladas? ¿Qué factores pueden incidir en el éxito o
fracaso de las naciones en la transición desde economías de ingreso medio o medio-alto a
aquel correspondiente a economías desarrolladas? ¿Qué lecciones deja la experiencia de
América Latina para las economías exitosas de Asia (ej. China) que han podido transitar de
ingresos bajos a ingresos medios pero que aún tienen un largo camino por recorrer en
términos de alcanzar al mundo desarrollado?
El presente trabajo busca responder a estas preguntas revisando el proceso de crecimiento de
América Latina en el último siglo. El análisis de la información cuantitativa sobre los patrones
de crecimiento se combinará con un repaso de los argumentos conceptuales que surgen de la
teoría del desarrollo económico, a fin de identificar posibles factores que expliquen este
presunto fracaso de los proceso de convergencia y a la vez sugieran áreas de intervención que
permitan escapar de la así llamada trampa del ingreso medio.
La hipótesis central que guía este trabajo es que no existen reglas de oro sobre el proceso de
convergencia. Hay argumentos teóricos muy fuertes de acuerdo con los cuales los países con
menores grados de desarrollo podrían crecer más rápido que aquellos que ya atravesaron ese
camino. En la práctica, sin embargo, tal como lo destaca Pritchett (1997), la historia mundial
desde los tiempos de la revolución industrial en las economías europeas sugiere que la mayor
parte de las regiones en desarrollo han experimentado divergencia en lugar de convergencia.
Ello ha sido así en países de ingreso medio como los de América Latina pero también en los
países africanos, para los cuales podría identificarse una falla en el proceso de convergencia a
niveles de ingreso extremadamente bajos3. Tenemos, por otra parte, los ejemplos de Corea y
de varias economías del sureste asiático que a lo largo de los últimos 50 años pudieron pasar
de niveles de ingreso bajo a niveles de ingreso alto sin caer en la trampa de ingresos medios.
Más que reglas mecánicas sobre convergencia o divergencia en los niveles de ingreso per
capita, por lo tanto, la historia sugiere que el proceso de desarrollo de los países conlleva
riesgos importantes que deben ser analizados para identificar políticas adecuadas para
impulsar la convergencia. Ciertamente, cada etapa en el proceso de desarrollo conlleva sus
propios riesgos y la historia de América Latina muestra que los retos de pasar de niveles de
ingreso medio a niveles de ingreso altos pueden ser particularmente complejos.
3
Este fenómeno no es capturado en el trabajo de Eichengreen, Park y Shin mencionado arriba, por
cuanto estos autores excluyen de su análisis los países con niveles de ingreso per capita inferior a US$
10.000 anuales.
2
El resto del estudio está organizado de la siguiente forma. A continuación, en la sección 2, se
repasa la hipótesis de convergencia que surge de los modelos básicos de crecimiento
económico. Luego, en la sección 3, se evalúa cuantitativamente el desarrollo de América Latina
en el último siglo y se destacan los principales hechos estilizados de este proceso. La sección 4
extiende la teoría básica del crecimiento incorporando una serie de argumentos sobre
desarrollo sectorial y cambio estructural para interpretar la evidencia reseñada para la región.
La sección 5 explora otros factores relacionados con la distribución del ingreso y de la riqueza,
con la capacidad tributaria y de provisión de bienes públicos y con temas de economía política,
que podrían estar también detrás de la falla en el proceso de convergencia en América Latina.
Finalmente, la sección 6 presenta algunas reflexiones finales sobre el grado en que la
experiencia de la última década, en la cual América Latina ha mantenido tasas de crecimiento
considerablemente más altas que las de los países avanzados, pudiera estar indicando el
comienzo de un proceso sostenido de convergencia de largo plazo de la región hacia niveles de
ingreso y productividad acordes con los de los países avanzados.
2.
La teoría del crecimiento y la hipótesis de convergencia
La teoría del crecimiento económico enseña que los determinantes inmediatos del desarrollo
son de dos tipos: acumulación de factores (inversión en capital físico y acumulación de capital
humano) y crecimiento en la productividad de los factores. Mientras el primer factor depende
de la tasa de ahorro e inversión y de los esfuerzos por mejorar los niveles educativos de la
población, el segundo factor depende de cuan efectiva es la tecnología que combina esos
factores en el proceso de producción de bienes y servicios. Esta simple descripción sugiere
que la economía puede crecer simplemente por acumulación de factores, manteniendo
constante la tecnología o, aun cuando los factores de producción no se acumulen, éstos
pueden utilizarse más efectivamente gracias al avance en la tecnología que los hace más
productivos. Por supuesto que en la práctica ambos elementos, acumulación y productividad
de los factores, están muy relacionados, afectándose mutuamente. En este sentido es muy
posible que políticas que promuevan la inversión en capital físico seguramente redundarán
también en mejoras tecnológicas. De manera general, además, las políticas que estimulan la
inversión suelen incentivar la actividad emprendedora y de innovación.
Ahora bien, para el caso de las economías en desarrollo, cuyo stock de capital, productividad e
ingreso per capita se encuentra significativamente por debajo de las economías industriales,
la teoría predice que aquellas deberían crecer más rápidamente que estas últimas,
produciéndose un proceso de convergencia. Ello es así porque las naciones en desarrollo no
necesitan desarrollar desde cero las tecnologías de producción; simplemente deben adoptar y
adaptar las tecnologías ya existentes y ello podría implicar saltos o aumentos considerables en
la productividad. El empleo de esas nuevas tecnologías podría requerir capital físico y también
humano que exceda el disponible pero esto de nuevo no necesariamente seria un
impedimento, ya que estas economías podrían financiarlo (vía prestamos, inversión extranjera
directa, etc.) en los mercados globales, los cuales estarían deseosos de hacerlo, dados los altos
retornos. A su vez, las inversiones de capital necesarias para adoptar y adaptar tecnología y
producir bienes y servicios en estas economías no debería estar restringido por el tamaño
relativamente pequeño de los mercados domésticos en la medida que la apertura al comercio
3
mundial permite acceder a otros mercados y destinos. En otras palabras, ciertas condiciones
básicas de las instituciones y políticas económicas de los países en desarrollo como la apertura
al comercio e inversiones extranjeras, políticas macroeconómicas estables (incluidas las
impositivas) y un mínimo de calidad de gobierno, deberían asegurar un rápido proceso de
crecimiento y convergencia en el ingreso de aquellos países que están lejos de la frontera
tecnológica y de productividad (ingreso). Como menciona Rodrik (2011), “…de acuerdo a los
modelos de crecimiento estándar, la convergencia debería ser un “estado normal” de las cosas
en el mundo…”. ¿En qué medida esta sencilla hipótesis de convergencia se verifica para el
caso de América Latina y otras regiones en desarrollo? En la próxima sección se analiza esta
pregunta.
3.
Hechos estilizados del desarrollo económico mundial y de América Latina:
¿que regiones y países convergen y cuáles no?
El Banco Mundial clasifica a los países de acuerdo a su nivel ingreso; los países con un Ingreso
Nacional Bruto per capita entre US$ 1.006 y US$ 12.275, son considerados países de “ingreso
medio”. Según esta clasificación, América Latina es la región con el mayor número de países
de ingreso medio del mundo ya que 28 de los 33 países que tiene la región cumplen con estas
condiciones (Zheng, 2011) y representan el 32% de los casos a nivel mundial. La Figura 1
muestra esta distribución.
Figura 1. Países de ingreso medio (2004)
Fuente: Banco Mundial (2011).
Habiendo alcanzado la mayor parte de los países de América Latina este rango de ingreso
medio, ¿están estas economías transitando un sendero hacia niveles de producto per capita
correspondientes a los países más avanzados? ¿Cómo se compara América Latina con otras
regiones?
El desarrollo y el potencial de convergencia de las economías suele ser analizado considerando
la brecha existente entre el ingreso per capita nacional y aquel de los países desarrollados. Los
Gráficos 1 y 2 muestran, respectivamente, el PIB per capita en dólares ajustados por paridad
de poder adquisitivo a precios de 1990 (PPA) y la brecha del ingreso relativo a EEUU, para
diferentes regiones durante el periodo 1900-2008.
Como se puede observar, las diferencias en los niveles de desarrollo eran relativamente
menores a principios del siglo XX. En 1900 en EEUU el ingreso por persona era US$ 4.090, en
Europa US$ 2.614, en América Latina US$ 1.462 y en Asia US$ 943. A comienzos de siglo,
América Latina era entonces la región en desarrollo con mayor ingreso per capita, superior a
Asia (Sur y Este). Sin embargo, en el año 2008 la historia es diferente. Mientras EEUU continúa
4
teniendo el ingreso per capita más alto (US$ 31.178), Europa y Asia Oriental cuentan con
ingresos de US$ 22.784 y US$ 16.618 respectivamente y América Latina y Asia del Sur
presentan niveles menores (US$ 5.910 y US$ 2.582). El acelerado proceso de convergencia
que se observa para Asia del Este se concretó mayormente durante la segunda mitad del siglo
XX, en particular, desde los años sesenta. En este periodo, dicha región logró incrementar su
ingreso per capita en 774%. Por otro, América Latina durante este mismo periodo solo lo
aumentó en 102%.
Gráfico 1. Evolución del ingreso per cápita 1900-2008 (Precios internacionales 1990)
Gráfico 2. Evolución del Ingreso per cápita relativo a EEUU 1900-2008
35.000
0,90
30.000
0,80
0,70
25.000
0,60
20.000
0,50
0,40
15.000
0,30
10.000
0,20
0,10
5.000
0,00
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
0
Europa
EEUU
Europa
América Latina
Asia - Este
América Latina
Asia - Este
Asia - Sur
Asia - Sur
Nota: siguiendo a Hopenhayn y Neumeyer (2004) se calcularon promedios simples
América Latina: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Uruguay, Venezuela, Bolivia, Costa Rica,
República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay
Europa: Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Holanda, Noruega,
Portugal, España, Suiza, Suecia, Inglaterra.
Asia del Este: Indonesia, Japón, Filipinas, Corea del Sur, Tailandia, Taiwan, Hong Kong, Malasia, Singapur
Asia del Sur: India, Bangladesh, Burma, Nepal, Pakistan, Sri Lanka
Fuente: elaboración propia basada en Madisson (2011)
El Gráfico 2 permite alcanzar conclusiones similares al presentar la evolución del ingreso per
cápita relativo a EEUU4. Como se ve, en el caso de Europa, luego de sufrir el shock que implicó
la segunda guerra mundial se embarca en un proceso de cierre de su brecha con EEUU que
coloca su ingreso relativo en 73% en el 2008, más elevado que el promedio del 60% que esta
región detentaba durante las primeras décadas del siglo XX. Por otro lado, el crecimiento
sostenido y convergencia de Asia Oriental es notorio; esta región pasó de un ingreso relativo
promedio del 20% durante el periodo 1900-1930 a 53% en 2008. Los casos de Asia del Sur y
América Latina distan mucho de la tendencia de Asia Oriental; América Latina tenía a principios
de siglo (1900-1940) un nivel de ingreso relativo a EEUU que era el más elevado entre los
países en desarrollo, alrededor del 35%. Luego de la segunda guerra mundial, éste cae al 25%,
manteniéndose más o menos en estos niveles hasta mediados de los setenta cuando inicia una
nueva y más profunda caída, hasta el 17% a principios de los años 2000. Desde allí comienza
levemente a recuperarse, llegando al 19% en el 2008. En el sur de Asia los niveles de ingreso
relativo con EEUU eran muy similares a los de Asia del Este hasta mediados del siglo XX
(alrededor del 20%), cuando las dos regiones comienzan a diferenciarse nítidamente; mientras
esta última región empieza a achicar su brecha, en Asia del Sur cae su ingreso relativo llegando
a un mínimo de 5% del PIB per capita de EEUU en 1980; desde ese nivel comienza una muy
lenta recuperación que sólo se acelera desde los primeros años de la década del 2000.
Los Gráficos 1 y 2 no presentan el caso de África Subsahariana, donde se ubican buena parte
de los países más pobres del mundo, pero es bien sabido que durante los últimos 50 años del
4
Siguiendo a Hopenhayn y Neumeyer (2004) el ingreso per cápita relativo es calculado de la siguiente
forma:
5
siglo XX esos países no sólo se deterioraron en términos de su posición relativa frente al
ingreso per capita de los países más avanzados (convergencia), sino que incluso a nivel
absoluto, muchos de ellos mostraron retrocesos en el ingreso promedio de sus habitantes.
Del análisis hecho hasta aquí surgen dos conclusiones claras. Por un lado, varias partes del
mundo en desarrollo, dentro de las que se destaca América Latina, han fallado en términos de
cerrar su brecha de ingresos con las economías más desarrolladas durante casi todo el siglo XX.
Segundo, no es obvio que esta falla esté asociada con un determinado nivel de ingreso per
cápita o con un determinado ingreso relativo frente a la economía más avanzada. Mientras
que el proceso de crecimiento de América Latina se estancó cuando en promedio estos países
tenían ingresos per capita de alrededor de US$ 2.500 a precios de 1990 (alrededor de US$
3.500 a precios de 2005), lo que representaba alrededor del 35% del PIB per capita de EEUU,
en los casos de Asia del Sur y de África se produjo a niveles de ingreso mucho más bajos.
Los patrones de desarrollo al interior de América Latina
Tras observar que América Latina, como región, tuvo un pobre desempeño en términos de
convergencia de su ingreso (más bien divergencia) durante casi todo el siglo XX, resulta
conveniente evaluar si este comportamiento promedio esconde fuertes heterogeneidades al
interior del subcontinente.
El Gráfico 3 muestra información sobre el PIB per capita en dólares ajustados por paridad de
poder adquisitivo (PPA) a precios de 1990, tanto en términos absolutos como en relación con
EEUU, para un conjunto de 8 países latinoamericanos desde 1900.
Como se puede observar, al comenzar el siglo XX, Argentina detentaba el mayor ingreso per
capita de la región, US$ 3.000 (de 1990), equivalentes a cerca del 65% del de EEUU. En los
primeros años del siglo este país continuó con su proceso de convergencia hasta llegar a casi el
75% del PIB per capita de EEUU en 1910-15 (US$ 4.000). Con algunos altibajos estos niveles de
ingreso relativo se sostuvieron hasta principios de los años 30, momento a partir del cual se
presenta una reducción sustancial hasta niveles del orden de 50%, que se mantienen desde la
postguerra hasta comienzos de los años setenta (cuando el PIB per capita alcanza un valor de
US$ 8.000). Desde mediados de la década de los setenta comienza un pronunciado descenso
que lleva al ingreso relativo a menos del 30% hacia fines de los noventa y principios de los años
2000; tras una recuperación relativa en el período posterior a 2002, este indicador se ubica en
aproximadamente US$ 10.000 en 2008 y representa poco más del 30% del de los EEUU. En
resumen, visto en una perspectiva de largo plazo, el ingreso per capita argentino aumentó de
manera considerable, pero lo hizo a un ritmo mucho más lento que el de los países más
avanzados, con lo cual, en lugar de converger, ese ingreso pasó de representar un 75% del
correspondiente a los EEUU en la segunda década del siglo XX a poco más del 30% en la
actualidad.
Conjuntamente con Argentina, los únicos dos países adicionales de América Latina que a
comienzos del siglo XX detentaban niveles de ingreso per capita superiores al 50% del de EEUU
eran Uruguay y Chile. En el caso de Uruguay, el comportamiento es bastante parecido al de
Argentina. Este país alcanza los niveles máximos de ingreso relativo entre 1900 y 1930
(levemente superiores al 60% del de EEUU), para luego situarse en valores cercanos a 50%
entre 1945 y finales de la década de los 60, momento a partir del cual estas cifras caen hasta
ubicarse por debajo del 30% en los primeros años del siglo XXI. Chile, por su parte, reduce su
ingreso relativo de poco más del 50% en la primera década del siglo XX a 24% a mediados de la
década de los ochenta. A partir de ese momento, sin embargo, en contraste con lo que sucede
en la mayor parte de los países de la región, la posición relativa de esta economía comienza a
6
recuperarse en forma significativa. En el año 2008 Chile era el país más rico, con un ingreso per
capita de US$ 12.000 a precios de 1990, que representaba el 42% del de los EEUU.
Gráfico 3. Evolución del PBI per cápita países seleccionados de América Latina. A precios internacionales de 1990 y relativo a Estados Unidos (1900-2008)
1995
2000
2005
2005
1985
1980
1990
Chile
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
Brasil
2000
Argentina
Venezuela
1995
Chile
1990
Brasil
Venezuela
0,80
PBI per capita relativo a EEUU)
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
Mexico
Uruguay
Peru
Mexico
Colombia
Uruguay
Peru
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
1905
1900
0,00
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
PIB per cápita (USD precios
internacioales 1990)
Argentina
1940
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
1900
0
1935
2.000
1930
4.000
1925
6.000
1920
8.000
1915
10.000
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
1910
12.000
1905
PIB per cápita relativo a EEUU
PIB per cápita (USD precios
internacioales 1990)
14.000
Colombia
Fuente: elaboración propia en base a Madisson (2011).
El comportamiento de Venezuela merece mención aparte. Comienza con un 20% del ingreso
per cápita de EEUU, nivel en el cual se mantiene relativamente estable durante las dos
primeras décadas del siglo XX. Desde comienzos de los años veinte este indicador aumenta
significativamente por el boom petrolero y para mediados de los cincuenta Venezuela alcanza
un PIB per capita relativo a EEUU superior al 80% (casi US$ 10.000 de ingreso per capita a
precios de 1990). A partir de allí, sin embargo, la convergencia se revierte y el indicador cae
hasta alcanzar niveles del orden de 30% en los años más recientes.
Conjuntamente con Venezuela, Brasil es el único de los países considerados en el Gráfico 3 que
actualmente tiene un indicador de ingreso per capita relativo superior al que tenía a
comienzos del siglo XX. En este caso, las fluctuaciones han sido considerablemente menos
abruptas y la mejoría relativa es bastante marginal, de un 17% a comienzos del siglo XX a poco
más de 20% del ingreso per capita de EEUU en la actualidad. Se destaca que, pese a una
recuperación en los años más recientes, este indicador de ingreso relativo de Brasil se
deterioró desde comienzos de la década de los ochenta, la llamada década perdida de América
Latina. Ello sucedió tras un período relativamente extendido, entre los años 40 y finales de los
70, durante el cual mostró un proceso consistente de convergencia.
En México, como en Brasil, también tuvo lugar un proceso importante de convergencia entre
los años 40 y finales de los 70. Sin embargo, dicho proceso de convergencia puede
interpretarse como la reversión de la caída que había sufrido su nivel de ingreso relativo en las
primeras cuatro décadas del siglo XX, coincidiendo con la revolución mexicana y el período de
estabilización institucional que tuvo lugar a continuación. De hecho, el indicador de ingreso
relativo de México estaba en niveles ligeramente superiores al 30% en los primeros años del
siglo XX y actualmente se ubica alrededor del 25%, denotando, tras varias alzas y bajas, que
este país no ha tenido a largo plazo un proceso de convergencia.
7
Los otros países considerados en el Gráfico 3 son Colombia y Perú, los cuales arrancan ambos
con niveles relativamente bajos de ingreso per capita a principio de siglo XX (US$ 1.000 de
1990), similares en ese momento a los Brasil y Venezuela. En ambos casos, se aprecia un
aumento del ingreso relativo hasta mediados de los años treinta, cuando se acerca al 30% del
correspondiente a EEUU. Ese aumento, sin embargo, prueba ser temporal y se revierte
posteriormente. El indicador correspondiente a Colombia se mantiene estable alrededor del
20% desde mediados del siglo XX hasta la actualidad. En Perú se observa un nuevo aumento en
los años 40 y 50 que lleva su nivel a cerca del 30% hacia 1960, pero a partir de allí hay una
caída muy pronunciada hasta comienzos de los años noventa que no ha sido revertida pese al
mejor comportamiento de los años más recientes.
A manera de resumen, el Gráfico 3 permite observar una notable heterogeneidad entre los
países de América Latina en términos de sus procesos de convergencia, o mejor, de
divergencia, con respecto a los niveles de ingreso per capita de los EEUU a lo largo del último
siglo. De este análisis surge claramente que el debilitamiento del proceso de convergencia se
produce en distintos momentos para diferentes países y a niveles de ingreso per capita y
relativo a EEUU que no tiene un patrón común. De la evidencia mostrada hasta aquí se puede
concluir que, efectivamente, América Latina no ha sido exitosa en cerrar la brecha de
desarrollo con los países avanzados; para algunos países de la región que tenían mayores
niveles de ingreso a comienzos del siglo XX, los procesos de convergencia fueron rápidamente
interrumpidos desde los años treinta; otros países que empezaron el siglo XX con niveles más
bajos de ingresos lograron procesos de convergencia que en algunos casos duraron varias
décadas. Esos procesos, sin embargo también se debilitaron y lo hicieron de manera
particularmente fuerte desde los años ochenta. Aunque en la primera década del siglo XXI se
ha observado en general un buen comportamiento de las economías latinoamericanas, con
tasas de crecimiento claramente superiores a las de las economías desarrolladas, sólo en el
caso de Chile se aprecia un proceso de convergencia significativo y sostenido durante los
últimos treinta años. En ningún país de la región, además, la brecha frente al ingreso de EEUU
es en la actualidad menor al 50%. Esto contrasta con países de Asia del Este, que de valores
inicialmente muy por debajo de América Latina lograron acercarse al PIB per capita de los
países industriales en forma muy significativa.
Corroborando la evidencia presentada previamente, la literatura empírica sobre crecimiento
económico (Barro y Sala-i-Martin, 1999; Easterly, 2005; Sachs y Warner 1995) ha documentado
que los patrones de desarrollo mundial de los últimos 50 años no sostienen la hipótesis de
convergencia incondicional, en el sentido de que en promedio los países que son más pobres
(cuya brecha de ingreso con los países desarrollados es mayor) crecen a una tasa más elevada.
Estos trabajos en cambio encuentran que sí se observa convergencia condicional en el sentido
que la convergencia se acelera y toma dinamismo en los países que además de tener un bajo
nivel de ingreso inicial, también poseen altas tasas de ahorro e inversión; alto nivel educativo
de su población; mayor comercio internacional y menor desigualdad en la distribución del
ingreso. Ahora bien, tal como lo sugiere Rodrik (2011) estos condicionantes no representan
políticas sino variables endógenas que de manera fundamental están relacionadas con el
proceso de desarrollo; su conexión con instrumentos de política que directamente están bajo
el control de los gobiernos es mucho más indirecta y compleja.
A continuación se describen dos tipos argumentos que podrían servir para entender mejor
esta conexión entre (a) políticas e instituciones, (b) variables endógenas intermedias como
inversión, nivel educativo y comercio exterior, y (c) resultados en términos del proceso de
crecimiento y convergencia en el ingreso de las economías. En primer lugar, en la sección 4, se
8
asociará el dinamismo de la inversión y el comercio internacional con el proceso de cambio
estructural y especialización productiva. En segundo término, en la sección 5, se verá la
conexión entre desigualdad, polarización política y fallas en la provisión de bienes públicos
que podrían explicar, por ejemplo, los bajos niveles de educación o de infraestructura
económica y social. En ambos casos veremos que los riesgos de políticas e instituciones poco
propicias para el crecimiento pueden exacerbarse fácilmente a medida que los países alcanzan
niveles intermedios de desarrollo, lo cual podría asociarse con el concepto de la “trampa del
ingreso medio”. Sin embargo, como mencionamos anteriormente, ello no significa que existan
reglas predeterminadas sobre niveles específicos de ingreso o de desarrollo productivo en los
cuales los países deban caer de manera inexorable en esa trampa.
4.
Fallas en la convergencia: debilidades en el proceso de cambio estructural y
diversificación productiva.
Para entender por qué en la práctica el proceso de convergencia es un fenómeno menos
normal de lo habitual, debemos empezar por reconocer que el modelo agregado de
crecimiento económico estándar visto en la sección 2 “esconde” o relativiza un proceso mucho
más complejo de cambio estructural que las economías deben pasar a lo largo de su sendero
de desarrollo y de convergencia. En este sentido, una de las características de las economías
en desarrollo o inicialmente pobres es la alta dispersión en los niveles de productividad entre
sectores y aun al interior de las industrias o grandes sectores económicos; la típica forma de
ilustrar este punto por parte de los teóricos del desarrollo es la existencia de un sector agrícola
muy informal y de subsistencia donde inicialmente se concentra la mayor parte del empleo
conjuntamente con un sector más moderno urbano en la industria o servicios donde tanto la
productividad como los salarios son mucho más elevados, aunque abarcan solo una pequeña
porción total del empleo de las economías. Inicialmente el proceso de crecimiento acelerado y
convergencia se produce gracias a la reasignación de empleo y capital desde la actividad
agrícola hacia los sectores industriales y de servicios urbanos. En la medida que las diferencias
en los niveles de productividad entre estas actividades sea significativa, este proceso de
reasignación hace crecer fuertemente la productividad de la economía a nivel agregado.
Nótese entonces que en esta etapa del desarrollo la convergencia en el nivel de ingreso con los
países más desarrollados está fuertemente impulsada por un proceso de convergencia de la
productividad entre grandes sectores al interior de las economías (Mc Millan and Rodrik,
2011). Ahora bien, a medida que esta reasignación de factores desde sectores muy poco
productivos e informales a aquellas actividades de la industria y servicios en áreas urbanas se
vaya completando, el crecimiento del ingreso y la convergencia estará determinada en mayor
medida por el aumento de la productividad al interior de la industria y servicios. Ello a su vez
va a depender de la capacidad de estos sectores de converger más o menos rápido a la
frontera tecnológica mundial en cada actividad lo que seguro implicará un proceso de
especialización y diversificación entre subsectores y entre firmas dentro de cada rama de
actividad.
Es de esperar que el proceso de reasignación de empleo y otros factores entre el sector
informal agrícola y los servicios o la manufactura en las ciudades sea más fácil y le brinde a los
9
países un rápido empuje inicial en el crecimiento y convergencia mientras que el dinamismo
del proceso de crecimiento vía aumentos de productividad al interior de las industrias y
sectores urbanos sea más complejo. De hecho, este último depende por un lado, de la medida
en que la frontera tecnológica mundial se mueva en dichos sectores; por otro, de la capacidad
de los países de adaptar e incorporar esos adelantos en sus sectores productivos.
Adicionalmente, este proceso requiere la reasignación de factores desde las empresas
pequeñas hacia las más grandes y desde los subsectores industriales de menor productividad
hacia aquellos con mayor exposición a la competencia internacional y con mayores
perspectivas de desarrollo exitoso al interior de los grandes sectores urbanos, sean éstos
manufactureros o de servicios. La implementación de estas modificaciones en la estructura
productiva ha asido particularmente difícil en el caso latinoamericano.
¿En qué medida el factor de cambio estructural rural-urbano puede aplicarse para entender el
proceso de desarrollo de América Latina en los últimos cincuenta años? El gráfico 4 permite
evaluar empíricamente esta hipótesis. Allí se muestra, para un conjunto de 7 países
latinoamericanos y para el periodo 1950-2003, la relación entre la participación del empleo
agrícola en el empleo total y la tasa de crecimiento promedio de la productividad del trabajo
(producto por trabajador) agregada de la economía en los 5 años posteriores5. Si el cambio
estructural es un factor relevante en la explicación del crecimiento de la productividad
agregada y del ingreso, se debería observar una relación positiva entre ambas variables. Esto
es así porque cuanto mayor sea la participación del sector agrícola (informal), mayores son las
posibilidades de reasignar recursos (trabajo y capital) hacia los sectores urbanos con mayor
nivel de producto por trabajador. Como vemos dicha relación positiva se verifica para casi
todos los países, aunque es más significativa para Bolivia, Brasil, Colombia y México y más
débil para Argentina, Chile y Venezuela6.
5
Los resultados son muy similares si en lugar de 5 años se toma un periodo de diez años.
Esto último puede deberse a que estos datos no incluyen la primera mitad del siglo, período en el cual
se dio de manera más acelerada el proceso de urbanización en esos países, por contraste con los del
resto de América Latina, en los cuales dicho proceso se dio más tarde.
6
10
Bolivia
6,00
8,00
4,00
6,00
2,00
0,00
0
5
10
15
20
25
30
-2,00
-4,00
Tasa de crecimiento de la
productividad laboral total
(media móvil 5 años)
Tasa de crecimiento de la
productividad laboral total
(media móvil 5 años)
Gráfico 4. Empleo en el sector agrícola (porcentaje del total) y tasa de crecimiento de la productividad laboral total (media móvil de 5 años posteriores) de
países seleccionados de América Latina (1950-2005)
v
Argentina
4,00
2,00
0,00
-2,00
0
20
40
60
80
-4,00
-6,00
-6,00
-8,00
Empleo en el sector agricultura (% del total)
Empleo en el sector agricultura (% del total)
Chile
8,00
6,00
6,00
4,00
2,00
0,00
0
20
40
60
80
Tasa de crecimiento de la
productividad laboral total
(media móvil 5 años)
Tasa de crecimiento de la
productividad laboral total
(media móvil 5 años)
Brasil
8,00
4,00
2,00
0,00
0
10
-6,00
-4,00
8,00
4,00
6,00
3,00
2,00
1,00
0,00
0
10
20
30
40
50
60
Tasa de crecimiento de la
productividad laboral total
(media móvil 5 años)
Tasa de crecimiento de la
productividad laboral total
(media móvil 5 años)
Colombia
México
4,00
2,00
0,00
0
20
40
60
80
-2,00
-4,00
-2,00
-6,00
Empleo en el sector agricultura (% del total)
Venezuela
20
Tasa de crecimiento de la
productividad laboral total
(media móvil 5 años)
40
Empleo en el sector agricultura (% del total)
Empleo en el sector agricultura (% del total)
5,00
-3,00
30
-4,00
-2,00
-1,00
20
-2,00
Empleo en el sector agricultura (% del total)
Fuente: elaboración propia en base a Timmer et al. (2010)
15
10
5
0
0
10
20
30
40
50
-5
-10
Empleo en el sector agricultura (% del total)
Como se indicó, para que las fases más sencillas del cambio estructural (el cambio ruralurbano) tengan un papel preponderante como motor del desarrollo se deben verificar dos
supuestos. Por un lado, se debe producir una reasignación de factores desde la agricultura
hacia los sectores urbanos. En segundo lugar, en estos últimos la productividad del trabajo
debería ser mayor que en la agricultura. La relevancia empírica de último supuesto se muestra
en el Gráfico 5. Allí se describe la evolución de la productividad media por trabajador en el
sector agrícola, la industria y los servicios para el periodo 1950-2003. Como vemos, en todos
los países el nivel del producto por trabajador es significativamente más elevado en la industria
y los servicios comparado con la agricultura.
11
Argentina
35000
Productividad laboral promedio
Productividad laboral promedio
Gráfico 5. Productividad laboral promedio por década y sector productivo de países seleccionados de América Latina (1950-2000)
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
1950
1960
1970
Manufactura
1990
20000
15000
10000
5000
0
1960
1970
8000
6000
4000
2000
0
1950
1980
Manufactura
1990
1960
1950
2000
1960
Agricultura
Servicios
Colombia
8000000
7000000
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
1950
1960
Agricultura
1970
1980
Manufactura
1990
2000
Productividad laboral promedio
140000
1990
Servicios
1970
1980
Manufactura
1990
2000
Servicios
50000
40000
30000
20000
10000
0
1960
Agricultura
Venezuela
1980
México
60000
1950
Servicios
1970
Manufactura
Chile
10000000
9000000
8000000
7000000
6000000
5000000
4000000
3000000
2000000
1000000
0
Productividad laboral promedio
Productividad laboral promedio
Agricultura
10000
Agricultura
25000
1950
12000
Servicios
Brasil
30000
14000
2000
Productividad laboral promedio
Productividad laboral promedio
Agricultura
1980
Bolivia
16000
1970
1980
Manufactura
1990
2000
Servicios
Fuente: elaboración propia en base a Timmer et al. (2010)
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0
1950
1960
Agricultura
1970
1980
Manufactura
1990
2000
Servicios
El grafico 5 también permite evaluar la evolución de la productividad en el tiempo en cada uno
de los grandes sectores económicos. Esta evidencia es importante para entender la relevancia
del segundo canal del crecimiento en la productividad y el ingreso per cápita agregado
asociado con el hecho de que los sectores urbanos de la industria y los servicios estén sujetos a
procesos de modernización tecnológica y especialización que sostengan aumentos continuos
en la productividad. Como se observa la evidencia en este caso no es concluyente. Para el caso
de la industria, en casi todos los países observamos un crecimiento relativamente rápido hasta
mediados de los años 70 que luego se estanca durante los años ochenta y principios de los
años noventa. A partir de esos años solo en unos pocos casos el crecimiento de la
12
productividad en la industria retoma cierto dinamismo (Argentina). Chile es el único país
donde la productividad en este sector muestra un proceso de fuerte crecimiento sostenido
desde mediados de los años ochenta.
Por otro lado, en el sector de servicios la productividad parte de niveles similares a la industria
en los años 50 en casi todas las economías (salvo en México donde es más elevada) pero su
dinámica de crecimiento es mucho más débil. Esta evidencia permite concluir que el sector
servicios colabora en producir aumentos en el ingreso per capita agregado a través del proceso
de cambio estructural rural-urbano, pero no parecería estar aportando significativamente al
crecimiento por el canal de especialización y modernización productiva dentro del mismo
sector. Las razones por las cuales cae la productividad en servicios no se relacionan con
retrocesos tecnológicos sino con el hecho de que fracciones crecientes de la mano de obra se
concentran en actividades informales dentro de esta actividad. Finalmente, el crecimiento de
la productividad en el sector agrícola ha sido significativo en países como Argentina, Brasil,
Chile y Colombia, lo que ha implicado una reducción sustancial de la brecha frente a aquella
correspondiente al sector servicios. Esto sugiere que los procesos de tecnificación e innovación
en la agricultura pueden también ser relevantes para el crecimiento en el ingreso aun cuando
su impacto en la economía se vea reducido por el hecho de que su participación en el empleo y
producción total la cual ha caído en la mayoría de las economías.
A partir de la evidencia reseñada hasta aquí podemos concluir que la dinámica de crecimiento
en el ingreso per cápita en América Latina estuvo impulsada por un proceso de cambio
estructural donde las economías reasignaron factores de producción (capital y trabajo) desde
el sector agrícola a las actividades de servicios y la industria en las ciudades. El gráfico 6
muestra que dentro de estos dos últimos sectores, el sector servicios fue el que más se
expandió. Esto, si bien ayudó desde el punto de vista de fortalecer el aumento de la
productividad agregada, tuvo como consecuencia de más largo plazo limitar el crecimiento
agregado por el menor crecimiento de la productividad en este sector comparado con la
industria y con subsectores más modernos del propio gran sector de servicios.
13
Gráfico 6. Porcentaje del empleo total dedicado a cada sector productivo de países seleccionados de América Latina (1950-2000)
Argentina
Bolivia
2000
1990
1990
1980
1980
1970
1970
1960
1960
1950
1950
0
20
Agricultura
40
Manufactura
60
Servicios
80
100
0
Otros
20
Agricultura
2000
2000
1990
1990
1980
1980
1970
1970
1960
1960
1950
1950
20
Agricultura
40
Manufactura
60
80
Servicios
100
Otros
Chile
Brasil
0
40
Manufactura
60
Servicios
80
0
100
20
Agricultura
Otros
40
Manufactura
60
80
Servicios
100
Otros
México
Colombia
2000
2000
1990
1990
1980
1980
1970
1970
1960
1960
1950
1950
0
20
Agricultura
40
Manufactura
60
Servicios
80
0
100
20
Agricultura
Otros
40
Manufactura
60
Servicios
80
100
Otros
Fuente: elaboración propia en base a Timmer et al. (2010)
Venezuela
2000
1990
1980
1970
1960
1950
0
20
Agricultura
40
Manufactura
60
Servicios
80
100
Otros
Como ya se mencionó, una vez avanzado el proceso de urbanización, los aumentos en la
productividad promedio dependen de manera creciente de la capacidad de mover factores
productivos de los sectores urbanos informales y de las empresas pequeñas a empresas de
mayor tamaño, algo para lo cual los países de América Latina han enfrentado grandes
dificultades y que puede ser parte de la explicación para la trampa del ingreso medio en que
muchos de ellos cayeron a lo largo del siglo XX. En esta etapa del desarrollo, la convergencia
en el nivel de ingreso con los países más desarrollados está fuertemente impulsada por un
proceso de cambio estructural por reasignaciones de factores productivos entre subsectores,
al interior de los grandes sectores urbanos de la manufactura y servicios (Mc Millan and
14
Rodrik, 2011). En un estudio reciente al cual ya hemos hecho referencia, Dani Rodrik (2011)
destaca un resultado de gran interés desde el punto de vista de esta discusión. Tras ratificar la
evidencia ampliamente conocida de que no existe convergencia incondicional en los niveles de
ingreso o de productividad promedio entre los países, Rodrik muestra que sí existe
convergencia incondicional entre países para subsectores industriales específicos. Puesto en
sus palabras, cuando una economía produce, por ejemplo, automóviles o generadores
eléctricos, la productividad del trabajo en esos sectores entra en una trayectoria ascendente
de convergencia automática, la cual es más empinada cuanto menor sea la productividad
inicial (Rodrik, 2011, p. 4). El resultado novedoso y de gran interés obtenido por Rodrik es que
es que cuando mira para muchos países la evolución de la productividad a nivel de subsectores
detallados (a cuatro dígitos de la clasificación industrial uniforme), encuentra que hay una
clara relación negativa entre productividad inicial (de cada sector en cada país) y su
correspondiente tasa de crecimiento; esto es, existe convergencia incondicional a nivel
sectorial.
La gran pregunta que el propio Rodrik plantea ante este hallazgo es por qué la convergencia
incondicional que se presenta a nivel de subsectores específicos de la industria (y
probablemente a nivel de servicios y productos agropecuarios modernos transables en los
mercados internacionales) no se traduce en convergencia incondicional a nivel de la
productividad agregada y, por tanto, de los niveles de ingreso per capita de los países. La
respuesta es que las actividades que son buenas para absorber tecnologías avanzadas no
necesariamente lo son para absorber mano de obra y otros factores productivos. La falta de
convergencia en los niveles de ingreso per capita de los países tendría que explicarse, por lo
tanto, por una concentración excesiva de mano de obra en sectores de baja productividad, ya
sean estos los sectores agropecuarios más tradicionales (de producción no sujeta a la
competencia internacional), sectores informales urbanos o simplemente subsectores de baja
productividad dentro de los servicios o manufacturas .
Bajo este marco conceptual, la falta de convergencia observada en las economías
latinoamericanas a lo largo del siglo XX estaría íntimamente vinculada con la presencia de
obstáculos a la movilidad de los factores productivos hacia los subsectores y empresas más
productivos, algo que ha sido destacado en un trabajo reciente del BID (Pages, 2010).
Probablemente esos obstáculos se han hecho más complejos y difíciles de remover a medida
que estas economías han alcanzado niveles de ingreso medio y se van completando los
procesos más sencillos de reasignación de la mano de obra, tales como los correspondientes al
traslado de sectores rurales a sectores urbanos de productividad baja pero superior a la de la
agricultura tradicional.
¿Cuáles pueden ser las razones de que tanto el proceso de cambio estructural (mayor peso de
la industria en el PIB y empleo agregado) y de especialización y diversificación productiva
dentro de las manufacturas (que asegure crecimiento de la productividad agregada al interior
del sector) se fue debilitando en la región? Es común asociar el mal desempeño del
crecimiento de América Latina con las políticas de sustitución de importaciones que
comenzaron a implementarse en algunos países con la crisis internacional de los años treinta y
que luego se profundizaron desde mediados de la década del cincuenta (Hopenhayn y
Neumeyer, 2004). Sin embargo, nótese que estas políticas, en la medida que impulsaron el
15
cambio en la estructura productiva a favor de los sectores modernos de la industria y servicios
urbanos, tuvieron un impacto positivo en el crecimiento agregado de la productividad y en el
ingreso de las economías. La evidencia mostrada previamente parece corroborar esta
intuición. En varias economías de la región el crecimiento fue relativamente dinámico durante
buena parte del periodo en el cual estas políticas estuvieron vigentes e incluso en los casos de
Brasil y México permitió un proceso consistente de convergencia hacia los niveles de ingreso
per cápita de los países desarrollados entre los años cuarenta y setenta. Sin embargo, en los
años ochenta el crecimiento se frenó en forma abrupta y ello no cambió sustancialmente aun
en la década de los noventa cuando las políticas proteccionistas fueron radicalmente
eliminadas en muchas de las economías.
Por supuesto que este colapso en el crecimiento de la región coincide con una serie de shocks
internacionales (aumento del precio del petróleo a mediados de los setenta; aumento abrupto
en la tasa de interés al principio de los ochenta, etc.). Sin embargo, también podemos
conjeturar que las políticas comerciales de sustitución de importaciones que fomentaron el
cambio estructural rural-urbano (y que por ese canal beneficiaron el crecimiento agregado)
podrían haber implicado un límite al crecimiento si afectaban los incentivos a la diversificación
y modernización de las actividades productivas al interior de la actividad manufacturera. Más
aun, el propio proceso de cambio estructural podría haberse abortado en una etapa aun
prematura si las nuevas actividades de manufacturas tenían solo el mercado doméstico como
único destino de su producción. Los relativamente pequeños mercados domésticos (aun
cuando crecieran gracias a la nueva demanda generada por el desarrollo urbano y de los
ingresos) podían imponer un límite a la expansión en la producción y empleo en estas nuevas
actividades.
A partir de este análisis es posible concluir que lo que pudo haber fallado es el diseño de una
política que si bien fomentara el cambio estructural no produjera desincentivos en la
expansión de la productividad en los nuevos sectores modernos de las manufacturas. En este
sentido las políticas de protección arancelarias por sí solas, al inducir un fuerte sesgo antiexportador, no habrían sido capaces de cumplir ambas tareas a la vez. La experiencia de Corea
y otros países del Este de Asia parece ser ilustrativa al respecto. Estos países, si bien
protegieron sus sectores manufactureros, a la vez introdujeron fuertes incentivos a las
exportaciones, lo que permitió un crecimiento de su industria con un mayor balance en
términos de su ventas domesticas y aquellas orientadas al mercado externo. Esta orientación
hacia los mercados externos a la vez permitió que estos sectores estuvieran en mejores
condiciones de absorber y adoptar el cambio tecnológico internacional, lo que potenció
aumentos en la productividad mas sostenidos en el tiempo a la vez que permitió incorporar
una mayor proporción de la mano de obra y el capital disponible.
5. Otras posibles causas de fallas en la convergencia: Inequidad en la distribución del ingreso,
falta de ingresos impositivos y deficiencias en la provisión de bienes públicos
Más allá de establecer políticas comerciales y productivas que generen los incentivos correctos
para inducir un cambio estructural y de especialización propicio para el crecimiento de la
productividad agregada, es claro que este proceso se puede dificultar si el sector privado y los
16
emprendedores no cuentan con una mano de obra educada y con infraestructura económica y
social que los apoye en el proceso de producción. La provisión de estos bienes públicos, por
supuesto, requiere no solo mejorar la eficiencia del uso de los recursos sino también un
aumento en el monto de los ingresos del Estado. Un aspecto que ha sido enfatizado en
numerosos estudios es que los niveles de impuestos recaudados por los países de América
Latina, si bien han aumentado en años recientes, aun se encuentran rezagados dado el nivel de
desarrollo de los países de la región (Gómez Sabaini y Jiménez ,2011; CAF, 2012).
Esta conclusión surge claramente de la información que se muestra en el Gráfico 7. Allí se
describe, para el año 2006, la relación entre ingresos tributarios totales como porcentaje del
PIB y el PIB per capita (a precios de 2005, ajustados por paridad de poder adquisitivo, PPA)
para una muestra de 96 países incluyendo tanto economías desarrolladas (OECD) como
aquellas en desarrollo. Como vemos, la relación entre ambas variables es positiva lo que indica
que el buen funcionamiento de las instituciones impositivas y de la capacidad del Estado de
recaudar está correlacionada directamente con la riqueza de los países. Esto sugiere que un
mayor ingreso per cápita y desarrollo (causado por factores tales como el desarrollo
tecnológico y aumentos en la inversión y el ahorro) está asociado con mayor demanda de
bienes públicos y más capacidades del Estado de recaudar impuestos para satisfacer dichas
demandas. Este efecto más que compensa el impacto negativo que los impuestos podrían
tener sobre la eficiencia y a través de ello sobre el ingreso de largo plazo. Como se observa en
el Gráfico, la relación entre el PIB per capita y la presión impositiva, si bien positiva,
claramente es no lineal (cóncava), lo que sugiere que existe un límite para el aumento de la
carga tributaria que podría estar relacionada con un crecimiento menos elástico de la
demanda de bienes públicos a partir de un nivel alto del ingreso o con distorsiones y costos de
eficiencia crecientes de aumentar la recaudación cuando los recursos fiscales ya alcanzan
niveles significativos (por ejemplo, superiores al 35% del PIB).
En el Gráfico 7 se observa que la mayoría de las economías de América Latina se encuentran
por debajo de la línea que relaciona la presión tributaria y el PIB per capita, lo que indica que
para el nivel de desarrollo alcanzado por estos países, la recaudación impositiva es menor que
lo esperado en función de lo observado para la muestra amplia de países considerada. Como
se ve, solo en el caso de Brasil, la recaudación está significativamente por encima de lo que
correspondería a sus niveles de ingreso respectivos7.
7
El bajo esfuerzo tributario de la mayoría de los países de América Latina se mantiene aun cuando se
controla por otras características de las economías como la participación del valor agregado de la
agricultura en el PBI total, la apertura comercial, el nivel educativo de la población y la distribución del
ingreso (Pessino y Fenochietto, 2010).
17
Gráfico 7. Carga tributaria y PIB per cápita (2006)
Fuente: elaboración propia con base en Banco Mundial (2011) y Pessino y Fenochietto (2010)
¿Cuál es la razón de esta aparente debilidad de las instituciones y políticas impositivas de
América Latina en recaudar recursos suficientes para apuntalar la provisión de bienes
públicos? ¿Se encuentra ella vinculada con sus niveles de ingreso per capita y por lo tanto con
la trampa de ingresos medios en que cayó la región en el siglo XX? ¿Hasta qué punto está
vinculada con la mala distribución del ingreso y de la riqueza y con los altos niveles de
informalidad que caracterizan su estructura productiva?
Un elemento importante a tener en cuenta es que el nivel total de recaudación depende en
parte de la estructura impositiva. Esto es, del establecimiento de una combinación adecuada
entre tributos directos e indirectos, que genere menores costos de eficiencia y también tenga
un efecto positivo sobre la equidad. Sin embargo, reiteradamente se ha mantenido que
implementar en América Latina una estructura de gravámenes de este tipo enfrenta
importantes restricciones (Tanzi y Zee, 2000). Estas están relacionadas con la informalidad de
firmas y trabajadores, las dificultades técnicas y restricciones de capacidades para administrar
y controlar a los contribuyentes, el costo político o presiones sectoriales que enfrentan las
autoridades para extender la base de contribuyentes e instaurar un sistema de impuestos más
progresivo, y percepciones de la población sobre baja eficiencia del gasto público y del
funcionamiento del Estado en general que repercuten negativamente en la disposición de los
ciudadanos a pagar sus obligaciones tributarias. Todo esto determina altos niveles de evasión
que por supuesto retroalimentan la baja disposición a pagar impuestos y la baja moral
impositiva.
No obstante ello, la evidencia del Gráfico 7 muestra que América Latina está haciendo menos
esfuerzo que otros países con similares niveles de ingreso y estructura económica. En parte,
este menor esfuerzo tributario está asociado con una estructura impositiva en donde los
impuestos al ingreso y ganancias de empresas e individuos aportan menos fondos de lo que se
esperaría en función del nivel de desarrollo y estructuras de las economías en la región. El
Gráfico 8 ilustra este punto al relacionar la recaudación actual de impuesto al ingreso con
aquella que predice un modelo de regresión donde la recaudación de estos tributos se explica
por el PIB per capita, el grado de urbanización, la proporción del empleo en la agricultura
sobre el empleo total y el nivel de apertura comercial (exportaciones mas importaciones sobre
el PBI). Como se observa, la mayoría de las economías de América Latina están por debajo de
18
la línea de 45% lo que sugiere un bajo esfuerzo en utilizar esta base imponible (ingresos de
personas y firmas) para apuntalar los ingresos del Estado.
Gráfico 8. Recaudación de impuestos a los ingresos de personas y empresas, valores
actuales y potenciales. (2006)
Valor actual: impuestos a los ingresos y ganancias como % del PIB en 2006. Valor potencial: valor
predicho por regresión lineal rec= cte + a (logPIB) + b (urban) + c (agricultura) + d(apertura
comercial). Donde logPIB: logartimo del PIB per cápita, PPP; urban: índice de urbanización;
agricultura: proporción del empleo en la agricultura sobre el empleo total; apertura comercial:
comercio internacional (porcentaje del PIB).
Fuente: elaboración propia en base a Banco Mundial (2011).
Algunos países, como Chile, parecieran destacarse en términos del esfuerzo realizado para
cobrar estos impuestos. Sin embargo, en este caso, como en la mayoría del resto de las
economías latinoamericanas, la mayor parte de la recaudación proviene del tributo cobrado a
las ganancias de las empresas. En efecto, para el promedio de la región las sociedades aportan
un promedio de 3,6% del PIB, lo que representa más del 70% de los ingresos tributarios
generados por este tributo, y más del doble de los recibidos de parte de personas físicas (1,4%
del PIB). Por el contrario, en los países de la OECD, el impuesto a la renta de individuos
participa con el 70% (9% del PIB) y la recaudación de rentas de sociedades representa el 30%
restante (3,9% del PIB). Claramente, entonces, esta característica del impuesto a los ingresos
en América Latina le quita posibilidades al sistema impositivo para que pueda ser un factor
relevante de redistribución de ingresos.
Esta conclusión de que América Latina subutiliza los impuestos a la renta como fuente de
recaudación también se confirma cuando la comparación se realiza con los países hoy
desarrollados cuando estos tenían niveles de ingreso per capita similares a los que la región
ostenta corrientemente. En otras palabras, la baja recaudación de impuestos en general, y de
impuestos a la renta en particular (y dentro de estos últimos, aquellos cobrados a las personas
naturales) es una característica de la región desde hace décadas y que a pesar del crecimiento
y el mayor desarrollo alcanzado en tiempos más recientes no se ha modificado
sustancialmente, significando un importante déficit en términos de la evolución de las
instituciones y políticas públicas que acompañan el proceso de crecimiento.
Para entender y documentar este punto, quizás resulte conveniente repasar información de
más largo plazo sobre la evolución de la recaudación y la estructura impositiva de los países y
comparar esa dinámica con aquella correspondiente a otras economías desarrolladas.
Utilizando información histórica para el período 1925 a 2008, el Gráfico 9 muestra en el panel
izquierdo el promedio (así como el nivel máximo y el mínimo) de la participación de los
impuestos al ingreso de empresas y personas en el total recaudado para un grupo de países de
América Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú), considerando los distintos rangos de
19
ingreso per cápita (de 1.000 a 13.000 dólares per cápita ajustados por PPA a precios de 1990).
El panel derecho muestra la misma información para Estados Unidos y Canadá. El uso de
información para un período prolongado de tiempo permite comparar la evolución de la
estructura de impuestos para ambos grupos de países a lo largo de su sendero de desarrollo
para niveles de ingresos similares, aunque en la mayoría de los casos el período de tiempo en
que unos y otros alcanzan dichos niveles de PIB per cápita no coincide (los países desarrollados
los alcanzan antes). Por ejemplo, Canadá y Estados Unidos tenían ingresos per cápita de
aproximadamente entre 4.000 y 5.000 dólares en la década de 1925-1935; en América Latina
solo Chile y Argentina tenían ingresos similares (entre 3.000 y 4.000 dólares) en ese mismo
período. Brasil, Colombia y Perú obtienen ese nivel de ingreso recién cuarenta años más tarde
(1976-1985).
La comparación de la evolución de la estructura de impuestos para los distintos rangos de
ingreso per cápita entre ambos grupos de países muestra importantes contrastes. Mientras
que en América Latina la participación de los impuestos a los ingresos y ganancias de personas
y empresas se mantiene estable con un muy modesto crecimiento (el promedio pasa del 24%
para niveles de ingresos de 1.000 a 3.000 dólares al 35% cuando los ingresos suben a montos
entre 11.000 y 13.000 dólares), en Estados Unidos y Canadá este no es el caso. Es así que en
estos dos países, los impuestos a los ingresos representaban aproximadamente el 30% del
total para los niveles de ingreso comprendidos entre 3.000 y 5.000 dólares (muy similar a
América Latina para ese mismo nivel de PIB per cápita). Sin embargo, luego se observa un
fuerte crecimiento en dicha participación a medida que estas economías se desarrollan,
llegando al 60% para el rango superior de ingresos (casi duplicando la proporción observada en
América Latina).
Ahora bien ¿qué explica este relativo subdesarrollo de los impuestos a la renta en América
Latina en comparación con América del Norte y el hecho que ello pueda explicar, a su vez, la
baja capacidad de recaudar impuestos por parte de los Estados de América Latina vis a vis sus
ahora mucho más desarrollados vecinos del norte?
20
Sokoloff y Zolt (2007) analizan esta pregunta a través de un exhaustivo análisis histórico que
abarca el período desde mediados del siglo XIX hasta mediados del siglo XX. Los autores
muestran que hacia 1870 y 1880, en términos de ingreso per cápita, Canadá y EEUU no
estaban en posiciones mucho más avanzadas que sus vecinos del sur. Un aspecto que sí era
muy diferente era la distribución de la riqueza, la cual estaba mucho más concentrada en los
países de América Latina. Ello, a su vez, estuvo determinado por la naturaleza de las
explotaciones de cultivos con fuertes economías de escala en el uso de trabajo esclavo (con
grandes plantaciones y haciendas para la explotación de, por ejemplo, azúcar en América
Central y Brasil), en el otorgamiento de licencias y régimen de trabajo en la explotaciones de
minerales (p.e., plata en Bolivia y Perú) y en el también desigual acceso a la tierra para la
explotación agropecuaria, fruto de la herencia del régimen colonial de tenencia de tierra
(Argentina). En comparación, en el norte de EEUU y Canadá la abundancia de tierras y de
tecnologías de producción agrícolas que requerían relativamente poco capital (bajas
economías de escala) permitió la proliferación de productores independientes, lo que puso
límites a la concentración de la riqueza e ingreso en estas regiones.
Según los autores mencionados, estas características afectaron negativamente el desarrollo
posterior de una serie de instituciones que son cruciales para el crecimiento y desarrollo
económico y político como la extensión de los derechos de votación, la educación pública y la
aparición de impuestos a los ingresos que permitieran recaudar suficientes ingresos para
financiar la mayor demanda de bienes y servicios púbicos8 (Engerman et al, 2002 y 2005)
La conexión entre mayor desigualdad inicial en la distribución de la riqueza y falla en el
establecimiento de un sistema impositivo progresivo que a la vez aporte suficientes recursos al
sector publico se da, por ejemplo, a través de la relación entre desigualdad económica y
desigualdad en el acceso efectivo a los derechos políticos, los cuales son importantes para el
consenso democrático sobre la estructura y el nivel de la recaudación tributaria.9
Especialmente en entornos institucionales débiles, el poder político real depende del nivel de
ingreso y los grupos más pudientes utilizan mecanismos de búsqueda de rentas con la
intención de imponer condiciones que los beneficien como grupo. En estos entornos, mientras
más alta es la desigualdad, menos progresivo será el sistema tributario resultante. Esto es
consecuencia de lo que suele denominarse “captura del Estado” por parte de los estratos de
ingresos más altos que presionan especialmente en la búsqueda de privilegios tributarios, tales
como las exenciones. Además, en las economías donde evadir impuestos es muy fácil, los
grupos de ingresos más altos (potencialmente más perjudicados ante un aumento en la
presión tributaria) utilizan la posibilidad de escaparse de la fiscalización pública como una
“amenaza” para lograr consensos en materia tributaria que no cambien el status quo en que
ellos aportan relativamente poco en comparación con las economías donde evadir es muy
costoso.10 Estos mecanismos llevan a un diseño regresivo de la estructura tributaria. Además,
cuando la desigualdad es muy alta suele argumentarse que las posibilidades de evadir también
difieren entre grupos de ingreso, de manera parecida a lo que sucede con la distribución de los
derechos políticos efectivos. Esto actúa entonces para reducir las bases tributarias efectivas
(menor posibilidad de imposición sobre bases más amplias), lo cual redunda en bajos niveles
de recaudación.
8
Nótese que esta conclusión que surge a partir del análisis histórico es consistente con la evidencia
econométrica obtenida para una muestra amplia de países en años recientes donde altos niveles de
desigualdad en la distribución del ingreso está asociada con bajos niveles de esfuerzo tributario (ver
Pessino y Fenochietto, (2010).
9
Sobre la correlación entre la desigualdad económica y la desigualdad en la distribución de los derechos
políticos efectivos ver por ejemplo la evidencia en Benabou y Ok (2001) y Karabarbounis (2011).
10
Por ejemplo, Borck (2009) presenta un modelo que incluye esta relación entre la posibilidad de
evasión y la estructura tributaria resultante de un proceso político-electoral.
21
¿Cómo se relaciona todo lo anterior con la trampa de ingresos medios en que aparentemente
cayó América Latina a lo largo del siglo XX? Al igual que sucede con los obstáculos que impone
al desarrollo económico y a la convergencia una estructura productiva demasiado heterogénea
y con grandes cantidades de mano de obra concentrada en los subsectores informales y de
menor productividad, el tema impositivo y de capacidad estatal para la provisión de bienes
públicos y mejorar la distribución del ingreso no es algo propio o exclusivo de los niveles de
ingreso medio. Ciertamente, sin embargo, los problemas asociados con estas características de
las economías latinoamericanas sí pueden exacerbarse más fácilmente, y de hecho así ha
sucedido, a medida que han pasado de ser economías pobres a economías de ingreso medio.
Ello es claro, por ejemplo, en lo que tiene que ver con la mala distribución del ingreso y de la
riqueza y sus efectos sobre la economía política, la estructura tributaria y la capacidad de
provisión de bienes públicos por parte del Estado. Las disparidades en la distribución, de
hecho, se hacen más evidentes y pronunciadas en la medida en que las economías pasan de
niveles de ingreso bajos a niveles de ingreso medio. Ello hace que los riesgos de caer en
trampas de crecimiento y de convergencia por esta vía se hagan mayores en etapas
intermedias de desarrollo tal como sucedió, a juzgar por la evidencia disponible, en el caso de
América Latina durante el siglo pasado.
6. Reflexiones Finales: ¿Se encuentra América Latina retomando el proceso de convergencia?
América Latina ha experimentado en los últimos años una recuperación económica
significativa, exhibiendo desde 2004 tasas de crecimiento en su PIB per capita que superan
ampliamente las de los países más avanzados, lo que ha renovado la discusión de si la región
se encuentra en una “nueva fase” en su proceso de desarrollo que permita retomar el proceso
de convergencia que no se observó a lo largo del siglo XX. Esta perspectiva se enmarca en un
contexto donde muchas otras economías de Asia y África han también experimentado un
renovado proceso de crecimiento que se extiende más allá de los tradicionales casos exitosos
de los tigres de Asia (Corea, Tailandia, Indonesia y Singapur) y los BRIC (Brasil, Rusia, India and
China).
Diversos estudios recientes han analizado estas nuevas perspectivas para el mundo en
desarrollo (Subramanian, 2011; Spence, 2011; Citigroup, 2011; African Development Bank,
2011). El debate se centra en poder determinar si el crecimiento de los últimos años refleja
aspectos estructurales de un proceso de convergencia sostenido en el tiempo que, en el caso
de los países de América Latina, llevará a que estas naciones pasen de ser economías de
ingreso medio y medio alto, a economías de alto ingreso en el transcurso de un periodo de,
por ejemplo, 10 a 20 años.
Alternativamente, se puede sostener que la dinámica observada responde a un proceso de
recuperación transitoria empujada por circunstancias internacionales muy favorables (altos
precios de los productos básicos que exportan estos países, bajas tasas de interés
internacionales, etc.) que, si bien esta vez están acompañadas por políticas domesticas más
sensatas (apertura comercial, estabilidad macroeconómica y indicadores de mejor calidad de
gobierno) no necesariamente implican o aseguran la transformación en la estructura
productiva consistente con aumentos sostenidos de la productividad y del ingreso (Rodrik,
2011).
El análisis presentado en las secciones anteriores mostró que desde una perspectiva de más
largo plazo, América Latina ha fallado en su proceso de convergencia del ingreso a aquel
correspondiente a las economías más avanzadas. La falla en la convergencia no está asociada
22
con un nivel particular de ingresos o una determinada brecha. En este sentido, dependiendo
de los países, el debilitamiento del proceso de convergencia se observa para niveles ingreso
que van desde US$ 3.000 a US$ 10.000 (a precios de 1990 ajustados por PPA) o niveles de
ingreso relativo frente a EEUU entre 20% y 60%.
¿De qué manera este resultado genera luces sobre cuáles son los retos de política que la
región debe enfrentar para retomar el proceso de convergencia en un contexto internacional
que al menos hasta hace muy poco se ha mostrado muy favorable? ¿Qué lecciones podría
dejar este análisis para países como China que ya han alcanzado niveles de ingresos medios y
que quisieran evitar un debilitamiento de su proceso de convergencia como el experimentado
por América Latina en el último siglo?
Quizás lo más relevante es que detrás de la falla en la convergencia se puede identificar un
problema de cambio estructural imperfecto en donde, aún cuando existen importantes
diferencias en la productividad del trabajo y capital entre sectores, siendo más elevado en la
industria que en servicios y en la agricultura, no se completa el proceso de reasignación de
factores hacia las actividades y subsectores con mayores niveles de productividad y
posibilidades de crecimiento. Aún dentro del sector manufacturas la dinámica de la
productividad tampoco ha mostrado un crecimiento significativo, lo que sugiere que al interior
de este sector también hay problemas de falta de especialización y diversificación.
Es común asociar el mal desempeño del crecimiento de América Latina con las políticas de
sustitución de importaciones que comenzaron a implementarse en algunos países con la crisis
internacional de los años treinta y que luego se profundizaron desde mediados de la década
del cincuenta. Sin embargo, en varias economías de la región el crecimiento fue relativamente
dinámico durante buena parte del período en el cual estas políticas estuvieron vigentes e
incluso en los casos de Brasil y México permitió un proceso consistente de convergencia hacia
los niveles de ingreso per capita de los países desarrollados entre los años cuarenta y setenta.
Por otra parte, los problemas de convergencia no cambiaron sustancialmente aun en la década
de los noventa cuando las políticas proteccionistas fueron radicalmente eliminadas en muchas
de las economías. No obstante ello, las políticas de sustitución de importaciones pudieron
implicar un límite al crecimiento al afectar los incentivos a la diversificación y modernización
de los sectores con mayores posibilidades de competir mediante exportaciones en los
mercados internacionales.
Por otra parte, la evidencia sugiere que la simple liberación comercial, la apertura a la
inversión extranjera y la introducción de políticas macroeconómicas prudentes, si bien es algo
deseable y ha contribuido al buen desempeño de la región en el período más reciente, está
lejos de ser suficiente para inducir los cambios estructurales que requiere un proceso de
convergencia de largo plazo en la productividad y el ingreso per capita. Un caso paradigmático
en este sentido es México, que ha establecido reformas de comercio e inversión externas,
desde mediados de los ochenta, entre las que se destaca la firma del NAFTA con EEUU y
Canadá y, sin embargo, ello no ha redundado en un crecimiento dinámico durante este
periodo. De hecho, ese crecimiento es menor que el exhibido durante el periodo prereformas, 1940-1980 (Kehoe, 2010).
Las dificultades para lograr un proceso de convergencia sistemático en la productividad y el
ingreso per capita de las economías latinoamericanas tras los procesos de liberación comercial
y financiera de los años ochenta y noventa pone de presente la urgencia de contar con
23
políticas públicas que apoyen de manera activa el desarrollo. Tal como sugiere Rodrik (2011)
con base en un ejercicio con cifras para el período 1990-2005, tanto América Latina como
África presenciaron procesos de cambio estructural que redujeron en lugar de aumentar el
crecimiento. Ello fue así en la medida en que implicaron que la mano de obra se moviera de
sectores industriales y de servicios transables de alta productividad hacia actividades
informales de muy baja productividad. Claramente, la política pública tiene un papel que
cumplir para evitar que ese tipo de procesos regresivos se mantengan en el tiempo. Tal como
han sido destacado en trabajos elaborados por el Banco Interamericano de Desarrollo (Pages,
2010), la estructura de incentivos que tienen muchos de estos países en contra de la
formalización del empleo y de las actividades productivas es un obstáculo al desarrollo que la
política pública debe enfrentar con urgencia. La política pública, trabajando de la mano con la
iniciativa privada, puede igualmente contribuir a facilitar y fomentar el emprendimiento, la
innovación y el desarrollo de las actividades productivas con capacidad de exportación y de
aprovechamiento de las ventajas que ofrece un mundo globalizado.
Sin lugar a dudas, cuando se piensa en instrumentos para fortalecer el proceso de
convergencia, los gobiernos cumplen un papel fundamental mediante la provisión de bienes
públicos tales como la educación de alta calidad y la infraestructura, aspectos en los cuales
América Latina tiene atrasos notables que no se compadecen con su nivel de desarrollo (CAF,
2008 y CAF, 2009) Así mismo, las políticas públicas y en particular las políticas fiscal y tributaria
pueden ayudar a moderar las inequidades en el ingreso y en la riqueza que existen
históricamente en los países de América Latina y que se han exacerbado en la medida en que
estos países pasaron de niveles de ingreso bajos a niveles de ingreso medios o medios altos. La
evidencia empírica basada en comparaciones internacionales, en efecto, es cada vez más
concluyente sobre el efecto positivo que tiene para las perspectivas de crecimiento económico
el contar con una distribución de ingreso y de la riqueza más equilibrada (Easterly, 2005).
Por supuesto, la capacidad de mejorar la provisión de bienes públicos y de contribuir a mitigar
las desigualdades en la distribución del ingreso y la riqueza dependen en grado importante de
la eficiencia con la cual se manejen los recursos por parte del Estado. Los problemas, sin
embargo, se originan también en la baja recaudación, fruto de la debilidad de las instituciones
y políticas impositivas. En particular, América Latina no ha sabido adecuar su estructura
impositiva incorporando mayores tributos a los ingresos de las empresas y sobre todo de las
personas físicas. Ello ha redundado en un sistema tributario que no acompaña el proceso de
desarrollo económico con los mayores recursos requeridos para satisfacer la demanda
creciente de servicios de infraestructura y también de servicios sociales. Nótese que vía
impuestos y gastos la política pública podría cumplir un rol muy relevante en redistribuir
ingreso lo que ayudaría mucho para reducir las tensiones sociales y políticas que han causado
inestabilidad en las políticas públicas con el consiguiente costo en términos de mayor
incertidumbre.
El mensaje central que surge del análisis anterior es que los obstáculos al crecimiento y la
convergencia no son resultado de una regla de oro asociada con niveles de ingreso específicos
que hagan más difícil pasar de niveles de ingresos medios a niveles altos de ingreso en el
contexto global. Ciertamente, los países y sectores con menor productividad relativa tienen
mayores posibilidades de crecer rápidamente aprovechando las tecnologías desarrolladas en
otras partes de un mundo globalizado. Incluso para países con niveles de ingreso medio y
medio-alto a nivel mundial, sin embargo, las posibilidades de convergencia vía aumentos en
productividad son enormes y deben permitir que ese proceso de convergencia continúe a un
ritmo acelerado durante mucho años. El reto es no caer en trampas de desarrollo que si bien
no son ineludibles sí pueden exacerbarse y presentarse con mayor probabilidad en niveles de
24
ingreso medio, tal como sucedió en el caso de América Latina a lo largo del siglo XX. Para ello,
las políticas públicas cumplen un papel fundamental, tanto en lo que se refiere al apoyo
directo a la actividad productiva privada y a la reasignación de recursos hacia actividades con
mayores potenciales de aumento en productividad, como en lo que tiene que ver con las
políticas tributarias, la redistribución del ingreso y de la riqueza y la provisión eficiente de
bienes públicos tales como la infraestructura y la educación de alta calidad.
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