La Carta de Derechos Fundamentales de la UE

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Aida Torres Pérez *
Barcelona, Universitat Pompeu Fabra, 27/28 de Noviembre de 2008
Artículo 6.1 TUE (Tratado de Lisboa)
La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de
diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados.
Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se
definen en los Tratados.
Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las
disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y
teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las
fuentes de dichas disposiciones.
1. El Tratado de Lisboa, después de los intentos fallidos del Tratado de Niza y del Tratado
constitucional, finalmente reconoce valor jurídico a la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea (Carta). Ahora bien, el Tratado de Lisboa no
incorpora el texto de la Carta, sino que se remite a la misma atribuyéndole “el mismo
valor jurídico que los Tratados”. Así, la aparición de la Carta en el escenario del
derecho originario no se produce por la puerta grande, sino por remisión del art. 6.1
TUE, en línea con el esfuerzo de “desconstitucionalización” del Tratado de reforma
después del fracaso del proyecto constitucional y de acuerdo con el mandato del
Consejo Europeo (Bruselas, junio 2007). El método y el texto del art. 6.1 TUE reflejan
los temores y reticencias que todavía provoca la Carta, sobre todo desde la perspectiva
de la relación entre ordenamientos, que será la perspectiva adoptada en este análisis.
2. Desde Colonia (1999), el principal objetivo de la elaboración de un catálogo escrito de
derechos fue hacer los derechos fundamentales más visibles para los ciudadanos, con el
deseo de reforzar la legitimidad del proceso de integración. Una Carta obligatoria
pondría de manifiesto el compromiso de la Unión Europea (UE) con la protección de
derechos, tanto hacia el interior como el exterior. Además, aportaría mayor seguridad
jurídica en la identificación de los derechos protegidos, a la vez que podría coadyuvar a
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Profesora de Derecho Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona).
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la construcción de una identidad común al expresar los valores compartidos. Sin
embargo, desde esta perspectiva, el reconocimiento de su valor jurídico a través de una
cláusula de remisión no es la opción más adecuada, aunque se explica en un contexto en
el que se abandona, como mínimo formalmente, el proyecto constitucional. Además, la
redacción del art. 6.1 TUE resulta verbosa, y la doble referencia temporal puede
confundir a los que desconozcan la evolución de la Carta. En cualquier caso, la
atribución de valor jurídico a la Carta contribuiría a legitimar la labor creadora del
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) y proporcionaría a su
jurisprudencia una base jurídica firme. La iniciativa de la elaboración de la Carta se
planteó más como un proyecto de consolidación que de innovación. En general, se
tendieron a incluir derechos reconocidos por la jurisprudencia del TJCE, por los
Tratados o incluso por el derecho derivado, pero también derechos contenidos en
convenios adoptados en el seno del Consejo de Europa, y por lo tanto no vinculantes
para la UE, como el propio Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) o la
Carta Social Europea. En ocasiones, la Carta expande el contenido de derechos
reconocidos previamente por el CEDH o la jurisprudencia del TJCE. La mayor novedad
de la Carta consiste en la inclusión en el Título IV de un conjunto de derechos sociales,
aunque las reiteradas remisiones al Derecho de la Unión y a la legislación y prácticas
nacionales restan eficacia a su reconocimiento como derechos fundamentales (el
Protocolo núm. 30 excluye expresamente que el Título IV cree nuevos derechos en
Polonia y Reino Unido). Por otro lado, cuando la Carta simplemente reproduce
derechos reconocidos por los Tratados (como sucede en el Título V, que incluye
derechos de ciudadanía), una buena técnica legislativa hubiera requerido evitar
duplicidades. Además, se ha optado por conservar a los principios generales como
fuente de los derechos fundamentales sobre la base del CEDH y las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros (art. 6.3 TUE), fórmula que debería
haber sido eliminada al atribuir valor jurídico a la Carta.
3. Los debates durante el proceso de elaboración de la Carta y después durante su revisión
en el seno de la Convención constitucional son muestra de las reticencias provocadas
por la Carta desde la perspectiva de la relación entre ordenamientos. Existía el temor de
que la Carta, de manera paralela a la evolución de la Bill of Rights americana, fuera
utilizada como instrumento de “federalización”, de modo que impulsara un aumento del
poder e influencia de la UE sobre los Estados miembros, tanto del TJCE en el control
del respeto de los derechos por parte de los Estados, como de las instituciones
comunitarias en la regulación de estos derechos. Estas reticencias han quedado
reflejadas tanto en las denominadas cláusulas horizontales de la Carta, como en el texto
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del art. 6.1 TUE, en particular los apartados segundo y tercero, que en gran medida
reiteran lo ya dispuesto en la Carta. Desde la proclamación de la Carta en Niza, las
cláusulas horizontales que rigen su interpretación y aplicación han sido objeto de una
amplia atención doctrinal, incluyendo a varios de los participantes en estas Jornadas. La
revisión del texto de la Carta no sirvió para clarificar las imprecisiones detectadas. De
todos modos, las cuestiones objeto de regulación son esenciales para la interacción entre
la Unión y los Estados, especialmente si la Carta deviene obligatoria. En concreto, nos
referiremos al ámbito de aplicación los derechos (art. 51) y a la articulación entre
catálogos de derechos (art. 53).
4. La regulación contenida en el art. 51 de la Carta se refiere al ámbito de aplicación de los
derechos contenidos en la misma (apartado primero) y a los poderes de la UE (apartado
segundo). En su apartado primero, el art. 51 confirma la incorporación jurisprudencial
de los derechos fundamentales comunitarios a los Estados miembros. La controversia se
centra en el alcance de esta incorporación. Aunque la literalidad del precepto indica una
voluntad restrictiva (“únicamente cuando apliquen”), las Explicaciones sobre la Carta a
este artículo contienen una remisión a la jurisprudencia del TJCE. Además de a los
actos estatales de ejecución o transposición (Wachauf, C-5/88, Booker Aquaculture, C20/00), la jurisprudencia ha extendido los derechos fundamentales comunitarios a los
actos estatales que introducen restricciones a las libertades comunitarias, de acuerdo con
cláusulas de derogación explícitas (ERT, C-260/89) o justificadas por “exigencias
imperativas de interés general” (Familiapress, C-368/95), incluyendo la protección de
derechos fundamentales (Schmidberger, C-112/2000). En el apartado segundo, se
declara que la Carta no crea ninguna competencia nueva para la UE. El art. 51 fue
objeto de sucesivas reformulaciones, tanto en el seno de la Convención redactora, como
de la Convención constitucional. Esta última, con el objeto de evitar un uso expansivo
de la Carta, incluyó dos nuevos incisos en ambos apartados, con un resultado final
redundante y hasta confuso.
5. Existen razones para pensar que el reconocimiento de fuerza obligatoria a la Carta
podría reforzar la tendencia a la expansión de su ámbito de aplicación vis-à-vis los
Estados miembros, así como impulsar la actividad legislativa de las instituciones
europeas para la promoción de estos derechos sobre la base de poderes ya existentes.
Por ejemplo, en la línea de Schmidberger, podrá considerarse que cuando los Estados
restringen las libertades de circulación comunitarias sobre la base de derechos
fundamentales aplican derecho de la Unión, y por lo tanto sus actos quedan vinculados
por la Carta. Además, debe contarse con la fuerza expansiva del principio de no
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discriminación por razón de nacionalidad (art. 12 TCE, art. 18 TFUE), que rige en
ámbitos en los que los Estados no actúan estrictamente en aplicación de derecho
comunitario (Cowan, C-186/87, Bickel y Franz, C-274/96). Este principio podría
fundamentar la extensión de la protección de los derechos contenidos en la Carta a los
ciudadanos en ejercicio de las libertades de circulación (como ha a propuesto el
Abogado General Jacobs en Konstadinidis, C-168/91). El TJCE ha extendido los
derechos fundamentales comunitarios a los Estados miembros cuando actúan en el
ámbito del Tercer Pilar implementando decisiones marco (Advocaten, C-303/05). Así,
puede preverse que el potencial solapamiento entre derechos constitucionales y
comunitarios vaya en aumento. Por otro lado, en la medida en que se atribuyan más
competencias a la UE, o se haga un uso expansivo de las competencias que ya tiene
atribuidas, se amplía progresivamente el ámbito de aplicación del derecho comunitario,
por ende de la Carta, y al final de la capacidad de influencia del TJCE sobre los
ordenamientos estatales a la luz de los derechos fundamentales. En este sentido, el
TJCE confirmó la aplicación de la Directiva 95/46/CE relativa a la protección de las
personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre
circulación de estos datos a la publicación en internet por parte de la sra. Lindqvist de
datos personales de sus compañeros en la parroquia donde trabajaba como catequista,
pese a que la Directiva excluía de su ámbito de aplicación el tratamiento de datos
personales “efectuado en el ejercicio de actividades no comprendidas en el ámbito de
aplicación del derecho comunitario” (Lindqvist, C-101/01). La combinación de la
actividad del legislador comunitario sobre la base de poderes atribuidos (por ejemplo,
art. 13 TCE, art. 19.1 TFUE) para la promoción de los derechos de la Carta, y del TJCE
en la delimitación del ámbito de aplicación del derecho comunitario, puede llevar a la
extensión del alcance de los derechos fundamentales vis-à-vis los Estados miembros.
6. Los poderes públicos estatales, cuando actúan en el ámbito de aplicación del derecho
comunitario, están vinculados por un doble catálogo de derechos. El art. 53 de la Carta
establece que los derechos contenidos en la misma no podrán interpretarse de manera
limitativa o lesiva de los derechos fundamentales reconocidos por las constituciones de
los Estados miembros. Desde su proclamación en Niza, la interpretación de este artículo
ha generado gran controversia. Su analogía con el art. 53 del CEDH puede llevar a
pensar que la Carta establece un estándar mínimo de protección que podría ser
mejorado por los Estados. No obstante, esta interpretación significaría limitar el
principio de primacía del derecho comunitario, proclamado de manera absoluta por el
TJCE. Las opiniones se dividen entre los que sostienen que el art. 53 excepciona o
atenúa el principio de primacía, y los que alegan que tal excepción no es admisible, ni
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7. Si finalmente la Carta adquiere fuerza jurídica obligatoria al nivel de los Tratados, el
choque potencial con los catálogos constitucionales devendría más evidente. El
Tribunal Constitucional (TC) español no podría continuar escudándose en la distinción
entre el control de constitucionalidad y de comunitariedad. Si los tribunales ordinarios
están habilitados para inaplicar leyes estatales que vulneren derechos de la Carta,
incluso cuando la interpretación del TJCE difiera de la constitucional (Cordero Alonso,
C-81/05), progresivamente podría vaciarse de contenido la función del TC de control de
las leyes bajo el parámetro de los derechos fundamentales. Asimismo, el TJCE
desplazaría progresivamente al TC en la función de intérprete último de los derechos
fundamentales, cuando derechos análogos a los constitucionales se incluyan en la Carta.
En la DTC 1/2004, el TC pareció tomar conciencia del problema que plantea la
articulación de catálogos de derechos. Remitió su solución a cada caso concreto, pero
reclamando su intervención a través de los procedimientos constitucionales
establecidos, junto con una invocación al diálogo judicial.
8. Las cuestiones referidas a la articulación entre catálogos de derechos en el marco de la
UE remiten a un debate más amplio sobre la tensión entre la uniformidad y la
diversidad en la interpretación de los derechos fundamentales. La primacía del derecho
comunitario se justifica sobre la base de su eficacia y aplicación uniforme en el
territorio de los Estados. La formulación de este principio, no obstante, no responde
tanto al interés en la uniformidad de los derechos fundamentales, sino al interés en la
salvaguardia de la eficacia de la normativa comunitaria. La construcción de un
ordenamiento supranacional no justifica necesariamente la homogeneización de
derechos, sobre todo si la interpretación estatal es el producto de comunidades políticas
organizadas democráticamente en las que existen mecanismos para la garantía de los
mismos. En Estados federales, como los Estados Unidos, la tensión entre uniformidad y
diversidad en la interpretación de derechos es un tema recurrente. Todavía más en el
marco de la estructura política de la UE, donde existe una pluralidad de democracias
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constitucionales unidas en una forma nueva de gobierno supranacional. En suma, en el
caso de ratificarse el Tratado de Lisboa, el reconocimiento de valor jurídico a la Carta
haría más visibles los derechos protegidos, y ello podría contribuir a reforzar la
legitimidad del sistema y la seguridad jurídica, pero también haría más visibles las
controversias referidas a la articulación entre ordenamientos. A pesar de la pretensión
limitadora que subyace a las cláusulas horizontales, la Carta podría reforzar el poder del
TJCE en la interpretación de derechos y su capacidad de penetración en los
ordenamientos estatales. Admitiendo la potencial expansión de su ámbito de aplicación,
la Carta también ofrece fundamento para reclamar del TJCE una actitud deferente hacia
la interpretación estatal cuando el estándar de protección sea más elevado, acomodando
la diversidad por encima del nivel de protección comunitario, con el fin último de
garantizar la mejor protección para el individuo.
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