COMENTARIOS A LA LEY DE MERCADO DE CAPITALES

COMENTARIOS A LA LEY DE MERCADO
DE CAPITALES
ALLAN·R. BREWER-CARfA5
SUMARIO:
L Introducción.
11. Ambito general de apli.
cación de la ley. 1. El objeto de la regulación: la olerta
pública de títulos valores. A. La noción de títulos valores.
B. La noción de oferta pública. 2. La (inalidad de la ley: la
protección del ahorro publico. ,. Los sujetos de la ley someti-
dos a control. A. Las sociedades que hagan oferta pública de
títulos valores. a. Sociedades que hagan oferta pública de sus
propias acciones o títulos valores. b. Sociedades que hagan
oferta pública de títulos valores de otras sociedades.
B. Las
sociedades cuyas acciones sean objeto de oferta pública. C. l.a
aplicabilidad de la l<:y a los bancos comerciales.
111. L:1
consecuencia fundamental de la regulación legal: la protección
de los accionistas minoritarios. l. El sistema de protec.
ción. A. El control por la Comisión Nacional de Valores.
B. La regulación del control financiero y contable interno.
c. El régimen de las Asambleas. D. El régimen de las
E El régimen de la distribución de
juntas administradoras.
las utilidades netas. a. La intención del legislador. b. La
forma de distribución de las utilidades netas. c. La limitación
a la Junta Administradora de participación en las utilidades neo
taso 2. El régimen de sanciones y conectivos administrativos.
A. Las multas administrativas. a. Las multas genéricas por
violación de las normas. b. Las multas especificas a sociedades
que hagan oferta pública de sus acciones o títulos valores. C.
Las multas espec:íficas a las sociedades cuyas acciones sean objeto de oferta pública. d. Las multas a otras sociedades. e.
Las multas especificas a personas naturales. B. Los correctivos
administrativos. a. La cancelación de la inscripción en el Registro Nacional de Valores. h. Otras medidas correctivas.
IV. Los diversos recursos administrativos y jurisdiccionales
previstos en la ley. l. Recursos en caso de sanciones ad.
ministranvas. A. Recursos administrativos. B. Recurso contencioso-administrativo. 2. Recursos en caso de otras dec:j·
síones de la ComisiÓD Nacional de Valores. A. Recurso de
reconsideración. B Recurso contencioso-administrativo. 3. El
problema interpretativo conforme a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
...l.l....N-Il. BIlEWER-CA.RIA.S
l.
INTRODUCCION
El mercado de valores en Venezuela, tanto el mercado primario
o de emisión como el mercado secundario o de intercambio de títulos
que están en circulación, y que abarcan el denominado mercado de
capitales, no habían sido objeto, hasta 1973, de una regulación relativa"
mente general.
Hasta esa fecha, el mercado de valores públicos había sido regulado en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional y posteriormente, en la Ley de Crédito Público; el mercado de valores bancarios,
había sido regulado por la legislación especial de bancos y otros institutos de crédito y por la Ley del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo; y de resto, el mercado de valores societarios había sido regulado
tradicionalmente por el Código de Comercio (emisión de acciones y de
obligaciones) donde se regulaban, también, las Bolsas de Cornercio.
La importancia que venía revistiendo la inversión en valores y el
desarrollo de la oferta pública de los mismos, así como el interés del
Estado en promover el ahorro público y la democratización de la inversión en sociedades mercantiles, llevaron al legislador a dictar la Ley
de Mercado de Capitales publicada en Gaceta Oficial, N9 1.566 Extr.,
de fecha 31 de enero de 1973, la cual ha sido reformada mediante
Decreto-Ley N9 882 de 29 de abril de 1975, publicado en Gaceta Ojiciel,
N9 1.744 Bxtr., de 27 de mayo de 1975.
Esta legislación especial, si bien no sustituye la relativa al mercado
de valores públicos (crédito público) ni la relativa al sector bancario,
establece una serie de normas de interés para el derecho administrativo,
aplicables a todos los ámbitos del mercado de capitales, cuyos aspectos
esenciales queremos analizar en estas notas, y que se refieren al ámbito
de aplicación de la ley; a los mecanismos en ella previstos para la protección de los derechos de los accionistas minoritarios; y a los diversos
recursos administrativos y jurisdiccionales previstos en la ley.
IJ.
AMBITO GENERAL DE APUCAOON DE LA LEY
l.
El objeto de la regulación: la oferta pública
de titulos valores
Tal como lo señala expresamente la Ley de Mercado de Capitales,
este cuerpo legislativo tiene por objeto rgular "la oferta pública de
acciones y de otros títulos valores de mediano y largo plazo" (art. 19).
Dos elementos centrales establece la ley para precisar el objeto de
COMENTARIO$ A LA LEY DE MERCADO DE CAPITALES
28')
su regulación: los títulos valores y i a oferta pública. Por ello, a los
efectos de precisar su alcance, la ley define con cierta exactitud esos
términos.
A.
La noción de títulos valores
En efecto, ti los efectos de la Ley de Mercado de Capitales, se entiende por "títulos valores", lo siguiente:
Las acciones de sociedades, las obligaciones y demás títulos emitidos en
masa que posean iguales características y otorguen los mismos derechos
dentro de su clase {art. 19).
Conforme a este artículo 19 de la Ley, Alfredo Morles Hernández
precisa el objeto de la regulación de la ley respecto de los siguientes
títulos:
"a). Las acciones emitidas por sociedades anónimas y en comandita por acciones; b} Las obligaciones emitidas por personas naturales
o jurídicas; c) Cualquier otro título emitido en masa que posea iguales características y otorgue los mismos derechos dentro de JIJ clase;
d) Otros títulos susceptibles de oferta pública, y e) Derechos susceptibles de oferta pública". (Véase, A. Morles Hernéndea: Régimen
Legal del Mercado de Capitales, Caracas, 1979, pp. 150 Y 151).
B. La noción de oferta pública
Por otra parte, a los efectos de la Ley de Mercado de Capitales,
se considera oferta pública de acciones y demás títulos valores", la
siguiente:
La que se haga al público o a sectores o a grupos determinados por cualquier medio de publicidad o de difusión (art. 20).
De acuerdo a ello, por tanto, no sólo se considera oferta pública
la que se haga por cualquier medio de publicidad o de difusión hablada,
visual o escrita a una pluralidad de sujetos indeterminados e indeterminables, sino también la que se haga a sectores o grupos determinados,
compuestos por sujetos indeterminados pero determinables.
2.
La finalidad de la ley: la protección del ahorro público
La Ley de Mercado de Capitales, sin duda, tiene por finalidad
última la protección del ahorro público. Así 10 precisó, expresamente,
ALLAN-R
BREWER·CARIAS
r
la Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley de Mercado de Capitales, en la cual se señaló lo siguiente:
Debe prestarse especial atención al hecho de que la vigilancia de la Comisión se concreta a los títulos-valores que emitan para ser colocados mediante JUJe/ipciólJ pública. El interés general que protege la Comisión
Nacional de Valores sólo está comprometido cuando la emitente acude
al ahorro público para financiar sus programas y esa situación es la que
justifica la intervención de la Comisión. Sin embargo, la dificultad de controlar el hecho mismo de la utilización del ahorro público, obligó a la
comisión redactora a suponerla cuando se haga oferta pública de los títulos
valores emitidos. De esta manera se traslada e! control de! hecho de la
colocación, de muy difícil vigilancia, al de la oferta pública (Exposición
de Motivos, p. 19).
Precisamente por ello, es que la Ley de Mercado de Capitales prescribe expresamente que están sometidos al control de la Comisión Nacional de Valores las acciones y demás titulas valores de los cuales se
haga oferta públíca en los términos de la propia ley {art. 18).
3.
LoJ mjelOJ de la ley sometidos a control
En base al objetivo antes mencionado, la ley somete a control de
la Comisión Nacional de Valores, conforme al articulo 49, a las SIguientes entidades:
Las sociedades anónimas inscritas de capital abierto, las sociedades anónimas
de capital autorizado, los fondos rnutuales de inversión y sus sociedades
administradoras, los corredores públicos de títulos valores, otros intermediarios y asesores, las bolsas de valores, los agentes de traspasos, las
asociaciones de inversionistas y las personas naturales o jurídicas que hagan
o que en cualquier forma intervengall en la oferta pública de títulos valores
u otros derechos a que se refieren los artfculos 19 y 25 de esta ley (art. 49).
La ley, con esta enumeración, ha tratado de definir su ámbito de
aplicación, respecto de todos los sujetos mercantiles que en una forma
u otra intervienen en el mercado de capitales. Para ello, la ley no sólo
enumera expresamente las figuras societarias y mercantiles que ella crea
o que regula especialmente, sino c¡ue aclara que se aplica a todos los
sujetos que bagan oferta pública de títulos valores o que en cualquier
forma intervengan en la oferta pública.
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y es que, en general, no todos los sujetos mercantiles a quienes
se aplica la ley, hacen oferta pública de títulos valores, sino que algunos
de ellos, aun cuando no hagan oferta pública de sus acciones o de títulos valores, esas acciones sí pueden ser objeto de oferta pública, por
encontrarse, por ejemplo, inscritas en la Bolsa de Valores.
Por eso, en general, podrían distinguirse dos grupos de sujetos
mercantiles y particularmente, de sociedades mercantiles sometidos a la
normativa de la ley: las sociedades que hagan oferta pública de títulos
valores, propios o de terceros; y las sociedades que, sin hacer oferta
pública de títulos valores, sus acciones sean objeto de oferta pública.
Debe insisrirse en esta distinción, la cual da origen a la aplicación de
una normativa diferente, en cada caso, advirtiendo que la misma es
creación de la Ley de Mercado de Capitales, de 1975, ya que en la ley
de 1973, no se establecía tal distinción y, en general, sólo se regulaban
las sociedades que hacían oferta pública de sus acciones o sus títulos
valores. De allí algunos problemas interpretativos de la ley de 1973,
que impidieron su aplicación inmediata en algunos casos.
A.
Las sociedades que hagan ojerta pública
de títulos valores
En la primera categoría de sujetos mercantiles regulados en la ley,
están las sociedades que hacen oferta pública de sus acciones así corno
las sociedades que hagan oferta pública de otros títulos valores emitidos
por ella misma, o por otras sociedades.
La ley, en efecto, distingue estas dos categorías de empresas.
a.
Sociedades que bagan oferta pública de
acciones o títulos calores
S/IJ
propias
La ley regula, en efecto, en primer lugar, las sociedades que hacen
aferra pública de sus propias acciones, es decir, aquellas que emitan
acciones u obligaciones para ser colocadas públicamente, y destina a
éstas algunas normas especificas. Entre éstas, por supuesto, se encuentra
la categoría de las sociedades anónimas inscritas de capital abierto
(SAleA) las cuales están obligadas a hacer oferta pública de sus títulos,
incluyendo sus acciones, los cuajes deben estar inscritos en la Bolsa
de Valores (art. 63).
Precisamente por hacer oferta pública de sus propias acciones o
títulos valores, la ley establece todo un sistema de protección a los
accionistas, obligacionistas o adquirentes de sus títulos.
288
ALLAN-ll.. IlBE'iVER-c¡.RUS
En efecto, en el título de la ley destinado a regular la protección
de los accionistas minoritarios, expresa y exclusivamente se destinan n
las empresas SAleA, las normas de los artículos 122 y 123.
Por otra parte, se aplican a las sociedades que hagan oferta pública
en sus propias acciones, las normas de los artículos 10, ords. 18, 125,
126, 128 Y 131, los cuales se destinan exclusivamente a "las sociedades
que hagan oferta pública de sus acciones".
Se les aplican, además, las normas de los artículos 120, 127 Y 129.
destinadas a las sociedades cuyas acciones sean objeto de oferta pública.
Por último, en el ámbito de las sanciones, se aplican a las empresas
que hagan oferta pública de sus acciones las normas conrenrivas de
sanciones contenidas en el artículo 144, ordinales 19 , 29 , 4 9 Y 59.
En todo caso, la emisión de acciones r títulos valores para que
sean objeto de oferta pública, requiere de una autorización de la Comisión Nacional de Valores (art. 10, ord. 19 ) , y de la inscripción de la
emisión en el Registro Nacional de Valores {art. 10, ord. 4 9 ) .
b.
Sociedades que hagan oferta pública de títulos
valores de otras sociedades
Dentro del grupo de sujetos mercantiles que hacen oferta pública
de títulos valores, se pueden ubicar aquellas cuya actividad consiste
en la intermediación o corretaje de títulos valores. Las sociedades en
nombre colectivo que realicen operaciones de corretaje de títulos valeres (art. 85), se encuentran ubicadas en este grupo, y asimismo, las
Bolsas de Valores {art. 89 y 90).
A estas sociedades se aplica, entre otras normas, el artículo 131
de la ley, y las sanciones previstas en el artículo 144, ords. 1', 2\ 4 9 6 9
}' T Y en el artículo 145, ords. 39 y 4'.
B. Las sociedades cuyas acciones sean objeto
de oferta pública
La segunda categoría de sujetos mercantiles sometidos a la Ley de
Mercado de Capitales, está configurado por aquellas sociedades cuyas
acciones sean objeto de oferta pública, sin que dichas sociedades hagan.
directamente oferta pública de sus propias acciones o de otros títulos
valores.
Se aplican a estas sociedades las normas de los artículos !O, ords.
18, 120, 124, 127 Y 129 de la ley, destinadas a "las sociedades cuyas
acciones sean objeto de oferta pública".
COMENTARIOS A LA LEY DE MERCADO DE CAPITALES
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En todo caso, para que las acciones de una sociedad mercantil
puedan ser objeto de oferta pública, deben estar inscritas en la Bolsa
de Valores, para lo cual han de estar inscritas en el Registro Nacional
de Valores (art. 104). Esta inscripción en el Registro, al no estar expresamente regulado dentro de las atribuciones de la Comisión, se efectúa conforme a lo previsto en la atribución genérica del artículo 10,
ordinal 12 de la ley, y no conforme a 10 establecido en el artículo 10,
ordinal 49, referente a las ofertas públicas de títulos valores.
C. La aplicabilidad de la ley a los bancos comerciales
La Ley de Mercado de Capitales establece, como única excepción
a la aplicabilidad de sus normas, la emisión de títulos de crédito emitidos conforme a la Ley del Banco Central, la Ley General de Bancos
y otros Institutos de Crédito y la Ley del Sistema Nacional de Ahorro
y Préstamo (art. 1~). Por tanto, y en relación a los bancos comerciales,
la emisión de obligaciones por parte de los mismos, está regida por la
Ley General de Bancos y otros Institutos de Crédito, sometida al control
de la Superintendencia de Bancos.
Sin embargo, ello no implica que los bancos comerciales no estén
sometidos a la Ley de Mercado de Capitales.
En efecto, si un banco comercial cae dentro de alguna de las dos
categorías de sujetos mercantiles a los cuales se aplica la Ley de Mercado de Capitales, es decir, si hacen oferta pública de sus acciones o
éstas sean objeto de oferta pública. en tal carácter se rigen por la Ley
de Mercado de Capitales y están sometidos al control de la Comisión
Nacional de Valores.
Además, conforme al Parágrafo Unico del artículo 125 de la Ley
de Mercado de Capitales e independientemente de la aplicación general
a los mismos de dicha ley, los bancos comerciales están obligados a repartir entre sus accionistas no menos del 50 por ciento de las utilidades
netas obtenidas en cada ejercicio económico después de apartado el impuesto sobre la renta y deducidas las reservas legales, debiendo repartir
no menos del 25 por ciento de ese porcentaje en efectivo. Ello, salvo
en aquellos casos en los cuales la Superintendencia de Bancos determine
otra cosa.
1Il.
LA CONSECUENCIA FUNDAMENTAL DE LA REGULACION LEGAL:
LA PROTECCION DE LOS ACCIONISTAS MINORITARIOS
La consecuencia fundamental de la regulación legal de la oferta
pública de acciones y títulos valores, para captar el ahorro público,
es, sin duda, el establecimiento en la ley de todo un sistema de protección de los accionistas minoritarios, así como de las sanciones y correctivos correspondientes a las violaciones de dicho sistema.
l.
El sistema de protección
Este sistema está construido sobre las siguientes regulaciones bá-
aleas.
A.
El control de la Comisión Nacional de Valores
Ante todo, como se dijo, las acciones y demás títulos valores de
los cuales se haga oferta pública en los términos de la Ley de Mercado
de Capitales, están sometidos al control de la Comisión Nacional de
Valores (art. 18), y asimismo, están sometidos a su control, los sujetos
mercantiles y sociedades que hagan o que en cualquier forma intervengan en la oferta pública de títulos valores (art. 49). Para ejercer este
control, la Comisión dispone de una serie de mecanismos de control
previo (por ejemplo, lo dispuesto en los artículos 10, 21 Y siguientes);
de control concomitante (por ejemplo, lo dispuesto en los artículos 21,
106 Y 119 Y siguientes) y de control posterior (por ejemplo, lo dispuesto en el artículo 11 y en los artículos 132 y siguientes).
En particular, y por lo que respecta a las sociedades cuyos títulos
valores sean objeto de oferta pública, la Comisión Nacional de Valores
puede designar a uno de sus funcionarios para asistir con derecho a
voz, pero sin voto, a las asambleas de las mismas, cuando lo considere
conveniente [art. 10, ord. 18).
Debe destacarse, por último, que entre los múltiples mecanismos
de control establecidos en la ley, se otorga a la Comisión Nacional de
Valores la atribución de "adoptar las medidas necesarias para resguardar los intereses de quienes hayan efectuado inversiones en acciones
y otros títulos valores sujetos a esta ley" (art. lO, ord. 12), con 10 cual
se le asigna una amplia potestad discrecional. Igual discrecionalidad se
establece en el artículo 21 al atribuírsele a la Comisión, la facultad de
requerir ..de las entidades cuyos títulos valores han de ser objeto de
oferta pública, la información necesaria para la debida protección de
los inversionistas", a cuyo efecto la Comisión ha establecido "las normas pertinentes, tomando en consideración el tipo de título valor a ser
ofrecido, el objeto o ramo de explotación, el capital social cualquier
otra circunstancia que considere necesaria" (art. 21).
Por último, debe también señalarse que la Comisión tiene, en caso
de duda, un amplio poder para resolver cuáles son los títulos valores
°
COMENTARIOS A LA LEY DE MERCADO DE CAPITALES
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regulados por la ley (art. 19), así como para calificar la naturaleza
de la oferta de títulos valores (art. 20).
B. La regulación del control financiero
y contable interno
Un segundo mecanismo de protección de los accionistas de las empresas sometidas a la Ley de Mercado de Capitales, está en la prescripción de mecanismos de control financiero y contable interno de las
empresas.
Así, los estados financieros de las empresas que soliciten autorizaci6n para efectuar oferta pública de acciones o títulos valores, deben
estar dictaminados por contadores públicos en ejercicio independiente
Je la profesión (art. 21, parágrafo segundo).
En todo caso, la Comisión Nacional de Valores ha establecido, conforme a lo prescrito en el artículo 119 de la ley, los principios contables
y la forma de presentación que deberán seguir las personas naturales
y jurídicas sometidas a su control, para la elaboración de los estados
financieros y sus notas, y las relaciones e informes correspondientes a
los mismos y ha indicado la información mínima que deben contener
tales estados, relaciones e informes. Asimismo, la Comisión ha establecido la información periódica u ocasional que deben suministrarle las
personas naturales y jurídicas sometidas a su control. (Véase, por ejemplo, "Las Normas para la elaboración de los Estados Financieros de
las Entidades regidas por la Ley de Mercado de Capitales", en Gaceta
Oficial, N9 1.612, de 14-9-73; "Normas relativas a la Información Financiera periódica u ocasional que deben suministrar las sociedades cuyos títulos valores se encuentren inscritos en el Registro Nacional de
Valores", en Gaceta Oficial, N9 30.745, de 17-7-75).
Debe señalarse, sin embargo, en cuanto a los bancos y otros institutos de crédito, que la información financiera referente a los mismos,
debe presentarse de acuerdo a las normas elaboradas por la Superintendencia de Bancos (art. 119, parágrafo único).
Por otra parte, la Ley de Mercado de Capitales exige que las sociedades sometidas al control de la Comisión Nacional de Valores deben
tener dos (2) comisarios, quienes deberán tener experiencia en asuntos
financieros y mercantiles, no pudiendo ser integrantes de la Junta Administradora, ni empleados de la sociedad ni parientes de alguno de
los administradores hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo
de afinidad, ni cónyuges [arr. 124). Estos comisarios deben ser electos
en forma pública y por separado, no pudiendo los accionistas que hu-
ALLAN-R, BREWER,CARlilS
hieran votado a favor del primer comisario, votar en la elección del
segundo, salvo que las votaciones se hicieran por unanimidad (art. 124).
Por último, debe señalarse que las sociedades cuyos titulas sean
objeto de oferta pública, deben tener a la disposición de los accionistas
u obligacionistas, el balance general, el estado de ganancias y pérdidas,
las convocatorias para las asambleas, así como los demás documentos
o recaudos que determine la Comisión Nacional de Valores (art. 120).
En todo caso, la ley autoriza a la Comisión Nacional de Valores
para establecer las normas necesarias para una adecuada comunicación
entre los administradores y los accionistas, de las sociedades anónimas
fUyas acciones sean objeto de oferta pública (art. 129).
C.
El régimen de las asambleas
La protección legal a los accionistas minoritarios regulada en la
Ley de Mercado de Capitales, ha incidido en el régimen de las asambleas.
Así, la ley establece que las convocatorias para las asambleas de
las sociedades cuyos títulos sean objeto de oferta pública deberán efectuarse por lo menos con 15 días de anticipación a la fecha de su celebración, y especificarán pormenorizadarnente todas las materias a tratar
en la respectiva asamblea, en la forma que determine la Comisión Nacional de Valores (art. 120).
En relación a las Asambleas Ordinarias de Accionistas de las sociedades que hagan oferta pública de sus acciones, cuando éstas no se
hubiesen reunido dentro de los 120 días siguientes, a la fecha de cierre
del ejercicio anual, o cuando habiéndose reunido dentro de dicho lapso
no hubiere resuelto sobre la aprobación de los estados financieros, el
monto y la fecha de pago de dividendos, la elección de la Junta Administradora o la designaci6n de los comisarios, la ley autoriza a la Comisión Nacional de Valores para que, de oficio o a solicitud de cualquier
accionista, pueda ordenar que se convoque nuevamente la asamblea (art.
128). En estos casos, la convocatoria deberá hacerse con 5 días de anticipación por lo menos, y la asamblea deberá reunirse dentro de los 10
días siguientes a la decisión de la Comisión Nacional de Valores. Si
la convocatoria no se efectuase o si la asamblea no se reuniere o si
reunida no decidiere, la ley autoriza a la Comisión para proceder a hacer
una nueva convocatoria por cuenta de la sociedad, en euyo caso, la
asamblea quedará constituida con el número de accionistas presentes
o representados, y sus decisiones se adoptarán por mayoría de votos del
capital representado (art. 128).
COMENTARIOS A LA LEY DE MERCADO DE CAPITALES
293
Por último, debe indicarse que la ley autoriza a la Comisión Nacional de Valores a establecer la manera como deben proceder las asambleas de las sociedades anónimas inscritas de capital abierto para hacer
efectivo el derecho de los accionistas minoritarios a estar representados
en la Junta Administradora (art. 123).
D.
El régimen de las juntas administradoras
En cuanto al régimen de la Junta Administradora, la Ley de Mercado de Capitales trae normas especiales referidas, únicamente, a las
juntas directivas de las sociedades anónimas inscritas de capital abierto
(SAICA).
En estas sociedades, la Junta Administradora que las debe administrar, debe estar integrada por 10 menos por 5 miembros quienes durarán un (1) año en sus funciones pudiendo ser reelectos (art. 122).
En estas juntas administradoras de las SAlCA, deben estar representados
los accionistas minoritarios. A tal efecto, cualquier grupo que represente
por lo menos un 20 por ciento del capital suscrito, tendrá derecho a
elegir al menos un miembro de la Junta Administradora {art. 123).
E. El régimen de la distribución de las utilidades netas
a.
La intención del legislador
Tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa en sentencia de 8 de agosto de 1978, "la Ley de
Mercado de Capitales tiene, entre otros propósitos, el asegurar a los
accionistas una participación justa en los beneficios anuales de las compañías cuyas acciones sean objeto de oferta pública" (p. 14 del original).
y agrega la Corte en dicha sentencia que "la intención del legislador al regular la distribución de los beneficios fue proteger los intereses de los accionistas minoritarios, mediante un sistema que comprende: a) el derecho de todo accionista a recibir dividendos auales, a
menos que los beneficios obtenidos en el ejercicio deban destinarse a
cubrir un déficit anterior; b} el derecho a que con tal fin se destine
cuanto menos el cincuenta por ciento (50%) de las utilidades netas
una vez deducidos el impuesto sobre la renta y las reservas legales; c)
el derecho a recibir en dinero efectivo el veinticinco por ciento (25%)
de lo que le corresponda por tal concepto; d) la garantía de que los
beneficios restantes no sean disminuidos más allá de un razonable Ií-
<\LLAN-R, BR!!WER-CARIAS
294
mite, al acordar a los administradores una participación en las ganancias líquidas, previa deducción del impuesto sobre la renta y las reservas
legales, y e) la garantía de que esa participación no se hará efectiva
antes del pago del porcentaje correspondiente a los accionistas de acuerdo con la ley" (p. 20 del original).
Esta intención del legislador la deduce la Corte del estudio de los
artículos 125 y 127 de la Ley de Mercado de Capitales, que regulan la
forma de distribución de las utilidades netas, y la limitación, a los miembros de la Junta Administradora, de la participación en tales utilidades.
b.
La forma de distribución de las utilidades netas
La Ley de Mercado de Capitales, en una norma destinada exclusivamente a las sociedades que hagan oferta pública de sus acciones,
establece en su artículo 125 que esas sociedades deberán repartir entre
sus accionistas no menos del cincuenta por ciento (50%) de las utilidades netas obtenidas m cada ejercicio económico después de apartado
el impuesto sobre la renta y deducidas las reservas legales. De este
porcentaje, prevé el mismo artículo, no menos del 25 por ciento deberá
ser repartido en efectivo.
La ley prescribe además, que en caso de que las sociedades meno
clonadas tengan déficit acumulados, las utilidades, en primer término,
deberán ser destinadas a la compensación de dicho déficit y el excedente
de utilidades será repartido de acuerdo a la forma antes establecida
(art. 125).
En todo caso, y aun cuando la norma está destinada a las sociedades que hagan oferta pública de sus acciones, la ley prescribe que los
bancos y otros institutos de crédito y las empresas de seguros y reaseguros están obligados a cumplir con lo antes prescrito, salvo en aquellos
casos en que la Superintendencia de Bancos o la Superintendencia de
Seguros, según corresponda, determine otra cosa (Parágrafo Unicc,
arto 125).
Esta forma de distribución de las utilidades netas, sin embargo,
tiene una excepción: Las sociedades que hagan oferta pública de
acciones podrán ser eximidas por la Comisión Nacional de Valores de
cumplir con 10 dispuesto en el artículo 125, en los siguientes casos:
a) Cuando las utilidades obtenidas en el correspondiente ejercicio económico sean inferiores al porcentaje del capital pagado que determine
la Comisión, y b) cuando la compañía justifique una sucesiva reino
versión de sus utilidades [art. 126).
COMENTARIOS A LA LEY DE MERCADO DE CAPITAUiS
c.
295
LA limitación a la Junta Administradora
de participación en las utilidades netas
Por otra parte, en una norma destinada exclusivamente a las sociedades cuyas acciones sean objeto de oferta pública, el articulo 127
de la ley prescribe que ellas no podrán acordar ningún pago a la junta
Administradora como participación en las utilidades netas obtenidas en
cada ejercicio económico después de apartado el impuesto sobre la renta
y deducidas las reservas legales, que exceda del 10 por ciento de las
mismas. Cuando esta remuneración se acordare, así se hará constar en
el prospecto de la oferta pública.
En cuanto a la oportunidad de este pago por concepto de participación en las utilidades netas a la Junta Administradora, la ley ptes·
cribe que en ningún caso podrá pagarse esta participación sin que antes
en el mismo ejercicio se hayan decretado y pagado dividendos en dinero
efectivo a los accionistas según lo previsto en el artículo 125 de la ley
(art. 127).
2.
El régimen de sanciones y correctivos administrativos
Desde el punto de vista administrativo, la Ley de Mercado de Capitales establece un régimen de sanciones y correctivos cuya fundamentación normativa es diversa. Interesa destacar aquí las multas administrativas más importantes previstas en los casos de violación de las normas destinadas a proteger los accionistas minoritarios, así como los
correctivos administrativos previstos en la ley.
A. LaJ' multas administrativas
a.
Las multas genéricas por violación
de las normas
De acuerdo a lo establecido en el artículo 143 de la ley, "toda
infracción de la presente ley, a sus reglamentos, o a las normas dictadas
por la Comisión Nacional de Valores, no sancionada expresamente, será
castigada con multa de un mil bolívares {Bs. 1.000) a cuarenta mil
bolívares (Bs. 40.000) según la clase y gravedad de la falta, a juicio
de la Comisión Nacional de Valores" [art. 143).
En todo caso, a los efectos de aplicar la sanción pecuniaria dentro
de estos dos extremos, la Comisión Nacional de Valores debe observar
lo prescrito en el artículo 134 de la ley, que establece:
296
ALLAN-R. BJt!!WER-CARIAS
Art. 134. Cuando las sanciones establecidas en este capftulo estén como
prendidas entre dos extremos, la Comisión Nacional de Valores atended
a la maJor o menor gravedad del becbo para determinar el monto exacto
de la sanción,
b.
Las multas específicas a sociedades
que hagan oferta pública de sus acciones
o títulos valores
Además de las multas genéricas antes indicadas, la ley distingue
algunas multas específicas por montos que oscilan entre 10.000 y Bs.
40.000 (art. 144), según la gravedad de la falta. Interesa destacar aquí,
particularmente, aquellas sanciones aplicables con motivo de violaciones
de las normas de protección de los accionistas minoritarios, y en tal
sentido, deben diferenciarse según que se apliquen a las sociedades que
hagan oferta pública de acciones o aquellas cuyas acciones son objeto
de oferta pública.
En cuanto a las sociedades que hagan oferta pública de sus acciones
u otros titulas valores, sin haber obtenido las autorizaciones correspon·
dientes de la Comisión Nacional de Valores, éstas pueden ser sancionadas dentro de los límites mencionados, al igual que cualquier persona
natural que sin autorización hiciera oferta pública de acciones y otros
títulos valores (art. 144, ord. 19 ) . Esta sanción también se aplica a las
personas naturales o jurídicas que hicieren oferta pública de acciones
u otros títulos valores a sabiendas que la Comisión Nacional de Valores
ha suspendido o cancelado su inscripción en el Registro Nacional de
Valores (art. 144, ardo 29 ) .
Por otra parte, estas sanciones se aplican también en los casos en
los cuales las sociedades que hubiesen sido autorizadas para ofrecer determinadas acciones y títulos valores, realizaren la oferta pública de los
mismos mediantes prospecto,; o sistemas de publicidad no aprobados
ror la Comisión Nacional de Valores (art. 144, ardo 69 ) .
c.
Las multas a las sociedades cuyas acciones
sean objeto de oferta pública
En cuanto a las sociedades cuyas acciones sean objeto de oferta
pública, la sanción mencionada se aplica a aquellas cuyos títulos valores
estén registrados en una Bolsa de Valores, cuando no envien a ésta la
información que le sea requerida en virtud de 10 dispuesto en el artículo
106 (art. 144, ord. 5').
COMENTAll.fOS A LA LEY DE MERCADO DE CAPITALES
d.
297
Las multas a otras sociedades
La ley establece, por último, multas a las sociedades de corretaje
que realicen las actividades previstas en los artículos 85, 87 Y 88 de
la ley, sin autorización de la Comisión Nacional de Valores (art. 144,
ardo 7').
e.
Las multas específicas a personas naturales
Aparte de las sanciones especificas a las sociedades, la ley establece
sanciones especificas entre Bs. 10.000 y 40.000, según la gravedad de
la falta {art. 144) respecto de personas naturales-que intervengan en
una u otra forma en la oferta pública de acciones en los siguientes
casos:
1 . A las personas naturales que hicieren oferta pública de acciones y otros títulos valores sin haber obtenido la autorización de la Comisión Nacional de Valores, o luego de que ésta hubiese cancelado o
suspendido la inscripción de los títulos en el Registro de Valores (art.
144, ords. 19 y 2').
2.
A los contadores públicos en caso de certificaciones falsas
(art. 144, ardo 3').
3. A los que realicen actividades de corretaje con títulos valores,
sin la debida autorización prevista en los artículos 85, 87 Y 88 de la
ley [art. 144, ord. 7').
4. A los miembros de la Junta Administradora de las sociedades
que hagan oferta pública de acciones, que perciban su cuota en las utilidades antes de. poner a la disposición de los accionistas la parte que
les corresponda de acuerdo COn los artículos 125 y 127 de esta ley.
B. Correctíoos administrativos
Peco además de las multas administrativas antes mencionadas, la
ley ha establecido diversos correctivos de carácter administrativo, en
caso de violaciones legales, y entre ellos, los siguientes:
a.
La cancelación de la inscripción
en el Registro Nacional de Valores
De acuerdo a lo establecido en el articule 107 de la ley, la Cornisión Nacional de Valores, de oficio o a solicitud de la Junta Directiva
de la Bolsa de Valores, podrá suspender la cotización o cancelar la
ALLAN-It. DltEWEll<ARIAS
298
inscripción de determinados titulas valores en los siguientes casos: a)
Cuando la empresa no presente en los plazos establecidos la Información periódica y ocasional requerida en la ley; b) Cuando la situación
financiera de la empresa así lo requiera; c) Cuando se realicen operaciones o estén presentes circunstancias que a juicio de la Comisión
sean contrarias al mantenimiento de un mercado ordenado. Asimismo,
esta medida de cancelación puede adoptarse en los casos en los cuales
se realice oferta pública de acciones o títulos mediante prospectos o sistemas de publicidad no aprobados por la Comisión (art. 144, ord. 69 ) .
b.
Otras medidas correaioas
Aparte de las medidas correctivas establecidas específicamente en
la ley, hemos mencionado que ésta, al otorgar a la Comisión Nacional
de Valores un amplio poder discrecional, le ha facultado para tomar
otras medidas correctivas dependiendo del caso.
Así, estas medidas tienen su fundamento en el artículo 10, ord. 12
de la ley que atribuye a la Comisión, facultad para:
Adoptar las medidas necesarias pata rngllaráar los intereses de quienes
hayan efectuado inversiones en acciones y otros tltulos valores sujetos
a esta ley.
Esta atribución, así, permite adoptar medidas para resguardar los
intereses, mediante mecanismos de control previo, y no permite a la
Comisión la adopción de cualquier medida que juzgue conveniente.
El poder discrecional que está establecido en esta norma, en efecto.
como todo poder discrecional, está sometido a limites, y en primer lugar
al límite del principio de la legalidad. En este sentido, la Comisión Nacional de Valores, para adoptar las medidas a que se refiere el ordinal
12 del artículo 10, debe en primer lugar, atender a la finalidad pre.
vista en la norma, es decir, "resguardar" los intereses de las personas
que participen en el mercado de capitales, por 10 que básicamente engloban medidas de efectos generales de carácter previo. En segundo
lugar, y en el supuesto de que en base a esa norma se dicten medidas
de efectos particulares, éstas no deberán invadir competencias otorgadas constitucionalmente a los órganos judiciales, por 10 que la Comisión
no puede, ad libitum, imponer obligaciones de hacer o de no hacer a
los sujetos sometidos a la ley cuando la decisión de ellas responda a
conflictos de intereses privados que deben resolver los tribunales.
COMENTARlOS
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DE
299
C~PIT;\LES
Además, el ejercicio de este poder discrecional está sometido a las
limitaciones derivadas de los principios de igualdad, proporcionalidad,
racionalidad, justicia y equidad aplicables a toda actuación discrecional
de la Administración Pública. (Véase, Alían-R. Brewer-Carlas: "Los
límites al poder discrecional de las autoridades administrativas", en:
Revista de la Facultad de Derecho, UCAB, N9 2, Caracas, 1966, pp. 9
Y ss.), acogidos en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedmienros
Administrativos.
IV.
LOS DIVERSOS RECURSOS AD.MINISTRATIVOS y
PREVISTOS EN LA LEY
JURISDICCIONALES
La Ley de Mercado de Capitales establece un procedimiento administrativo y contencioso-administrativo de impugnación de los actos
administrativos de la Comisión Nacional de Valores diverso, tanto para
las sanciones administrativas (multas) como para las otras decisiones de
la Comisión, a saber:
l.
Recursos en caso de sanciones administrativas
En el caso de sanciones administrativas pueden seguirse dos vías
de procedimiento de impugnación intentándose los siguientes recursos:
A.
ción
Recursos administrativos
En primer lugar, puede optarse la vía del recurso de reconsideray posteriormente del recurso jerárquico, así:
a" El recurso de reconsideracián por ante la misma Comisión Nacional de Valores conforme a lo previsto en el artículo 140 de la ley
en concordancia con el articulo 13 eiasdem. Este recurso debe intentarse
dentro de los 10 días hábiles siguientes a partir de la notificación y debe
ser decidido por la Comisión en un plazo máximo de 30 días hábiles.
b. Si la Comisión Nacional de Valores ratificare su decisión, los
interesados pueden intentar recurso jerárquico ante el Ministro de Hacienda dentro de los 5 días hábiles siguientes a aquel en el cual hubiesen sido notificados de la sanción. Para intentar el recurso jerárquico
deben pagarse previamente las multas impuestas.
En segundo lugar, de las sanciones impuesras por la Comisión, los
interesados pueden renunciar a ejercer el recurso de reconsideración, y
ejercer directamente el recurso jerárquico para ante el Ministro de Hacienda, dentro de un lapso de 5 días hábiles siguientes a aquel en el
ALUN·R.. BREWER-cARIAS
300
cual les sea notificada la sanción, conforme a lo establecido en el artículo 140 de la ley. Para intentar este recurso jerárquico, los interesados
deben pagar previamente las multas que se les hubieren impuesto.
B. Recurso contencioso-administrativo
En materia de sanciones administrativas, por tanto, la ley exige el
agotamiento de la vía administrativa en orden jerárquico, y sólo será
contra la decisión del Ministro de Hacienda, que ratifique o confirme
la decisión de la Comisión Nacional de Valores que puede intentarse el
recurso contencioso-administrativo de anulación por ante la Corte Suprema de Justicia. El lapso de caducidad establecido para este recurso,
no es el lapso general previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia que es de 6 meses, sino que la Ley de
Mercado de Capitales prevé un lapso brevísimo especial en su artículo
141 de cinco (5) días hábiles contados a partir de la publicación del
acto administrativo respectivo en la Gaceta Oficial de la República.
Este lapso es, realmente, muy breve y hace muy difícil el que
puedan impugnarse en vía jurisdiccional las ilegalidades de la Administración. En la práctica, por tanto, si el Ministro ratifica la sanción impuesta por la Comisión Nacional de Valores, el recurso contenciosoadministrativo no podrá ser otra cosa que una repetición de los argumentos del recurso jerárquico, ampliados.
2.
Recursos en caso de otras decisiones
de la Comisión Nacional de Volores
En el caso de las decisiones de la Comisión Nacional de Valores
distintas a sanciones administrativas, el procedimiento de impugnación
previsto permite dos alternativas: o se intenta un recurso de reconsideración, o se acude directamente a la vía contencioso-administrativa.
A.
Recurso de reconsideración
En caso de optarse por el recurso de reconsideración establecido
en el artículo 13 de la ley, éste debe intentarse ante la misma Comisión
Nacional de Valores dentro de los lO días hábiles siguientes de haberle
sido notificada, debiendo la Comisión dar respuesta en un plazo no
superior a 30 días hábiles.
COMENTARIOS
A,
LA LEY DI! MERCADO DE CAPITALES
301
B. Recurso contencioso-administrativo
La decisión de la Comisión Nacional de Valores en estos casos,
agota la vía administrativa, por lo que no está previsto en la ley recurso
jerárquico ante el Ministro. Por ello, el artículo 14 de la ley dispone
que de las decisiones de la Comisión Nacional de Valores, sea que se
haya solicitado reconsideración administrativa o no, sólo se podrá recurrir por vía contencioso-administrativa de anulación ante la Sala Político
Administrativa de la Corte Suprema, dentro de un breve y especial lapso
de caducidad: 10 días siguientes de haber sido notificado el interesado
o en su caso, de haber sido rechazada la reconsideración, no teniendo
el recurso efectos suspensivos.
3.
El problema interpretetioo conforme a ia nueva Ley OrgániC<1
de Procedimientos Administrativos
Este sistema de recursos, sin embargo, con motivo de la entrada
en vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos el
19 de enero de 1982, no aparece ahora tan nítido.
En efecto, esta Ley Orgánica, en materia de recursos administrativos, no establece ninguna norma que autorice pensar que procedimientos especiales previstos en leyes especiales --como los señalados en la
Ley de Mercado de Capitales- puedan tener aplicación preferente respecto del procedimiento general de impugnación establecido en esa
Ley Orgánica. El artículo 47 de la Ley Orgánica, que remite a procedimientos especiales, solo se refiere al procedimiento constitutivo ordinario y no permite su aplicación respecto de los procedimientos de impugnación.
En consecuencia, tendríamos que conduir afirmando que la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no aclarar la situación,
se aplica con preferencia a la Ley de Mercado de Capitales, por lo que
los procedimientos administrativos de impugnación establecidos en esta
Ley especial, no podrían continuar aplicándose completamente. Esto, seguramente acarreará diversos conflictos de interpretación que en algún
momento tendrán que ser resueltos por la jurisprudencia.
Ahora bien, conforme a lo señalado y de acuerdo a la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, contra toda decisión de la Comisión
Nacional de Valores, siempre habría que intentar el recurso de reconsideración en un lapso de 15 días hábiles [art. 94), lo cual ahora no
sería potestativo como lo prevé la Ley de Mercado de Capitales.
Sin embargo, es evidente que la Ley de Mercado de Capitales quiso
que ciertos actos agotaran la vía administrativa a nivel de la Comisión,
302
ALLIo.N-Jl, BIlEWER·CARIAS
y otros 10 hicieran a nivel del Ministro, como se dijo. Por ello no siem-
pre será necesario intentar el recurso jerárquico ante el Ministro de Hacienda para agotar la vía administrativa, sino sólo en los casos de sanciones. En estos supuestos, contra la decisión de la Comisión que decida
no modificar la sanción recurrida en la forma solicitada en el recurso
de reconsideración, habría que intentar el recurso jerárquico dentro de
un lapso de 15 días hábiles (art. 95).
El recurso contencioso-administrativo procedería, entonces, confor,
me al artículo 93 de la Ley Orgánica, contra el acto que agote la vía
administrativa: si se trata de sanciones, contra el acto del Ministro, y en
los casos de otras decisiones, contra el acto de la Comisión, en los lapsos breves previstos en la Ley de Mercado de Capitales en sus artículos
14 y 140.
De resultas, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
modificaría los procedimientos administrativos de impugnación previstos en la Ley de Mercado de Capitales, en los siguientes aspectos:
l. El recurso de reconsideración debería intentarse en todo caso,
contra los actos de la Comisión Nacional de Valores, pero el lapso de
caducidad sería ahora de 15 días hábiles.
2. En los casos en los cuales proceda, además, intentar el recurso
jerárquico para ante el Ministro de Hacienda, como sucede en materia
de sanciones, el lapso para interponerlo sería también de 15 días hábiles.