Aprovechemos la oportunidad

APROVECHEMOS LA OPORTUNIDAD
Asumamos el desafío del crecimiento
El anhelo de ver a Chile convertido en un país desarrollado sigue vivo y las
posibilidades de dar un salto definitivo hacia esa meta en el transcurso de la
próxima década están hoy más vigentes que nunca. Pero el éxito en esta
tarea va a requerir de la voluntad de avanzar con decisión, con un norte
claro y férrea voluntad. Pese a que Chile cuenta hoy con excelentes
condiciones internas y externas para volver a crecer a un ritmo acelerado,
vemos con desazón que se debate en la medianía y mantiene un
desempleo inaceptablemente alto. El presente documento es un llamado a
vencer la inercia, a poner de inmediato las políticas económicas a trabajar
por el crecimiento y a construir así sobre bases sólidas una sociedad que dé
oportunidades a todos.
En vísperas del envío a trámite legislativo del proyecto de ley de
presupuestos para el próximo año, el debate se ha centrado en dirimir si la
tasa de expansión del gasto fiscal debe o no superar niveles de un dígito.
Sin embargo, el tema de fondo va mucho más allá de ese cálculo numérico.
De lo que se trata es de ver de qué forma podemos aprovechar la favorable
situación mundial prevista para el actual y los siguientes años para mejorar
la productividad de la economía chilena y acelerar su crecimiento. La
propuesta que presentamos a continuación reconoce que Chile hoy se
desenvuelve en un nuevo escenario externo, incomparablemente mejor a lo
previsto en años anteriores, gracias a lo cual dispone de importantes
recursos fiscales de carácter permanente, los cuales han de ser destinados
a estimular la inversión, el empleo y la productividad. Desde luego, esto
exige mantener una estricta disciplina fiscal, calibrar cuidadosamente en el
tiempo el impacto macroeconómico de las medidas a adoptarse y establecer
exigentes criterios para resguardar el uso eficiente de los recursos.
La nueva realidad de Chile
La situación objetiva en la que se encuentra la economía chilena en el año
2006 es diferente de la que prevaleció en los períodos anteriores, y es
necesario hacerse cargo de esta nueva realidad con prontitud, de manera
de no desperdiciar la oportunidad de desarrollo que ella brinda a Chile:
 en el ámbito internacional, se observa que la economía mundial
continúa creciendo a un ritmo excepcionalmente vigoroso,
completando el trienio más dinámico en tres décadas. Sin
desconocerse que hay a nivel global ciertos desequilibrios financieros
cuya solución está pendiente y que los conflictos geopolíticos en
curso colocan un signo de interrogación a la trayectoria del precio del
petróleo, se advierte en el conjunto de la economía mundial una
posición robusta y, aunque es posible que pierda dinamismo el
próximo año, no se anticipa un deterioro brusco. Para un país como
Chile, que acertadamente ha persistido en la política de profundizar
sus nexos comerciales con el resto del mundo, la mayor solidez de la
economía mundial le significa acceder a mercados más dinámicos y
con mejores precios.
 en lo referido a la disponibilidad de recursos financieros, la política
fiscal basada en un superávit estructural de 1% del PIB, le ha
permitido al fisco ahorrar un volumen significativo de recursos, que se
ha destinado al prepago de deuda e inversiones financieras. De
acuerdo a la información entregada por el Ministerio de Hacienda, los
fondos acumulados por el Tesoro Público al mes de junio de 2006
totalizaban una cifra aproximada a US$ 7 mil millones, proyectándose
para fines de año un volumen de más de US$ 12 mil millones. De
persistir durante 2007 un escenario favorable para el precio del cobre,
el monto global ahorrado se va a acercar a los US$ 20 mil millones.
Cabe destacar que el Fondo Monetario Internacional ha proyectado
un precio del cobre que, aunque declina significativamente, se
mantiene por sobre US$ 1,3 por libra hasta 2010. Por su parte, la
deuda neta del sector público (incluyendo al Banco Central) ha
experimentado un descenso significativo durante los últimos años,
habiendo alcanzado sólo 0,4% del PIB a marzo de 2006. Esto
significa que con los recursos que habrá ahorrado durante el presente
y el próximo año el sector público habrá extinguido su deuda y se
habrá transformado en un acreedor neto. Todo ello representará una
posición financiera extraordinariamente favorable e inusual para el
nivel de desarrollo que tiene el país.
 en lo que respecta a la evolución de la actividad económica, no deja
de llamar la atención que, a pesar del favorable entorno internacional
de estos años, el crecimiento del PIB se mantenga por debajo de la
estimación oficial del crecimiento potencial (5,3 por ciento), la que ya
es bastante inferior al valor que prevaleció en la década anterior (7
2
por ciento), cuando las condiciones internacionales
decididamente menos favorables que las actuales.
eran
 mientras tanto la generación de empleos, de acuerdo a cifras
recientemente revisadas por el INE, apenas alcanza a 52.000 puestos
de trabajo en los últimos 12 meses, lo cual mantiene a la
desocupación por octavo año consecutivo en torno al 9% de la fuerza
de trabajo.
El desafío de crear las condiciones para que Chile pueda retomar una
senda de crecimiento acelerado es compartido por todos. Pero no siempre
es bien entendida la magnitud del esfuerzo requerido. Es necesario poner
en marcha un importante conjunto de reformas, cuya ejecución suele
encontrar resistencias y demandar recursos. Afortunadamente, están dadas
las condiciones fiscales para abordar ahora ese desafío, manteniendo un
manejo presupuestario sano y austero, enmarcado en el equilibrio
estructural de las finanzas públicas, piedra angular de la estabilidad
macroeconómica que tantos frutos ha reportado a Chile. El presente
documento contiene propuestas de carácter fiscal para abordar dicho
desafío y es imprescindible que ellas sean complementadas con la
modernización de diversos cuerpos legislativos que obstaculizan el buen
funcionamiento de los mercados.
Una política fiscal para apoyar el crecimiento
La política fiscal que con acierto se ha venido administrando desde el año
2000, consistente en la confección de un presupuesto anual sobre la base
de una contabilidad estructural, ha dado sus frutos y debe mantenerse.
Desde luego, este concepto permite adaptar a través del tiempo los valores
considerados para los parámetros de referencia fundamentales, como lo
son el precio del cobre (de largo plazo) y el crecimiento de tendencia de la
economía. En el primer caso el comité de expertos convocado para este
propósito ha ajustado la proyección de 99 centavos de dólar por libra a 1,21
dólares por libra. Desgraciadamente, y por razones que las autoridades
competentes no han justificado convincentemente, los costos de producción
de CODELCO han aumentado considerablemente en los últimos años.
Consideramos que esto constituye una seria amenaza para las finanzas
públicas, que debe ser abordada y resuelta con prontitud. Reconociendo
que probablemente una parte del alza de costos es de carácter permanente
(específicamente, consideramos un mayor costo de ocho centavos de dólar
por libra) estimamos que el efecto conjunto de los mayores precios y costos
de cobre sobre los ingresos estructurales del Fisco, provenientes tanto de
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CODELCO como de la tributación minera privada, es de US$ 725 millones
anuales.
La verificación de un precio del cobre (y del molibdeno) significativamente
superior al de tendencia de largo plazo, le está significando al Fisco
ingresos extraordinarios. Juiciosamente, la regla fiscal en aplicación lo
obliga a ahorrar esos fondos y la recientemente aprobada Ley de
Responsabilidad Fiscal crea un marco general para su inversión en activos
financieros. La rentabilidad a obtenerse por los fondos ahorrados constituye
una fuente adicional de ingresos estructurales para el Fisco. Una estimación
realista indicaría ingresos adicionales para el año 2007 de
aproximadamente US$ 450 millones, y al menos US$ 900 millones a contar
del año 20081.
Pero además del ajuste en los parámetros de referencia básicos, en la
actual coyuntura también es oportuno cuestionarse la pertinencia de
mantener inalterada la meta del superávit estructural de uno por ciento del
producto. Cuando se estableció ese objetivo, las cuentas fiscales venían
saliendo de un período deficitario, lo que se había traducido en un aumento
de la deuda pública, y era necesario dar una señal del compromiso con una
tendencia de equilibrio. Estaba también presente el desequilibrio financiero
del Banco Central, presionando al mercado por nuevos recursos, lo cual
aconsejaba colocar un contrapeso a través de la meta de un superávit en
las cuentas fiscales. Ante la nueva realidad financiera, con el fisco
convertido en un acreedor neto, deja de tener sentido aspirar a un superávit
fiscal. En las actuales circunstancias creemos conveniente avanzar hacia un
equilibrio en el balance estructural (superávit nulo). Proponemos que este
cambio, que en régimen agrega recursos equivalentes a US$ 1.500 millones
anuales, se implemente paulatinamente durante los próximos cuatro años.
Cabe destacar que la obtención de un equilibrio en el presupuesto
estructural significa mantener constante a largo plazo la actual condición de
deuda pública neta nula o negativa, y es por tanto todavía extremadamente
prudente en comparación con las políticas fiscales observadas en
economías con clasificación de riesgo crediticio similar o mejor que la
chilena. Asimismo, la propuesta de reducir a cero el superávit estructural no
significa dejar de acumular los recursos previstos en el recientemente
creado Fondo de Estabilización Económico-Social, para hacer frente a
ciclos adversos.
En síntesis, los ajustes mencionados le permitirán al fisco contar con
importantes recursos adicionales para fortalecer el crecimiento de la
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Se ha supuesto un precio del cobre de largo plazo igual a 1.21 centavos de dólar la libra, constante para los
próximos años, y un precio de corto plazo que converge al largo plazo en 2008.
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economía, manteniéndose inalterado el principio de la responsabilidad en el
manejo de la política fiscal:
MAYORES INGRESOS FISCALES PERMANENTES
(valores acumulados período 2007-2010, en millones de dólares)
Efecto cobre
Intereses del fondo
Ajuste en la regla fiscal
2.900
3.150
3.900
TOTAL
9.950
Cabe destacar que los recursos señalados son estrictamente adicionales,
es decir, son superiores a lo previsto por las autoridades económicas. En
efecto, de acuerdo a lo informado el año pasado, el actual programa de
gobierno se financiaría plenamente (con la sola excepción de las propuestas
en materia de seguridad social efectuadas por la llamada Comisión Marcel)
con las disponibilidades presentadas por la DIPRES en septiembre de 2005,
considerando un crecimiento potencial creciente desde 5% en 2006 a 5,9%
en 2009, un precio del cobre de 99 centavos de dólar la libra y una tasa del
IVA de 19%. Los recursos adicionales que contenía tal proyección
presupuestaria permitieron diseñar un programa de gobierno cuyo costo a lo
largo de cuatro años se estimó en el equivalente a US$ 6.000 millones.
Como los US$ 9.950 millones que genera el alza del precio del cobre y el
ajuste de la regla son enteramente adicionales, es necesario definir con
rigor y con visión de futuro un programa diferente. Nuestra propuesta es que
el grueso de estos nuevos recursos sea orientado a impulsar un fuerte
crecimiento de la inversión, el empleo y la productividad, sobre la base de
una agenda concreta que reduzca los espacios a la captura de estos
recursos por parte de sectores específicos y que se aplique de manera
gradual, cuidando minimizar efectos macroeconómicos no deseados.
Específicamente, proponemos:
 un aumento de la inversión en educación y capacitación, con el
propósito de fortalecer el capital humano nacional, elevar la
productividad y abrir mejores oportunidades a todos los chilenos.
 el financiamiento de una reforma del Estado, introduciendo criterios
de eficiencia en la gestión y mayor flexibilidad operativa al interior de
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un aparato que decide respecto de la tercera parte del total de
recursos que conforman la demanda agregada de la economía.
 un potente impulso a la inversión y la innovación, aplicando un
programa de reducción gradual de los impuestos que hoy entraban el
crecimiento de la actividad económica y la generación de empleos.
Estamos convencidos que la pronta aplicación de un programa dirigido a
elevar la productividad e impulsar la inversión no sólo redundará en un
paulatino aumento del crecimiento potencial de la economía nacional –y la
correspondiente creación de bienestar duradero- sino que es el mejor modo
de levantar las expectativas y superar el inesperado debilitamiento de la
actividad económica registrado en los últimos meses.
Fortalecimiento de la inversión en capital humano
Tomando en cuenta el desafío de mejorar la productividad de los
trabajadores chilenos, nuestra propuesta se concentra en potenciar el área
de educación. Pensamos que están dadas las condiciones financieras para
mejorar la calidad de la educación que reciben todos los chilenos.
Proponemos subir el monto de la subvención escolar en forma significativa,
pero especialmente a los sectores más pobres de la población: 70% a los
estudiantes de los dos primeros quintiles de ingreso, a contar de mediados
del próximo año, y 30% al resto, a partir de 2008. Esto tendría un costo
adicional a lo programado de US$ 3.230 millones acumulados en cuatro
años. Por cierto, es indispensable que este esfuerzo fiscal sea antecedido
de una profunda reforma que introduzca auténtica autonomía, flexibilidad de
gestión y responsabilidad para los establecimientos educacionales, tanto
municipales como particulares subvencionados, que garantice que los
recursos adicionales en verdad contribuyan a mejorar la calidad de la
educación impartida. El cambio en gestión del sistema educacional exige
modernizar los estatutos administrativos vigentes.
Proponemos además una ampliación a los límites y una revisión de las
exigencias y procedimientos establecidos para acceder a los créditos
tributarios asociados a la capacitación de los trabajadores. La prioridad ha
de ser facilitar el acceso de las PYME a este beneficio, por ejemplo, para
mejorar sus prácticas de gestión contable y acceder al mercado de capitales
en mejores condiciones, así como en programas de alfabetización digital.
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Reforma al aparato estatal
Un requisito básico que debe cumplirse para financiar nuevos gastos
fiscales es revisar los procedimientos de evaluación y gestión de los
diversos programas de gasto público, de manera de velar por un buen uso
de los recursos y de perfeccionar los criterios de focalización.
Proponemos llevar a cabo una reforma global al aparato estatal, que
posibilite una sustancial mejora en la gestión pública. La mayor
productividad originada por una Reforma al Estado no se limitaría al impacto
directo del mejor uso de los recursos fiscales, sino que generaría
importantes ganancias en eficiencia en el sector privado, al reducirse el
peso ocasionado por una carga burocrática que la mayoría de las veces
entraba a la iniciativa privada.
El otorgamiento de mayores grados de autonomía a los jefes de servicio, en
un marco en que la mayor flexibilidad tenga como contrapeso un proceso
abierto y transparente de rendición de cuentas ante la ciudadanía, es algo
propio de un Estado moderno. Las categorías de gasto que insumen una
elevada proporción de recursos fiscales, como es el caso de educación,
salud y obras de infraestructura públicas, ameritan una profunda revisión de
su institucionalidad.
Proponemos destinar US$ 950 millones para el financiamiento de una
Reforma del Estado en la línea descrita. Esta cifra incluye los gastos en que
haya que incurrir por concepto de incentivo a funcionarios, sea por retiro
anticipado o como compensación por un cambio en el régimen de
contratación laboral de los funcionarios sujetos a estatutos especiales.
Impulso tributario a la inversión y el empleo
A pesar de la fuerte carga ideológica que suele acompañar a cualquier
iniciativa que implique ajustes tributarios, pensamos que sería oportuno y
eficiente que una parte de las actuales holguras fiscales disponibles sea
transferida directamente a la ciudadanía. En un mundo crecientemente
integrado no se pueden ceder ventajas competitivas a la competencia, y
tanto el nivel como la estructura de la carga impositiva en Chile contienen
elementos que dejan a los consumidores, productores e inversionistas de
nuestro país en una situación de desventaja, obstaculizándose así el
desarrollo de la capacidad emprendedora de los chilenos y la generación de
nuevos puestos de trabajo. El propósito de los cambios tributarios que se
detallan más abajo es poner a Chile a la cabeza de la competencia
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tributaria, motivar la innovación y la inversión, y acelerar el crecimiento de la
capacidad productiva.
Adicionalmente, si bien es cierto el país como un todo se ha beneficiado de
los mejores términos de intercambio, la distribución de la bonanza no ha
sido simétrica: la mayor parte de los beneficios los ha recibido el Estado,
mientras que el sector privado se ha visto afectado fuertemente por el efecto
negativo derivado del alza en el precio internacional del petróleo y los cortes
del gas natural contratado con Argentina. Esto último ha impactado
directamente el bolsillo de los consumidores –y, por ende, la demanda
agregada-, así como la posición competitiva de numerosos productores.
Nuestra propuesta en materia tributaria es la siguiente:
Acelerar la rebaja en el impuesto de timbres: Proponemos la paulatina
eliminación del impuesto de timbres a los créditos y a los giros o traspasos
de fondos por medios electrónicos. El costo estimado de esta medida sería
de US$ 2.350 millones a lo largo de cuatro años. Este esfuerzo es
fundamental para incrementar la competencia en el mercado financiero y
aumentar el acceso al crédito, en beneficio del financiamiento de nuevos
negocios.
Alivio en la tributación de la pequeña empresa: Proponemos la
introducción de un régimen tributario preferente para las empresas con
ventas anuales de hasta 25 mil UF. Específicamente, proponemos reducir a
cero la tasa de impuesto pagada por las utilidades reinvertidas de las
pequeñas empresas, las cuales son una importante fuente de
financiamiento para nuevas iniciativas y para ampliar el capital de trabajo.
Se estima un costo de US$ 530 millones a lo largo de cuatro años.
Estímulo tributario a la inversión: Proponemos incentivar el ahorro y la
inversión de las empresas ya sea (a) rebajando progresivamente la
tributación sobre las utilidades reinvertidas por ellas o sus socios, hasta
alcanzar una tasa de 12% el 2011 (manteniendo el 17% sobre las utilidades
no reinvertidas), o (b) estableciendo una fórmula de depreciación
instantánea de la inversión en activo fijos. El objetivo es dar un potente
impulso a la innovación empresarial, la inversión y la creación de fuentes de
trabajo. Esta medida tendría un costo estimado de US$ 1.280 millones a lo
largo de los próximos cuatro años.
Estímulo tributario a la innovación tecnológica: Celebramos la iniciativa
contenida en el Plan Chile Compite en cuanto a otorgar un crédito tributario
de 35% a la inversión en innovación tecnológica efectuada por las empresas
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en asociación con las universidades y de reducir a 15% el impuesto a las
regalías, servicios profesionales y software adquiridos en el exterior. Pero,
pensamos que es factible dar un paso más decidido a favor de la innovación
tecnológica y la difusión de la economía digital. Proponemos generalizar ese
beneficio para la innovación realizada directamente por las empresas o en
asociación con centros no universitarios y derogar el impuesto a las
regalías, servicios profesionales o software, excepto cuando pueda
presumirse que tales operaciones procuran eludir el impuesto adicional que
grava las rentas de la inversión extranjera.
En resumen, los recursos adicionales disponibles se utilizarían de la
siguiente forma:
USO DE RECURSOS ADICIONALES
(valores acumulados período 2007-2010, en millones de dólares)
Educación y capacitación
Reforma del Estado
Impuestos
Disponibilidades adicionales
3.830
950
4.160
1.010
TOTAL
9.950
Impulso fiscal responsable
Las propuestas que presentamos hacen posible aprovechar la oportunidad
de desarrollo que nos brindan las auspiciosas circunstancias por las que
atraviesa la economía mundial y hacer participar al conjunto del país de los
frutos del manejo fiscal responsable que hemos mantenido por tres
décadas. Por cierto, las iniciativas específicas pueden ser objeto de
perfeccionamientos, pero pensamos que la configuración básica del
paquete planteado –a saber, inversión en capital humano, reforma del
Estado y estímulo tributario a la iniciativa privada- constituye un programa
integral, y por tanto no admite ser aplicado sólo por partes. Debemos alertar
entonces contra la obvia tentación política de adoptar sólo aquellos
aspectos que significarían más gasto fiscal, descartando o rebajando las
reformas en pro de una mayor eficiencia del aparato público o que dan un
estímulo tributario a la iniciativa privada.
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Las cifras presentadas hacen alusión a nuevos compromisos fiscales por
cuatro años. Con eso queremos destacar que las holguras presupuestarias
que crea el alza del cobre deben destinarse a un programa de mediano
plazo, que a lo largo de varios años financie las inversiones y rebajas
tributarias requeridas. Celebramos por tanto la entereza con la que el
Ministro de Hacienda está enfrentando las presiones políticas para volcar
hacia un aumento del gasto público del 2007 la totalidad de las nuevas
disponibilidades y confiamos en que esta actitud prevalecerá en la
tramitación de la Ley de Presupuestos. Estamos conscientes que nuestras
propuestas deben ser calibradas de modo de moderar su efecto sobre la
demanda agregada y eventual impacto en el nivel de equilibrio del tipo de
cambio real. Consideramos que este riesgo se ve atenuado al acompañar
los incrementos en gasto fiscal con rebajas de impuestos orientadas a
fomentar el ahorro y la inversión (que implica fuertes importaciones de
maquinarias y equipos), lo que puede actuar como elemento compensador
sobre el tipo de cambio. Además, se debe tomar en cuenta que el aumento
probable de la demanda de importaciones aliviaría las eventuales presiones
inflacionarias. Por último, conviene tener presente que estas propuestas
están orientadas precisamente a mejorar la competitividad de la economía
chilena, y por tanto las industrias orientadas a las exportaciones serían
beneficiadas por este concepto. En tanto, los trabajadores se favorecerán
con mejores oportunidades de empleo y salarios, y los consumidores en
general se verán ampliamente beneficiados al mejorar su poder adquisitivo.
Creemos, en cambio, que un programa que sólo contemple un mayor gasto
fiscal, compuesto de diversas concesiones a grupos de presión y sin una
profunda Reforma del Estado, arriesga que los recursos se malgasten y que
se generen impactos relevantes, más allá de lo prudente, sobre la inflación,
las tasas de interés y el tipo de cambio. No es lo mismo el impacto
macroeconómico de una política fiscal más expansiva cuando parte de esa
expansión incrementa la competitividad y por lo tanto desplaza también la
oferta agregada. Por ello los tres componentes del programa propuesto se
complementan y refuerzan entre sí.
Estamos convencidos que este programa constituye la mejor forma de
aprovechar la ocasión de desarrollo que a Chile le depara la bonanza del
cobre. Por cierto, las medidas propuestas no agotan las reformas
necesarias. Por ejemplo, es crucial también perfeccionar las regulaciones
ambientales, laborales y sectoriales, a fin de desencadenar un proceso de
rápido crecimiento en la productividad. El programa presentado aquí no
debe pensarse de ningún modo como sustituto a ese indispensable
esfuerzo. Lo que el presente documento propone es utilizar en forma
responsable la holgura fiscal disponible para lanzarnos ya a la carrera del
desarrollo acelerado.
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El programa propuesto no considera la utilización de los fondos financieros
acumulados. Nos parece prudente utilizar en estos cuatro años solamente
las holguras permanentes derivadas de la reducción del superávit
estructural y su reemplazo por un balance estructural de las finanzas
públicas, del mayor precio permanente del cobre, así como de los intereses
acumulados por los nuevos recursos financieros. Una vez ejecutado este
programa y evaluado positivamente por la ciudadanía, un renovado y
fortalecido Estado podrá considerar nuevos impulsos y desafíos.
Quienes abajo firmamos este documento, como ciudadanos y profesionales,
tenemos diversas opiniones y énfasis acerca de cómo utilizar las nuevas
holguras que el país dispone. Sin embargo, hemos realizado el esfuerzo de
consensuar un conjunto coherente de propuestas, como una contribución a
ese debate amplio que el país requiere para construir un acuerdo nacional
en pro del crecimiento y el bienestar de su gente. Los tres componentes del
programa propuesto, es decir, inversión en capital humano, modernización
del Estado y reducción de impuestos que distorsionan la competencia y la
inversión, son elementos esenciales para un programa consistente con el
objetivo de dar un salto definitivo hacia el desarrollo durante la próxima
década. No debemos desaprovechar esta oportunidad.
Patricio Arrau
Raphael Bergoeing
Harald Beyer
Hernán Cheyre
Juan Eduardo Coeymans
Rosanna Costa
Carlos Díaz
Tomás Flores
Juan Andrés Fontaine
Alexander Galetovic
Luis Felipe Lagos
Felipe Larraín
Cristián Larroulet
Felipe Morandé
Patricio Rojas
Francisco Rosende
Jorge Quiroz
Ernesto Tironi
José Ramón Valente
Rodrigo Vergara
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