documentos de trabajo

ISSN 2313 – 9811
DOCUMENTOS DE TRABAJO
ESPECIFICIDADES NACIONALES E
INDICADORES DE INNOVACIÓN
Diana Suárez
Documento de Trabajo Nº: 30
Fecha: diciembre de 2006
E-mail: [email protected]
WEB: www.centroredes.org.ar
Especificidades nacionales e indicadores de innovación
Introducción
En las últimas décadas ha quedado ampliamente comprobada la importancia de la
innovación tecnológica y organizacional como medio para avanzar en el crecimiento y
desarrollo económico. (Lundvall; 1992) En consecuencia, la medición de los aspectos
que hacen al proceso innovativo, y su impacto en las actividades económicas, se ha
vuelvo un factor clave tanto para la formulación e implementación de políticas públicas
como para la toma de decisiones en el ámbito empresarial.
En este contexto, la conformación de indicadores -y los conceptos o variables teóricas
que les dan sustento- se ha convertido en el centro del debate en diversos ámbitos.
Uno de los principales puntos de debate es la búsqueda por conciliar la doble
necesidad de contar con indicadores comparables internacionalmente pero, al mismo
tiempo, capaces de identificar las especificidades regionales y nacionales. Así, quizá
los principales exponentes de esta doble necesidad sean el Manual de Oslo (OECD;
2005) y el Manual de Bogotá (RICYT; 2000). El primero tiene por objeto homogenizar
la medición de los aspectos asociados a la innovación en los países miembros de la
OECD y el segundo retoma el primero pero reconociendo las especificidades de
América Latina y proponiendo indicadores para caracterizarlas.
En paralelo con la publicación de diversos estudios en esta temática, se ha generado
una cantidad importante de información estadística sobre el proceso innovativo en
diferentes regiones del mundo. En el contexto de los países desarrollados, la OECD
ha puesto a disposición numerosos indicadores de los países miembros. Al mismo
tiempo, organismos internacionales como el Banco Mundial y la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe, así como también diversos emprendimientos
regionales, como la Ricyt para el caso de Iberoamérica, posibilitan hoy el acceso a una
amplia gama de información.
Por esto, el objetivo del presente informe es recopilar parte de estas estadísticas a fin
de analizar las diferentes especificidades latinoamericanas que se han ido poniendo
de manifiesto durante los últimos años y que distinguen a la región de países
desarrollados tales como Estados Unidos, los que conforman la Unión Europea o los
nuevos países desarrollados del Sudeste Asiático tales como Corea y Japón. En este
sentido, se propondrán 5 aspectos claves de nuestra región que la distinguen del resto
de los países y que es necesario tener en cuenta al momento de generar indicadores
útiles para el desarrollo y evaluación de políticas públicas y estrategias de carácter
privado. Al respecto, caben una aclaración.
Estos aspectos, aunque abarcan un amplio espectro de la realidad latinoamericana, no
pretenden ser una enumeración acabada ni un ranking de especificidades. Por el
contrario, surgen de las principales diferencias que se han ido manifestando en los
últimos años en la región y cuya inclusión en el análisis del proceso innovativo puede
conducir a una descripción errónea de la realidad y, a partir de ella, al desarrollo e
implementación de políticas que, en el mejor de los casos, resultan inefectivas. El
objetivo último es el de avanzar en la construcción de un set de indicadores capaces
no solo de caracterizar la realidad del proceso innovativo en un determinado sistema
nacional de innovación sino también de monitorearlo. La hipótesis de trabajo plantea
que los indicadores de innovación que se producen en la actualidad no permiten
1
observar la realidad latinoamericana. En la región existen especificidades que
impactan en los indicadores de innovación, por esto, estos indicadores resultan en
algunos casos poco útiles puesto que no agregan información pertinente y en otros,
peligrosos puesto que conducir a malinterpretaciones de los fenómenos innovativos.
Dicho esto, el presente documento se encuentra dividido en 6 secciones. Luego de
esta breve introducción, en las secciones 1 a 5 se presentan los aspectos que
deberían agregarse al análisis del proceso innovativo a nivel nacional. Como se
mencionara, se utilizará como recurso argumentativo la información estadística que
surge de diversos ejercicios llevados adelante en algunos países seleccionados y que
viene siendo recopilada por fuentes nacionales, regionales y mundiales. Finalmente,
se plantean las conclusiones.
Aspecto 1: El sector Productivo
1.1. Intensidad tecnológica y gasto en I+D
La innovación y el cambio tecnológico son dos aspectos directamente relacionados
con la evolución de la economía. Ya sea que se adopte un enfoque neoclásico, como
son aquellos modelos que incorporan el cambio tecnológico a la función de
producción, o un enfoque más de tipo heterodoxo, como los análisis a partir del
Sistema Nacional de Innovación, no puede desconocerse la importancia del tipo de
estructura productiva en la caracterización de un país.
Tanto es así que durante las últimas décadas han surgido nuevas clasificaciones
industriales que intentan superar la tradicional división entre el sector primario, el
industrial y el de servicios. Así, las ramas de actividad económica clasificadas por el
CIIU son también analizadas en términos de las taxonomías de Pavitt (basadas en
ciencia, dominadas por proveedores, escala intensiva y proveedores especializados)
(Pavitt; 1984) y a partir de la clasificación desarrollada por Lall (1992) y adoptada por
la OECD (2000) de acuerdo a la intensidad de los gastos en investigación y desarrollo
(Alta tecnología, media-alta tecnología, media-baja tecnología y baja tecnología), entre
otros.
Más allá de las críticas que han recibido las taxonomías propuestas no es posible
omitir el hecho de que cualquier comparación entre estructuras productivas debería
considerar la importancia de la tecnología en las actividades críticas de la firma. Es
decir, el análisis del esfuerzo innovativo de las empresas –y de sus frutos- debería
tomar en cuenta el sector de actividad donde las firmas operan, puesto que la
intensidad del gasto en I+D varía de acuerdo al sector industrial. Así, una estructura
sesgada hacia los productos de mayor contenido tecnológico, demandará, por
definición, de mayores esfuerzos en la generación de tecnologías. Por el contrario, es
esperable que una estructura sesgada hacia los sectores denominados low-tech,
presente un menor gasto en estas actividades.
Admitiendo las limitaciones estadísticas dadas por la falta de una única clasificación
comparable internacionalmente y a fin de presentar una aproximación a las diferencias
discutidas, en el cuadro 1 se exponen algunos datos referidos al comercio mundial de
algunos bienes y servicios, entre ellos, los considerados más dinámicos. Aunque es
posible encontrar aún dentro de los sectores más tradicionales –como la agriculturanichos de una alta intensidad tecnológica, estos suelen representar sólo una pequeña
fracción del total del sector. En consecuencia, a pesar de la existencia de estos nichos
high-tech, la tradicional clasificación presentada permite obtener, grosso modo, una
imagen estática de la distribución regional de las exportaciones.
2
Como puede observarse en el Cuadro 1, América Latina y el Caribe -también, aunque
con diferencias más marcadas, África-, tienen una baja participación en los productos
de mayor contenido tecnológico y, por tanto, más intensivos en el uso de conocimiento
y demandantes de mayores esfuerzos innovativos. Al respecto, mientras que en
Europa y América del Norte, los productos químicos representan respectivamente el
10.7 y 14.9% de sus exportaciones, en América de Sur y Central éstos equivalen sólo
al 6%. La brecha es aún mayor para el caso de los equipos para oficina y
telecomunicaciones, rubro que incluye a las nuevas tecnologías de información y
comunicación: en Estados Unidos estas manufacturas equivalen al 12.8% de sus
exportaciones, en Europa alcanzan el 8% y en América de Sur y Central sólo el 1.4%.
Cuadro 1: Participación de productos seleccionados en las exportaciones
totales de cada región (2004)
Productos
Industria Hierro Productos
Combustibles Textiles
Agrícolas
automotriz y acero químicos
América
del Sur y
Central
América
del Norte
Europa
África
Asia
Equipos para
oficina y
telecomunicaciones
28,9
33
0.9
4.1
4.4
6
1.4
9,9
10
1.3
13
1.3
10.7
12.8
9,1
12,1
6
7,5
59,1
7,7
2
0.6
3,7
12
1.7
7.2
3.3
2.6
2.7
14.9
3.3
7
8
0.7
26.2
Fuente: elaboración propia según datos OMC (2005)
Asimismo, esta distribución se ha mantenido casi inalterada a lo largo del tiempo. En el
cuadro 2 se presenta la estructura de las exportaciones según intensidad tecnológica
de un conjunto seleccionados de países latinoamericanos1. Como puede observarse,
entre 1990 y 2004 la estructura de las exportaciones se ha mantenido constante –con
excepción de México-, concentrándose en las exportaciones de productos primarios y
manufacturas basadas en recursos naturales. Aunque en Brasil las manufacturas de
media intensidad tecnológica explican casi un tercio de las exportaciones totales en
2004 y en México las exportaciones de alta tecnología pasaron del 4% en 1990 al 27%
en 2004 ambos casos merecen aclaraciones a parte.
Casi la totalidad de las exportaciones mexicanas de alta y media intensidad
tecnológica tienen su origen en la maquila y dado que la etapa de la producción
llevada a cabo en México corresponde principalmente a las actividades de ensamblaje,
se trata de un proceso productivo fuertemente demandante de mano de obra de menor
calificación y escasa generación de conocimiento. (Lugones y Suárez; 2006)
1
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Venezuela representaron, en 2004, alrededor del
85% del PBI y el 87% de las exportaciones de la región.
3
Cuado 2: Estructura de las exportaciones (%) - Países Seleccionados
Productos
primarios
Argentina
Brasil
Colombia
Chile
Venezuela
México
1990
41
28
65
32
83
47
2004
47
31
45
38
85
15
Basadas en
RRNN
1990
29
26
13
58
7
13
2004
26
22
18
52
5
7
Baja
intensidad
tecnológica
1990
11
15
13
2
4
7
2004
7
11
13
2
2
14
Media
Intensidad
Tecnológica
Alta
Exportaciones
intensidad
Totales
Tecnológica
1990
10
26
6
3
5
28
1990 2004
2
2
4
7
0
2
1
0
0
0
4
27
2004
16
28
16
5
7
37
1990
100
100
100
100
100
100
Fuente: Elaboración propia sobre los datos de CEPAL (2006).
Respecto de Brasil, aunque los números parecen estar indicando una intensificación
de contenido tecnológico, en una investigación realizada por De Negri et.al. (2005) se
concluye que las firmas brasileras que han logrado una inserción internacional a partir
de la diferenciación de producto y la intensificación tecnológica representan apenas el
1.7% del total de la estructura industrial de este país.
En síntesis, los cuadros presentados ponen de manifiesto que no parecería lógico
esperar que América Latina y el Caribe presentaran una proporción de gasto en I+D
semejante a la de los países desarrollados, incluso, la tendencia observada no sugiere
una intensificación tecnológica de las exportaciones. Así, afirmar que los países
desarrollados gastan proporcionalmente más en I+D que los países en desarrollo
resulta redundante.
Por lo tanto, el indicador de intensidad de gasto (I+D/PBI) utilizado habitualmente para
la comparación internacional, no es tan útil si se pretende explicar las diferencias
internacionales así como tampoco para monitorear la evolución de los países en
desarrollo en lo relativo a la ciencia y la tecnología. Por ejemplo, el aumento del gasto
en I+D sin un incremento en la intensidad tecnológica de la estructura productiva
podría estar indicando una baja capacidad de traducir este gasto en mayor generación
de conocimiento productivo. A la inversa, un aumento de la intensidad tecnológica sin
un incremento del gasto en I+D podría en realidad estar encubriendo actividades
demandantes de mano de obra no calificada aún perteneciendo a sectores high-tech.
Esto no implica asumir resignadamente que no puede esperarse que el gasto en I+D
latinoamericano alcance al europeo o norteamericano; por el contrario, esto pone de
manifiesto la necesidad de acompañar el tradicional análisis del gasto en I+D con
indicadores de la intensidad tecnológica de la estructura productiva, a fin de detectar
las causas estructurales que pueden estar incidiendo en los valores registrados y
evaluar las posibilidades de revertir la situación.
1.2. La escala de producción
Una consideración similar a la hecha respecto de la intensidad tecnológica de la
estructura productiva debería realizarse respecto del tamaño de las firmas. Diversos
autores han puesto de manifiesto la importancia de la escala en el desarrollo de
actividades de innovación (Lugones, 2004). Hace ya algunos años, Katz y Kosacoff
(1998) habían afirmado que la escala productiva de los países latinoamericanos se
estimaba en 1/10 de la escala óptima internacional. No cabe duda que en algunos
sectores la brecha se ha cerrado (producción de grano y aceite para exportación en el
caso de Argentina, producción de aviones comerciales en el caso de Brasil,
producción de cobre para el caso de Chile); sin embargo, tampoco cabe duda de que
4
2004
100
100
100
100
100
100
la heterogeneidad productiva ha aumentado por lo que, en otros sectores, la brecha
respecto de la escala óptima incluso se ha ampliado.
En el cuadro 3 se presenta la participación en el comercio mundial de mercancías y
servicios de las regiones referidas anteriormente. De acuerdo con la OMC, América
del Norte y Europa concentran el 61.55% del total de exportaciones de manufacturas
del año 2004 y el 70.9% de las exportaciones de servicios comerciales del 2000. En
este contexto, América del Sur y Central contribuyen con el 3.1% y 3.2% de las
exportaciones de bienes y servicios, respectivamente y para los mismos años.
Cuadro 3: Participación regional en las exportaciones mundiales de Mercancías
(año 2004) y Servicios Comerciales (año 2000)
América del Sur y Central
América del Norte
Europa
África
Asia
Mercancías
3.1
14.5
45
2.6
26.8
Servicios
3.2
22.3
48.6
2.1
20.7
Fuente: elaboración propia según datos OMC (2005)
Las diferencias se hacen aún más evidentes si la comparación se realiza entre países.
En el cuadro 4 se presenta la participación en la distribución del Producto Interno Bruto
en grandes rubros para un conjunto seleccionado de países. A fin de simplificar el
análisis de dicho cuadro, los valores que se presentan surgen de utilizar como base
los valores de Estados Unidos para cada rubro. Así, el índice para la Argentina en el
rubro “Manufacturas” sería de 1.91%, para Brasil el 7.2% y para Colombia el 0.75%.
Es decir, el producto bruto aportado por la industria en Estados Unidos es más de 52
veces superior al de Argentina. En el rubro almacenaje, transporte y comunicaciones,
las diferencias son aún mayores: el valor aportado por este sector en la Argentina
equivale al 1.54% del aportado por el mismo sector en Estados Unidos.
Este cuadro pone de manifiesto una de las principales dificultades –o paradojaslatinoamericanas respecto de la escala productiva. A pesar de sus dimensiones
físicas, la región cuenta con un reducido mercado interno, tanto en términos de
cantidad de habitantes como de poder adquisitivo de la demanda. En consecuencia,
sería esperable –y desde ya, deseable- una alta inserción en los circuitos
internacionales de comercio. Como se desprende de los cuadros 3 y 4, esto no es así,
lo que perpetuaría el ciclo vicioso de falta de competitividad por falta de escala y falta
de escala por escasa competitividad.
Cuadro 4: Distribución del PBI, sectores seleccionados (Estados Unidos=100%)*
Agricultura, ganadería, caza
y silvicultura
Manufacturas
Comercio por mayor y por
menor, hoteles y
restaurantes
Transporte, almacenamiento
y comunicaciones
PBI
Argentina
Brasil
Colombia Francia Alemania
Japón
Estados Unidos
9,34%
28,43%
6,11%
28,94%
16,79%
35,42%
100,00%
2,10%
6,76%
0,71%
15,74%
34,41%
55,08%
100,00%
1,11%
1,95%
0,48%
13,02%
16,37%
31,84%
100,00%
1,80%
3,58%
0,84%
16,41%
20,98%
38,53%
100,00%
1,31%
5,06%
0,82%
17,47%
23,40%
39,86%
100,00%
* Año 2004 excepto Brasil y Japón para los cuales la información corresponde al 2003.
Fuente: Elaboración propia según datos Naciones Unidas (2006)
Ahora bien, en relación con el tema de estudio, esto es, la dinámica innovativa y sus
respectivos indicadores, el objetivo de mostrar este tipo de indicadores es resaltar una
5
vez más que muchas veces la utilización de indicadores porcentuales o índices oculta
el hecho de que se están comparando magnitudes diferentes y en cuestiones
asociadas a la ciencia, la tecnología y la innovación las cuestiones de escala se
vuelven un factor limitante. En términos de Peirano (2006) resultaría interesante
entonces, conocer no solo las magnitudes en relación al total de recursos sino también
aquellas asociadas a valores absolutos y procesos de acumulación.
En primer lugar, cabría preguntarse en qué medida los gastos en I+D son divisibles,
esto es, en qué medida puede gastarse proporcionalmente a la escala existente o, por
el contrario, el pasaje de una escala a otra implica discontinuidades en la función de
gasto en actividades de innovación. En segundo lugar, si esto fuera así, y el pasaje de
una escala a otra es determinante del nivel de gasto en actividades de innovación,
entonces deberían construirse indicadores capaces de reflejar la evolución de las
dimensiones de la industria latinoamericana respecto de las de los países
desarrollados a fin de analizar la dinámica del proceso productivo.
Aspecto 2: Innovaciones de producto vs organizacionales y de proceso
Las innovaciones no tecnológicas representan, para los países en desarrollo, una
fuente de aumentos de productividad de singular importancia. El desarrollo de las
capacidades tecnológicas está directamente relacionado con la modernización
organizacional, esto es, nuevas formas de organización de la producción –toyotismo-,
nuevas formas de comercialización –comercio electrónico-, nuevas formas de
vinculación –plataformas electrónicas. (Lugones y Peirano; 2004) Aunque las ventajas
que surgen de este tipo de innovaciones no son un atributo exclusivo de los países en
desarrollo, las características de su entramado productivo conducen a que el espacio
de mejora sea más amplio.
También es importante distinguir los diferentes grados de importancia que asumen las
innovaciones de proceso versus las de producto en el contexto de los países en
desarrollo. Edquist (2001), por ejemplo, afirma que, por definición, los países en
desarrollo asumen tal condición por el tipo de proceso productivo que desarrollan. Es
decir, en la medida que la estructura productiva de estos países se encuentra por
debajo de la frontera tecnológica internacional, cualquier mejora de corto plazo en la
productividad debe basarse en una mejora en el proceso productivo.
Si se acepta esto, parece lógico suponer que una empresa que produce con
tecnologías antiguas –incluso obsoletas-, y que se encuentra en condiciones de
invertir, opte por agiornar su sistema productivo. Así también, si ésta se encuentra
incurriendo en costos por falta de eficiencia en sus procesos administrativos o pierde
capacidad de responder a la demanda por su sistema de comercialización, tampoco
parece desacertado invertir en mejoras de este tipo. En consecuencia, es probable
que los indicadores capten un elevado número de actividades innovativas pero con un
alcance limitado respecto de los resultados observados en las encuestas de los países
desarrollados. Específicamente, un elevado número de empresas innovadoras –que
innovaron en proceso y cuestiones organizacionales- y un reducido esfuerzo en
términos monetarios así como también una baja tasa de empresas que han solicitado
patentes.
Como puede observarse en el cuadro 5, los países de mayor desarrollo presentan una
mayor tasa de empresas que han implementado innovaciones de producto respecto de
las que implementaron innovaciones de proceso. Inversamente, en aquellos países de
menor desarrollo, la proporción se invierte.
6
Ahora bien, dadas estas características, es esperable que la estructura del gasto en
innovación difiera entre países desarrollados y países en desarrollo. Las mejoras
organizacionales tienen asociados gastos en capacitación, en gestión, en hardware y
software de tipo front office. Las innovaciones de proceso, por su parte, demandan
gastos en ingeniería y diseño industrial, en recursos humanos con calificaciones
asociadas a las ingenierías, en hardware y software de tipo back office e inversiones
en bienes de capital. En cambio, las innovaciones de producto, demandan mayores
gastos en I+D, un laboratorio afín a estos gastos y recursos humanos con
calificaciones asociados al core de la firma.
Cuadro 5: Proporción de las empresas innovadoras TPP que implementaron
innovaciones de producto e innovaciones de proceso (Países seleccionados)*
47%
61%
53%
87%
79%
83%
81%
71%
58%
41%
Argentina
Brasil
Francia
Alemania
Innovadoras de producto
Países Bajos
Innovadoras de proceso
* Argentina: período 1998-2001, Brasil 2001-2003, Alemania y Países Bajos, año 2000.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC (2003); IBGE (2003) y EUROSTAT (2006)
Esto no implica desconocer la importancia de la I+D para el desarrollo de una firma
sino considerar la posibilidad de que la empresa no posea incentivos a realizarla, o al
menos, los incentivos existentes priorizan otro tipo de actividades. Así, como puede
observarse en el cuadro 6, en aquellos países donde predominan las innovaciones de
producto se observa una mayor participación de los gastos en I+D e, inversamente,
donde el tipo de innovación predominante se invierte, el tipo de gasto con mayor peso
es aquél que se realiza en bienes de capital.
Cuadro 6: Gastos en I+D y gastos en Bienes de Capital como porcentaje de las
ventas*
3,11
3,05
2,97
1,57
1,33
1,22
0,61
0,79
0,54
0,22
Argentina
Brasil
I+D / ventas
Alemania
Países Bajos
Finlandia
Bienes de Capital / ventas
* Argentina: gasto anual promedio período 1998-2001; Brasil: 2003; Países Bajos y Alemania: 2000.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC (2003); IBGE (2003) y EUROSTAT (2006)
Lo dicho pone a su vez de manifiesto que la principal fuente de incorporación de
tecnología en la mayoría de las empresas ubicadas en países en desarrollo tiene lugar
a la partir de la incorporación de bienes de capital. Esto a su vez se traduce
automáticamente en un incremento en el total de empresas innovativas en proceso, e
7
incluso en producto, cuando la incorporación de la maquinaria genera una
modernización tal que se modifica radical o sustancialmente el producto fabricado.
Este tipo de conductas impacta a su vez en el tipo de vinculaciones que establece la
empresa. Cada tipo de innovación demanda de relaciones con actores diferentes.
Cuando una empresa pretende innovar en cuestiones organizacionales es probable
que se vincule con consultoras especializadas e institutos de formación ejecutiva. En
cambio, cuando la innovación es de proceso, parece coherente esperar que se vincule
con proveedores de equipo y maquinaria, con centros de formación e investigación
ingenieril e incluso con empresas competidoras. Contrariamente, cuando una empresa
orienta sus esfuerzos innovativos hacia la búsqueda de nuevos productos, la
vinculación debería orientarse hacia laboratorios y centros de investigación y
desarrollo, universidades y clientes e incluso concentrarse en la misma empresa.
Al respecto, un indicador proxy de las actividades del nivel de vinculaciones (formales
e informales de la firma) son los indicadores de fuentes de información. En el cuadro 7
se presenta el porcentaje de empresas innovadoras que ha asignado importancia
media o alta a los clientes, proveedores y universidades como fuente de información
para las actividades de innovación. Como puede observarse, en Brasil el porcentaje de
innovadoras que recurrió a los proveedores como fuente de información es superior al
presentado en Alemania y Francia, donde, contrariamente, el mayor porcentaje se
observa en clientes y universidades.
Cuadro 7: Fuentes de información para las actividades de innovación*
90%
Clientes
80%
Proveedores
70%
Universidades
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Brasil
Alemania
Francia
*Porcentaje de empresas innovadoras que asignaron importancia media y alta.
Universidades: Brasil incluye universidades y centros de investigación; Alemania y Francia, Universidades
y centros de educación superior. / Clientes: Clientes y consumidores. / Proveedores: incluye, para todos
los casos, proveedores de equipamiento y materias primas.
Fuente: elaboración propia sobre la base de IBGE (2003) y EUROSTAT (2006)
En relación con la necesidad de agiornar el sistema productivo, cabe presentar las
conclusiones que surgen del indicador de nivel de avance tecnológico industrial (en
inglés ITA), calculado por Naciones Unidas (2005)2. Como puede observarse en el
2
Este indicador combina tres dimensiones de la industria a través de seis indicadores de performance:
una dimensión asociada al nivel de actividad, para lo cual considera el output industrial per cápita y
exportaciones per cápita, una dimensión asociada al peso de la industria en la economía a través de
indicadores sobre la participación de la industria en el total de la producción y en las exportaciones y una
tercera dimensión asociada al nivel tecnológico para lo cual incluye la participación de los productos de
media o alta tecnología en la producción industrial y en las exportaciones de manufacturas. (Naciones
Unidas; 2005)
8
cuadro 8, el valor que presenta este indicador para países como la Argentina o Brasil,
aunque es mayor que el que alcanza Colombia, es casi la mitad del alcanzado por
Alemania, Japón o Estados Unidos. De hecho, de acuerdo con el ranking preparado
por las Naciones Unidas para 96 países, Argentina, Brasil y Colombia se ubican en el
puesto 40, 27 y 56 respectivamente. Así mismo, si se compara este índice por región
las diferencias son aún más notorias. Aún considerando los valores alcanzados por
Brasil (0.252) y México (0.320), índices como 0.070 para Bolivia y Chile conducen a
que el conjunto de países de América Latina y el Caribe no alcancen, en promedio, el
valor de 0.100.
A estas diferencias en materia de necesidades de la firma se suma al hecho de que
existen sectores que demandan mayor gasto en I+D y sectores en donde éste tipo de
gasto es menor (presentado en el aspecto 1). En consecuencia, la comparación de la
estructura de gasto requeriría de un marco teórico que permita de alguna forma
superar estas limitaciones.
Cuadro 8: ITA 2002
ITA
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
México
Alemania
Estados Unidos
Francia
Japón
0.153
0.070
0.252
0.070
0.097
0.320
0.407
0.371
0.315
0.456
Fuente: Elaboración propia según Naciones Unidas (2005)
Lo dicho no implica asumir que en los países de desarrollo el gasto en I+D es menos
estratégico que en los países desarrollados. Por el contrario, lo dicho implicaría admitir
que los incentivos del mercado no determinan una conducta activa en términos de
desarrollo de nuevos productos de alcance internacional; implicaría también asumir
que los indicadores de gasto en actividades de innovación son relevantes para realizar
un diagnóstico pero, si lo que se pretende es que contribuyan al desarrollo de políticas
capaces de traccionar un cambio cualitativo en el resultado de las actividades de
innovación será necesario acompañarlos de indicadores capaces de dar cuenta de la
brecha tecnológica entre las empresas y la frontera internacional –como por ejemplo el
ITA- así como también, del tipo de conducta innovativa de la firma.
Existe evidencia que sugiere que tan importante como la intensidad del gasto en
innovación es su estructura. (Lugones et.al., 2005) En esta misma línea, el tipo de
innovación desarrollada conduce a diferentes resultados en términos de competitividad
e inserción externa. La evidencia también ha demostrado que aquellas empresas que
exportan y diferencian productos son las que presentan mejores indicadores de
empleo, nivel salarial y ventas. (De Negri et.al.; 2005). Esto refuerza la necesidad de
desagregar, dentro de las encuestas de innovación, el gasto en estas actividades así
como también la posibilidad de captar las existencia de actividades orientadas hacia la
diferenciación de producto versus la reducción de los costos.
En los países en desarrollo la incorporación de tecnología se da en su mayoría a
través de la incorporación de bienes de capital, sin embargo, para que la misma
genere impactos significativos en términos de productividad es necesario que la
9
empresa cuente con el conocimiento necesario para seleccionarla, adaptarla y
modificarla. En términos de indicadores, esto implica que la empresa debe realizar
esfuerzos tanto exógenos (bienes de capital, licencias) como endógenos (I+D,
ingeniería, diseño, capacitación), lo que implica balancear su gasto entre ambos tipos
de actividades. (Lugones et.al., 2005) Si la interpretación de los indicadores se limita a
las cuestiones de intensidad, entonces las estrategias innovativas se limitarían a un
mayor o menor gasto. Por el contrario, si además se considera la estructura del gasto,
entonces es posible determinar el sesgo en las actividades de innovación (exógenas o
endógenas) y desarrollar políticas capaces de incentivar el gasto balanceado, que es
la estrategia capaz de conducir al desarrollo de una ventaja competitiva sustentable.
Aspecto 3: Innovaciones radicales, incrementales y adaptativas
El tercer aspecto que parecería distinguir a los países desarrollados de los países en
desarrollo es el grado de novedad de las innovaciones logradas. Existen
especificidades propias de los países en desarrollo que conducen a que los cambios
incrementales sean un determinante clave de la supervivencia de una firma:
diferencias de escala (Aspecto 1), de poder adquisitivo, de acceso a insumos, etc. En
muchos casos, que una empresa se encuentre por debajo de la frontera tecnológica
internacional no responde necesariamente a falta de capacidad de modernización:
puede ser una decisión racional por parte de la firma, en relación al contexto y las
condiciones del entorno en que opera.
Cuando la función de producción no es continua en el sentido neoclásico el problema
de las indivisibilidades se vuelve un factor limitante para el alcance de la escala de
producción más eficiente vía incorporación de bienes de capital. Es decir, la función de
producción presenta indivisibilidades resultado de condicionamientos de orden
tecnológico que hacen el pasaje de un nivel productivo a otro implique saltos en la
capacidad instalada. Por tanto, en países donde la escala es menor que la
internacional, es necesario adaptar el proceso productivo -compuesto en gran parte
por bienes de capital importados, que fueron a su vez creados acorde a la escala
óptima internacional. En consecuencia, la empresa debe, por un lado, optimizar el
rendimiento del equipo y evitar los cuellos de botella y, por el otro, adaptar el
equipamiento a la escala propia de la firma.
No hace falta argumentar a favor de la importancia del mercado interno para el
crecimiento y desarrollo de una empresa. Los países en desarrollo poseen, por
definición, un ingreso per cápita menor al de los países desarrollados. Sin embargo, y
como puede observarse en el cuadro 9, esto se combina además con una distribución
del ingreso regresiva y una densidad poblacional notablemente inferior a los países
desarrollados. En consecuencia, cuando el poder adquisitivo de una parte relevante
del mercado es bajo, es necesario adaptar los productos de modo de hacerlos
accesibles a la demanda. De esta forma, se busca o bien reducir los costos o bien
ofrecer productos de una tecnología anterior a la existente –ya amortizada- en
mercados desarrollados.
Cuadro 9: PBI per cápita y distribución del ingreso
Argentina Brasil Colombia Francia Alemania Japón
PBI per cápita
(dólares)a
Población por km2b
Ginic
Estados
Unidos
3.410
2.788
1.811
29.805
29.603
33.637
37.658
13
52,2
21
59,3
43
57,6
109
32,7
237
28,3
350
24,9
32
40,8
a) Calculado a partir de dólares corrientes, año 2003. / b) Cantidad de personas por kilómetro cuadrado,
año 2003. / c) Refers to income shares by percentiles of population, ranked by per capita income.
10
Argentina: año 2001, urban data. Brasil: año 2001, Colombia: año 1999, Francia: año 1995, Alemania: año
2000, Japón: año 1993, Estados Unidos: año 2000.
Fuente: Elaboración propia según Banco Mundial (2005 y 2006)
Las dificultades para acceder a insumos importados, la falta de oferta de bienes y
servicios, las posibilidades de acceso al crédito e incluso los gustos y preferencias de
la demanda conducen a la búsqueda de adaptaciones del producto o proceso
productivo a la función de producción local. De esta forma, las empresas localizadas
en estos países deben conciliar una demanda globalizada a la vez que local. Esto
implica conciliar características estructurales de la demanda (gustos y preferencias
que difícilmente cambien en el corto plazo), con cuestiones coyunturales (poder
adquisitivo, escala). Esto obliga a la firma a mantener flexibilidad de modo de
satisfacer a la demanda actual y poder, eventualmente, satisfacer a la demanda
potencial futura.
En términos del proceso innovativo, lo explicado implica que la empresa debe dirigir
sus esfuerzos –o al menos una parte importante de ellos- hacia actividades de
adaptación o cambios menores, resultando en una menor tasa de innovaciones
radicales y una mayor tasa de innovaciones incrementales y adaptativas. En los
ejercicios de medición, esto se traduciría en un bajo porcentaje de innovaciones
“nuevas para el mercado internacional” y un alto porcentaje de productos o proceso
“nuevos para la firma”.
Una firma que busca adaptar su producto o proceso a las condiciones locales, estará
más atenta a las recomendaciones del área de marketing y comercialización –cuando
se trata de especificidades de la demanda. En cambio, cuando se necesite adaptar el
proceso a materias primas diferentes se requerirá o bien un área de I+D que conozca
el know why del proceso o un área de ingeniería que conozca el know how y las
posibles combinaciones de la producción. Se cual sea el caso, este tipo de
innovaciones difícilmente conduzcan a la búsqueda de protección a través de
derechos de propiedad o demanden de inversiones y proyectos de largo plazo. Por el
contrario, se trata de mejoras donde más importante que el “óptimo paretiano” es la
resolución concreta y en tiempo real de un problema específico.
Lo dicho se evidencia en el Cuadro 10. Una forma de aproximarse cuantitativamente al
grado de novedad de las innovaciones logradas es a través de los indicadores de
patentes. Al respecto, mientras que en Alemania y Francia más del 25% de las
empresas innovativas solicitaron al menos una patente, en Brasil y México estos
valores descienden a 6% y 10%, respectivamente. Aunque no se dispone de
información estrictamente comparable para el caso de Argentina, resulta pertinente
mencionar que del total de empresas innovativas (que equivalían al 78% del panel)
sólo el 7% de las mismas poseía patentes propias en vigor al momento de la
realización del ejercicio.
Cuadro 10: Empresas innovativas que solicitaron al menos una patente
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Brasil
Francia
Alemania
México
11
* Brasil: año 2003, porcentaje sobre innovadoras; Francia y Alemania: año 2000, porcentaje sobre
innovativas, México: año 2001, porcentaje sobre innovadoras.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de CONACyT (2003); IBGE (2003) y EUROSTAT (2006)
Este tipo de conducta podría explicar el alto grado de innovaciones de producto y
proceso alcanzadas por las empresas latinoamericanas así como también el tipo de
resultado buscado, en la medida que se busca más que la innovación radical, el
desarrollo de mejoras incrementales que le permitan mantener/ampliar su participación
en el mercado.
En síntesis, estas especificidades implican al menos dos salvedades al momento de
utilizar los indicadores como insumos para el diseño e implementación de políticas. En
primer lugar, existen especificidades estructurales que demandan de procesos y
productos distintos a los de los países desarrollados (clima, preferencias alimenticias,
menor densidad poblacional), en este sentido, monitorear el desarrollo de
innovaciones incrementales y adaptativas se vuelve central. Pero, en segundo lugar,
existen especificidades en algún sentido coyunturales, que implican un obstáculo para
el desarrollo de la firma. El ejemplo más claro es la escala. La globalización ha
conducido a generar pautas de consumo mundiales, esto es, aún en menor escala, en
los países en desarrollo, una parte de la canasta de consumo es igual a la de los
países desarrollados. Para la empresa, esto implica satisfacer un mercado local de
características globales. Nuevamente, las innovaciones adaptativas se vuelven
centrales. Sin embargo, esto no implica aceptar como dato una escala menor; por el
contrario, la búsqueda de innovaciones radicales debe ser acompañada de la inserción
en nuevos mercados. Quiere decir que los indicadores deben permitir monitorear la
evolución en ambos frentes, realizar diagnósticos a partir de la tasa de empresas
innovadoras dice poco respecto del nivel de competitividad alcanzado por la firma.
Aspecto 4: Importancia del gasto público en CyT
Otro de los aspectos sobresalientes cuando se comparan indicadores de ciencia y
tecnología es la importancia del gasto público. (Katz, 2000; CEPAL, 2004) Como
puede observarse en el Cuadro 11, mientras que en los países desarrollados el sector
privado da cuenta de la mayor parte del gasto en I+D, en los países en desarrollo se
presenta la relación opuesta. Esto presenta varias implicancias en términos del destino
de los gastos, de su impacto en términos de desarrollo de innovaciones y de sus
posibilidades de incentivar la investigación y desarrollo de largo plazo.
La dependencia del gasto público conduce a que la magnitud del gasto en estos
rubros se encuentre fuertemente condicionada por la evolución de las cuentas
públicas, las que a su vez, son determinadas en gran parte por la evolución del ciclo
económico. Dada la inestabilidad que caracteriza a estos países, aquellas actividades
de CyT que requieren de un horizonte de planificación (y financiamiento) mayor, o bien
se ven imposibilitadas o bien la falta de fondos ante una recesión obliga a su
finalización.
12
Cuadro 11: Distribución del gasto en I+D por origen de financiamiento (2003)
Países Bajos
Alemania
Argentina
Brasil
0%
20%
Sector público
40%
60%
80%
Empresas
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ricyt (2005) y EUROSTAT (2006)
En un contexto donde el gasto del gobierno no puede actuar como agente
contracíclico, en los períodos de recesión el gasto en CyT no solo cae sino que
además pierde prioridad respecto de otros gastos públicos más urgentes. En el caso
de la CyT, como en tantos otros aspectos del desarrollo económico, la falta de
financiamiento atenta contra las capacidades adquiridas (obsolescencia de
equipamiento, fuga de cerebros, cierre de instituciones públicas de CyT, entre otros).
Por lo tanto, se producen retrocesos en materia tecnológica que no necesariamente
serán compensados por los avances que puedan producirse durante el siguiente
período de crecimiento.
En términos de indicadores, esto implicaría que es importante no solo analizar el nivel
de gasto en I+D o CyT con respecto al PBI sino además su trayectoria, la presencia de
máximos y mínimos y el impacto que los mismos tienen sobre las capacidades
tecnológicas. Como puede observarse en el cuadro 12, aún considerando pequeños
períodos de tiempo, se observa que los gastos en estas actividades sufrieron
importantes caídas –exactamente iguales a las del PBI-. Es preciso aclarar que en el
caso de Argentina parte de la caída está explicada por la devaluación del año 2002,
cuando la relación con el dólar pasó de 1 a 1 a 3 a 1. Sin embargo, la evolución del
gasto en I+D, aún aislando el impacto de la devaluación, presenta oscilaciones que
determinan trayectorias erráticas Los mismo se observa para el caso de Brasil y todo
lo contrario para el caso de Alemania y Países Bajos. Nuevamente, la caída en el
gasto implica no solo una disminución en la cantidad y calidad de las actividades
realizadas sino además la pérdida de capacidades adquiridas.
13
Cuadro 12: Evolución del PBI y Gasto en I+D (Año base 1999)*
Brasil
Alem ania
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
1996
1997
1998
PBI Gasto en I+D
Gasto en I+D
1999
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Países Bajos
Argentina
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
*E
xcepto Brasil, donde el año base es 2000.
Fuente: Ricyt (2005) y EUROSTAT (2006)
Otro de los aspectos en los que impacta la fuerte dependencia del gasto público es la
forma en que se asignan los gastos. En los países en desarrollo, en numerosas
oportunidades se ha destacado la falta de articulación de las políticas públicas,
desarticulación que se trasmite a su vez al gasto destinado a CyT y que impacta en la
eficiencia y eficacia de dicho gasto (Eyzaguirre, et.al.; 2005; Lugones y Suárez; 2006).
En términos generales, la falta de articulación se debe a que la implementación de
políticas responde a medidas puntuales que fueron siendo implementadas a medida
que los problemas se hacían evidentes –y las cuentas fiscales lo permitían. (Lugones y
Suárez, 2006) De acuerdo a estos autores, la falta de una estrategia nacional que
sirva de marco al desarrollo e implementación de políticas así como también la
existencia de una multiplicidad de organismos y dependencias gubernamentales
encargadas de diseñarlas e implementarlas conduce a que a pesar de existir un
importante número de incentivos, su impacto en el sistema es limitado.
En términos de indicadores, esto implica que observar el gasto en CyT respecto del
PBI y evaluar el desempeño en función de este input puede conducir a
interpretaciones erróneas en la medida que este tipo de indicador no permite conocer
ni el efecto multiplicador del gasto ni el nivel de impacto real en el sistema. Así, por
ejemplo, mientras que en Brasil el nivel de gasto en I+D público respecto del PBI es
similar al que se observa en Países Bajos (0.56% y 0.66% respectivamente) , este
nivel de gasto no parece suficiente como para traccionar el gasto privado, que sí
presenta valores significativamente distintos a los observados en los mencionados
países. (0.39% en Brasil y 0.89% en Países Bajos) (Cuadro 13)
14
Cuadro 13: Brasil y Alemania, Gasto en I+D respecto del PBI (2003)
Gasto público en I+D / PBI
Gasto privado en I+D / PBI
Total I+D / PBI
Brasil
0,56%
0,39%
0,95%
Países Bajos
0,66%
0,89%
1,75%
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ricyt (2005) y EUROSTAT (2006)
En lo que respecta a las instituciones, la dependencia del gasto público las hace
vulnerables no solo a los ajustes que realicen los gobiernos en sus cuentas sino
también a las prioridades determinadas por la política económica. El impacto de los
ajustes presupuestarios no es menor. Por ejemplo, un recorte de un gasto
“prescindible” como la asistencia a congresos, es el primer paso en el camino hacia el
aislamiento; luego se deteriora la estructura de recursos humanos, y, con ella, la
cantidad y calidad de la CyT generada. Finalmente, la falta de presupuesto lleva a la
búsqueda de financiamiento adicional. Esto puede conducir a diferentes escenarios y
no necesariamente al que mejor complemente la realidad nacional.
Por otro lado, al tratarse de instituciones públicas, que en muchos casos fueron
creadas durante el período sustitutivo de mediados del siglo pasado (Bisang; 1995), el
sistema de incentivos y el régimen de evaluación responde a la estructura organizativa
de tipo burocracia pública que en el marco de las instituciones de CyT implica, en la
mayoría de los casos, largos procedimientos administrativos –aumentando la carga
horaria destinada a gestión dentro de la jornada de los investigadores-; esquemas de
evaluación más asociados a los procedimientos operativos (caracterizados por tareas
rutinarias) que a los procesos inventivos (donde, por definición, prima la incertidumbre)
y el consecuente incremento del personal administrativo al interior de estas
instituciones. A modo de ejemplo, en el caso de Argentina, Cereijido (1994) explica
que el ratio empleados administrativos-personal de CyT significativamente mayor al de
los países más desarrollados.
Al mismo tiempo, en un contexto donde la actividad innovativa privada es baja –y en
consecuencia el gasto es reducido- no es posible esperar que la demanda privada de
CyT oriente la oferta hacia bienes tecnológicos complejos ni mano de obra altamente
calificada. Así, en lugar de avanzar hacia un sistema de vinculaciones basado en la
generación y difusión de tecnologías entre el complejo de CyT y el sector privado se
avanza hacia un esquema de vinculación complejo CyT/ Sector empresario que, con
algunas excepciones, se basa en la realización de pruebas de laboratorios,
certificaciones de calidad, y servicios de bajo valor agregado. (Secyt; 2005a) El peligro
de esta situación es la posibilidad de volverse estructural: las instituciones de CyT
realizan las actividades demandadas para financiar aquellas en las que se interesan –
aunque no exista demanda- y el sistema productivo obtiene aquello que demanda,
alcanzando el mínimo necesario para abastecer el mercado objetivo.
En términos de indicadores, lo dicho impacta directamente en la cantidad y calidad de
los vínculos entre el complejo de CyT y las empresas. Los indicadores de vinculación
existentes, no permiten conocer la calidad de los vínculos establecidos, su profundidad
tecnológica y la complejidad del conocimiento involucrado o generado. En
consecuencia, parece conveniente avanzar hacia indicadores capaces de dar cuenta
tanto del tipo de vinculaciones que se establecen como también las causas de las que
no se establecen.
El diseño de políticas supone que los incentivos financieros a la cooperación –como
por ejemplo el requisito de que el proyecto a financiar incluya vinculación universidadempresa- son suficientes para que ésta se lleve a cabo, lo que además supone que
cualquier tipo de vinculación implica el mismo resultado en términos de conocimientos.
Este tipo de incentivos, claramente eleva el número de vinculaciones relevadas por los
indicadores tradicionales, sin embargo, no necesariamente esto sea un proxy de la
15
generación de conocimiento a partir de la cooperación. Por ejemplo, medir la cantidad
de vinculaciones sin considerar el objetivo de las mismas puede conducir a una
evaluación positiva del sistema nacional de innovación, donde la oferta y la demanda
de conocimiento interactúan y en consecuencia potencian sus capacidades
innovativas, cuando lo que ocurre en la realidad es un tipo de interacción basada en
servicios tecnológicos de muy baja complejidad. Esto podría explicar el hecho que los
indicadores de cooperación y de fuentes de información para la innovación en los
países en desarrollo muestran una distribución similar a la de los países desarrollados.
Otro de los aspectos relacionados con la dependencia del gasto público es el tipo de
investigación financiada. Uno de los principales incentivos a la búsqueda de
innovaciones radicales es la posibilidad de apropiarse de forma privada de los
beneficios extraordinarios. Cuando el agente que financia la innovación es el estado, y
el financiamiento se dirige hacia instituciones y no hacia empresas, la relación entre
costos y beneficios privados y sociales cobra fuerza en la asignación de fondos. Esto
se combina con el tipo de vinculación que se establece entre las instituciones y las
empresas por lo que el financiamiento a dichas instituciones se convierte en una vía
poco eficiente de tracción de la inversión privada.
En términos de indicadores, esto conduce a varias aclaraciones. En primer lugar, a
cuestionar la rentabilidad social real del gasto. En coincidencia con la meta europea de
alcanzar el equivalente al 3% del PBI en gasto en I+D (Sheehan y Wyckoff, 2003),
algunos países latinoamericanos se han propuesto alcanzar metas similares, aunque,
desde ya, en una menor escala3. En un contexto donde el gasto se encuentra
desarticulado, la investigación no se articula de forma óptima con el sector privado y
no existe un plan de desarrollo nacional a mediano plazo, evaluar la capacidad
innovativa nacional a partir del peso de la I+D sin mayor desagregación puede
conducir tanto a interpretaciones erróneas como también, lo que es aún peor, a la
implementación de políticas públicas que más que la búsqueda de desarrollo de la
capacidad innovativa se apoye en fórmulas efectistas tales como aumentar el gasto
para equipar magnitudes con los países desarrollados, sin una estrategia efectiva de
aprovechamiento del mismo.
Finalmente, parte del gasto público también es asignado a fondos destinados a
empresas, esto es, los fondos otorgados por el gobierno para llevar adelante
actividades innovativas. Aunque las evaluaciones de estos fondos llevadas adelante
por países latinoamericanos arrojan resultados diferentes según el país, en términos
generales se observa que sin un sistema financiero capaz de complementar los
esfuerzos públicos y con los problemas institucionales y de desarticulación de los
planes ya mencionados, las asignaciones de fondos conducen o bien a generar
efectos crowding out o bien a fomentar innovaciones aisladas sin mayores derrames
en el resto del entramado productivo. En términos de indicadores, tan importante como
saber si una empresa a accedido a fondos públicos es conocer en qué medida estos
fondos representaron para la misma la posibilidad de mejorar su nivel tecnológico e
inserción internacional así como también la medida en que éstos traccionaron otros
desarrollos tanto al interior de la firma como en la trama en que ésta opera.
Otro aspecto sobresaliente del financiamiento público dirigido a empresas se
encuentra relacionado con el hecho que la formulación de dichos programas no logra
escapar del todo a la lógica del procedimiento administrativo, la que se contradice en
muchos aspectos con el funcionamiento del proceso innovativo. Es decir, dadas las
condiciones exigidas a las empresas para acceder a estos fondos (nivel de
3
Un ejemplo de ello es la Argentina, que apunta a alcanzar el equivalente al 1% del PBI para el
año 2015, cumpliendo así con las recomendaciones de la UNESCO (Secyt; 2005b).
16
incertidumbre, rentabilidad promedio, tiempos y presupuestos preestablecidos,
claridad en los resultados esperados) se observa un sesgo hacia las innovaciones de
menor alcance pero mayor probabilidad de éxito en detrimento de aquellas más de tipo
radical. Esto se observa en la tasa de éxito registrada en los programas públicos.
Cuando los programas se encuentran formulados de esta manera, las empresas
orientadas más hacia la búsqueda de innovaciones radicales (aquellas para las cuales
el sistema financiero privado no otorga fondos) o empresas que aún habiendo
realizado esfuerzos aún no han alcanzado resultados (potencialmente innovadoras)
quedan fuera de los programas. Los programas públicos deberían convertirse en una
herramienta para apoyar a aquellas empresas que no han logrado convertirse en
innovadoras. Nuevamente, es imprescindible contar con información capaz de dar
cuenta del tipo de esfuerzo que desarrolla la firma, no sólo los resultados alcanzados o
la magnitud del gasto comprometido.
En términos de indicadores, lo dicho lleva a cuestionar el significado de los indicadores
de acceso a fondos públicos y la tasa de proyectos con resultados satisfactorios. Es
decir, al igual que ocurre con los indicadores de resultados de las actividades de
innovación, los indicadores sobre proyectos exitosos dicen poco respecto de la
complejidad de las innovaciones alcanzadas.
Aspecto 5: La inestabilidad macroeconómica
Diversos autores han puesto de manifiesto el impacto de la inestabilidad
macroeconómica en los procesos de innovación. (Ocampo, 2005; Porta y Bonvecchi,
2003; Dosi, 1998, Kosacoff y Ramos, 2006). Además de las consecuencias descritas
en el aspecto anterior, existe otro tipo de impactos derivados de la macroeconomía
que repercuten en el proceso innovativo. Los contextos de incertidumbre y alta
vulnerabilidad impactan directamente en los procesos de toma de decisiones de
inversión. (Kosacoff y Ramos; 2006) Así, por ejemplo, los contextos macroeconómicos
de alta incertidumbre reducen el costo de retrasar la inversión versus los beneficios
esperados. De esta forma, se postergan decisiones estratégicas o proyectos de
desarrollo tecnológico de más largo plazo. Si a esto se le agrega la incertidumbre
propia de los procesos de innovación, el riesgo percibido por los agentes económicos
puede superar ampliamente los beneficios esperados.
Los procesos de apertura que caracterizaron a Latinoamérica durante la década de
1990 impactaron directamente en la desarticulación de las cadenas productivas
locales y a la especialización en productos derivados de los recursos naturales. En
consecuencia, el valor agregado en la industria cayó notablemente. Los indicadores
son claros (Cuadros 1 y 2) y, en términos de Porta y Bonvecchi (2003) se observa
cómo los noventa representaron la primarización de la estructura productiva. Aunque
los programas de reforma estructural –siguiendo los lineamientos del denominado
consenso de Washington- no estuvieron exentos de políticas de incentivo a la
innovación –incluso con instrumentos similares a los utilizados en los países
desarrollados- la inestabilidad en las cuentas públicas y la falta de un plan articulador a
nivel nacional, disminuyeron el impacto en el sector productivo. Esta falta de
articulación, plasmada en la existencia de múltiples organismos de planeación,
ejecución y control de las políticas, condujeron a la duplicación de esfuerzos (ya de por
sí escasos) y a la existencia de políticas contradictorias entre sí. (Lugones y Suárez,
2006)
En pocas palabras, desde finales del siglo pasado hasta la actualidad, los programas
de reformas no pudieron evitar las fluctuaciones en el PBI, los déficits fiscales y los
cuellos de botella de la brecha externa. Esto condujo –y conduce- a que la
17
inestabilidad macro sea la regla, más que la excepción, de la evolución económica de
los países en desarrollo.
Como puede observarse en el cuadro 14, a lo largo de los 8 años que abarca el
período 1996-2003, la evolución del PBI en Brasil, Venezuela y Argentina mostró
períodos de crecimiento y decrecimiento con variaciones de más del 40% en el caso
de Argentina y Brasil y del 25% en el caso de Venezuela. Por el contrario, en países
como Alemania, Francia y Países Bajos, con mayor o menor pendiente, la evolución
del PBI presenta una tasa de crecimiento constante y positiva, lo que implica un
crecimiento sostenido entre períodos del 13%, 29% y 45%, respectivamente.
Cuadro 14: Evolución del PBI, países seleccionados
Brasil
Argentina
1996 1997 1998
1999 2000
Venezuela
2001 2002 2003
Alemania
Paises Bajos
Francia
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ricyt (2005) y EUROSTAT (2006)
Otra forma de aproximarse a la inestabilidad presentada puede observarse en el
cuadro 15. Mientras que en los países desarrollados la variación interanual de la
inflación muestra oscilaciones leves, que no superan el 5%, en los países en
desarrollo se observan trayectorias disímiles. En Argentina luego de 3 años de
deflación -con un tipo de cambio de 1 a 1 con el dólar-, hacia 2002 la inflación
comienza a acelerarse, superando los dos dígitos –pasando, vía devaluación en 2002,
a un tipo de cambio de 3 a 1. En Venezuela, tras un pronunciado desaceleramiento de
la inflación, hacia 2001 se revierte la tendencia, con variaciones interanuales por
encima de los 20 puntos. Finalmente, en Brasil –y a diferencia de Argentina-, la
devaluación del Real no impactó en los índices de inflación aunque sí se observa un
aceleramiento de las variaciones interanuales.
Este tipo de evolución macroeconómica repercute, indefectiblemente, en las
posibilidades de acción de los agentes micro. En períodos de decrecimiento se
constriñe el crédito, se reduce la demanda y, eventualmente, se modifican
radicalmente los precios relativos. A esto se suma la necesidad de sobrevivir en el
mercado bajando costos, entre ellos, los que surgen de las inversiones postergables,
lo que retrasa, a su vez, la posibilidad de incrementar la productividad a partir de
actividades de innovación de mayor alcance.
Esto impacta en los indicadores de diferentes maneras. Desde el punto de vista de la
política pública, los indicadores asociados a la política de fomento a la innovación,
como por ejemplo el indicador de “acceso a fondos públicos” no permiten conocer el
impacto real de la política puesto que existen fallas intrínsecas a la misma que
disminuyen significativamente su impacto en la firma. Así, conocer la cantidad de
firmas que ha accedido a estos programas no necesariamente refleja la eficacia de los
mismos y, menos aún, su eficiencia.
18
Desde el punto de vista de los indicadores de empresas, cuando una firma debe
adaptarse para sobrevivir, en el contexto antes presentado, es probable que lleve
adelante actividades de innovación cuyos gastos puedan cubrirse con los fondos
propios –por ejemplo, modificaciones en el proceso productivo y el circuito
administrativo a partir de reducción del personal-. Esto conduce a incrementar el
número de empresas innovadoras en organización y procesos. Al mismo tiempo, dado
el contexto recesivo, existen empresas que abandonan el mercado. El resultado es un
incremento en el porcentaje de empresas innovadoras respecto del total. Sin embargo,
esto no implica que las firmas hayan logrado avanzar significativamente en el
desarrollo tecnológico o la obtención de una ventaja competitiva sustentable sino, por
el contrario, el valor de los indicadores es el resultado en parte de una reducción en la
población industrial por la desaparición de las no innovativas así como también, de
procesos de intensificación del trabajo.
Cuadro 15: Variación interanual de la tasa de inflación
0,60
Brasil
0,50
Argentina
Venezuela
0,60
0,40
0,40
0,30
0,30
0,20
0,20
0,10
0,10
0,00
0,00
-0,10
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Alemania
0,50
-0,10
1997
1998
Paises Bajos
1999
2000
2001
Francia
2002
2003
Fuente: Elaboración propia sobre la base de FMI (2006)
Este tipo de conducta también explicaría el alto nivel de empresas innovadoras y el
bajo nivel de gasto en actividades de innovación, conectado, a su vez, con el bajo
alcance de las innovaciones logradas. Como puede observarse en el cuadro 16, tanto
en Brasil como en Argentina se observa una tasa de empresas innovadoras TPP
similares a la alcanzada por países como Alemania o Países Bajos (32% y 41% vs
54% y 42%, respectivamente). Sin embargo, la proporción de gasto en Bienes de
Capital e I+D es significativamente menor en lo primeros respecto de los segundos. De
esta forma, mientras que Argentina y Países Bajos poseen una tasa de empresas
innovadoras prácticamente igual, en el primero el gasto en las mencionadas
actividades de innovación equivale a 1.55% de las ventas, en el segundo este valor
asciende a 3.52%. Así, similar a las estrategias defensivas planteadas por Kosacoff
(1998) la reducción del personal, el reordenamiento del proceso productivo y la
adquisición de maquinaria y equipo resume la estrategia innovativa de la firma,
estrategia que no se sostiene en el tiempo en la medida que no se generan
competencias suficientes para avanzar en la curva de aprendizaje y desarrollo
tecnológico.
19
Cuadro 16: Gasto en Bienes de Capital e I+D y tasa de innovadoras TPP
5
60
4
50
40
3
30
2
20
1
10
0
0
Argentina
Brasil
Innovadoras TPP (%)
Alemania Países Bajos
I+D y Bs de Capital / Vtas (%)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC (2003); IBGE (2003) y EUROSTAT (2006)
A su vez, el autofinanciamiento se traduce en un alto porcentaje de fondos propios en
los indicadores de “fuente de financiamiento”, pero no responde a la falta de necesidad
del crédito bancario por parte de la firma, sino a la existencia de altas tasas de interés,
la imposibilidad de cumplir con las condiciones de acceso e incluso a la inexistencia de
este tipo de financiamiento.
Por otro lado, los períodos donde el tipo de cambio es favorable a la exportación serán
acompañados de crecimiento en este rubro y caída en las importaciones. Sin
embargo, dado que la incertidumbre mencionada conduce a que la empresa retrase o
postergue inversiones, la evolución de las exportaciones se mantendrá mientras se
mantenga este tipo de cambio puesto que la amenaza de un nuevo cambio en las
reglas de juego posee una probabilidad de ocurrencia mayor que los posibles
beneficios de usar el período favorable como plataforma para un salto tecnológico.
Nuevamente, se requiere de la confección de indicadores complejos puesto que la
inserción exportadora (exportaciones/ventas) y la actividad innovativa (gasto/ventas)
tal cual se definen en la actualidad, no necesariamente conducen a las externalidades
positivas asociadas a la mejora tecnológica: mayores precios, mayores salarios,
mayores derrames de conocimiento. Cabe aquí mencionar la evidencia señalada por
De Negri et. al. (2005), para el caso de Brasil, donde las empresas que exportan y
diferencian producto son aquellas que han logrado alcanzar y sostener una ventaja
competitiva genuina, que se traduce a su vez en mayores salarios y mejor
performance económica y exportadora. De acuerdo con los autores, estas empresas
son sólo el 1,7% de la población industrial brasilera.
Otro aspecto de la inestabilidad macro es la falta de continuidad de las reglas de juego
y con ellas de los incentivos. Así, por ejemplo, cuando el tipo de cambio favorece las
importaciones, en los países en desarrollo aumenta de forma significativa la
importación de bienes de capital (principal medio para incorporar tecnología). Sin
embargo, este tipo de incentivos atenta contra la búsqueda de desarrollos propios o
formación de proveedores. Cuando el tipo de cambio se vuelve desfavorable a la
importación, se revitaliza el mercado interno de este tipo de bienes, o lo que quedó de
él. Al igual que con la pérdida de competencias por la falta de financiamiento, señalado
en el aspecto 4, los años de caída en los desarrollos internos implicaron retrocesos en
materia de capacidades tecnológicas, incluso la desaparición de sectores completos.
Otro conjunto de indicadores que podrían conducir a malinterpretaciones son los de
obstáculos a la innovación. Ante contextos de alta incertidumbre macro, entre las
respuestas empresarias probablemente predominen aquellas asociadas a estas
cuestiones. Sin embargo, esto no necesariamente implique que el resto de los posibles
obstáculos no sean relevantes. Es decir, concluir a partir de las encuestas que los
20
indicadores de obstáculos macro fueron los más mencionados resulta redundante, y
poco permite inferir acerca de los problemas específicos que enfrenta la firma en
términos de conducta innovativa.
Finalmente, otro aspecto de la inestabilidad macro que afecta la conducta innovativa
es el impacto en el empleo y la distribución del ingreso que generan las recesiones
económicas. Al respecto, y como se mencionara, la demanda doméstica es un
determinante de la sofisticación de la oferta, en consecuencia, demanda de poca
complejidad tecnológica será satisfecha por productos de igual complejidad (y, por
supuesto, menor precio). En consecuencia, en los indicadores se observará una mayor
frecuencia de respuestas asociadas a la baja sofisticación de la demanda como
desincentivo a la búsqueda de innovaciones. Nuevamente, este indicador resulta
evidente y limita las recomendaciones de política que se pueden extraer de ellos. Es
decir, los indicadores de obstáculos deberían servir como punto de partida, por
ejemplo, para el diseño de indicadores capaces de monitorear la evolución de la
demanda.
Síntesis y conclusiones
Principales observaciones
Aspecto 1: El sector Productivo
•
Teniendo en cuenta el bajo contenido tecnológico de los bienes y servicios
producidos en Latinoamérica, es conveniente acompañar el tradicional análisis
del gasto en I+D con indicadores de la intensidad tecnológica de la estructura
productiva y su evolución en el tiempo.
•
La región cuenta con un reducido mercado interno y una baja inserción externa.
En consecuencia, la utilización de indicadores porcentuales o índices oculta el
hecho de que se están comparando magnitudes diferentes y en cuestiones
asociadas a la ciencia, la tecnología y la innovación las cuestiones de escala se
vuelven un factor limitante.
Aspecto 2: Innovaciones de producto vs organizacionales y de proceso
•
En la medida que la estructura productiva de los países latinoamericanos se
encuentra por debajo de la frontera tecnológica internacional, es esperable que
cualquier mejora de corto plazo en la productividad se base en una mejora en
el proceso productivo.
•
La medición de la intensidad del gasto (en I+D o en bienes de capital) dice
poco respecto de la conducta tecnológica de la firma y el nivel competitivo
resultante. Si la interpretación de los indicadores se limita a las cuestiones de
intensidad, entonces las estrategias innovativas se limitarían a un mayor o
menor gasto. En cambio, considerando además la estructura del gasto, es
posible determinar el sesgo en las actividades de innovación (exógenas o
endógenas) y desarrollar políticas capaces de incentivar el gasto balanceado o
equilibrado, que es la estrategia capaz de conducir al desarrollo de ventajas
competitivas sustentables y acumulativas.
Aspecto 3: Innovaciones radicales, incrementales y adaptativas
•
Las dificultades para acceder a insumos importados, la falta de oferta de
bienes y servicios, las dificultades de acceso al crédito y el bajo poder
21
adquisitivo de la demanda conducen a la búsqueda de adaptaciones del
producto o proceso productivo a la función de producción local. Esto implica
que la empresa debe dirigir una parte importante de su esfuerzo hacia
actividades de adaptación o cambios menores, resultando en una menor tasa
de innovaciones radicales –y patentes- y una mayor tasa de innovaciones
adaptativas. En consecuencia, realizar diagnósticos a partir de la tasa de
empresas innovadoras dice poco respecto del nivel de competitividad
alcanzado por las firmas.
Aspecto 4: Importancia del gasto público en CyT
•
En los países latinoamericanos el sector público da cuenta de la mayor parte del
gasto en CyT por lo que la magnitud del gasto se encuentra fuertemente
condicionada por la evolución de las cuentas públicas. Durante los períodos de
recesión, se producen retrocesos en materia tecnológica que no necesariamente
serán compensados en el siguiente período de crecimiento. Esto implica que es
importante no solo analizar el nivel de gasto sino además su trayectoria, la
presencia de máximos y mínimos y el impacto que los mismos tienen sobre las
capacidades tecnológicas.
•
En un contexto donde la actividad innovativa privada es baja no es posible
esperar que la demanda privada de CyT oriente la oferta hacia bienes
tecnológicos complejos ni mano de obra altamente calificada. Los indicadores de
vinculación existentes, no permiten conocer la calidad de los vínculos
establecidos, su profundidad tecnológica y la complejidad del conocimiento
involucrado o generado. En consecuencia, se requieren indicadores capaces de
dar cuenta tanto de la cantidad como de la calidad de las vinculaciones que se
establecen.
Aspecto 5: La inestabilidad macroeconómica
•
Los programas de reformas no pudieron evitar las fluctuaciones en el PBI, los
déficits fiscales y los cuellos de botella de la brecha externa. Desde el punto de
vista de la política pública, los indicadores asociados a la política de fomento a la
innovación, como por ejemplo el indicador de “acceso a fondos públicos” no
permiten conocer el impacto real de la política puesto que existen fallas
intrínsecas a la misma que disminuyen significativamente su impacto en la firma.
•
Desde el punto de vista de los indicadores de empresas, cuando una firma debe
adaptarse para sobrevivir en un contexto inestable, es probable que realice
actividades de innovación cuyos gastos puedan cubrirse con los fondos propios.
Este tipo de conducta explicaría el alto nivel de empresas innovadoras y el bajo
nivel de gasto en actividades de innovación, conectado, a su vez, con el bajo
alcance de las innovaciones logradas.
Reflexiones finales
El análisis de la innovación suele concentrarse en la explicación de las dimensiones
asociadas a los esfuerzos emprendidos para innovar, los resultados alcanzados y la
relación de la firma con su entorno (vinculaciones y obstáculos). Sin embargo, este
tipo de análisis soslaya el impacto de algunas cuestiones asociadas a las
características del espacio donde la firma está inserta así como también los aspectos
asociados a los incentivos a la búsqueda de innovaciones.
22
Así, el desarrollo de los aspectos señalados conduce a preguntarse acerca de la
posibilidad real de conocer el proceso innovativo a partir de los indicadores existentes.
No es posible negar la utilidad de los indicadores comparables internacionalmente y de
la posibilidad de analizar su evolución a lo largo del tiempo debido a la existencia de
indicadores de larga data. Pero, al mismo tiempo, un proceso que por definición es
dinámico e interactivo y que impacta en todas las esferas de la actividad económica,
puede ser medido sólo por indicadores de innovación? No sería conveniente revisar
los indicadores existentes y los supuestos teóricos que le dieron origen?
Un segundo punto de conflicto surge al preguntarse por el objetivo de la medición.
Muchas veces se ha afirmado que una de las principales diferencias entre los
indicadores propuestos por la OECD y los generados en América Latina es que los
primeros buscan monitorear la evolución de las políticas públicas y los segundos
contribuir a su formulación e implementación y recién luego de ello, monitorear el
impacto. Con objetivos tan distintos, los indicadores pueden ser los mismos?
Estas preguntas conducen a un segundo conjunto de cuestiones que surgen a lo largo
del presente documento. Por un lado existen especificidades que hacen que América
Latina sea distinta de Europa o de Japón y que difícilmente varíen a lo largo del
tiempo. Por otro lado, existen otras especificidades que hacen que los países de esta
región sean clasificados como en desarrollo y que por definición, sería deseable
superar. Entonces, aquellos indicadores necesarios para analizar de forma dinámica el
sendero de desarrollo –o subdesarrollo- pueden ser los mismos para países ya
desarrollados que para aquellos que no lo son? Y las especificidades en algún sentido
estructurales, pueden ser monitoreadas con indicadores útiles para otra región?
Nuevamente, esto no implica desconocer la importancia de la comparación
internacional. En economía se recurre con mucha frecuencia al análisis relativo en la
medida que los valores absolutos poco dicen respecto del fenómeno analizado. Por
esto, parecería necesario avanzar hacia la conformación de un set latinoamericano de
indicadores de innovación que permita no sólo medir y monitorear la brecha respecto
del mundo desarrollado sino además convertirse en insumo para el desarrollo e
implementación de políticas capaces de cerrarla.
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