Política anticíclica - OCW Usal

COMENTARIO DE TEXTO Nº 1
Muñoz de Bustillo, Rafael (2009): “Política anticíclica”, Temas para el Debate, 171:
44-47.
Lee el artículo de Muñoz de Bustillo (a continuación) y contesta razonadamente a las
siguientes preguntas a partir, fundamentalmente, de lo aprendido en el tema 3
(Funciones fiscales del Sector Público).
(1) ¿Qué es la política económica anticíclica?
(2) En el tema 3, se han revisado distintas perspectivas acerca de cómo debe intervenir
el Estado ante una crisis económica. De acuerdo con la lectura del texto, ¿con qué
posición crees que se identifica el autor? Razona tú respuesta.
(3) Señala dos ejemplos de políticas anticíclicas que se hayan puesto en marcha en
España y dos políticas anticíclicas que se hayan introducido en los Estados Unidos de
América para luchar contra la actual crisis.
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POLÍTICA ANTICÍCLICA
RAFAEL MUÑOZ DE BUSTILLO LLORENTE
CATEDRÁTICO DE ECONOMÍA APLICADA
UNIVERSIDAD DE SALAMANCA
La economía de mercado tiene muchas virtudes, pero entre ellas no está su
estabilidad. La enorme importancia que las expectativas tienen en su funcionamiento, y
el carácter fuertemente subjetivo y sujeto a comportamientos gregarios y de pánico de
éstas, hace que con mayor o menor frecuencia los mercados se vean sujetos a ciclos de
auge y depresión. A modo de ejemplo, en el gráfico adjunto se reproduce el
comportamiento temporal de la economía estadounidense y española tal y como lo
recoge el crecimiento del PIB, donde los valores positivos y crecientes se identificarían
con fases de auge económico y los negativos o decrecientes con fases de recesión o
depresión dependiendo de su intensidad. Ambos casos revelan la naturaleza cíclica del
sistema al que nos referíamos más arriba, mientras que el ejemplo de EEUU nos permite
comprobar como la amplitud de tales ciclos era mucho mayor en la primera mitad del
siglo pasado (la conclusión se vería reforzada si el gráfico recogiera estimaciones
correspondientes al siglo XVIII) que en la actualidad. El gráfico también permite hacer
una tercera observación: son muy pocos los años en los que realmente se produce una
caída del PIB (en el caso de EEUU en nueve ocasiones en casi seis decenios, y en todos
los casos con caídas muy pequeñas si exceptuamos 1982). Ello refleja que la economía
de mercado necesita tanto el crecimiento que basta con que deje de crecer, con que se
reduzca su tasa de crecimiento, para hablar de crisis.
La razón de esa reducción, que no eliminación, de los ciclos económicos en la
segunda mitad del siglo XX está en el triunfo de la interpretación keynesiana del
funcionamiento de los mercados y en la puesta en marcha de toda una serie de
intervenciones públicas en el ámbito de la economía con la finalidad de reducir su
inestabilidad. La política económica keynesiana, y la paralela construcción del Estado
de Bienestar en este contexto de justificación de la intervención pública en la economía,
da lugar a cambios importantes en la dinámica de la economía de mercado. Una parte
creciente de la economía, entre en un 30 y un 50% del PIB de los países desarrollados,
pasa a funcionar al margen de los movimientos del mercado en la medida en que la
asignación de esa renta se realiza dentro del ámbito del Estado. El Estado recauda
ingresos que luego gasta directamente (salud, educación, depuradoras, autopistas,
pantanos, etc.) o indirectamente (prestaciones por desempleo, pensiones de jubilación,
etc.), con lo cual se aísla una parte importante de la actividad económica de los vaivenes
del mercado. En una situación de crisis, es cierto, el Estado verá reducido sus ingresos,
que al fin y al cabo se obtienen de forma mayoritaria gravando la actividad económica,
pero su capacidad de endeudamiento le permitirá, a diferencia del resto de los mortales,
mantener su ritmo de gasto.
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Gráfico 1. Ciclos económicos en EE.UU. y España
25
20
EE.UU
10
España
5
0
19
30
19
34
19
38
19
42
19
46
19
50
19
54
19
58
19
62
19
66
19
70
19
74
19
78
19
82
19
86
19
90
19
94
19
98
20
02
20
06
Variación del PIB (%)
15
-5
-10
-15
Fuente: U.S. Department of Commerce: Bureau of Economic Analysis, OECD, INE, FMI y elaboración
propia.
Centrándonos en la cuestión que nos ocupa, la lucha contra la recesión
económica, teóricamente las medidas expansivas se pueden desarrollar tanto mediante
la aplicación de actuaciones de política monetaria como de política fiscal. Y digo
teóricamente porque, desde hace ya más de dos décadas ha habido un movimiento de
“independencia” de los Bancos Centrales de la tutela de los gobiernos, de forma que la
política monetaria ya no está en manos de los representantes de los ciudadanos, sino en
manos de un Gobernador del Banco Central, que, normalmente, tiene que rendir cuentas
de la estabilidad de precios pero no del comportamiento global de la economía o del
crecimiento del desempleo. En todo caso, ante una situación de crisis económica la
política monetaria anticíclica consistiría en facilitar la reducción del tipo de interés con
la finalidad de incentivar el consumo de bienes duraderos, que normalmente se
adquieren mediante endeudamiento, reducir los costes financieros de las empresas e
incentivar nuevas inversiones, y reducir el coste de la deuda de los ciudadanos,
liberando recursos para el consumo. La opción de actuar sobre el tipo de interés,
mediante una política monetaria expansiva es la preferida desde las visiones más
conservadoras puesto que es la que menos interfiere en el funcionamiento del mercado
en cuanto que las instancias políticas sólo actúan sobre el tipo de interés, dejando que
sean los agentes económicos los que deciden qué hacer con ese dinero que, tras la caída
del tipo de interés, tiene un coste inferior.
Pero junto a esta pretendida ventaja, la política monetaria anticíclica tiene un
inconveniente, una reducción del tipo de interés, cuando éste es muy alto, sin duda tiene
efectos sobre la economía, pero es más difícil que lo mismo ocurra cuando el tipo de
interés ya es muy bajo. Recordemos que, como mucho, el tipo de interés puede llegar a
cero, pero no puede bajar más. Como dijo Keynes, cuando hay mucha liquidez, o lo que
es casi igual, cuando el tipo de interés es muy bajo, una situación que se conoce como
trampa de liquidez, la política monetaria deja de funcionar. Lo mismo pasaría, cuando,
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como ahora ocurre, la caída del tipo de interés fijado por el Banco Central, no se
trasmite a los empresarios y consumidores por la desconfianza existente en las
instituciones financieras que redoblan las condiciones exigidas para cumplir con su
papel de agentes de intermediación y conceder préstamos y créditos.
La otra vía de combatir la caída en la demanda efectiva asociada a las recesiones
como la actual, es la actuación directa sobre la demanda por parte del Sector Público.
De hecho, una de las ventajas que tiene la política fiscal sobre la monetaria es que no
hace falta la toma de decisiones ad hoc para que empiece a funcionar. En la medida en
que una parte importante de los gastos y los ingresos públicos dependen de la situación
de la economía, el deterioro de ésta dará lugar a una reducción de los ingresos públicos:
los ciudadanos tienen menos ingresos y por lo tanto pagan menos impuestos, y en la
medida en que los impuestos directos sean progresivos, la caída en ingresos públicos
será más que proporcional a la caída de los ingresos privados. Como resultado la
reducción de ingresos de los ciudadanos se verá parcialmente compensada por la
reducción de los impuestos que pagan. Paralelamente, puesto que la caída en la
actividad económica se traducirá en un aumento del desempleo, especialmente en
España donde la alta tasa de temporalidad significa que el despido es muy fácil (no hay
ni que despedir, para un tercio de los asalariados basta con no renovar el contrato),
aumentará, también de forma automática, el gasto en prestaciones por desempleo, de
forma que, de nuevo, se compensará parcialmente la caída de ingresos de los
ciudadanos. Esto es lo que en jerga económica se conoce como estabilizadores
automáticos, ya que de forma automática, la caída en la actividad económica se traduce
en un aumento del gasto del sector público y en una reducción de los impuestos,
movimientos ambos que sirven para amortiguar la recesión. Este movimiento
automático de ingresos generará déficit, como ocurre, por ejemplo, en España en la
actualidad, situación que lejos de preocuparnos y ser considerada como un problema
debería tranquilizarnos en el sentido de que es la manifestación de que los
estabilizadores automáticos están actuando como deben.
Puesto que en presencia de una fuerte reducción de la actividad económica,
como la actual, muy probablemente la actuación de los estabilizadores automáticos no
sea suficiente para compensar en el grado necesario la caída de demanda experimentada
por las empresas, el funcionamiento de los estabilizadores automáticos puede, y debe
reforzarse, mediante el aumento del gasto, habilitando las partidas necesarias en el
presupuesto y generando mayor déficit. Déficit que, de nuevo, lejos de ser un problema
debe verse como parte de la solución. Alternativamente, como así se propone desde el
principal partido de la oposición, cabe actuar sobre la demanda efectiva de forma
indirecta mediante la reducción de los impuestos (como la reciente propuesta de
estímulo fiscal de Gordon Brown que entre otros elementos contempla la reducción del
tipo medio del IVA del 17,5% al 15%). Este mecanismo, sin embargo, a igualdad de
gasto, tiene un efecto más incierto, y en todo caso menor, sobre la demanda efectiva, ya
que es de esperar que parte de la reducción de impuestos derive en más ahorro y no en
más consumo. Mientras que cada unidad monetaria dedicada al aumento de gasto
público se traduce en una unidad de aumento de la demanda efectiva, la misma unidad
dedicada a reducir los impuestos (esto colocada en manos de los contribuyentes) se verá
minorada en el proceso de convertirse en demanda por la parte que acabe en forma de
ahorro. Se puede argumentar que si los impuestos se reducen en aquellos con rentas
muy bajas esta parte será relativamente pequeña, pero en cualquier caso, en términos de
efectos agregados, tendremos un efecto menor. De nuevo, esta opción, como la opción a
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favor de la política monetaria, más que ser fruto de una ventaja “técnica” es reflejo de
una elección política: el desagrado por el aumento del gasto público y la creencia que
los ciudadanos saben gastar sus dineros mejor que el sector público (en lotería, por
ejemplo…).
Una vez que se decide reforzar los estabilizadores automáticos aumentando
discrecionalmente el gasto público, no importa mucho a qué se dedique éste. El propio
Keynes bromeaba diciendo que tanto daría llenar botellas con billetes de banco,
enterrarlos a una profundidad adecuada en minas de carbón en desuso y dejar que la
iniciativa privada, formada en los principios del liberalismo económico, recuperara los
billetes. Obviamente hay muchas alternativas para que el gasto, con la finalidad de que
además de servir para su misión fundamental: la generación de demanda efectiva para
las empresas que permita reducir la intensidad de la crisis, contribuya a mitigar otras
necesidades insatisfechas. En el caso de España, si consideramos que la crisis de
demanda va acompañada de un fuerte desequilibrio exterior, con un déficit externo que
alcanza el 10% del PIB, es recomendable actuaciones en campos que no contribuyan a
agravarlo todavía más. Algunas de las actuaciones anunciadas, como el gasto en
infraestructuras de pequeña dimensión en ayuntamientos, cumplirían este objetivo,
además de ser sectores con alta capacidad de creación de empleo. Las actuaciones en
materia de educación preescolar de 0-3 años, o las previstas en la Ley de Dependencia,
también tienen una alta capacidad de generación de empleo además de ser ámbitos de
gasto público muy desatendidos en nuestro país. Lo importante, ya para terminar, es que
las decisiones se tomen de forma ágil, con la finalidad de que entren en funcionamiento
antes de que la crisis se haya resuelto por si sola, como ocurrirá antes o después, aunque
en ese caso con una profundidad mayor de la que hubiera tenido si tales medidas se
hubieran tomado más diligentemente.
Para terminar quiero referirme al “lado obscuro” de la política fiscal expansiva.
Ya sea por reducción de impuestos, por aumento de gasto o por ambas vías, la política
fiscal expansiva se traduce necesariamente en el momento en que tenga cierta intensidad
en el aumento del déficit. Sobre el déficit tan sólo señalar dos cuestiones. En primer
lugar, hay un temor desmedido e infundado al déficit. Por poner un ejemplo de nuestro
pasado más reciente, España en 1996 rozaba un déficit del 5% del PIB, sin embargo una
década más tarde tenía superávit del 2% y había reducido su deuda pública del 67% al
40% del PIB. En una situación de crisis lo que hay que hacer es, precisamente, generar
déficit, para reducir la intensidad de la misma. Ya habrá tiempo en el futuro, cuando
lleguen, que llegarán, las vacas gordas, para eliminar dicho déficit. La única razón
teórica, que no empírica, de temer al déficit es la posibilidad de que su financiación
reduzca la financiación disponible para la inversión privada, algo que difícilmente va a
ocurrir en una situación de crisis, cuando, entre otras cosas, la inversión empresarial se
reduce por las malas expectativas y el exceso de capacidad instalada.
En 1971 Nixon, haciendo gala de poca perspicacia histórica declaraba: “We are
all Keynesians now,” (todos somos keynesianos ahora). Poco después comenzaba un
proceso metódico de eliminación del keynesianismo de las Facultades de Economía y
de los programas políticos. Parece que esta crisis, ha supuesto el redescubrimiento del
papel de la política contracíclica keynesiana. No dejo de maravillarme del acelerado
ritmo de conversión de economistas, que hasta hace poco abominaban de la
intervención pública y el Estado de Bienestar, y ahora defienden actuaciones
contracíclicas decididas. Esperemos que esta conversión no sea sólo una estrategia
temporal y que en esta ocasión conservemos la memoria histórica por un poco más de
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tiempo, para recordar que el mercado tiene comportamientos cíclicos -con o sin nuevas
tecnologías de la información y las telecomunicaciones- frente a las que, mal que bien,
la única política efectiva es la política anticíclica de generación de demanda. Si eso es
así, algo bueno habrá salido de la crisis.
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