El pensamiento neoliberal en educación

FUNDACION NODO XXI
El pensamiento
neoliberal en educación
Elementos teóricos de la discusión educativa
neoliberal a nivel internacional
Víctor Orellana Calderón
Junio de 2014
Contenido
1.Introducción..............................................................................................................................3
2.Antecedentes históricos del pensamiento neoliberal en educación.........................................4
3.El pensamiento neoliberal como crítca del Bienestar. Dimensión educatva. .........................9
4.El pensamiento educacional neoliberal en América Latna.....................................................15
5.Discusión.................................................................................................................................18
6.Referencias..............................................................................................................................22
2
1. Introducción
El presente texto intenta una revisión apretada del pensamiento neoliberal en educación,
principalmente de la discusión internacional que le inspira. El objetvo es ofrecer una síntesis
sucinta de lo que es y no es el neoliberalismo en educación, en virtud de caracterizar con trazo
fno los componentes neoliberales de las discusiones más recientes.
El texto se divide en cinco secciones. En el primer apartado se dan algunos elementos de
contexto histórico. En el siguiente se presenta el pensamiento neoliberal en educación en sus
formulaciones principales. Luego se revisa su recepción en América Latna. Finalmente se
discute su delimitación como campo conceptual, previniendo confusiones respecto de otras
formas de concebir la educación que no son propiamente neoliberales, aunque sí
conservadoras y promotoras de la noción subsidiaria del Estado.
3
2. Antecedentes históricos del pensamiento neoliberal en
educación
El desarrollo de la educación como la entendemos hoy está estrechamente ligado a los
procesos de modernización, en especial a cómo éstos afectan la socialización de los sujetos y la
creación y distribución del conocimiento especializado.
En el mundo moderno la socialización de los sujetos sobrepasa la responsabilidad de la familia
y de la antgua comunidad tradicional. Lo que hoy llamamos educación formal es la respuesta
insttucional del Estado moderno ante este problema, insttución secular que prepara a los
individuos para la nueva vida cívica que emerge producto de su propia construcción. Se
entende parte del paso de la vida en comunidad a la vida en sociedad.
La sociología de la educación ha reconocido en ella dos dimensiones: una de instrucción o
capacitación técnica, asociada al desarrollo de habilidades cognitvo-instrumentales (de ahí el
carácter cientfco de la pedagogía), y otra moral que consiste en la difusión en las nuevas
generaciones de la étca secular, generalmente heredera -de una u otra forma- de la
ilustración.
Tras la masifcación de la enseñanza terciaria, en la actualidad la educación aparece ante los
sujetos como un contnuo de distntos niveles, principalmente el escolar y el superior. Pero su
convergencia es sólo reciente. Ambos provienen de distntas tradiciones y han sido creados
también con fnes diferentes. En primer término, la escuela -y posteriormente el Liceo de
inspiración napoleónica- se pensó como el espacio por excelencia de instrucción de los sujetos
y el basamento de la integración social, por esta razón Durkheim la concibió como una función
inseparable del Estado y con un carácter universal (Durkheim, 1990).
Y de otro lado, la
universidad moderna se termina de conformar recién entrado el siglo XIX, desde la crítca del
viejo ethos universitario medieval, anterior a los estados. El surgimiento de la Universidad de
Berlín (en 1810) marca este rumbo, que rescata a la vieja universidad al combinar el cultvo de
las disciplinas con la formación docente más profesionalizante. Estas grandes insttuciones,
4
escuela, liceo y universidad moderna, se presentan siempre en conjunto con la expansión del
poder público respecto del poder local, comunitario, o la tutela religiosa.
De ahí la idea de educación pública y laica, ajena al mercado -en tanto función pública- como
también neutra respecto de los distntos credos. En efecto, el debate público-privado del siglo
XIX en educación poco tene que ver con la tensión mercado-estado. Resulta expresivo, en
realidad, del avance más o menos completo de la modernidad y su noción de sociedad. Opone
Estado laico a tradición religiosa.
El mercado como espacio social se desarrolla -de esta manera- por fuera de la educación,
aunque guarde con ella una relación cercana. Como sugiere Weber, es imposible capitalismo
sin Estado moderno, pues este construye sus condiciones históricas de posibilidad (Weber,
1958). Estas condiciones son técnicas (aseguramiento de la propiedad, estandarización de las
unidades de medida, etc.), pero también culturales, por ejemplo, en la universalización de la
étca ilustrada. La educación habilita a los individuos a ser parte de los procesos de
racionalización que echa a andar el capitalismo y posteriormente la democracia. La expansión
educacional, entonces, resulta condición necesaria para la existencia de un mercado de
trabajo, pero no consttuye en su origen un hecho económico. La educación resulta “irritada”
por las relaciones sociales capitalistas, aquellas que producen valor económico, pero no es
parte orgánica de él ni por lo tanto se comporta según sus lógicas. No puede comprenderse la
pedagogía ni la acción educacional como “acción económica”. Este supuesto, que la acción
educacional consttuye o guarda sustancialmente un componente económico, es una idea
relatvamente reciente, asociada a la teoría del capital humano (Becker, 1993).
Con el surgimiento de la “cuestón social” a fnes del siglo XIX y las guerras mundiales del siglo
XX, se instalará un creciente esceptcismo con la posibilidad de realización de las promesas de
la modernidad, y una denuncia sobre la naturaleza esencialmente confictva del capitalismo.
En especial por la incapacidad de los estados burgueses del siglo XIX de incorporar a las
grandes mayorías a los benefcios de la vida moderna. En esta perspectva, se cuestonará la
viabilidad de conjugar mercado y democracia sin sucumbir al totalitarismo ni al socialismo, los
dos grandes oponentes del capitalismo liberal clásico 1.
1 Preocupación tanto del pensamiento sociológico de Weber (2005) como del liberalismo polítco de
Arendt (1974) y la socialdemocracia emergente.
5
De un punto de vista polítco e histórico, el poder burgués como fuerza real que empujara la
modernización durante el siglo XIX se haya amenazado, tanto por el comunismo como por el
fascismo. Aunque el fascismo no es antcapitalista, se ancla -tal como el comunismo- en
fuerzas sociales distntas de la burguesía, en sectores sociales subalternos, lo que le da a
ambos movimientos una crítca muy fuerte a las formas culturales de la sociedad burguesa, y
también inaugura nuevas interpretaciones de lo que es la modernidad. Se valora mucho lo
tencológico, lo popular, la disciplina, lo unitario. El “pluralismo” liberal se ve como debilidad.
Wallerstein y Hobsbawm ofrecen, con sus diferencias, una interpretación histórica de la
ralentzación de la modernidad y de la crisis de su no-realización: las burguesías habrían
pasado a jugar un papel reaccionario, y habrían abandonado su impronta modernizante. Esto
en los planos económicos -optando por el monopolio-, en el cultural -inaugurando una cultura
“conservadora”, puritana, contra la que se rebelarán los “locos veinte”-, como en el polítco
-deteniendo la expansión de las libertades polítcas y de la democracia- (Hobsbawm, 1998;
Wallerstein, 2006).
La respuesta histórica del mundo occidental a este cuadro fue el Estado de Compromiso o de
Bienestar2, sustentado en el ascenso o integración al bloque en el poder de nuevas y amplias
alianzas sociales que integraron a sectores antes subalternos de la hegemonía burguesa (o
bien que asumieron parte de sus tareas ante su ausencia, como ocurre en el caso de América
Latna).
La expansión democrátca tras el Estado de Bienestar fue impulsada entonces por un bloque
más amplio, y por lo mismo, no estaría reducida únicamente a su dimensión formal (igualdad
jurídica y voto, la forma de libertad polítca que trajo la burguesía), sino que tendría además un
componente social, justamente, aquello que el capitalismo era incapaz de producir por sí
mismo. El Estado se haría cargo de proveerlo mediante un conjunto de prestaciones públicas
ante las cuales los sujetos serían equivalentes, sin importar en ellas su condición o situación de
mercado (de ahí la idea de derechos sociales universales).
Acá la educación, que era parte del Estado en tanto preparación para la vida cívica, se
resignifca, y pasa a considerarse uno de los derechos universales de mayor importancia 3. Esto
impacta en cómo se entende el acceso al Liceo: con el Estado de Bienestar los niveles
2 El Estado de Bienestar nunca existó propiamente tal en América Latna. La integración de nuevas
capas sociales en el Estado dio lugar al llamado Estado de Compromiso.
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educacionales irán uno después de otro considerándose primero derechos, luego obligatorios.
Los estados de bienestar y también la experiencia desarrollista de los estados de compromiso
en América Latna, lograron expandir la educación incorporando a la vida moderna a sectores
sociales antes excluidos o subalternos, aunque en América Latna la expansión fuese siempre
incompleta.
La educación sería presentada como el espacio de integración social en que los distntos
sectores de la sociedad pudieran trabar contacto como iguales. Nuevamente esta función
quedó estrechamente vinculada a la acción pública, y lejos de ser un planteamiento propio de
la izquierda o la derecha, fue más bien la respuesta del centro polítco.
Pedro Aguirre Cerda decía al respecto:
"Para que la enseñanza pueda cumplir su misión social con toda amplitud es necesario
que sea: gratuita, única, obligatoria y laica. Gratuita, a fn de que todos los niños puedan
benefciarse de la cultura, sin otras restricciones que las que se deriven de su propia
naturaleza; única, en el sentdo de que todas las clases chilenas unifquen su
pensamiento y su acción dentro de las mismas aulas escolares; obligatoria, pues es
deber del Estado dar a todos los miembros de la sociedad el mínimo de preparación
requerido por la comunidad para la vida cívica y social; laica, con el fn de garantzar la
libertad de conciencia y hacer que nada perturbe el espíritu del niño durante el periodo
formatvo"4.
El nivel superior, además, sería cada vez más asimilado como un modo de incorporación a la
clase media. De nuevo, este punto de vista no está en la discusión de la izquierda, sino del
centro y la derecha.
Pero la masifcación de la educación traería consecuencias imprevistas, en el contexto de las
múltples dinámicas del bienestar. Se expandirían las clases medias generando nuevos
horizontes de integración y movilidad social, al tempo que desarrollarían importantes avances
cientfcos y tecnológicos, posibles estos últmos por el mayor desarrollo de las universidades y
3El debate posterior sobre derechos humanos así lo ratfca, al menos en el nivel escolar. Si la educación
terciaria ha de ser garantzada como derecho social universal por los estados es una discusión abierta
hasta hoy.
4Discurso presidencial de 1939.
7
centros de investgación, ahora depositarios de cuantosos recursos y en expansión
permanente. Bell apunta que es justamente de este conjunto de efectos del Estado de
Bienestar que nacen nuevos actores sociales y nuevas contradicciones, ejes estructurantes de
una nueva sociedad de tpo “post-industrial” (2001). Sus confictos serían de hecho los dilemas
del mundo moderno hasta hoy.
Es la discusión de Beck sobre la sociedad del riesgo (Beck, 2002), en cierto modo también la
tensión que aborda Habermas (1999) entre los sistemas de acción instrumental y el “mundo de
la vida” en el capitalismo tardío. Daniel Bell, autor del término “sociedad post-industrial”,
adelantaba que los principales confictos del mundo moderno estarían ya no en la
contradicción burguesía-proletariado, sino en las difcultades de racionalización tecnocrátca
de la vida social (Bell, 1994).
8
3. El pensamiento neoliberal como crítica del Bienestar.
Dimensión educativa.
Tras la crisis económica y polítca de los años setenta, el modelo del Estado de Bienestar
muestra signos de agotamiento. También la sociedad industrial en general, y en América Latna
los Estados de Compromiso se quiebran. Emerge con ello una crítca polítca e intelectual al
modo en cómo occidente camina por los senderos post-industriales. Se instala con fuerza la
idea que el motor de la economía pasaría de la industria al sector terciario (Bell, 2001).
Algunos intelectuales, en este contexto, plantearán la pertnencia de expandir los mercados a
esferas sociales antes consideradas derechos universales (donde está, en efecto, buena parte
de la economía terciaria). Toda la infraestructura de los derechos sociales y los servicios en
general se había transformado en una parte relevante de la economía. Se reclama que el
mercado podría hacer de la educación -pero también de otros servicios públicos- un espacio
más moderno y efcaz, tanto en su dimensión técnica como moral (Friedman, 1955; Hayek,
1978). Estos planteamientos dan lugar al llamado “pensamiento neoliberal”.
Lo que ocurre, en un sentdo histórico, es que ciertas capas burocrátcas se quiebran hacia
arriba de sus alianzas sociales, las protagonistas del bienestar y de los estados de compromiso,
y se vinculan con las ramas del capital que tenían una cabida menos privilegiada en el contexto
industrialista. La alianza entre estas tecnocracias -dueñas del saber y que comandaban
concretamente vastos servicios sociales en tanto organizaciones complejas- y el capital
fnanciero empuja una profundización capitalista que consttuye una “salida de derecha” al
Estado de Bienestar. Acá está la base histórica del pensamiento neoliberal.
Una vez más, este pensamiento evoca las banderas de la modernidad. Apela a la libertad y al
desarrollo, en el sentdo del crecimiento de la riqueza y con ello, el fn de las carencias
materiales. El pensamiento neoliberal no debe ser mal catalogado de un conservadurismo
valórico irrefexivo, muy por el contrario, debe ser estudiado. Es muy sofstcado. Su fuerza
anida justamente en su simpleza y capacidad de recuperar las banderas modernas.
El pensamiento neoliberal en educación no es una formulación teórica exhaustva, sino más
bien un campo de investgación y acción concreto, en el que se perflan distntos intelectuales
y autores respecto de diversas materias. Las referencias principales son M. Friedman, que
además de ser relevante para la discusión neoliberal general, se especializa en educación,
siendo de los fundadores del enfoque del capital humano; y más específcamente en
9
educación, J. Chub y T. Moe, que escriben en los noventa el infuyente texto Politcs , markets
and America's schools (1990), y recientemente H. Patrinos, cuyo trabajo más conocido es la
revisión internacional del impacto de la cooperación público-privada en educación (Patrinos,
Barrera-Osorio, & Guáqueta, 2009).
Los neoliberales sugieren que para avanzar en la modernización educacional se deben
introducir -con distnto grado de intensidad- elementos de mercado, es decir, subsumir la
tarea educatva al conjunto de relaciones sociales capitalistas, transformarla en un hecho
económico. En general, lo que van a decir los neoliberales es que toda la socialidad que se
había consttuido en torno a los servicios tenía que ser subsumida por el capitalismo. El
capitalismo industrial había hecho de la producción “material” su terreno predilecto, ahora se
pretendía incluir en la producción alienada de valor a toda la producción “inmaterial”, aquella
que consttuye directamente relaciones sociales o bien no se puede objetvar en una cosa.
Esto, por cierto, no es el único programa neoliberal. Pero a efectos de la educación es
relevante establecer el punto.
Se apela para ello a sus dos dimensiones arriba descritas: el mercado aumentaría la capacidad
de las insttuciones en la formación de habilidades cognitvo-instrumentales, del mismo modo
como promueve el incremento de la productvidad en las demás esferas económicas; en
simple, el mercado nos haría más inteligentes 5. Y también artcularía de mejor manera la
función moral de la educación, resttuyéndola en la familia y su libertad de escoger distntas
orientaciones valóricas a través de la elección de escuela que realicen para sus hijos; daría
oportunidad a los sujetos de fundar nuevas insttuciones, ganando en diversidad, y permitría
romper el viejo monopolio de las universidades anteriores a los estados: en defnitva,
mercantlizar la educación nos haría más libres 6. Ambos pasos implicarían una mayor
secularización y racionalización de las relaciones sociales educatvas. En la dimensión técnica
de la educación, el mercado promovería su racionalización a través de la medición,
estandarización y objetvación de sus productos y procesos como ocurre en el las demás áreas
de la producción y mercados capitalistas. Los optmizaría. Y en su dimensión valórica,
resttuiría a los individuos el poder para elegir su ideología o sistema de creencias,
5 Esta aseveración y sus crítcos ha dado lugar a un amplio debate. Ver (Carnoy & McEwan, 1999;
LaRocque, 2008).
6Estos dos componentes de superioridad técnica y polítca del mercado en educación están presentes
en la obra de Friedman El rol del Estado en educación (Friedman, 1955).
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produciendo sujetos con mayor capacidad refexiva y autonomía, y por lo mismo, más
creatvos.
La tendencia de racionalización instrumental de la educación como base para la optmización y
comparación entre unidades educatvas en competencia ha dado lugar a un amplio programa
de investgación y creación de polítca, no siempre explícitamente seguidor de los postulados
neoliberales, integrando a) la estandarización de las habilidades y conocimientos relevada por
la discusión sobre currículo por competencias y su crítca a la división disciplinar clásica del
conocimiento; b) la estandarización y medición del rendimiento y las apttudes académicas a
través de pruebas y/o exámenes habilitantes de carácter nacional e internacional; c) la
estandarización y objetvación de la docencia a través de modelos o “docencia de calidad
total”; d) la objetvación de la producción y productvidad académica por cantdad y tpo
publicaciones, su indexación, y la inscripción de patentes (lo que a menudo se denomina I+D y
se insttucionaliza en agencias o ministerios específcos que buscan registrarla y promoverla);
e) la racionalización de grados y ttulos en base a competencias, discusión que en el últmo
tempo ha llevado a la elaboración de marcos de cualifcaciones de carácter nacional o
internacional que reemplazan o redefnen la triada clásica licenciatura-maestría-doctorado; f)
la racionalización y objetvación de los desempeños globales de las insttuciones medidos por
agencias nacionales o internacionales (años o indicadores de acreditación de calidad, rankings,
etc.); g) la estmación en base a varios de los indicadores acá comentados de precios o
aranceles de referencia para programas de pregrado; h) la estmación y proyección de salarios
futuros de los estudiantes según carreras e insttuciones en base al análisis de las cohortes
anteriores y su inserción ocupacional, centro de la discusión sobre "retorno privado" de la
educación superior, fundamental para la evaluación de la “movilidad social” y la elaboración
de polítcas meritocrátcas dirigidas a la educación superior.
Por su parte el basamento normatvo o étco de la libertad entendida como libertad individual
sobre el conocimiento, lo que presupone su cosifcación y comodifcación (mercantlización),
ha dado lugar a un amplio debate entre la visión meritocrátca y la tradicional sobre la
distribución de las oportunidades educacionales y su relación con la distribución de las
oportunidades sociales en general. Como forma de vivir la educación, la meritocracia permite,
primero, equiparar distntas cualidades en una medida común de valor, lo mismo que asombra
a Weber (1958) de la capacidad de racionalización económica al concebir el trabajo como
trabajo libre. El valor tras ser ingeniero y médico se funde en la misma idea de “esfuerzo” y
“mérito”, y con ello permite que cuestones antes inconmensurables o sacras puedan situarse
11
bajo un mismo horizonte: como trabajo humano. De este modo el complejo proceso de
expropiación social de los saberes que las antguas castas habían insttucionalizado en
entdades específcas para su desarrollo (universidades) y que comportaba específcas
divisiones disciplinares y temátcas (médicos, músicos, abogados, etc.) ahora queda puesto
como una actvidad productva más: como industria de capital humano, susceptble de ser
colonizada por el capital. Los neoliberales entonces se sienten rompiendo los velos de la vieja
tradición al mercantlizar el saber, abriéndolo de este modo a la sociedad como ellos la
entenden, un agregado de individuos compitendo por cosas. En el fondo, la idea de mérito
seculariza los profesionales, los saca del derecho natural y los pone en el derecho civil, lo que
calza con la idea del paso de mecanismos adscriptvos de diferenciación a otros adquiridos.
Este cambio de hegemonía intelectual es la expresión en las ideas del expolio material y
objetvo al que son sometdos los viejos cuadros, aquellos afectados por la mercantlización de
la cultura en general, y desplazados por el ocaso de los estados de compromiso y bienestar.
Bajo la nueva hegemonía, el individuo ya no sólo es el actor de lo económico, sino que,
considerando la mercantlización de diversas esferas sociales, el individuo es el actor por
excelencia de la empresa educatva, lo es todo. La teoría del ratonal choice centrada en el
individuo (ya sea como capital humano o como sugiere el post-estructuralismo en la forma de
“cuerpos” con “repertorios de acción”) coloniza práctcamente todas las ciencias sociales 7.
Los neoliberales van a defender este programa como más moderno que las formas anteriores
de insttucionalización del conocimiento. Porque en ellas las promesas de la modernidad no se
habían cumplido: simplemente se habían proyectado las viejas élites sin compartr con los
demás su cultura y su poder. Su argumento a favor de la masifcación de la educación -en
todos los niveles- es muy elaborado.
Pero además de este argumento polítco, los neoliberales recurrirían a ciertos hallazgos
empíricos y sugerencias intelectuales provistas por la economía, en partcular, por la teoría del
capital humano8. Básicamente, ésta sugiere que la educación ha sido hace mucho, y sobre todo
tras su masifcación bajo el Estado de Bienestar, un hecho económico. La teoría del capital
7 La convergencia epistemológica entre las formulaciones neoliberales y posmodernas está bien
trabajada en el texto de Harvey “La condición posmoderna”.
8Desarrollada a fnes de los cincuenta por Becker, Schultz y el mismo Friedman (Becker, 2007).
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humano se basa en que los sujetos que tenen más educación también tenen mejores
ingresos. Y la explicación es simple: tenen más ingresos porque son más productvos.
Sumando estos argumentos, los neoliberales plantearán, en síntesis, que la mercantlización de
la educación podría ayudar a resolver el problema de la igualdad en la sociedad post-industrial.
Al considerar a la educación como una inversión en capital humano, la noción de capital misma
cambia. A diferencia de la propiedad de bienes de capital tradicionales, las credenciales
académicas no se pueden heredar. Resulta imposible -al menos en términos formalestransformarlas en rasgos adscriptvos de los sujetos, son siempre condiciones adquiridas. En la
medida que el sistema educacional fuese efectvamente racional y meritocrátco, se
consttuiría en el espacio por excelencia de la igualdad de oportunidades, distribuyendo
aquellas según el esfuerzo y logro de cada uno. Aquí tendría lugar la modernización de la
estructura social; reinterpretando a la sociología funcionalista, el paso de diferenciaciones
sociales adscriptvas a otras adquiridas.
Este conjunto de planteamientos, aunque diverso y muchas veces contradictorio, se
proyectaría en términos intelectuales confgurando lo que Goldthorpe llama “teoría liberal de
la estratfcación” o paradigma de la movilidad social (Goldthorpe & Erikson, 1992).
Según esta lógica, el modo en cómo la sociedad post-industrial debe artcular mercado y
democracia no estaría en pactos sociales ni en derechos universales (o al menos no en ellos
centralmente), sino en la efectva “meritocracia” del sistema educacional, en su creciente
centralidad en los procesos productvos, y en la expansión de las ocupaciones terciarias y
profesionales en la economía. A través de la educación los sujetos podrían salir de la pobreza y
acceder al modo de vida de las clases medias (volviéndose trabajadores más productvos),
como también desde ella incorporarse -vía mérito- a los círculos más elitarios,
secularizándolos. La puja individual tras estos objetvos produciría un efecto agregado de
carácter virtuoso, expandiendo el potencial creatvo conjunto de la sociedad. Este sería el tpo
de conducta individual ad-hoc a una estructura económica cada vez más tecnologizada y
productva. El horizonte al que se refere Drucker con el término sociedad del conocimiento
(Drucker, 2001).
Es en este contexto que diversos organismos internacionales y gobiernos de derecha
impulsaron polítcas de privatzación de la educación desde fnes de los ochenta. Planteadas
13
siempre como reformas “modernizantes”, incorporaban con distnto grado de centralidad el
paradigma de la movilidad social y la mercadización de la educación. Así, la discusión públicoprivado retorna en las últmas décadas del siglo XX, pero no ya en términos de la tensión
sociedad-comunidad como a fnes del XIX, sino de otro modo. Como conficto entre mercado y
democracia.
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4. El pensamiento educacional neoliberal en América Latina
Latnoamérica ha experimentado profundas transformaciones económicas, polítcas, sociales y
culturales en las últmas décadas. Ellas sin duda están en relación con los cambios globales
arriba comentados. Pero guardan también un carácter específco que debe ser atendido.
Tras la crisis del Estado de Compromiso a fnes de los sesenta, muchas democracias del
contnente son interrumpidas por dictaduras militares. Su agotamiento se ha debatdo en
torno a la noción de dependencia. A raíz de la posición dependiente de las economías
latnoamericanas en los mercados internacionales, los límites que aquello imponía a los
proyectos desarrollistas, y por el complejo y contradictorio universo de intereses que
presionaban al Estado desde dentro y desde “fuera” (con la incorporación a la polítca de
sectores antes excluidos), sus estructuras democrátcas -avanzadas o restrictvas- resultaron
incapaces de procesar la crisis y fueron interrumpidas por gobiernos militares de facto
(Cardoso & Faleto, 1975).
Los regímenes de facto resultantes, por sobre su dimensión represiva -bastante relevadacontnuaron el modelo desarrollista en la mayoría de los casos, restringiendo su función
redistributva y la capacidad de infuencia al Estado de las fuerzas sociales populares.
En tal contexto, y presionados para obtener mejores condiciones de negociación de la deuda
externa -que las mismas dictaduras habían aumentado-, impusieron polítcas de ajuste fscal y
de privatzación de empresas públicas (la mayoría industriales y extractvas), generando un
colapso económico generalizado que propagó la imagen de los años ochenta como “la década
perdida”.
En este contexto destaca la excepcionalidad chilena: el régimen militar de Pinochet profundizó
las reformas neoliberales dándole un carácter subsidiario al Estado. Se dejarían en manos del
mercado esferas de derechos sociales como la salud, la educación y la previsión. El Estado
asumió un rol de apoyo focalizado a los más pobres, tanto vía subsidios a la demanda
(vouchers) como transformando y empequeñeciendo la provisión pública directa de los
servicios.
15
Los gobiernos democrátcos que emergieron a inicios de los noventa siguieron enfrentando las
difcultades derivadas de la sempiterna crisis económica. Contnuaron con polítcas de ajuste y
recibieron además nuevas presiones para introducir cambios. Organismos internacionales
como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), en alianza con actores polítcos nacionales (generalmente
de derecha), bregaron por profundizar la línea neoliberal de las reformas.
Aunque éstas se centraron en la introducción de polítcas económicas monetaristas y en la
enajenación de empresas de servicios básicos (como electricidad y agua), también
comportaron modifcaciones en el ámbito educacional. Se proponía aquí descentralizar la
educación escolar e instalar elementos de rendición de cuenta y medición de la calidad (en
función de volver más efcaz y efciente la acción del Estado) 9. En rigor, no necesariamente
aquello implicaba la privatzación de insttuciones públicas. Además, la mayoría de las veces los
organismos internacionales declaraban de modo explícito limitarse al objetvo de modernizar
del sector público. No obstante, algunas de las medidas promovidas fueron critcadas como
privatzantes en un sentdo más difuso, y esto por varias razones. La primera, basada en la
experiencia previa, pues medidas de descentralización, optmización, alteración del status
jurídico de las empresas públicas e introducción de instrumentos de rendición de cuentas,
efectvamente preludiaron la privatzación de empresas públicas en reformas anteriores. Y la
segunda, porque como además sugiere buena parte de la literatura internacional (Ball &
Youdell, 2007), bajo el rótulo de “modernización” las polítcas impulsadas cobijaban la
introducción de elementos de mercado o cuasi-mercado en el accionar del sector público,
desdibujando su horizonte universalista. En muchas de sus medidas regulatorias las polítcas
promovidas no hacían distnción entre educación pública y privada (Krawczyk & Vieira, 2012).
A mediados de los noventa varios países impulsaron este tpo de reformas. Como discutmos
adelante en la revisión de casos nacionales, la agenda de descentralización tuvo una
concreción bastante extendida, con resultados positvos visibles en cobertura, pero más
debatdos en calidad.
De todos modos, la familia general de polítcas neoliberales fue resistda. Las combinatorias de
su avance, y su misma fsonomía, obedecen a la relación de fuerza establecida entre diversos
actores más que a la acción racional de “tomadores de decisiones” orientados por evidencia
9Coraggio y Torres realizan en este sentdo una detallada revisión de las propuestas educacionales del
Banco Mundial (1997).
16
empírica y de impacto. En efecto, de la tensión entre la entente neoliberal y las fuerzas y
movimientos sociales que se le opusieron se pasaría a una creciente inestabilidad. En algunos
casos transformada en crisis polítca abierta, motvando la caída sucesiva de varios gobiernos a
inicios de los dos mil (Boccardo, 2012).
La estabilización posterior vino de la mano de los llamados “gobiernos progresistas”.
Movilizando una base social amplia e incluyendo la mayoría de los actores sociales y polítcos
“ant-neoliberales”, reconstruyeron en cierta medida elementos del Estado de compromiso. La
agenda neoliberal sería revertda, o bien, limitada en su aplicación.
Actualmente se debate si el tpo de cambios efectuados por estos gobiernos en el ámbito
educacional puede interpretarse o no como heredero del impulso privatzante de los noventa
(Gentli, Frigoto, Leher, & Stubrin, 2009). Las cifras indican que en educación escolar el sector
privado tende a disminuir su partcipación relatva en la gran mayoría de los países, mientras
que la presencia del Estado aumenta y se centraliza (retrotrayendo de paso el ánimo
descentralizador de los noventa); por lo mismo, es difcil dar cuenta aquí de una mayor
privatzación, sea abierta o encubierta.
En el caso de la educación superior el panorama es más difuso. Esto porque, salvo en Cuba, la
educación terciaria no está considerada parte de las garantas universales del Estado. El
aumento de la matrícula en educación superior ha estado motvado en gran medida por el
surgimiento de nuevas insttuciones distntas de la Universidad pública latnoaméricana,
orientadas no pocas veces por fnes de lucro (Arocena & Sutz, 2000; Brunner, 2008). Al mismo
tempo, los cambios recientes en la estructura social de los países latnoamericanos llevan a
una mayor valoración social del estatus profesional, lo que añade una presión positva al
crecimiento a los sistemas terciarios. La aparición de nuevos sectores medios, así como el
aumento general de éstos, es uno de los rasgos característcos de las últmas décadas (Atria,
Franco, & León, 2007). Por lo mismo, la discusión sobre la presencia y rol público en el espacio
de la educación superior resulta determinante en función de los modos en cómo las
sociedades latnoamericanas caminan por el sendero de la modernización post-industrial.
Los gobiernos del contnente han implementado dispares polítcas en este sentdo. Se pueden
reconocer variantes donde lo público mantene una centralidad nítda (casos como el de
Argentna y Uruguay), mientras en Brasil, Chile o Colombia se presentan diversos modos de
cooperación público-privado, conjunto de polítcas que resultan responsables de la expansión
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reciente de la matrícula y de una presencia cada vez mayor de privados. En el ámbito de la
educación superior, la pregunta por el rol del mercado, a diferencia de lo que ocurre en el nivel
escolar, sigue polítcamente abierta10.
5. Discusión
El sentdo de la revisión es poder distnguir el componente neoliberal en la actual discusión
educatva.
10Existen posturas más favorables a la cooperación público-privado (Brunner, 2008) como otras más
crítcas (Mollis, 2010).
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La hipótesis del texto es que en la discusión nacional actual que resiste un avance democrátco
en el campo educacional se encuentran tres tpos de matrices ideológicas. Todas concuerdan
en el carácter subsidiario del Estado –este es de hecho el puntal de su alianza- pero obedecen
a lógicas distntas, siendo la neoliberal sólo una de ellas.
En Chile es relevante aún la concepción tradicional heredera del corporatvismo fascista y de la
Iglesia Católica del Estado subsidiario, aquél que considera la corporación y no el individuo
como unidad básica de la sociedad. A su vez, la corporación no actúa necesariamente por fnes
económicos –ni con la consabida racionalidad que les es propia- sino por diversos fnes. La idea
de corporación se engarza con una noción familístca de la unidad básica de la sociedad.
Esta noción de Estado subsidiario se entende más bien como la respuesta de largo plazo al
avance secularizante del Estado laico durante los siglos XIX y XX, y no se corresponde
sustantvamente con el argumento neoliberal. Es decir, se trata de una actualización del
pensamiento tradicional.
Esto tene una raíz en el tpo de entendimiento que ocurre entre las facciones de derecha al
inicio de las reformas modernizadoras de los ochenta 11, expresivas de distntas tradiciones
intelectuales.
En primer término, los textos corporatvistas12, que interpretan la noción de Estado subsidiario
apoyados en elementos corporatvos -no sólo neoliberales-, por tanto, promueven una
vinculación más orgánica entre Estado y partcipación ciudadana, entendida por cierto sin un
contenido polítco. Se trata de visiones fuertemente conservadoras en lo valórico, cercanas a la
Iglesia Católica, y herederas de algunos elementos de experiencias corporatvas europeas, en
partcular la española, que como se sabe, tuvo infuencia en el conservadurismo chileno. Lo
importante para la investgación es cómo se signifca aquí el sentdo público de la acción
11 Ejercicio que coincide con la tpología que J.J. Brunner genera para comprender las distntas
sensibilidades del régimen en lo que a reforma universitaria refere. Ver Brunner, J.J. (1982b)
Argumento y realidad de la universidad chilena.
12Destacan los trabajos de ODEPLAN (1977, 1976), el libro La modernización educacional del entonces
Ministro de Educación Alfredo Prieto, distntos documentos ministeriales de la década, y una
conferencia de Gonzalo Vial publicada en el CEP (1984). También podría clasifcarse aquí el apartado
sobre polítca educacional de El Ladrillo (De Castro, 1973).
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estatal: en el apoyo y coordinación de los cuerpos intermedios. Éstos también resultan
depositarios de funciones públicas, pero no en el sentdo que el liberalismo económico lo
comprende (como ejercicio de mercado) o lo asume el liberalismo polítco (como ejercicio
polítco-deliberatvo de libertad colectva), sino justamente desde su función gremial /
corporatva en línea con los instrumentos de coordinación estatal (regulación, fnanciamiento,
etc.).
En un segundo término se encuentran los trabajos liberales polítcos de derecha 13, expresivos
de algunas facciones intelectuales de la derecha tradicional. Este grupo se nuclea en torno al
Centro de Estudios Públicos (CEP), cuya refexión fundamenta su diversidad justamente en este
tpo de valores laicos y liberales. La discusión promovida en el seno del CEP respecto de la
nueva legislación universitaria se codifca bajo la tradición polítca liberal (en la idea de la
universidad humboldtana), de ahí que se argumente en contra del fnanciamiento público a
insttuciones que lucren (Fontaine, 1984). Esto porque se comprende a la Universidad como
una insttución modernizante en el plano valórico e insttucional más que instrumental de
mercado; la defensa de la secularización es polítca, no económica. Es a las limitaciones
académicas de las viejas universidades que un proyecto nuevo debiese superar, y es así como
se asume la libertad para crear nuevas insttuciones. Se defende una nueva libertad de crítca
y pensamiento, más estrictamente académica y excelentsta, contra la sobre-politzación de la
universidad pública. Se destaca en este grupo la importancia de la libertad individual: a
diferencia de la tradición corporatvista, no son los cuerpos intermedios (gremios) sino los
individuos los elementos fundamentales de la libertad pública. En este sentdo, los individuos
podrían ejercer su libertad de fundar nuevas universidades, consttuyendo tal libertad tanto un
ámbito de auto-determinación privado como función pública de interés social. Por lo mismo,
debiese ser apoyada por el Estado con fnanciamiento, en la medida que las nuevas casas de
estudio -aportando al bien común- no fuesen orientadas lucratvamente.
Es importante el papel del CEP en la discusión académica en el segundo lustro de la década, en
la medida que se vincula tanto conceptual como orgánicamente al campo opositor en el Foro
de la Educación Superior (FES), espacio de debate intelectual donde se incuban las principales
líneas de reforma a la educación superior que se implementarán en la posterior etapa
democrátca.
13 Se pueden mencionar acá publicaciones de Hernán Larraín (1985, 1981), Arturo Fontaine (1984,
1982), Juan Andrés Fontaine y Enrique Barros (1984).
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Finalmente, en la derecha, es posible distnguir los neoliberales puros14. Este tpo de autores
observa a la educación desde un marco conceptual propio de la economía, y la somete, por
tanto, a un examen econométrico. Resulta fundamental la adopción de las teorías del capital
humano como enfoque de análisis, cuestón que los distngue de otras tendencias en la
derecha intelectual, no tan economizantes. Es en este sentdo como se entende la libertad
(tanto desde la oferta como desde la demanda) y por tanto al Estado subsidiario.
De estas tres visiones, expresivas también de facciones polítcamente actvas, emergen
diferentes esfuerzos que van amalgamando una postura común en función, naturalmente, de
su mayor o menor preponderancia polítca concreta.
14En la revisión se encuentran los trabajos de Gerardo Jofré (1988) y Sebastán Piñera (1980). Como
información de contexto, el enfoque conceptual de los autores engarza con una visión económica
neoliberal como la de Büchi y su equipo económico, la que, por ejemplo, anima al Insttuto Libertad y
Desarrollo.
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