Ruta metodológica para desarrollo de comunidades mapuche

PROPUESTA DE RUTA METODOLÓGICA PARA EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES MAPUCHE CON PREDIOS ADQUIRIDOS
E
sta publicación presenta una propuesta preliminar de ruta
metodológica cuyo propósito es contribuir a orientar los
procesos de desarrollo social y productivo de las comunidades
mapuche que han recibido tierras de parte del Estado chileno,
en virtud de la aplicación de la Ley 19.253, llamada Ley
Indígena. Se trata de un material de trabajo que recoge los
aportes de las comunidades mapuche que participaron en dos
proyectos FAO-CONADI en la Región de La Araucanía y del
equipo técnico que trabajó directamente con ellas en terreno,
bajo un enfoque participativo. Se considera una propuesta
abierta, un insumo que se pone sobre la mesa para la discusión
y para ser complementado desde otras miradas, en un marco de
colaboración y coordinación interinstitucional.
PROPUESTA DE RUTA METODOLÓGICA
PARA EL DESARROLLO DE
LAS COMUNIDADES MAPUCHE
CON PREDIOS ADQUIRIDOS
MIDEPLAN
CONADI
PROPUESTA DE RUTA METODOLÓGICA
PARA EL DESARROLLO DE LAS
COMUNIDADES MAPUCHE CON
PREDIOS ADQUIRIDOS
Santiago, Chile, febrero 2010
PROPUESTA DE RUTA METODOLÓGICA PARA
EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES MAPUCHE
CON PREDIOS ADQUIRIDOS
Primera edición, febrero 2010
Gobierno de Chile
Ministerio de Planificación
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
Representación de la FAO en Chile
Supervisión técnica: Margarita Flores y Juan Anjari
Redacción y edición: Nelson González Loguercio
Contenidos técnicos: Basados en los aportes de Marisol Reumay,
Marcos Nahuelcheo y Juan Cañupán
ISBN: 978-92-5-306537-0
Impresión: ALFABETA Artes Gráficas
Tiraje: 100 ejemplares.
La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena del Gobierno de Chile y la
Representación de la FAO en Chile autorizan la reproducción total o parcial del
contenido de esta publicación, a condición de que se mencione la fuente y envíe
un ejemplar del material reproducido a ambas instituciones:
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
Dirección Nacional
Aldunate 285, Temuco
Fono 45-207500 fax-45-207520
www.conadi.cl
Representación de la FAO en Chile
Av. Dag Hammarskjöld 3241.Vitacura, Santiago, Chile
Teléfono: 56-2-9232100
www.fao.cl
Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la
forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de
parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y
la Alimentación (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel
de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades,
ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de
empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados,
no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de
naturaleza similar que no se mencionan.
Esta publicación presenta una propuesta de
ruta metodológica para los procesos de desarrollo de las comunidades con predios adquiridos por el Estado en virtud de la aplicación
de la Ley 19.253. La mencionada propuesta
surge de la experiencia de trabajo del equipo
técnico de los proyectos desarrollados bajo el
Acuerdo de Colaboración entre la FAO y la
CONADI: proyecto UTF/CHI/024 “Apoyo al
Plan de Desarrollo Predial” y proyecto UTF/
CHI/027 “Diagnóstico y levantamiento de
planes estratégicos en comunidades del Fondo
de Tierras”, ejecutados en 32 comunidades de
la Región de La Araucanía, entre los años 2005
y 2008.
Un conjunto de tres libros sobre la temática del desarrollo indígena han sido realizados en el marco de la
cooperación entre el Gobierno de Chile y la FAO:
• El Desafío del Desarrollo para las Comunidades Mapuches con Tierras Restituidas por el Estado, Santiago,
Chile, 2008;
• Comunidades Indígenas, Tierra, Desarrollo e Institucionalidad: Experiencias en América Latina; y
• la presente publicación, Propuesta de Ruta Metodológica para el Desarrollo de las Comunidades Mapuche
con Predios Adquiridos.
ÍNDICE
Presentación . .............................................................................................. 9
A) MARCO CONCEPTUAL
Multi e interdimensionalidad del desarrollo............................... 15
Instrumentos de planificación del desarrollo .............................. 19
Actores y roles ................................................................................ 22
B) RUTA METODOLÓGICA PARA EL DESARROLLO
DE LAS COMUNIDADES
I. ETAPA DE PRECOMPRA
1. P
roceso de demanda de tierras ................................................. 26
2.Proceso de postulación y compra de tierras ............................ 33
II. ETAPA DE POSCOMPRA
3.Proceso de planificación cultural y ordenamiento
predial .............................................................................................. 39
4.Proceso de inversión en habitabilidad y traslado ................... 46
5.Proceso de reasentamiento ........................................................ 52
6.Proceso de fortalecimiento productivo y económico ............. 56
7. Proceso de programación y ejecución de
inversiones productivas ................................................................. 62
8. Proceso de autogestión .............................................................. 67
Anexos ....................................................................................................... .68
7
PRESENTACIÓN
La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación, FAO, y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena,
CONADI, del Gobierno de Chile, impulsaron dos proyectos de desarrollo1 en 32 comunidades mapuche pertenecientes a cinco comunas de
la Región de La Araucanía, entre el 2005 y el 2008. Estas comunidades
tenían un elemento en común: a todas ellas el Estado chileno –en virtud de la aplicación de la Ley 19.253, llamada Ley Indígena– les había
adquirido y entregado tierras, respondiendo así al conflicto jurídico
derivado de la merma histórica de su patrimonio.
Al inicio de los proyectos FAO-CONADI, la mayor parte de las
familias de las 32 comunidades mencionadas ya se encontraban en sus
nuevos predios. Habían logrado la tierra y era necesario y urgente que
pudieran emprender, apoyadas por las instituciones, un proceso de
desarrollo social y productivo en los predios adquiridos que les permitiera mejorar sus condiciones de vida y, a la vez, reforzar su identidad
y cultura como pueblo.
Un desafío complejo.
Complejo, pues implicaba e implica –para las comunidades que
reciben tierras– reasentarse en los nuevos predios, es decir, levantar casas, obtener luz y agua, construir caminos, gestionar servicios de salud
y educación, establecer relaciones con un entorno institucional y social
desconocido y poner en marcha un sistema productivo a escala mayor,
rentable, sostenible y pertinente culturalmente, muchas veces en un
ambiente agroecológico distinto al de su origen.
Frente a este desafío, las comunidades y los proyectos FAO-CONADI
llevaron a cabo una experiencia piloto de trabajo conjunto, buscando
articular una acción interinstitucional. El trabajo consistió en el desarrollo de las siguientes etapas o pasos: organización territorial de
las comunidades; diagnóstico socioproductivo participativo; planificación participativa comunitaria y territorial; gestión de recursos para
la implementación de Planes de Gestión Comunitarios y Territoriales
(PGCT); y sistematización de la experiencia. Esta última etapa arrojó
como resultado la elaboración de una propuesta metodológica para
1
Proyectos FAO-CONADI UTF/CHI/024 “Apoyo al Plan de Desarrollo Predial” (2005-2008)
y UTF/CHI/027 “Diagnóstico y levantamiento de planes estratégicos en comunidades del
Fondo de Tierras” (2007-2008).
9
el desarrollo participativo, multidisciplinario y territorial, orientada a
facilitar el reasentamiento de las comunidades en sus nuevos predios
y a impulsar en ellas un proceso de desarrollo autogestionado con
identidad. Dicha propuesta y las lecciones aprendidas extraídas de la
experiencia de ambos proyectos se encuentran plasmadas en el libro El
desafío del desarrollo para las comunidades mapuches con tierras restituidas
por el Estado2.
Un paso siguiente, siempre en el marco de colaboración entre
FAO y el Gobierno de Chile, fue la realización de una reunión técnica internacional para tratar el tema ”Comunidades Indígenas, Tierra,
Desarrollo e Institucionalidad: Experiencias en América Latina”3. Este
encuentro permitió conocer, examinar y compartir los aprendizajes de
diversas experiencias exitosas de desarrollo económico productivo en
comunidades y pueblos indígenas de Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala, México y Perú. El evento generó ideas y recomendaciones orientadas a potenciar las estrategias e instrumentos de fomento del desarrollo económico, en un contexto de desarrollo integral de los pueblos
originarios, en términos de sostenibilidad y sustentabilidad, así como
de identidad, educación y cultura. Los resultados de la reunión se encuentran plasmados en el libro Comunidades indígenas, tierra, desarrollo e
institucionalidad4.
En abril de 2008, el Gobierno de Chile dio a conocer un documento de política pública indígena denominado “Re-Conocer, Pacto
Social por la Multiculturalidad”5. En él se mencionan los compromisos
y logros alcanzados por el Gobierno, se evalúan los desafíos de la política indígena y se entrega un plan de acción. Dicho plan, entre otros
objetivos, se propone mejorar y optimizar la respuesta pública a la
demanda de tierras. De la misma manera, se plantea que la entrega de
tierras vaya acompañada de programas de desarrollo integrales.
A esta iniciativa, se agrega el envío de un proyecto de ley al Congreso Nacional, de parte del Gobierno, en septiembre de 2009. Este proyecto propone la conformación de una nueva institucionalidad estatal
2
3
4
5
El desafío del desarrollo para las comunidades mapuches con tierras restituidas por el Estado. Publicación FAO-Gobierno de Chile, CONADI. Santiago, Chile. Septiembre, 2008.
Reunión Técnica Internacional “Comunidades Indígenas, Tierra, Desarrollo e Institucionalidad: Experiencias en América Latina”, realizada en Santiago de Chile, entre el 27 y 29 de
octubre de 2008, bajo los auspicios de la Representación en Chile de la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, y el Comisionado Presidencial
para Asuntos Indígenas del Gobierno de Chile.
“Comunidades indígenas, tierra, desarrollo e institucionalidad. Experiencias en América Latina”. Documento FAO-Gobierno de Chile, Ministerio de Planificación, CONADI. Santiago,
Chile. Agosto, 2009.
La política pública denominada “Re-conocer, Pacto Social por la Multiculturalidad” fue presentada por el Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet el 1 de abril de 2008.
10
destinada a implementar los nuevos retos de la política pública indígena y, en general, a hacerse cargo de la creciente complejidad del tema6.
Ante los desafíos planteados por la política “Re-conocer…”, especialmente en lo referente a la necesidad de que la entrega de tierras
vaya complementada con medidas eficaces de desarrollo productivo
y social, los proyectos FAO-CONADI vieron la necesidad de generar
algunas ideas complementarias a la propuesta metodológica resultante
de la sistematización llevada a cabo en el 2008. Es así como surgió este
documento. Esta vez, las ideas se han querido plantear en la forma de
una ruta metodológica, de un camino –en parte conocido, en parte por
conocer– acerca del cual la experiencia acumulada por los proyectos
FAO-CONADI ha entregado luces y aprendizajes, pero también sombras e interrogantes.
Este documento recoge los aportes de las comunidades mapuche
que participaron en los proyectos FAO-CONADI y del equipo técnico
que trabajó directamente con ellas en terreno, bajo un enfoque participativo. Es un documento, por lo tanto, basado en la mirada, las ideas y
las propuestas de estos actores que han estado fuertemente involucrados en la experiencia y que han compartido los afanes del trabajo, las
expectativas, los logros y también las dificultades.
Por cierto, hay otros actores que también han sido parte de la experiencia y que tienen igualmente un punto de vista que aportar. Entre
ellos están los profesionales de CONADI, MINAGRI y sus diferentes
servicios como INDAP, CONAF, SAG, MINVU, MOP, Gobierno Regional, municipios, etc. Sería muy deseable que, a partir de este esfuerzo
inicial, la contribución en ideas y sugerencias de los distintos actores involucrados pudieran incorporarse para generar un producto más
acabado e integral. Por ahora, este documento de ruta metodológica es
un material de trabajo. Desde luego, no es un manual o guía con indicaciones precisas. Por el contrario, se considera una propuesta abierta;
más que nada, una invitación a pensar y a dialogar, un insumo que se
pone sobre la mesa para la discusión, para ser complementado desde
otras miradas. Esa es la idea: llegar a consensuar, en algún momento,
una carta de navegación flexible que oriente los procesos.
Múltiples cuellos de botella dificultan los procesos de reasentamiento y desarrollo de las comunidades.
“… las políticas públicas focalizadas en el mundo indígena son materia
de discusión –indica el documento “Re-conocer…”–; cabe destacar que
muchos críticos manifiestan que la problemática indígena no ha sido asumida
en forma integral y que la acción estatal muchas veces ha estado orientada
6
El proyecto de ley fue enviado por el Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet al Congreso Nacional el 29 de septiembre de 2009, con carácter de urgencia. Este proyecto propone
la creación de un Ministerio de Asuntos Indígenas y de un Consejo de Pueblos Indígenas,
además de la transformación de la CONADI en una Agencia de Desarrollo Indígena.
11
a obtener logros de corto plazo. Lo cual -junto al enfoque de la problemática
indígena principalmente desde una mirada de pobreza- ha limitado la acción
pública y ha incentivado reacciones conflictivas.
La evaluación que se hace de los programa de desarrollo agropecuarios
señala que estos han considerado a los destinatarios indígenas como ’campesinos pobres’ y no como ’indígenas en sus tierras’, lo cual podría ser una explicación de las deficiencias que se han observado en la asistencia técnica y en el
uso de instrumentos y procedimientos no siempre adaptados a su identidad”7.
También está el tema del fomento productivo, el cual, además de
limitado, responde muchas veces a enfoques sectoriales desarticulados,
que limitan su real aprovechamiento como estímulo al desarrollo.
Muchos otros cuellos de botella se podrían mencionar. En algunos
casos, las soluciones posiblemente pasen por ajustar y/o crear nuevos
instrumentos y procedimientos de la institucionalidad, para que sean
compatibles con las realidades y requerimientos de las comunidades.
Para la ejecución y logro de los objetivos de los proyectos FAO-CONADI, una de las dificultades mayores enfrentadas se refiere a la falta
de una estructura orgánica –un programa, por ejemplo– que se aboque
específicamente a la temática del reasentamiento y desarrollo de las comunidades, que coordine y apoye los procesos en su integralidad.
Las instituciones conocen de sobra las limitaciones existentes y
muy probablemente tienen propuestas de solución. Este documento,
cuando presenta cuellos de botella, solo busca transversalizar los interrogantes y ponerlos sobre la mesa para intentar buscar entre todos los
actores involucrados las posibles alternativas en un marco de colaboración y coordinación interinstitucional.
La presente ruta metodológica se estructura básicamente en dos
partes. En la primera de ellas, se plantea un marco conceptual, uno de
cuyos ejes en la concepción multi e interdimensional del desarrollo, elemento rescatado de la cosmovisión del pueblo mapuche. También incluye
un examen de los instrumentos de planificación del desarrollo indígena
y, finalmente, se hace mención a los actores involucrados en los procesos
y sus roles. En la segunda parte se propone la ruta metodológica propiamente tal, estructurada en dos etapas: antes y después de la compra del
predio, y en ocho procesos, desde que surge la demanda de tierras, hasta
la autogestión del desarrollo por parte de las comunidades.
La Representación de la FAO en Chile quiere agradecer la contribución del equipo técnico del proyecto, coordinado por Marisol
Reumay e integrado también por Marcos Nahuelcheo y Juan Cañupán,
7
Documento “Re-conocer, Pacto Social por la Multiculturalidad”. Segunda parte: Evaluación
y desafíos de la política indígena. Gobierno de Chile. Abril 2008.
12
en la formulación de esta ruta metodológica, cuya redacción y edición
estuvo a cargo de Nelson González. Otros consultores y oficiales que
participaron en etapas previas de los proyectos, como Juan Anjari y
Vera Boerger, brindaron también un valioso apoyo técnico. También en
la primera etapa se contó con la asistencia técnica de Adriana Herrera,
oficial de Análisis Agrario de la Sede, y con el apoyo operativo de Luz
Ernst y Alicia Oscariz, que fue muy valioso.
Nos queda especialmente dar un reconocimiento muy grande a
las personas que desde las comunidades y el sector público y académico aportaron al desarrollo del proyecto y a la sistematización de la
experiencia.
Alejandro Flores Nava
Representante de la FAO en Chile a.i.
13
A) MARCO CONCEPTUAL
Una estrategia de desarrollo para el trabajo con comunidades
mapuche supone, como premisa fundamental, partir de su sistema de
conocimiento y relaciones socioculturales y de la noción misma de sociedad y desarrollo que estas tienen, como parte de su cosmovisión e
identidad.
Un aprendizaje de los proyectos FAO-CONADI indica que las
propuestas de desarrollo orientadas al pueblo mapuche y otros pueblos
originarios deben tener necesariamente –si pretenden prosperar– pertinencia cultural y un enfoque territorial, multi e interdimensional, integral y participativo.
1. Multi e interdimensionalidad del desarrollo
En todo territorio se pueden distinguir diversas dimensiones:
económica, social, ambiental y político institucional. Estas dimensiones
se encuentran vinculadas entre sí, son parte de un todo, es decir, constituyen una integralidad. Las nociones de multi e interdimensionalidad e
integralidad, conceptos esenciales de las teorías actuales del desarrollo,
son y siempre han sido un elemento central de la cosmovisión mapuche. Un dirigente de un territorio decía:
“Inspirados en la memoria de nuestros antepasados, buscamos mantener el equilibrio entre el hombre y la naturaleza. Así proyectamos nuestro destino de vida, a partir de nuestra cosmovisión. Lo material y lo espiritual son
un todo. La salud se comprende solo desde la producción, la alimentación y el
bosque; y la educación, solo desde la protección, el cuidado y el respeto por la
naturaleza. El desarrollo integral es saber conjugar todos los elementos y vivir
bien en este NAG-MAPU”8.
8
Intervención de Alfonso Reiman, dirigente de la comunidad We Juan Maica, en un taller de
planificación para el desarrollo, realizado en Lumaco, Región de La Araucanía, en octubre
2007.
15
La siguiente figura, tomada del diseño tradicional del kultrún9
mapuche, fue utilizado en un taller con comunidades del territorio Nag
Che como pauta para elaborar un plan territorial de desarrollo10.
Esta figura constituye un aporte desde lo mapuche acerca de
cómo las comunidades entienden la multi e interdimensionalidad del
territorio del que forman parte y las interrelaciones e interdependencias de sus diferentes aspectos. La conjunción de estos cuatro elementos, simbolizada por el núcleo del centro, representa el objetivo del
desarrollo. De esta manera, integralidad y pertinencia están presentes
al momento de planificar y tomar decisiones.
A continuación se incluye una descripción del alcance que tiene
cada una de las cuatro dimensiones mencionadas:
1.1 Dimensión sociopolítica
La dimensión sociopolítica considera todas aquellas acciones organizadas y consensuadas por la comunidad destinadas a planificar y
desarrollar los procesos que van desde la identificación de la demanda
de tierras hasta la autogestión.Comprende lo relacionado con el mejoramiento de las capacidades organizativas, mediante la reflexión, la información, la capacitación y la educación permanente de sus miembros
y dirigentes; la creación de espacios de encuentro para el intercambio,
la discusión y la toma de decisiones.
Tiene que ver con los procesos encaminados a la construcción,
por la comunidad, de sus relaciones de convivencia, unidad, cohesión,
objetivos comunes, crecimiento como cuerpo social; con el tipo de
9
10
Kultrün: Tambor ceremonial de madera forrado con cuero de animal. Lo usa la machi en rogativas y rituales. Los dibujos que adornan la membrana plasman la concepción mapuche del
universo.
Elaborado en xawun (encuentro) territorial, para la planificación, con las comunidades de la
Asociación Mapuche Ñankuchew, noviembre 2007.
16
organización que construye para alcanzar sus objetivos, con la estructura funcional que define para ello, con la distribución de roles. Tiene
que ver con los protocolos de relaciones sociales y los proyectos a futuro que establece como colectivo, lof, territorio o pueblo.
Se cita como ejemplo de esta dimensión, la siguiente conclusión
de un taller de dirigentes de comunidades mapuche:
“Lo primero es trabajar por un proceso de formación, fortalecimiento
y consolidación de nuestras organizaciones de base; luego, por hacer alianza
con otras organizaciones del territorio para hacer una apuesta sociopolítica de
mayor envergadura”11.
1.2 Dimensión económica productiva
Esta dimensión se refiere a cómo aprovechar los recursos naturales de manera eficiente y sostenible que les permita a las familias y
comunidades incrementar sus ingresos y mejorar su calidad de vida o
kume mogen. Para ello, un elemento esencial es el concepto de reciprocidad o ayuda mutua (ejemplo, el xafkwyugun, trabajo solidario).
Un dirigente12 de un territorio sostiene que el objetivo económico
es generar riqueza equitativa, ya que por tradición las familias y comunidades son solidarias, no compiten entre sí.
Son parte de esta dimensión los procesos de reflexión comunitaria acerca del para qué y cómo será utilizado el nuevo predio, las acciones encaminadas a lograr la seguridad alimentaria familiar y las iniciativas productivas que la comunidad desarrolle para obtener excedentes
económicos conservando y mejorando el medio ambiente, base de la
sobrevivencia y desarrollo de la población mapuche.
En comunidades en proceso de reasentamiento, en una primera
etapa, el desarrollo de esta dimensión requiere apoyo institucional en
aspectos de asistencia técnica, capacitación y fomento.
1.3 Dimensión ambiental
La dimensión ambiental se funda en la cosmovisión mapuche,
uno de cuyos elementos centrales precisamente es la armonía entre el
ser humano y la naturaleza. Implica convivencia y respeto no solo por
el entorno material, sino también por el ambiente social en el que la comunidad se desenvuelve.
En este contexto, el concepto de administración y gestión de la
base de recursos naturales es parte integrante de esta dimensión.
11
12
Conclusión del taller de planificación para el desarrollo con dirigentes mapuche. Octubre
2007.
Ídem.
17
Comprende los planes y acciones de las comunidades destinados
a asegurar la sustentabilidad y sostenibilidad de los recursos naturales
existentes en el nuevo predio, como suelos, agua, flora, fauna, biodiversidad.
1.4 Dimensión cultural
Esta es una dimensión transversal a las anteriores y constituye un capital fundamental del pueblo mapuche, un patrimonio constituido por sus conocimientos, valores, normas de conducta, lengua,
religión y cosmovisión. También forman parte de este patrimonio las
relaciones sociales propias de las comunidades, basadas en el comunitarismo, la reciprocidad y el apoyo mutuo.
Un elemento central de la cosmovisión mapuche es la relación
armónica y holística del ser humano con la naturaleza, y del individuo
con la sociedad. El sentido que se expresa en el küme mongen corresponde precisamente a estar bien y en equilibrio con el entorno. Esto incluye a las personas, la comunidad y la naturaleza.
Para el pueblo mapuche todo está conectado, unido. El sentido
cíclico y la integralidad están siempre presentes en el universo. Todo
esto se explica en el kimün, saber milenario basado en la espiritualidad
y la observación permanente de la naturaleza (inarrumen).
Para los mapuche la economía no es una dimensión aparte, sino un
sistema que se contextualiza dentro del mundo natural a partir de las
relaciones sociales. De esta manera, el motor de la sociedad no es la
búsqueda de un crecimiento económico a rentabilidad extrema, sino el
equilibrio que solo puede entregar una interacción de reciprocidad económica, cultural y social.
La dimensión cultural conforma lo que se ha llamado el “activo
intangible” de un pueblo, su identidad, elemento vital para su sobrevivencia cultural y también un fundamento para su desarrollo económico
y social.
El desafío del desarrollo mapuche con identidad es lograr un mejoramiento de las condiciones de vida de las familias y comunidades, a
partir de sus potencialidades culturales, naturales y sociales, y según
sus prioridades. En otras palabras, a partir de su forma propia y diferenciada de concebir y estar en el mundo.
18
De lo dicho se desprende que el desarrollo para el pueblo mapuche
es mucho más que el progreso material. Este se concibe más bien como un
mayor bienestar para las familias y las comunidades, como resultado de una
serie de condiciones de futuro deseadas, entre las que destacan el cuidado del
medio ambiente, la reproducción y fortalecimiento de la cultura ancestral, la
revitalización identitaria, la potenciación de capacidades, la ampliación del
negocio y la generación de nuevos ingresos, entre otras.
Los proyectos FAO-CONADI se plantearon y trabajaron aplicando
un enfoque basado en los conceptos de multidimensionalidad e integralidad. De hecho, los planes generados participativamente en las comunidades
incluyen aspectos de habitabilidad, desarrollo económico-productivo, reforzamiento de la gestión comunitaria y territorial y fortalecimiento sociocultural.
Esta ruta metodológica, sin embargo, se centra fundamentalmente en
los aspectos relacionados con habitabilidad (incluida la seguridad alimentaria) y desarrollo económico productivo, entendiendo estos componentes como
parte de un proceso mayor, más amplio, que incluye las cuatro dimensiones
mencionadas.
2.
Instrumentos de planificación del desarrollo
Corresponden a una serie de herramientas metodológicas que facilitan la planificación de los procesos de desarrollo. Se consideran las
siguientes: diagnóstico, planificación y programación.
La participación es transversal a estos instrumentos y un rasgo
definitorio de la manera en que se conciben. La participación se define
como un proceso que involucra activa y equitativamente a los agentes
interesados en la formulación de políticas y estrategias de desarrollo y
en el análisis, planeación, implementación, monitoreo y evaluación de
las actividades.
La participación está asociada al concepto de “deliberación”, en
términos del derecho a discutir y decidir que tienen las personas en las
cuestiones que afectan su vida.
La participación permite: construir sobre potencialidades y capacidades existentes, crear sentido de pertenencia, aumentar el compromiso con los objetivos y resultados, garantizar la sostenibilidad social a
largo plazo y aumentar la capacidad de autoayuda, entre otros aspectos.
La participación transforma a los beneficiarios en socios y sujetos
activos, y a los espectadores en actores que proponen, negocian, cuestionan y construyen su propio desarrollo. De esta manera, la participación contribuye a la autogestión.
19
2.1 Diagnóstico participativo
El diagnóstico participativo permite identificar los problemas y obstáculos que impiden o limitan el desarrollo de una comunidad, sus reales
requerimientos y prioridades, desde su propia realidad y perspectiva.
El diagnóstico busca dar respuesta a la necesidad de contar con
información social, cultural, ambiental, económica y productiva de las
comunidades, a partir de la cual estas puedan definir planes y proyectos
de desarrollo.
Existen diversas metodologías de diagnóstico. Es conveniente
que en su diseño se consideren puntualmente las variables que luego
se requerirán para planificar y que este sea concebido con un enfoque
integral, participativo e interactivo. Este último aspecto permite el diálogo entre el equipo encargado de su realización y la comunidad. También se debe considerar la participación de la institucionalidad pública,
la que puede aportar antecedentes valiosos sobre la realidad de las
comunidades. Otro aspecto en el que es conveniente insistir bastante
se refiere a la pertinencia cultural de los métodos e instrumentos del
diagnóstico, los cuales deben ser validados y ajustados en aplicaciones
previas, antes de su utilización generalizada.
Finalmente, los resultados del diagnóstico deben ser restituidos
a las comunidades para un ulterior análisis participativo orientado a
priorizar y consolidar las ideas en función de un plan de acción comunitario.
2.2 Planificación participativa
La planificación participativa es una forma de organizar los esfuerzos de los miembros de una comunidad con el objetivo de avanzar
en la perspectiva de desarrollo que se han propuesto.
El punto de partida del proceso de planificación es el resultado
del diagnóstico comunitario. La planificación valida las demandas surgidas del diagnóstico y genera propuestas de acción orientadas a contribuir al desarrollo comunitario y territorial, considerando para ello
los aportes y compromisos de las distintas partes involucradas.
El plan generado se organiza en una matriz de propuestas que
proporciona una estructura ordenada a los requerimientos e iniciativas.
Las comunidades mapuche que participaron en los proyectos FAOCONADI elaboraron Planes de Gestión Comunitario y Territorial
(PGCT) para abordar los ejes principales de su desarrollo13. Los PGCT
13
En el libro El desafío del desarrollo para las comunidades mapuches con tierras restituidas por el Estado, páginas 68 a 72, se presenta una descripción y un esquema de contenidos de un PGCT,
de acuerdo a la propuesta metodológica desarrolladas por los proyectos FAO-CONADI.
20
constituyen una suerte de guía operativa o agenda abierta de iniciativas a desarrollar por los actores involucrados (organizaciones de base,
actores institucionales, equipos técnicos).
La planificación permite la búsqueda de mecanismos de concertación de los diferentes intereses presentes en una comunidad, en base
a los recursos existentes (naturales, sociales, etc.) en el nuevo predio o
territorio y en la organización social, en términos de oportunidades y
potencialidades. Al mismo tiempo, permite concertar y articular dichos
intereses, traducidos en propuestas, con las posibilidades que entregan
los instrumentos de apoyo disponibles en la institucionalidad.
De esta manera, la planificación es un proceso de diálogo y entendimiento entre los actores involucrados. La participación de los servicios públicos, municipios y otros actores es un aporte muy importante, ya que otorga a la construcción de la planificación cercanía a las
reales posibilidades de concreción. Esto no quiere decir que se deban
dejar de lado sueños y deseos que no se encuentran ofertados dentro
de los instrumentos públicos o privados, sino que es conveniente que
la planificación cruce las necesidades e intereses con las posibilidades
técnicas y económicas de los agentes sociales y económicos del entorno, considerando disponibilidad y plazos realistas.
2.3 Programación de inversión participativa
Este proceso es en parte paralelo a la planificación. En él se comienzan a definir las propuestas de acción en términos de perfiles de proyecto
y a visualizar las posibles alternativas para su financiamiento desde un
punto de vista de la inversión. Por ello, es conveniente que incluya crecientemente a los actores institucionales, de tal manera que las propuestas
puedan formularse considerando las opciones e instrumentos de fomento
existentes. Esto facilitará, más adelante, la postulación y negociación de
las iniciativas ante las distintas fuentes de financiamiento.
La idea es que las iniciativas sean el producto de una interacción entre la comunidad que las propone y la institucionalidad articulada en instancias de coordinación para brindar una respuesta más eficiente e integral.
Así, además, se podrán optimizar los recursos de inversión disponibles.
Los proyectos podrán ser formulados con la asesoría de las instituciones sectoriales correspondientes, de tal manera que respondan a los formatos
y exigencias técnicas de los instrumentos a los cuales serán postulados.
Un aspecto en discusión, surgido del análisis de las experiencias
de los proyectos FAO-CONADI, se refiere a la necesidad de establecer
un fondo especial de inversión focalizada y un programa específico
de desarrollo destinado a atender y dar apoyo a las comunidades mapuche con tierras restituidas por el Estado. La magnitud de la demanda, con un número creciente de nuevas comunidades con compra de
21
tierras, y la especificidad de la problemática del reasentamiento en las
nuevas tierras, además del desafío de promover en ellas un proceso de
desarrollo integral, son elementos que justificarían estas iniciativas.
3.
Actores y roles
Los procesos de desarrollo de las comunidades requieren del
concurso de distintos actores, cada uno a partir de su misión o mandato, articulados y actuando coordinadamente para lograr mayor eficiencia y eficacia en pro de los objetivos de desarrollo de las comunidades
y territorios.
Se distinguen los siguientes:
3.1 Comunidad
Es el actor principal de los procesos. Este rol se construye mediante la capacitación, la reflexión comunitaria para lograr claridad en
los objetivos, participación deliberativa, unidad de acción, compromiso, adquisición de capacidades para generar planes e implementarlos,
entre otros aspectos. La meta es que la comunidad llegue a controlar
los procesos de desarrollo a través de la autogestión.
3.2 Municipio
Su rol empieza desde el momento en que se define la posibilidad
de que la comunidad se traslade a la jurisdicción del municipio. Con
ella llega al territorio un nuevo actor del desarrollo local. El municipio
puede favorecer su traslado, incorporarla a sus programas de desarrollo,
brindarle orientación asesoría para lograr la habitabilidad y emprender
el aprovechamiento productivo del nuevo predio. El municipio puede
ser, también, un aliado clave para apalancar recursos de inversión y un
espacio de encuentro para la articulación territorial con otros actores.
3.3 Equipo asesor
Existe la necesidad de contar con un equipo asesor multidisciplinario que acompañe a la comunidad a lo largo de la ruta que va desde
el surgimiento de la demanda de tierras hasta el fin del ciclo de reasentamiento y despegue, en una perspectiva de autogestión de su desarrollo. Es deseable que el equipo asesor esté integrado preferentemente
por profesionales mapuche.
En un primer momento, este equipo se considera indispensable,
para orientar, asesorar y capacitar a la comunidad. Luego, necesario, para
apoyar la realización de los diagnósticos, el proceso de planificación y
22
programación, favorecer la vinculación con la institucionalidad y los instrumentos de fomento, etc. Su rol debiera estar siempre dirigido a crear
capacidad en la comunidad para su autodesarrollo. De esta manera, su
objetivo debiera ser alcanzar un punto en que termine siendo innecesario.
Para cumplir su rol a cabalidad y no crear faltas expectativas,
que podrían derivar en frustración, es fundamental que este equipo
responda y sea parte de un convenio, programa u otro marco institucional que pueda asegurar una respuesta efectiva a las demandas de
asesoría técnica especializada e inversión que surgirán de los procesos
en las comunidades.
3.4 Instituciones y servicios públicos
En este punto cabe mencionar a las instituciones públicas y programas que tienen alguna relación con la temática del desarrollo de las
comunidades con tierras restituidas por el Estado, cuyo rol, como se
sabe, es decisivo para garantizar el apoyo técnico y la inversión requeridos. Se mencionan: MOP, MINAGRI, MINVU, SERNAM, y organismos
como CONADI, la Intendencia, el Gobierno Regional, INDAP, CONAF,
CONAMA, FOSIS, PRODER, PRODESAL, PRODECOP, INFOR, entre otros.
3.5 Las ONG
Las ONG (organizaciones privadas, no gubernamentales, sin fines de lucro, de asociación voluntaria y con mecanismos de autogobierno), el llamado “tercer sector”, representan otro actor con presencia
y participación en el ámbito del desarrollo de las comunidades mapuche. Apoyan a estas en el diseño de propuestas y su implementación
y complementan la acción del Estado. En algunos casos, cuando este
actúa a través de mecanismo de externalización de sus servicios, ejecutan proyectos con financiamiento gubernamental. Tienen experiencia
en organización, educación, protección del medio ambiente, proyectos
productivos sustentables, trabajo con juventud, etc.
3.6 Otros
Se menciona el sector privado. Puede llegar a ser un buen aliado
de las comunidades, especialmente en lo referente al tema económico y
productivo. También se señala el rol de las universidades, en el plano
de la innovación, el apoyo a la gestión, la capacitación y el desarrollo de
iniciativas. Los organismos internacionales, igualmente, pueden ser un
actor que favorezca los procesos mediante asistencia técnica, financiamiento, aprendizaje de otras experiencias a través de intercambio, etc.
23
B) RUTA METODOLÓGICA PARA
EL DESARROLLO DE LAS
COMUNIDADES
A partir del análisis y sistematización de la experiencia de los
proyectos FAO-CONADI, se ha generado una propuesta de ruta metodológica para el desarrollo de las comunidades con tierras restituidas
por el Estado. La ruta propuesta es una suerte de carta de navegación
destinada a orientar, de manera flexible y abierta, el rumbo de los actores involucrados en los procesos. Siendo todavía un material de trabajo
para la discusión y aporte de los distintos actores, debe considerarse un
documento preliminar, la primera piedra de una construcción conjunta.
Esta propuesta inicial toma en cuenta los tiempos y ritmos de las
comunidades y se construye a partir de su cosmovisión y forma diferenciada y propia de concebir su desarrollo. A la vez, busca la vinculación con la institucionalidad, pública y privada, y las opciones reales
de apoyo en términos de asistencia técnica e inversión.
La propuesta ha sido concebida en dos etapas (pre y poscompra)
y ocho procesos, siendo el primero de ellos la demanda de tierras y, el
último, la autogestión de las comunidades.
A continuación se presenta un esquema gráfico que ilustra, en
forma de escalera ascendente, la propuesta de ruta metodológica:
25
Los procesos, en la realidad, no corresponden a casilleros estancos, acotados a momentos específicos definidos como parte de una
secuencia rígida. Por el contrario, pueden darse simultáneos a otros,
traslaparse, adelantarse y extenderse, como se verá en la descripción
de ellos.
Para cada uno de estos procesos se ha definido un hito que marca, a modo de referencia, su finalización o cumplimiento. De alguna
manera este hito constituye lo que se ha denominado un punto de
egreso, el que no debe entenderse como algo mecánico, sino solo como
una referencia para visualizar mejor los avances de los procesos.
I. ETAPA DE PRECOMPRA
Esta etapa comprende la fase que va desde que surge la demanda de tierras en el seno de la comunidad mapuche hasta la concreción
de la compra de tierras por parte de la CONADI, en virtud de la aplicación de la Ley 19.253 (Art. 20 Letra b, Subsidio para la compra de
tierras indígenas en conflicto jurídico).
La etapa de precompra incluye básicamente dos procesos:
1) Demanda de tierras, y
2) Postulación y compra de tierras.
1. Proceso de DEMANDA DE TIERRAS
Este proceso marca el comienzo de la ruta metodológica que se
propone para el desarrollo de comunidades mapuche y tiene como objetivo concretar una demanda de tierras frente al Estado, a través de la
CONADI. Para ello se han considerado los siguientes pasos:
Paso 1.1 Origen de la demanda
La cantidad de tierras de que disponen gran parte de las comunidades mapuche (producto de las pérdidas del patrimonio territorial
indígena, además del creciente deterioro de la calidad de los recursos
naturales como resultado de la sobreexplotación y la escasa posibilidad
de generar rotación o descanso), no permite a las familias mapuche
mantener un sistema productivo de subsistencia, provoca la migración
y los desplazamientos temporales y determina una situación de pobreza generalizada.
A esto se agrega la disminución de la actividad agropecuaria,
desplazada por las plantaciones forestales, en muchas localidades de la
VIII Región del Bíobío, IX Región de La Araucanía, XIV Región de Los
Ríos y X Región de Los Lagos. Con ello ha prácticamente desaparecido
una importante fuente de empleo y se ha alterado el ecosistema local.
26
La escasa superficie poseída (4,4 hectáreas físicas promedio por explotación, Dasin, 1992), aunada al enorme número de familias allegadas
en la poca tierra de la comunidad originaria, conforman un círculo de
pobreza y marginalidad. Aproximadamente solo un tercio de las familias residentes en una comunidad tiene una microparcela de tierra para
trabajar.
A esta situación socioeconómica desmedrada, se asocian los elementos culturales relativos al valor que la tierra tiene para los indígenas, y que son básicos para su desarrollo y sobrevivencia como cultura.
De esta manera, existe la urgente necesidad de las comunidades mapuche de ampliar la cabida de las tierras que poseen en la actualidad.
Frente a esta situación, y como resultado de las demandas e iniciativas de los pueblos y organizaciones indígenas, que derivaron en el
Acuerdo de Nueva Imperial, a fines de los años 80, el Estado estableció
un marco jurídico (Ley 19.253, de octubre de 1993) por medio del cual
dispone de un programa para restituir tierras reclamadas por las comunidades indígenas, proceso que se inició el año 1994.
La nueva política gubernamental para los pueblos indígenas
(abril de 2008), denominada “Re-conocer, Pacto Social por a Multiculturalidad”, ha valorado lo avanzado en recuperación de tierras en los
quince años de aplicada la Ley 19.253, pero ha señalado, entre otros aspectos, que esto no ha sido acompañado de programas de desarrollo. El
desafío en esta materia está, por lo tanto, pendiente, en buena medida.
Las comunidades mapuche basan y argumentan sus demandas
de tierras en los problemas que históricamente provocaron un desmedro de las superficies que ocupaban y sobre las cuales tienen argumentos formales de posesión, a saber:
•
Diferencias entre las superficies originales de los títulos de
merced y la superficie actual detentada por las comunidades
indígenas mapuche provenientes de los linajes originales.
•
Tierras transferidas a familias y comunidades indígenas durante la reforma agraria (1964-1973) y luego devueltas o vendidas por el gobierno militar.
•
Tierras perdidas por familias y comunidades indígenas provenientes de cesiones o asignaciones hechas por el Estado, debido a resolución o transacciones judiciales o extrajudiciales.
De esta manera, a partir de una reivindicación y ante la opción
de compra de tierras a través del Fondo de Tierras y Aguas, creado por
la Ley 19.253 y administrado por la CONADI, en el seno de las comunidades se origina y configura una demanda de tierras, como fruto de un
proceso interno de maduración y decisión. En el curso de este proceso,
27
las comunidades podrán solicitar acompañamiento y apoyo externo de
instituciones como el municipio, las ONG y la CONADI misma. En último término, sin embargo, la gestación y maduración de la demanda en
su interior es de su responsabilidad.
Paso 1.2 Definición de grupo demandante
Este paso, como lo señala su enunciado, consiste en conformar la lista de
miembros de la comunidad interesados en participar en la demanda de tierras.
La demanda de tierras, en cuanto intención, se va institucionalizando
dentro de la comunidad, hasta que llega a establecerse una definición
del grupo demandante. Por lo general, no toda la comunidad forma
parte del grupo demandante. Casi siempre son los más jóvenes y las
familias para las cuales es más agudo el problema de hacinamiento y
escasez de tierras quienes buscan postular al beneficio de la compra.
En este listado hay también familias que han emigrado a los centros
urbanos, pero que desean regresar o “repatriar”.
La experiencia indica que se dan casos de listados en los que muchas
familias se anotan para la demanda, pero que luego solo terminan figurando en el papel, pues no responden a una decisión tomada de trasladarse a
otro predio. Esta situación dificulta el proceso colectivo de demanda.
No todos los miembros de una comunidad están en condiciones de
trasladarse. Hay personas mayores que expresan que no desean morir en
un lugar distinto a aquel en el que han vivido toda su vida. Es su descendencia la que, al trasladarse, permitirá descomprimir el espacio de la comunidad ancestral. Serán ellos quienes podrán rehacer su vida en otro lugar.
Hay también casos de organizaciones comunitarias grandes que se
han dividido a lo largo del tiempo en diferentes comunidades. Algunas de
estas –o grupos dentro de ellas– tienen problemas más agudos de escasez
de tierras. Son justamente estas comunidades o grupos los que se plantean
la demanda de tierras y la posibilidad de trasladarse a otro lugar.
Otra situación que suele presentarse se refiere a familias que fueron
beneficiarias de la reforma agraria y que luego, durante el régimen militar, se vieron afectadas por la llamada contrarreforma agraria. Algunas
familias asociadas en cooperativas quedaron con 40 y hasta 80 hectáreas,
porque la contrarreforma no las afectó, pero a otras sí, siendo del mismo
lof. En el caso de estas últimas, quedaron reducidas a pocas hectáreas. Por
esta razón, en una misma comunidad, hay familias con necesidad de tierras y otras no. De esta manera, la demanda de tierras puede involucrar
a solamente una parte de una comunidad. Es esta justamente la que está
dispuesta a marcharse incluso a otras zonas, si es necesario.
En cualquier caso, es la comunidad constituida, en cuanto persona jurídica, la que tiene la posibilidad de demandar la restitución de tierras, aunque
el listado de demandantes involucre a solamente una parte de sus miembros.
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Paso 1.3 Reflexión sobre la finalidad de la demanda
El objetivo de este paso, para la comunidad indígena, es lograr
claridad respecto a la finalidad que busca al demandar tierras, a través
de un proceso interno de reflexión y discusión. Se trata de establecer el
para qué de la demanda de tierras, en términos ambientales, políticos,
económicos y culturales. La claridad que se logre sobre estos aspectos
constituye el cimiento para posteriores planificaciones y reglamentos y
permitirá reducir la posibilidad de futuros conflictos internos.
El proceso reflexivo puede ayudar también a confirmar o descartar la decisión de cada familia de involucrarse en la demanda de
tierras, pues se trata de conocer no solo los beneficios, sino también las
dificultades y desafíos del reasentamiento y las opciones posibles de un
proceso de desarrollo en las nuevas tierras, considerando no solamente
el tema agrícola, sino también otras posibles alternativas, como el agroturismo.
Lo anterior define de alguna forma el tipo de tierra que se quiere
comprar, su localización y características. Permite afinar el propósito al
que se aspira.
Las demandas de tierras en una primera etapa de la aplicación
de la Ley 19.253 tuvieron un objetivo, en muchos casos, marcadamente
cultural, en cuanto a recuperar las tierras de los antepasados. Se conoce
el caso de una comunidad en Traiguén, a la cual se le compró y restituyó la tierra ancestral, porque ella así lo quiso. La comunidad, sin embargo, no consideró que dichas tierras habían sido explotadas con plantaciones de bosques durante muchos años y que requerirán un proceso
de recuperación. De esta manera, la comunidad retomó las tierras de
sus antepasados, pero no resolvió el problema de sobrevivencia.
Eventualmente, aunque esta no parece ser la tendencia, habrá
comunidades que sigan optando por la compra de tierras de acuerdo a
sus intereses históricos y culturales, más que agrícolas y productivos.
La CONADI busca solucionar problemas de tierras preferentemente en
suelos, bosques y aguas no degradados, a juicio de un organismo oficial competente. En caso contrario, la comunidad solicitante debe declarar su voluntad explícita de aceptación de tales recursos y obligarse
a recuperar su valor natural y productivo.
Es posible que las tierras por las que la comunidad tiene apego
histórico y cultural no tengan la capacidad productiva deseable, pero sí
otro potencial como pilar de desarrollo (turismo, por ejemplo). En definitiva, el punto amerita una reflexión. Se trata de visualizar claramente
el para qué y adoptar una decisión madurada.
Este proceso se realiza internamente en la comunidad, pero puede
acudir a dirigentes con experiencia de otras comunidades que ya han vivido el proceso de compra. Cuando existen asociaciones, como la asociación Ñancuchew, este apoyo externo se facilita.
29
Si en la comuna no hay tierras disponibles para la compra y la
organización decide emigrar a un predio distante de su lugar de origen, donde se encontrarán condiciones agroclimáticas diferentes, mejores quizás, tendrán que adecuar sus sistemas productivos, enfrentar el
desapego cultural y establecer una nueva red de relaciones sociales. De
esta manera, si situaciones como esta no se discuten en su momento,
ocurrirá, como de hecho ocurre, que llegado el momento del traslado,
una parte de las familias no lo hace. Un análisis detallado puede contribuir a evitar retractaciones.
La restitución de tierras y el traslado a un nuevo predio es una posibilidad que puede implicar un cambio radical en la vida de una comunidad.
Hay muchas implicancias que es conveniente conocer y discutir previamente en profundidad. La experiencia revela que muchas comunidades
al llegar al nuevo predio se sorprenden, por ejemplo, ante la crudeza del
invierno. No la previeron y, por lo tanto, no estaban preparadas.
Hay ejemplos de las consecuencias que trae no tener claro para
qué se quiere la tierra. Hay gente que no se traslada porque nunca especificó o no tuvo la claridad para especificar que la tierra la quería para
trabajar, pero no para ir a vivir en ella. Por no haber conversado este
tema hay comunidades que se mudaron a gran distancia, en las que
existen familias que no se han trasladado y quedan lotes sin explotar.
Son situaciones que se trata de evitar. Es necesario anticiparse a lo que
ocurrirá una vez que se obtenga la tierra. Innumerables temas surgirán
a posteriori (económicos, culturales, ambientales, sociales), para los cuales se requiere una maduración desde un comienzo.
La reflexión y análisis es un paso propio de la comunidad; se discute abiertamente su propósito de demandar tierras y se organiza para postular. En ella surgen líderes naturales que contribuyen a la organización y
conducen al resto de los miembros. Este proceso se da de forma natural,
no así la reflexión conjunta, la que debe ser establecida, con tiempo y dedicación, como un paso necesario.
Para apoyar el proceso de reflexión en las comunidades no existen
mecanismos establecidos. Los municipios, la misma CONADI, y para los
casos en que existan las ONG presentes en el territorio, podrían secundarlas con algún tipo de asistencia, en atención a que las comunidades
suelen recurrir al personal técnico de las instancias que forman parte de
su red institucional más cercana. También la División de Organizaciones
Sociales (DOS) podría jugar un rol como agente de apoyo institucional
para asegurar este paso. Se trata de alternativas no definidas que requerirían ser abordadas desde la institucionalidad. La iniciativa debiera
orientarse no solamente a inducir la reflexión, sino también a asegurar
de que se realice.
Una limitación para la intervención de la CONADI es que esta
solo puede actuar a partir del momento en que recibe la solicitud de
parte de la comunidad. Sin que exista una formalización de la demanda,
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la CONADI no puede saber qué comunidades contemplan solicitar tierras y
tienen necesidad de realizar una reflexión sobre la finalidad de la demanda.
Aunque no siempre existen las ONG en el sector de las comunidades, una posibilidad sería establecer alianzas con algunas de estas organizaciones para que atiendan a las comunidades que se proponen demandar
tierras, a través de mecanismos de licitación o contratación de servicios.
Las acciones específicas de apoyo a este proceso reflexivo podrían consistir en la realización de talleres de información y análisis
asistidos por facilitadores externos. Como un producto de estos talleres, la comunidad podría suscribir un acta de acuerdo preliminar que
defina los objetivos de la demanda.
Un punto sobre el cual no existe un planteamiento definido o una
recomendación específica se refiere a cuál sería el momento más adecuado para realizar este proceso de análisis, asistido desde fuera, sobre
las implicancias de la compra de tierras. Se ha señalado la conveniencia
de hacerlo en esta fase inicial. Sin embargo, en esta fase no hay certeza
aún de que la demanda de la comunidad obtendrá la aplicabilidad, de
acuerdo a los requisitos del Fondo de Tierras y Aguas de CONADI. La
duda que surge es qué sucedería si se realiza este proceso reflexivo, con
el consiguiente gasto de recursos, y la comunidad finalmente no puede
adquirir predios, porque no le corresponde de acuerdo a lo establecido
por la ley. Frente a ello se consideran dos posibles respuestas: una, es
que los resultados de la reflexión queden para que la comunidad eventualmente postule al subsidio para la adquisición de tierras por parte
de personas o comunidades indígenas (aplicación de la letra a) del Artículo 20 de la Ley 19.253), que es otra forma de obtener tierras, bajo la
modalidad de concurso. O que, de lo contrario, se realice este proceso
una vez sancionada la aplicabilidad de compra. En este segundo caso,
se requiere de un período largo para los procedimientos de viabilidad
y factibilidad, antes de que pueda concretarse la compra del predio. En
este período, como una alternativa posible, podría realizarse o profundizarse el proceso reflexivo. Es un aspecto de la ruta metodológica aún
no definido a nivel de propuesta y que está abierto a la discusión.
Lo que sí surge como una necesidad evidente es la realización de
este paso de reflexión que permita que las comunidades se planteen el proceso de demanda de tierras como resultado de una decisión más sólida.
Paso 1.4 Formalización de la demanda
Este paso consiste en la presentación de una carta de la comunidad
a la CONADI mediante la cual solicita la compra de tierras. Solamente la
directiva de la comunidad indígena legalmente y legítimamente constituida, a través de su presidente, podrá ingresar a CONADI la solicitud de
atención de su problema de tierras.
31
La solicitud de una comunidad para el análisis de su eventual
problema de tierras no obliga por este mero acto a la CONADI a comprar las tierras demandadas por la comunidad. La petición de examen
siempre será objeto de un procedimiento regular estandarizado y el resultado de una resolución jurídica de la Fiscalía de la Corporación.
El ingreso del caso se realiza mediante la mencionada carta de
solicitud que presenta la dirigencia de la comunidad indígena ante la
Subdirección o Dirección Regional de la CONADI, a través de la Oficina de Partes de la Unidad Operativa de CONADI que corresponda,
según el domicilio de la comunidad solicitante.
La constancia formal de la fecha de ingreso se considera un requisito de validez de la solicitud presentada por la comunidad.
Paso 1.5 Fundamentación para la acreditación de derecho a la
restitución de tierras
Este paso consiste en reunir los antecedentes que acrediten el derecho a la restitución de tierras, los cuales deberán fundamentar la solicitud
de compra. Entre estos antecedentes se incluyen aquellos que demuestren
el detrimento de tierras del cual ha sido objeto la comunidad.
Proceso de Demanda de Tierras
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2. Proceso de POSTULACIÓN Y COMPRA DE TIERRAS
Este segundo momento tiene como objetivo concretar la compra de
tierras mediante el cumplimiento de los pasos establecidos dentro del procedimiento de compra de tierras de CONADI: aplicabilidad, viabilidad,
factibilidad y concreción. La ejecución de estos pasos es de responsabilidad
principalmente de CONADI, con participación de la comunidad.
La experiencia ha evidenciado, sin embargo, la necesidad de considerar dos pasos adicionales para este proceso de postulación y compra
de tierras. Estos pasos, fundamentalmente a cargo de la comunidad y de
un eventual equipo asesor, con el que sería deseable contar, se refieren
a la necesidad de realizar nuevamente una reflexión comunitaria que le
permita a la comunidad tomar decisiones, esta vez más específicamente,
sobre las características del predio que será adquirido, en función de sus
intereses socioeconómicos y culturales; y, segundo, acciones de capacitación destinadas a conocer las implicancias jurídicas de los distintos sistemas de compra a los cuales puede optar la comunidad.
Paso 2.1 Aplicabilidad de la demanda de tierras
Este paso contempla todos los procedimientos establecidos para certificar si procede la aplicación del beneficio de compra de tierras a la comunidad demandante. El mencionado procedimiento comienza con la solicitud de
compra de tierras que la comunidad presenta a la CONADI y concluye con el
pronunciamiento definitivo de la Fiscalía de CONADI, mediante una resolución interna, respecto a la aplicación del artículo 20, letra b), de la Ley 19.253.
Una vez ingresada la solicitud de la comunidad, la CONADI
procede a elaborar una carpeta administrativa con los antecedentes del
caso, básicamente los siguientes:
•
•
•
•
Título de dominio y/o documentos fundantes de la petición (la
CONADI se encarga de solicitarlo en el Archivo de Tierras Indígenas).
Plano de la remensura practicada por INDAP que contenga un
cuadro explicativo que indique los propietarios a quienes se les
adjudicó las hijuelas y la superficie de cada una de ellas y que
demuestre el detrimento en la superficie de terreno del cual
fueron objeto (la CONADI se encarga de solicitarlo en el Archivo de Tierras Indígenas).
Eventuales sentencias judiciales adversas, en las cuales se desconozca el título de dominio y/o documento fundante de la
petición, y que den cuenta del detrimento de tierras.
Documentos tales como acuerdos de la Reforma y Contrarreforma
Agraria que acrediten la disminución o pérdida de terrenos que
han sufrido las comunidades.
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Estos antecedentes, sumados a otros sobre aspectos socioeconómicos, y su estudio, destinados a definir claramente el origen, causal
legal y dimensión del problema de tierras de la comunidad, tienen por
objetivo fundamentar la decisión de aplicabilidad que deberá adoptar la
CONADI.
Una vez analizados todos los antecedentes, la Fiscalía de CONADI
dicta una resolución interna respecto a la aplicabilidad del artículo 20
letra b), la cual puede ser positiva o negativa. El resultado del pronunciamiento se notifica a la comunidad.
Si la resolución es favorable, se continúa el procedimiento de compra de tierras. Si es desfavorable, la comunidad puede apelar la decisión
de la Fiscalía presentando nuevos antecedentes. La Fiscalía reconsidera la
situación y dicta una nueva resolución, que confirma o revoca el pronunciamiento. Esta nueva resolución no es susceptible de recurso alguno.
Paso 2.2 Viabilidad
Este paso se refiere al procedimiento establecido por CONADI
para definir la efectividad legal de adquirir los predios que a la comunidad le interesan para comprar, esto obviamente, en el caso de que la
aplicabilidad haya sido favorable. El procedimiento es el siguiente:
Primeramente, la comunidad debe indicar a la CONADI al menos tres inmuebles de su interés susceptibles de compra, ordenados por
prioridad, señalando en cada caso su ubicación, superficie aproximada,
datos del propietario y cabida.
La CONADI solicita al dueño del predio priorizado los títulos de
dominio del inmueble y realiza un estudio de los mismos. En caso de no
presentar problemas, se continúa el procedimiento. En caso contrario, si
los problemas son subsanables, se solicita al dueño que los resuelva.
Paralelamente, la CONADI realiza un estudio agronómico de
los predios. Este estudio agronómico incluye los siguientes aspectos:
descripción detallada de las características edafoclimáticas, análisis del
uso actual y potencial, análisis del entorno, análisis del uso forestal e
informe sobre la ocupación del predio por parte de terceros.
En caso que la adquisición del predio priorizado por la comunidad no sea viable, técnica o legalmente, se procede al estudio del
segundo predio singularizado por la comunidad. Si la compra del segundo inmueble tampoco fuera viable, se procede con el tercero, hasta
encontrar el predio que efectivamente lo sea.
Finalmente, la comunidad, reunida en asamblea, debe confirmar
que acepta explícitamente la compra del predio finalmente viable. De esta
aceptación se deja constancia en un acta.
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Paso 2.3 Reflexión comunitaria
El análisis comunitario planteado aquí como un paso del proceso
de postulación y compra de tierra es la continuidad, de alguna manera,
de la reflexión ya iniciada en etapas anteriores cuando se vio la necesidad de analizar y definir el propósito de la demanda. Esta vez, sin
embargo, se trata de una reflexión más acotada, pues ya se encuentra
identificado el predio para la compra y se sabe dónde está ubicado y
cuáles son sus características.
Corresponde, entonces, considerar detenidamente temas más específicos, como las opciones económico-productivas que son del interés
de la comunidad, el aspecto cultural, lo social, lo político, los desafíos que
plantea el futuro en el nuevo predio. Un punto clave se refiere al traslado, al reasentamiento en las tierras que serán adquiridas. Si estas están
ubicadas próximas a la comunidad de origen, el traslado no implicará un
cambio radical; no así si el nuevo predio se ubica en otro contexto agroclimático, lo que supondrá adecuaciones en lo productivo y cultural.
¿Qué aptitudes hay en la comunidad para la ganadería o para lo
forestal?, ¿será necesaria una reconversión productiva, cultural y organizacional? Si son ganaderos u hortaliceros de la costa, ¿qué ajustes deberán
realizar para adecuarse al nuevo contexto, si el nuevo predio, por ejemplo,
se encuentra en un sector precordillerano? Además, al trasladarse, la comunidad se escindirá, porque una parte se quedará, ¿qué comportará esto?
La comunidad tendrá que prepararse para el cambio.
Este paso le corresponde asumirlo a la comunidad en primera
persona. Sin embargo, sería deseable que pudiera contar con un apoyo
que facilite la deliberación. Actualmente no se dispone de un apoyo
institucionalizado para asegurar este paso, el que supone deba contar
con asesoría y orientación técnica en algunos aspectos para que pueda
cumplir con su objetivo. Desde ya se pueden visualizar e ir definiendo
alternativas económico-productivas para la vida en el nuevo predio
(rubros agrícolas, ganadería, explotación forestal) y también otras posibles opciones, como el agroturismo –si el predio tiene potencial en este
sentido–, la artesanía, etc. La orientación técnica que se pueda brindar y
la maduración que la comunidad alcance en estos aspectos permitirán
ganar tiempo y dar consistencia a las decisiones futuras.
Contar con un equipo asesor que apoye el desarrollo de estos procesos supone la existencia de un proyecto o programa de asistencia a las comunidades con tierras adquiridas por el Estado. El punto no está resuelto
y queda abierto a la discusión y consideración de la institucionalidad.
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Paso 2.4 Factibilidad
Este es un paso propio de CONADI y corresponde al procedimiento establecido para la compra de tierras. Ya se cuenta en esta fase con un
predio considerado viable (sus títulos no presentan problemas y desde un
punto de vista agronómico se estima aceptable).
Primeramente, mediante la firma de un acta de prenegociación, el
dueño del inmueble debe manifestar su consentimiento de vender y autorizar el ingreso al predio para que se realice al menos una tasación y mensura.
Cumplido este procedimiento, la CONADI realiza la mensura
del predio para determinar su cabida real, confecciona el plano correspondiente y encarga la realización de una tasación del inmueble a un
perito externo.
Sucesivamente, se negocia la compra con el dueño del predio. En caso
de acuerdo, se levanta un acta en que se consigna lo acordado. En caso de no
lograrse, se informa de la situación a la comunidad y se abre una nueva negociación de compra con el siguiente predio de la lista.
Paso 2.5 Capacitación de apresto al reasentamiento
El proceso de compra de un predio puede tardar bastante tiempo.
Entre determinar la factibilidad de compra de un predio, realizar tasaciones y mensura, negociar con el dueño, llegar eventualmente a un acuerdo y
concretar la compra puede transcurrir, según la experiencia, un año y más.
En esta fase del proceso, en la cual la comunidad no tiene una
participación activa, pues el procedimiento recae en la CONADI, sería
muy provechoso poder avanzar en ciertos aspectos, como conocer las herramientas para la toma de decisiones relacionadas con la gestión de las
nuevas tierras, el ordenamiento predial, la administración de la producción, entre otros.
Un tema crucial para esta fase de capacitación se refiere a los sistemas de compra del predio y administración y uso del mismo: si en forma
comunitaria o en copropiedad. A este respecto, la comunidad deberá adoptar una decisión antes de la concreción de la compra.
¿Cuáles son las características de cada uno de estos sistemas, qué
implicancias tiene cada uno de ellos, qué ventajas y desventajas, jurídicas y prácticas?
Dada la importancia del tema, en el anexo 1 se incluye una descripción de cada uno de estos sistemas, sus ventajas y desventajas.
Paso 2.6 Concreción
Este paso contempla las acciones relacionadas con la materialización legal de la compra del predio.
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Una vez que se llegó a un acuerdo con el propietario, se procede
a la firma ante notario de la escritura de compraventa. Seguidamente,
la CONADI hace entrega material del inmueble a la comunidad. Esta
entrega consiste en una visita que realizan los nuevos propietarios con
técnicos de la CONADI para verificar y tomar nota de las condiciones
del predio en el momento de la entrega.
Es conveniente que CONADI informe al municipio sobre la llegada de una nueva comunidad al territorio, lo que le permitirá a este
considerar a la comunidad que arriba en sus planes de desarrollo.
Paso 2.7 Inscripciones y regularizaciones
Finalmente, como último paso del proceso de postulación y compra de tierras, se debe realizar la inscripción del inmueble adquirido en
el Conservador de Bienes Raíces y en el Registro Público de Tierras Indígenas de CONADI. Esta última inscripción le otorgará al predio adquirido la calidad de tierra indígena, que le permitirá la exención del pago
de contribuciones a que estaba afecto el predio en poder de sus anteriores propietarios, y salvar futuros cobros por contribuciones impagas,
situación frecuente en los casos de las tierras restituidas. Para efectuar
este trámite, la comunidad debe presentar en el Servicio de Impuestos
Internos respectivo el certificado emitido por CONADI de acreditación
del predio como tierra indígena, y esperar el cambio de la calidad de la
tierra dictado por dicho organismo.
Un punto que se debe encarar en esta fase se refiere a los bienes
muebles que la comunidad encuentra en el predio adquirido al momento de la entrega. Se trata generalmente de maquinaria agrícola, equipos
de riego y otras instalaciones. Estos bienes no son parte de la negociación ni se incluyen en la compraventa, porque la CONADI solamente
puede comprar las tierras. Las comunidades asumen que los bienes
muebles son parte del predio adquirido, siendo estos en algunos casos
el detonante de una decisión de compra en su favor. Sin embargo, al no
existir respaldo legal de traspaso de propiedad, pues, como se indicó,
no es atribución de CONADI asumir esta gestión ni sus costos asociados, su posesión para las comunidades queda sujeta a la voluntad del
vendedor. Será necesario determinar procedimientos o vías de solución
a este tipo de situaciones, de acuerdo a las posibilidades institucionales
y de financiamiento existentes.
En cuanto a las aguas, según la normativa vigente, los derechos
de aprovechamiento de aguas no están ligados a la propiedad de la tierra. Si la fuente de agua tiene dueño cuyos derechos se encuentran inscritos, la CONADI puede negociar y adquirirlos junto con la tierra. Si
el predio tiene agua, pero sin derechos inscritos, CONADI solo pagará
el precio de la tierra. En este caso, la comunidad podrá averiguar si la
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fuente de agua tiene derechos inscritos. Si no es así, puede solicitarlos
a la Dirección General de Aguas, siguiendo los procedimientos normados para tal efecto.
Según el Plan de Acción de la política indígena “Re-Conocer Pacto Social por la Multiculturalidad”, referente al tema de aguas, “en el
marco de las Mesas de Trabajo sobre Recursos Hídricos en cada región,
se preparará una propuesta para enfrentar el déficit de agua en comunidades que han recibido tierras a través de la Ley Indígena. Las nuevas compras de tierras que se hagan incluirán derechos de agua”.
Otro aspecto, no menor, se refiere a que, con frecuencia, las tierras
compradas cuentan con plantaciones forestales que han sido establecidas haciendo uso de las bonificaciones otorgadas en virtud del Decreto
Ley Nº 701. Según dicho decreto, la corta o explotación de los bosques
establecidos bajo esta modalidad obliga a su propietario a reforestar una
superficie de terreno igual, a lo menos, a la cortada o explotada. El incumplimiento de esta obligación es sancionado con multas. Es necesario, por
lo tanto, que, antes de la compra del predio, las tierras sean desafectadas
del Decreto Ley Nº 701, o, en caso contrario, que la comunidad sepa que
debe asumir las obligaciones correspondientes.
Los aspectos mencionados revelan que este paso relativo a inscripciones y regularizaciones es importante y que hay vacíos que resolver. Uno de ellos se refiere a quién debe asumir ciertas tareas, si
CONADI o la comunidad, y a quién le corresponde financiar los costos.
Proceso de Postulación y Compra de Tierras
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II. ETAPA DE POSCOMPRA
Esta etapa, como su título lo indica, se inicia una vez que el nuevo predio se encuentra adquirido e inscrito a nombre de la comunidad.
Se trata de una etapa extensa y compleja que va desde un primer proceso de planificación cultural y ordenamiento predial que la comunidad
realiza en las nuevas tierras. Le sigue un proceso de inversión inicial,
orientado preferentemente a la habitabilidad para permitir el traslado
de las familias. Luego viene un proceso de reasentamiento propiamente
tal, uno de cuyos aspectos principales es asegurar la subsistencia de la
familia en el nuevo predio. El proceso siguiente apunta al fortalecimiento productivo y económico de la comunidad. El que le sigue se refiere
a la ejecución de inversiones en el mismo aspecto ya señalado: el productivo y económico, en los diferentes rubros (agricultura, ganadería,
recursos forestales, entre otros). Finalmente, un proceso de despegue
autogestionario de la comunidad en una perspectiva de sostenibilidad.
A continuación se abordan cada uno de los procesos mencionados y los pasos considerados en cada uno de ellos, no en términos de
una pauta rígida, sino, por el contrario, como un aporte a la discusión.
3. Proceso de PLANIFICACIÓN CULTURAL Y
ORDENAMIENTO PREDIAL
Este proceso se inicia con la toma de posesión e inauguración del
nuevo predio y la definición de los espacios con significación cultural.
Enseguida, a la luz de la experiencia, se plantea como conveniente que la
comunidad consensúe una planificación de los usos de las tierras y defina la forma más adecuada de asentamiento poblacional. El resultado del
consenso se puede formalizar en un reglamento interno.
Si bien la responsabilidad de estas decisiones es de la comunidad,
es necesario contar con apoyo técnico, el que podría brindar el equipo
asesor de un programa o proyecto de asistencia a las comunidades con
tierras restituidas por el Estado.
Como parte de este proceso, se requiere realizar un diagnóstico que
permita contar con información básica para la inversión en habitabilidad.
A continuación se describen los posibles pasos de este proceso:
Paso 3.1 Planificación predial cultural
Lo primero que suele hacer la comunidad después de tomar posesión del nuevo predio es inaugurarlo mediante una ceremonia o guillatún, a través de la cual pide permiso y agradece simbólicamente a los
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dueños espirituales de las tierras. Ya durante esta actividad se empiezan
a localizar y definir los espacios con significación cultural y sagrada. Es
algo que las comunidades realizan, algunas con más pertinencia cultural, otras con menos.
Las autoridades tradicionales, la machi o las personas con más
conocimiento recomiendan respetar y cuidar ciertos lugares (guillatues,
menokos, etc.). Se trata de elementos y espacios con newen, es decir, que
poseen ciertas fuerzas físicas o espirituales o que están relacionados
con un Gen o dueño, los cuales cumplen ciertas funciones y poseen características propias, según la cosmovisión y religiosidad mapuche. La
machi, por ejemplo, señala en qué dirección está el maguelfe, que hace
llover; en qué puntos se encuentra la fuerza del predio, etc. Estos espacios serán protegidos y lo más probable es que se destinen para uso y
bienestar comunitario.
Paso 3.2 Ordenamiento predial
Una vez reconocidos los espacios con significación cultural, la comunidad define si habrá otros espacios colectivos: por ejemplo, para una sede, una
escuela, una iglesia y una cancha de fútbol. Aun cuando haya optado por el
sistema de compra en copropiedad, se suelen dejar espacios comunitarios.
Igualmente, la comunidad define la forma de asentamiento poblacional: en villorrio o dispersos, y las áreas para uso de las familias con
fines de habitabilidad. De la misma manera, establece los espacios destinados a la producción y reconoce las áreas de bosques.
Para poder realizar estos procesos de tal forma que se eviten conflictos futuros se requiere contar con información topográfica o, en su
defecto, cartográfica. Ello permitirá tomar decisiones claras respecto a la
distribución del predio. Lo ideal es contar con información topográfica,
dado que es más completa y precisa. La mayor dificultad para disponer
de ella es el costo que implica realizar un levantamiento topográfico.
Como se recordará, en la etapa de precompra y para determinar la factibilidad del predio, CONADI generó información topográfica
básica (mensura y confección de un plano), la cual tuvo fundamentalmente como fin determinar la cabida del predio y sus deslindes para
confrontarlos con los datos indicados en la escritura. Ciertamente, la información requerida para el ordenamiento predial exige un detalle mayor. La interrogante es quién cubre el costo del levantamiento topográfico. También, por otro lado, se busca no duplicar el esfuerzo ya hecho.
En este sentido, una alternativa posible podría ser que la información
generada por CONADI durante el estudio de factibilidad considere
otros aspectos, como rangos de pendiente y zonas de inundación, por
ejemplo, que sirvan de insumos para llevar a cabo, posteriormente, el
ordenamiento predial. Otra alternativa sería realizar un levantamiento
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cartográfico con GPS: cuesta mucho menos, pero el producto es menos
detallado y el margen de error es mayor respecto del uso de mediciones con equipo de estación total (topografía).
En cuanto a los espacios destinados a la habitabilidad, la comunidad generalmente considera diversos factores para tomar una decisión, como la proximidad de la carretera, los accesos, la disponibilidad
de agua, los riesgos de inundación, entre otros.
El municipio tiene especialistas que están más a la mano y que
pueden recomendar la mejor ubicación para las casas, sabiendo de antemano que una potencial red eléctrica, por ejemplo, puede pasar por
el sector. Lo mismo sobre las cotas de distribución de agua y las posibilidades de suministro a futuro. Otras instituciones pueden dar indicaciones sobre las áreas que deberán evitarse, por riesgo de inundación.
La experiencia enseña que, en muchos casos, las familias llegan al
predio e instalan sus casas y hacen la huerta para satisfacer sus necesidades alimentarias del día a día, y que solo después, cuando ya se han
creado situaciones de hecho, se plantean realizar el proceso de distribución y ordenamiento del predio. En gran medida falta orientación y
asesoría oportunas.
En cuanto a la distribución de las áreas para producción y uso
del bosque se producen también situaciones poco felices. Es el caso,
por ejemplo, de predios en los que cada familia quedó con varios pedazos dispersos de terreno, uno para la habitabilidad, otro para cultivos,
un tercero para ganadería y un cuarto para uso del bosque. Quizás en
ciertos casos esta situación resulte funcional, pero es conveniente que
responda a un criterio definido y a una decisión calculada del grupo.
En otros, se dio así por falta de visión y asesoría y no resultó adecuada
en la práctica, razón por la cual la comunidad debió echar pie atrás y
redistribuir el predio en base a un ordenamiento.
La recomendación es que la comunidad, con la debida asesoría,
realice el ordenamiento predial, como un paso indispensable para una
distribución racional que permita el uso adecuado del predio. Para ello,
se requiere de la participación activa de los miembros de la comunidad
en asambleas y talleres de distribución. En estas instancias de discusión
podrán identificarse los intereses de cada familia de la comunidad. La
información sobre la o las vocaciones de cada una de ellas en la comunidad de origen ya puede estar disponible, si fue registrada durante
las sesiones de reflexión realizadas en la etapa de precompra sobre la
finalidad de la demanda de tierras. Por otro lado, el levantamiento topográfico y la observación podrán proporcionar información sobre qué
áreas son más aptas para cultivos, ganadería o uso forestal y en cuáles
hay bosque que podría quedar para uso comunitario.
La asesoría e inducción de un profesional de la propia comunidad
o externo ayudarán a la comunidad a tomar las decisiones más acertadas.
En algunos casos decidirán repartir la tierra para el uso individual de
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cada familia. En otros, optarán por un uso enteramente comunitario, o
incluso elegir una fórmula mixta que combine los dos anteriores.
El producto de este proceso es un acta de acuerdo y un plano de
distribución sancionado por la comunidad.
Para efectos del acceso a subsidios habitacionales, el Ordenamiento
Predial formaliza la asignación de terrenos familiares, requisito de los instrumentos de fomento en la materia, a través de la Asignación de Goces,
siendo este un certificado que otorga la CONADI, que acredita legalmente
que la familia dispone de un terreno para construir su casa.
Normalmente los goces otorgados por CONADI para vivienda
tienen una superficie de 30 X 30 metros (900 metros cuadrados de superficie). Sin embargo, existe la tendencia a otorgar goces de una hectárea, lo que permite el desarrollo de la puebla, es decir, huerta, quinta
de frutales, corrales, gallineros, pozo, etc.
La CONADI está facultada legalmente para otorgar goces solo
para vivienda. No puede otorgar goces para superficies mayores destinadas a fines productivos. Hay, por lo tanto, un vacío en la normativa,
pues para gestionar créditos y otros instrumentos del Estado destinados a fomento productivo, los miembros de la comunidad no tienen
cómo acreditar que son dueños de tierras.
Para obviar el problema, INDAP acepta un certificado del presidente de la comunidad mediante el cual acredita que determinada
persona es socio y que, como tal, le corresponden derechos sobre un
determinado número de hectáreas. Pero el mecanismo no se encuentra
establecido formalmente, lo que ha obligado a la institución a atenerse
a lo dispuesto, esto es, a exigir un goce acreditado por CONADI, que
tenga validez jurídica, de la misma manera que la tiene un título de
dominio o un contrato de arrendamiento. Al no ser posible, existe una
traba que está limitando, de hecho, el acceso de los comuneros a los
instrumentos de financiamiento. El punto requiere ser abordado por la
institucionalidad para darle una solución.
El ordenamiento predial es, en los hechos, un proceso de planificación del uso y aprovechamiento de las nuevas tierras. Dispone los espacios
para la habitabilidad, las áreas comunes y los sectores destinados a la producción, ya sea en forma comunitaria o familiar.
Paso 3.3 Formalización de acuerdos internos de organización
comunitaria y predial
En este paso se busca la formalización de los acuerdos adoptados
por la comunidad en relación a todos los aspectos que esta juzgue importantes para su desarrollo en el nuevo predio y para el logro de relaciones
internas armónicas en la comunidad, entre ellos el ordenamiento predial.
Esta formalización de acuerdos debiera considerar diversas dimensiones básicas: lo político social (redes sociales, habitabilidad, servicios básicos),
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lo productivo (definiciones sobre el uso productivo del campo), lo cultural (porque es tierra campesina-mapuche, no solo campesina) y también el aspecto ambiental.
En la etapa de precompra, los resultados de la reflexión comunitaria y la capacitación sobre la finalidad de la demanda de tierras y el
sistema de compra (en comunidad o en copropiedad) constituyen definiciones necesarias de ser formalizadas en esta etapa de poscompra, ya
sea bajo el carácter de acta de acuerdos, un reglamento interno u otra
modalidad que la organización defina. En otras palabras, este acuerdo
se gesta en la precompra y se formaliza en la poscompra. En la precompra se generó un marco general de consenso acerca de cómo la comunidad visualiza su futuro y los puntos centrales de un preacuerdo sobre
diversos aspectos, como la forma de trabajo que será implementada (si
en comunidad o familiar), entre otros.
La formalización de los acuerdos permitirá precisar, detallar y
concretar procedimientos que regirán la convivencia comunitaria, poniéndolos por escrito. Desde luego, contiene las decisiones adoptadas
por la comunidad sobre el uso y distribución de las tierras como parte
del ordenamiento predial. Establece, por ejemplo, el uso que la comunidad le dará al bosque, la manera en que será aprovechado. Podrá ser
un sistema es que cada familia tenga un espacio de bosque. Otro es que
cada familia pueda extraer una cierta cantidad de leña y madera al año.
De esta forma se logra frenar la depredación del recurso y es posible
establecer un plan de manejo.
En definitiva, norma el uso del predio y establece los derechos
y deberes de los socios, y, de esta manera, favorece relaciones sociales
armónicas, minimiza el riesgo de posibles conflictos y crea condiciones
propicias para la acción conjunta.
Hay comunidades en las que estos acuerdos no se han establecido. Los arreglos de palabra previos a la compra han sido desconocidos
de hecho y la situación ha derivado en un uso indiscriminado de los
recursos del predio, especialmente el bosque. Esto se produce ante restricciones que amenazan la sobrevivencia. Al respecto, un diagnóstico
de la FAO señala: “El hambre y la pobreza obligan a las personas de
menores recursos a explotar los recursos naturales de los cuales dependen sus propios medios de subsistencia y alimentación”14. Hay también casos en que algún miembro de la comunidad se ha apoderado
unilateralmente de un sector del predio. La ruptura de los esquemas y
la lógica del para qué se quería la tierra generan conflictos difíciles de
resolver que se prolongan en el tiempo y que, en casos extremos, desembocan en violencia entre familias o grupos. Como resultado de todo
14
Documento 29° Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. Caracas,
Venezuela, 24 al 28 de abril de 2006.
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esto se quiebra la estructura de la organización y se dificulta, o no es
posible, concertar proyectos comunitarios y llegar a acuerdos en temas
productivos o relacionados con la habitabilidad, como electrificación y
construcción de caminos.
Entre las actividades posibles conducentes a definir los acuerdos
y su formalización, se mencionan la realización de talleres, votaciones,
levantamiento de actas, redacción de reglamentos internos, entre otras.
Es importante asegurar apoyo de asesoría a este proceso.
Paso 3.4 Diagnóstico de habitabilidad
Cuando se habla de habitabilidad, se parte del concepto mapuche, según el cual este tema involucra el espacio de la puebla, es decir,
no solamente la casa, sino también la huerta para el cultivo de hortalizas, la quinta de frutales, la crianza de animales menores, etc. En definitiva, el ámbito que le permite a la familia obtener los alimentos para
la subsistencia (seguridad alimentaria).
La habitabilidad se refiere también a otros aspectos que se relacionan con los servicios básicos, como disponibilidad de agua para
consumo humano, electrificación, caminos, espacios sociales y comunitarios, manejo de basura, entre otros.
El objetivo de este paso es poder contar con información básica que
permita planificar las inversiones en habitabilidad y el posterior traslado
y reasentamiento de la comunidad en el nuevo predio. Para ello, es indispensable realizar un diagnóstico específico sobre habitabilidad.
En especial se requerirá contar con información acabada sobre
los aspectos sociales que sirva para visualizar la magnitud de las condiciones básicas para el reasentamiento de las familias y planificar de
manera preliminar la relocalización en el nuevo predio, especialmente
en lo referente a los aspectos de habitabilidad: casas, electrificación,
agua de consumo humano, escuela, becas, subsidios sociales, etc.
El ordenamiento territorial, al permitir la distribución del predio y
al quedar sancionada dicha distribución en un reglamento interno, proporciona el insumo a partir del cual poder determinar los requerimientos
para el reasentamiento de las familias en el nuevo predio. Deja en claro,
por ejemplo, cuál es el sector destinado a la habitabilidad y a cada familia. A partir de este insumo y del número de familias que efectivamente
han resuelto trasladarse y de la información social sobre cada una de
ellas, será posible determinar los requerimientos de casas, agua, electrificación, caminos, etc.
Parte de la información que se propone levantar el diagnóstico
probablemente ya esté disponible. En efecto, CONADI, en la fase de
postulación de la comunidad a la compra de tierras, recaba información socioeconómica sobre ella. Dicha información, sin embargo, debe
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ser profundizada y acotada, pues, en general, se refiere a la comunidad
más que a las familias que se trasladarán al nuevo predio. En este sentido, al diagnóstico le corresponde ser más acucioso y establecer, por
ejemplo, qué familias van a requerir vivienda, cuántas de ellas han ya
recibido subsidio habitacional, etc.
Sobre otros aspectos, como agua para consumo humano, caminos, electrificación, probablemente también existe alguna información
disponible que el proceso de diagnóstico podrá recuperar y procesar.
Para realizar el diagnóstico se deberá contar con un equipo de
trabajo. Diversas instituciones y programas podrán colaborar para que
esta actividad se realice. No corresponde aquí definir responsabilidades. Solamente se mencionan los organismos que podrían involucrarse
brindando apoyo o proporcionando información: CONADI, Gobierno
Regional, MOP, MINVU, INDAP, CONAF, las ONG, municipios. Se
mencionan también algunos programas, como el Programa Orígenes, el
Programa de Infraestructura Rural (PIR), el Programa de Electrificación
Rural (PER), el Programa de Caminos Indígenas (PCI), el Programa de
Subsidio Habitacional Rural (PHR), entre otros.
En el anexo 2 se incluye una propuesta de contenido de diagnóstico de habitabilidad, el que comprende antecedentes del grupo que
hará uso del predio, de cada una de las familias, aspectos productivos
y económicos. Estos últimos servirán no solamente para la etapa de
habitabilidad, sino también serán un insumo útil para el desarrollo
productivo a mayor escala.
Se ha dicho, y este es un tema para la discusión, que el diagnóstico se inicia, en la práctica, con la toma de posesión del predio y la
inauguración, pues a partir de ese momento ya se identifican áreas que
van a ser destinadas a fines de nguilatue, menokos, etc. Igualmente, hay
diagnóstico cuando, a partir de la observación de las características de
las tierras adquiridas, se estable un ordenamiento predial.
En este sentido, el diagnóstico correspondería a un paso largo,
por así decirlo, que en esta fase se ocupa de los temas de habitabilidad,
pero que puede continuar en paralelo, es decir, que mientras se está
postulando a la casa y se está diseñando el proyecto de caminos, por
ejemplo, podría abordar la situación en materia de seguridad alimentaria y, luego, proseguir con el tema productivo a mayor escala.
El diagnóstico, así, sería una actividad que es parte de varios
procesos de la ruta metodológica, por lo menos hasta la fase de implementación de inversiones. En cada una de ellas, el diagnóstico generaría información requerida para el desarrollo del respectivo proceso.
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Proceso de Planificación Cultural y Ordenamiento Predial
4. Proceso de INVERSIÓN EN HABITABILIDAD
Y TRASLADO
Este proceso tiene como objetivo la implementación de inversiones, tanto públicas como privadas, que permitan crear las condiciones
básicas de habitabilidad para el traslado y la relocalización de las familias en los nuevos predios.
Para que este proceso pueda lograr su objetivo, es indispensable
definir un marco de acuerdo que comprometa a los actores institucionales, cada cual desde su área de competencia y con los instrumentos
de que dispone, a dar respuesta a las necesidades de habitabilidad de
las comunidades en las nuevas tierras. La articulación multisectorial
es decisiva para optimizar los esfuerzos que se realicen en términos de
inversión. Igualmente, se ve la necesidad de que un equipo brinde apoyo técnico y orientación a la comunidad, monitoreando y activando las
acciones, especialmente en lo referente a la vinculación con los instrumentos del Estado, todo ello en función de que las familias logren una
adecuada relocalización.
La experiencia enseña que, para concretar las inversiones, no bastan las
buenas intenciones y la disposición de las instituciones ni el compromiso de
trabajo de un eventual equipo asesor que brinde apoyo técnico a la comunidad.
De no existir una línea presupuestaria especial, las entidades públicas no pueden atender ni menos priorizar las demandas de inversión
de las comunidades con compra de tierras. De esta manera, quedan a la
espera de ser atendidas. Lo deseable es que pueda existir un mecanismo que permita a las familias no tener que esperar años, en algunos casos, para recibir sus viviendas o para que se construya el camino. Una
alternativa sería poder contar con un fondo especial de inversión focalizada para el tipo de realidad específica que conforman las comunidades con compra de tierras. Esta opción no requeriría necesariamente de
nuevos instrumentos, sino adaptar y focalizar los actuales. La institucionalidad, en todo caso, tendría que disponer de recursos frescos para
poder instituir y operar el fondo.
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Relacionado con lo mismo, la acción de equipos técnicos de apoyo
a las comunidades se ven generalmente muy limitados en las actuales circunstancias. Ocurre con frecuencia que esos equipos apoyan a la comunidad a generar y postular proyectos, pero tales postulaciones, al no existir
un fondo de inversión, no reciben respuesta oportuna. Se dan casos en
que la comunidad debe actualizar cada año los mismos proyectos para
postularlos nuevamente, sin lograr respuesta favorable. Esta situación genera descontento en las familias, que no ven resultados prácticos.
En cambio, al existir una línea de financiamiento específico y un
programa que pudiera articular la demanda y la aplicación de los instrumentos, el proceso de inversión en las comunidades podría desarrollarse de manera gradual y sostenida, sin baches ni momentos muertos,
completarse en un tiempo razonable y permitir el traslado de las familias.
En este escenario, el rol del equipo asesor estaría orientado a vincular los requerimientos derivados del diagnóstico con las instituciones
y sus instrumentos, generando un proceso de articulación y planificación participativa, tendiente a la implementación de las inversiones
necesarias y factibles.
Además, podría superarse la figura que tienen los equipos de
apoyo como meros formuladores de proyectos. Sin una línea presupuestaria identificada y focalizada es prácticamente imposible que la
inversión se materialice, lo que suele generar descontento y quiebre
con las organizaciones de base.
Estos temas no son nuevos; preocupan a las instituciones y requieren ser resueltos.
Paso 4.1 Inversiones para la habitabilidad
Este paso comprende la implementación de inversiones orientadas a asegurar la habitabilidad de las familias en el nuevo predio:
viviendas, electrificación, agua de consumo humano, construcción y
mejoramiento de caminos, e inversiones comunitarias, como sedes, manejo de basuras, guillatues, entre otras. Es lo primero que hay que resolver para crear las condiciones básicas que permitan el traslado.
En cuanto a lo productivo, el proceso de inversión apunta a restablecer la puebla en las nuevas tierras, es decir, la producción de alimentos
orientada a la seguridad alimentaria. En definitiva, se busca replicar lo que
la familia hacía en la comunidad de origen con fines de autoconsumo.
Esta fase del proceso de inversión para la habitabilidad puede durar idealmente hasta unos tres años, si se cumplen paso a paso y de manera lo más ágil posible las inversiones requeridas y si existe voluntad
y capacidad técnica y financiera de las instituciones para asegurar los
apoyos requeridos que corresponden a su ámbito de competencia. En el
primer año, a partir de la información diagnóstica disponible y del otorgamiento de los derechos de goce, pueden gestionarse las postulaciones y
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acuerdos de inversión; en el segundo año, realizarse los diseños técnicos
de las soluciones e implementar la construcción de las viviendas, caminos
y otras obras; y, en el tercer año, completarse las inversiones para el traslado de las familias. Se trata de una secuencia ideal, pues, en los hechos,
algunas familias se trasladan apenas la comunidad toma posesión del
predio, pero lo hacen en condiciones muy precarias, la mayoría de las veces. El propósito, justamente, es que previamente al traslado se creen las
condiciones adecuadas de habitabilidad.
En cuanto a lo productivo, lo deseable, desde luego, sería comenzar
cuanto antes a desarrollar este componente, pero resulta difícil, pues las
familias no disponen de capital. A lo más, suelen hacer uso de algunos incentivos de INDAP a escala micro (una o dos hectáreas, máximo, con fines
de seguridad alimentaria, que es lo más necesario por el momento). Respecto al resto del predio, en la mayoría de los casos, explotan el bosque,
cuando existe, para extraer madera y leña para autoconsumo y generar
ingresos. De hecho, también arriendan tierras, mientras se estabilizan y
adquieren la capacidad para trabajarlas.
Lo central de este paso es lograr los acuerdos de inversión que le
permitan a la institucionalidad orientar los instrumentos del Estado a
dar respuesta a los requerimientos de las comunidades, para que puedan contar con adecuadas condiciones de habitabilidad en los nuevos
predios para trasladarse.
Paso 4.2 Capacitación para la habitabilidad
El objetivo de este paso es lograr que la comunidad pueda prepararse para enfrentar con éxito la primera etapa relacionada con la habitabilidad, desde un punto de vista de la seguridad y la soberanía alimentaria,
en el nuevo predio y, a la vez, empiece a visualizar posibles opciones productivas y a prepararse para ellas. Junto con ello, el propósito es que la comunidad también pueda adquirir nuevos conocimientos sobre aspectos de
manejo de los recursos naturales y fortalecer su cultura y cosmovisión.
Este paso es un proceso paralelo a las inversiones en habitabilidad
(construcciones de casas, caminos, electrificación, etc.), las cuales requieren de un tiempo para su ejecución, que puede prolongarse. Dado que la
comunidad no participa directamente en ellas, la idea es aprovechar este
período para que pueda prepararse sobre asuntos prioritarios que deberá
enfrentar en las nuevas tierras.
La necesidad de capacitación es más evidente cuando el nuevo
predio adquirido se encuentra en una zona alejada de la comunidad de
origen y, por lo tanto, sus condiciones agroclimáticas son diferentes. En
este caso, la comunidad deberá adecuar sus prácticas productivas y capacitarse en el manejo de los rubros en las nuevas condiciones.
Relacionado con lo anterior, se presenta la necesidad del fortalecimiento cultural. Esto último debido a que muchas veces la comunidad
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debe trasladarse a un lugar que tiene una identidad territorial muy diferente a la propia (desde un territorio Lakquenche o Nag Che a uno
Pewenche, por ejemplo), lo que constituye un cambio radical de entorno,
costumbres y tradiciones. La comunidad corre el riesgo de diluir su identidad. El propósito es que, mediante un proceso de autocapacitación, fortalezca su propia identidad.
Las comunidades ya reasentadas suelen disponer de tres espacios:
1) Un espacio que está relacionado con la puebla, es decir, el que la familia destina a la producción para el autoconsumo (un cuarto de hectárea, más o menos, para la huerta en invernadero, árboles frutales y cría
de animales menores); 2) Un espacio, de alrededor de dos hectáreas,
que se destina a la producción de cereales, una parte para el consumo y
el excedente para la venta; y 3) Un espacio productivo a mayor escala,
familiar o comunitario (dependiendo del sistema de compra: en copropiedad o comunitario), destinado a cultivos (trigo, cebada, lupino, etc.),
ganadería, plantaciones forestales y bosque nativo.
El énfasis de la capacitación, en esta etapa, está centrado preferentemente en los sistemas productivos a pequeña escala relacionados con
el autoconsumo y en el manejo de los recursos naturales.
La finalidad principal de la capacitación en producción para el
autoconsumo es garantizar la alimentación de la familia en el nuevo
predio. Es un tema prioritario. De hecho, mientras las familias no tengan sus necesidades básicas solventadas, ninguna otra iniciativa que se
les plantee va a tener el éxito, por muy buena que sea.
Ya antes de trasladarse, las familias suelen empezar la explotación
de los bosques existentes en el nuevo predio. La presión sobre los recursos
forestales se intensificará con el traslado, al requerir las familias leña para
combustible, madera para las casas y los cercos y productos del bosque en
general para la venta y la generación de ingresos. En relación a esto último,
el bosque, para las familias, es lo que aparece más a la mano como opción
para obtener dinero. Por todo ello es importante iniciar en esta etapa un
proceso de manejo sustentable de los recursos naturales, que incluya alternativas de uso de ingresos en efectivo.
El suelo y el agua también sufren modificaciones negativas, aunque los impactos no se perciben en el corto plazo. Es conveniente que
estos temas sean considerados también como parte del proceso de análisis-formación en manejo sustentable.
Si bien este paso se propone favorecer la habitabilidad en el nuevo predio, a partir de él puede proyectarse una mirada exploratoria
hacia lo que habrá que hacer a mayor escala productiva más adelante.
La experiencia de las familias se limita generalmente al cultivo de áreas
reducidas en su comunidad de origen. En el nuevo predio tendrán la
posibilidad de manejar áreas más extensas, lo que plantea nuevas exigencias, sobre todo si las condiciones agroclimáticas son diferentes. El
propósito es, entonces, que la comunidad se prepare y empiece a visua-
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lizar alternativas productivas y eventuales procesos de reconversión y
producción a mayor escala, que parten por el conocimiento de las características y potencialidades productivas del nuevo predio y los posibles sistemas productivos. Prepararse en una perspectiva de este tipo
lleva tiempo, por ello es conveniente comenzar desde esta fase.
En el marco de estos objetivos, podrán realizarse giras a predios donde puedan observarse opciones y prácticas productivas que
permitan a la comunidad ampliar sus conocimientos, conocer nuevas
condiciones de trabajo y madurar las decisiones, si emprenden rubros a
mayor escala. También se podrán considerar talleres de capacitación y
asesorías especializadas.
Un punto clave es la oportunidad de las acciones. Hay que tener
presente que en esta fase la preocupación central de la comunidad es
el traslado. Por esta razón, este paso debe entenderse como una fase
exploratoria y de preparación, razón por la cual sería prematuro y probablemente infructuoso y contraproducente realizar inversiones productivas en el nuevo predio.
Paso 4.3 Traslado al nuevo predio
El objetivo de este paso es facilitar el traslado de las familias
desde su comunidad de origen al nuevo predio, idealmente cuando
existan las condiciones mínimas de habitabilidad, esto es, que haya casas, agua potable, electricidad y caminos, cuando menos. Esto supone
inversiones oportunas. Hasta ahora, sin embargo, en la gran mayoría
de los casos esto no ha sido así.
En los predios adquiridos generalmente no hay infraestructura.
Solo en algunos existen casas patronales y/o de inquilinos, galpones,
lechería, etc., no siempre en buen estado. Normalmente, los primeros
miembros de la comunidad que se trasladan al nuevo predio lo hacen
con el objetivo de cuidarlo. Son la avanzada. Luego, poco a poco, sin
una planificación y en la medida de las posibilidades de cada familia,
estas se van trasladando. Desarman sus casas y se cambian con los medios que tienen, llevan sus animales, herramientas, enseres, artefactos
domésticos, materiales, etc., sin que exista un apoyo para este paso. En
ocasiones, el municipio colabora, pero no es la regla.
Muchas veces las familias se trasladan sin que haya todavía condiciones de habitabilidad en el nuevo predio, lo que genera una situación crítica de suma precariedad. Otras se trasladan mucho después o
nunca. En este último caso, suele deberse a que se trata de familias que
ya hicieron uso del subsidio habitacional en la comunidad de origen,
lo que las inhabilita para solicitar uno nuevo. Hay que recordar que se
trata de familias en situación de pobreza, o bajo el límite de pobreza,
que no están en condiciones de reasentarse por sí solas en el nuevo
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predio. En la comunidad de origen sobreviven. En las nuevas tierras
podrían arriesgar la sobrevivencia, si no se crean condiciones que les
permitan reemprender la vida. Si ello no se asegura en forma mínima,
el traslado se atrasa o no se concreta.
No trasladarse trae como consecuencia el limitado aprovechamiento de las nuevas tierras y una oportunidad perdida para las familias.
Idealmente, una vez creadas las condiciones de habitabilidad básicas, el grueso de las familias debiera trasladarse en el lapso de unos
meses, para lo cual sería conveniente prever los apoyos necesarios, estableciendo condiciones, como transporte, por ejemplo.
En ocasiones, el tema se aborda con una visión estrecha. El municipio de donde sale la comunidad pierde votantes y, por lo tanto, no
tiene interés en utilizar sus escasos recursos en apoyar el traslado. El
municipio que recibe a la comunidad, generalmente es la última instancia involucrada en saberlo, con lo cual le resulta difícil presupuestar la actividad. Por otro lado, la población que llega es pobre, lo que
incrementa la demanda de servicios y, con ello, baja los indicadores y
los índices de gestión de la administración municipal, lo cual podría
afectar la imagen de los alcaldes.
Concebir el traslado como un paso del proceso de relocalización
de las comunidades, con actividades y agentes ejecutores y de apoyo,
permitiría prever y asegurar el soporte necesario para que se logre de
manera ordenada y efectiva.
Un aspecto importante se refiere a la relación entre el traslado y
la seguridad alimentaria. Por lo general, las familias siguen generando
producción de subsistencia en el predio antiguo, al mismo tiempo que
empiezan a crearlas en el nuevo. En este período se mueven entre un
predio y el otro con este fin. Si bien el traslado es un hito puntual, tras
de él hay un proceso gradual en el que las familias se van desligando
del predio antiguo para reinsertarse en el nuevo. Esta estrategia les
permite minimizar los riesgos.
Existe un debate abierto acerca de si el traslado es un hito o un
paso. Por ahora se presenta de las dos maneras. Lo que sí está claro es
que, si no se le da una solución planificada y se crean las condiciones
para que avenga, se estaría dejando inconcluso el proceso que da pie al
reasentamiento de la comunidad en el nuevo predio.
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Proceso de Inversión en Habitabilidad y Traslado
5. Proceso de REASENTAMIENTO
Al igual que en procesos anteriores, si bien las comunidades deben
ser las protagonistas de las acciones y estar al centro de ellas, existe la
necesidad de un apoyo externo en términos de asesoría técnica y acompañamiento especializado en los ámbitos productivo y económico, sobre
todo cuando las comunidades provienen de zonas agroclimáticas distintas
y deben adaptar sus prácticas productivos a las nuevas condiciones. Esta
asesoría, que podrá darse en el marco de un programa de apoyo, también
podrá asistir a las comunidades en la vinculación con la institucionalidad
y los instrumentos de fomento del Estado.
Paso 5.1 Seguridad/soberanía alimentaria
Este paso tiene como objetivo asegurar la producción básica para
la alimentación y subsistencia en el nuevo predio.
Las familias trasladadas generalmente empiezan a implementar
pequeñas áreas de cultivos en el espacio destinado a la habitabilidad
(la puebla), algunas en invernadero, otras de aire libre. Cultivan una
gama de hortalizas (lechugas, zanahorias, acelgas, apio, ají, ajo) y plantas medicinales. También crían gallinas, pavos, gansos, cerdos, ovinos,
etc., todo a pequeña escala. Igualmente, suelen plantar árboles frutales
(la quinta), con miras al mediano plazo.
También cultivan papas, maíz, arvejas, porotos, habas, cebollas,
zapallos, etc., en un espacio mayor (la chacra), que generalmente va de
media a máximo dos hectáreas, reproduciendo el esquema de producción que manejaban en su comunidad de origen.
Se trata, en definitiva, de la actividad que engloba lo que se denomina la puebla, es decir, el trabajo destinado a producir el alimento
para la dieta familiar, con algunos excedentes para la venta.
52
En cuanto a los animales mayores, en algunos casos las familias los traen
consigo desde la comunidad de origen, si han tenido las condiciones para trasladarlos. En otros, los han vendido para generar algún recurso en dinero para
costear el cambio al nuevo predio. Ocurre, también, que dejan una vaquilla, por
ejemplo, para iniciar un nuevo ciclo. Las situaciones pueden ser múltiples.
En esta primera fase, en la que la vida recomienza con lo mínimo en
las nuevas tierras, se requiere de apoyo para favorecer este proceso inicial
de reinstalación, especialmente en lo que se refiere a la seguridad alimentaria, mediante inversión básica y orientación técnica a través de talleres y
acompañamiento directo de personal asesor. La inversión podrá consistir
en invernaderos, cierros y pequeños sistemas de riego, por ejemplo.
Un aspecto, ya mencionado y que la asesoría técnica puede contribuir a solventar, se refiere a la necesidad de fortalecer las capacidades productivas a pequeña escala de la familia, en función de la seguridad alimentaria. En este marco, se requiere conocer el territorio desde
un punto de vista agronómico y agroclimático, adecuarse a las nuevas
épocas de siembra considerando los ciclos de las heladas o de caída de
nieve, esto en el caso frecuente de comunidades de la costa que se trasladan a sectores de precordillera. Se deben, en definitiva, hacer adecuaciones productivas, para las cuales la asesoría técnica es fundamental.
También se da el caso de grupos de familias que no tienen experiencia en agricultura, debido a que provienen de zonas urbanas
(miembros de la comunidad que emigraron a trabajar a la ciudad) o
netamente forestales y que, por lo tanto, en materia de cultivos, deben
partir de lo más básico. Naturalmente, en situaciones como esta, las necesidades de apoyo técnico y capacitación son mayores. Ante ellas, se
debiera contar con instrumentos especiales a fin de darles respuesta.
Durante el primer año, las familias empiezan a probar semillas, a
verificar si los cultivos que producían en sus comunidades de origen se
dan en las condiciones del nuevo predio, todo ello en pequeña escala,
para minimizar el riesgo. Si tienen animales, verifican qué condiciones
se requieren para pasar el invierno. Se va dando, así, de manera gradual, una reconversión productiva, a través de un mecanismo de prueba y error. La capacitación y la asesoría permiten sentar estos procesos.
La intención también es aumentar las superficies cultivadas. Si el
predio es cerealero o ganadero, las familias no se lanzan a sembrar más
de cinco hectáreas de trigo o pastizales. Empiezan con paños chicos,
media hectárea, para probar. En las zonas de secano costero y del valle
central, por ejemplo, es posible sembrar cereales en invierno y primavera, dependiendo de las variedades. Sin embargo, en zonas de precordillera solo es posible sembrar en primavera debido factores climáticos
adversos (mayor presencia de heladas y nieve). Por tanto, en el proceso
de prueba, la asesoría técnica resulta indispensable para elegir las mejores opciones y establecer las prácticas más adecuadas.
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La idea es que este paso, cuyo objetivo primordial es el autoconsumo, permita a la vez empezar a definir posibles rubros productivos que
se puedan desarrollar seguidamente a mayor escala. Las familias prueban, a nivel de huerto, por ejemplo, si las semillas de las variedades que
trajeron prosperan o no, si los ciclos se atrasan o adelantan, si cuentan
con riego, etc. De alguna manera, lo que se va haciendo a lo largo de esta
fase es ir identificando o validando opciones productivas y comprobando, a la vez, las potencialidades del mismo predio. Se trata de un proceso
continuo que gradualmente va abriendo expectativas para lo que luego
se podría desarrollar a mayor escala. La experiencia con cultivos a nivel
micro permite hacer una proyección un poco más realista. En este sentido, la comunidad se sigue preparando para un siguiente paso, donde la
mirada será más económica.
En este contexto, la asesoría productiva y la inversión constituyen
elementos indispensables que se deben considerar para ayudar a la comunidad a conseguir la seguridad alimentaria y avanzar en una secuencia sostenida hacia sus objetivos de desarrollo.
Paso 5.2 Establecimiento de redes territoriales
La comunidad empieza a crear sus redes territoriales aun antes de
llegar al nuevo predio. Por ejemplo, se presenta a los vecinos (comunidades y/o parceleros) y establece de alguna forma una vinculación con
ellos. Esta vinculación le permitirá obtener información útil y orientación
sobre las condiciones agroclimáticas, el comportamiento de los cultivos,
la educación para los hijos, cómo acceder a los servicios de salud, etc.
Puede darse también que las comunidades vecinas se organicen
y visiten a la comunidad recién llegada para darle la bienvenida. Las
situaciones pueden ser múltiples.
En cuanto al municipio y los servicios básicos, lo ideal, ciertamente,
es que la comunidad haya establecido contacto con ellos antes del traslado. Las redes sociales, en cambio, suelen empezar a crearse cuando la
comunidad ya se encuentra en el nuevo predio.
Es común también que la comunidad, al momento de hacer la
inauguración del nuevo predio, invite al municipio local, a los vecinos
y a un conjunto de actores del territorio, lo que es parte del proceso de
entramado de la red de relaciones.
El establecimiento de la red territorial es un hecho social y, como
tal, no se limita a un momento acotado, al igual que otros pasos de esta
ruta metodológica, como el diagnóstico y la capacitación, que son partes de diversos procesos. En efecto, la generación de la red territorial
es constante, gradual, se construye en el tiempo y a través de diversos
canales, sobre la base de las relaciones de confianza que la comunidad
va estableciendo con el entorno social e institucional.
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En relación a las asociaciones indígenas territoriales, no siempre
estas existen cuando la comunidad llega al territorio. Y si existen y
tienen un trabajo avanzado, no necesariamente la comunidad se integra. El tema pasa siempre por las confianzas y por la disposición de la
comunidad a establecer relaciones. Hay algunas muy abiertas en este
sentido, y otras más bien reacias.
El tema de las alianzas y de las redes territoriales es un proceso
que las comunidades deben llevar por sí solas. La experiencia indica
que las asociaciones territoriales inducidas por las instituciones bajo la
forma de unidades territoriales de planificación para organizar la demanda y desarrollar acciones concertadas han terminado por diluirse.
Hay casos en que ha habido un proceso de decantación y rearticulación
de estas unidades territoriales, como resultado de un impulso proveniente de las comunidades mismas que se sienten más afines y entre
las cuales se han logrado establecer vínculos de mayor confianza, pero
como parte de un proceso autónomo.
Las asociaciones territoriales suelen nacer como instancias informales y, en un segundo momento, dependiendo de su desarrollo, se empiezan a configurar como un territorio y a buscar la figura legal que más se
adecue a sus intereses. La mayoría de las veces se transforman en asociaciones indígenas. Estas asociaciones tienen personalidad jurídica y, como
tales, pueden presentarse ante los servicios para gestionar beneficios más
bien sociales. A partir de ellas, luego, podrán surgir otras formas de organización con fines más económicos, como gremios, cooperativas, sociedades anónimas o comités de pequeños agricultores, según sus intereses.
La dinámica de la territorialidad, desde un punto de su articulación, es algo que depende de las comunidades y, por lo general, toma
bastante tiempo. En este sentido, a las instancias de apoyo lo que les correspondería hacer en este aspecto es facilitar espacios de encuentro.
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Proceso de Reasentamiento
6. Proceso de FORTALECIMIENTO PRODUCTIVO
Y ECONÓMICO
Corresponde a un proceso con pasos que permiten fortalecer los
sistemas productivos y económicos de las familias y comunidades mapuche. Por tanto, el objetivo de este proceso es generar las condiciones
para desarrollar diversos sistemas productivos con una mirada más
económica, es decir, con un fin que les permita obtener ganancias o
rentabilidades, conceptos para los cuales las familias y comunidades
deben necesariamente prepararse. Supone un cambio muy importante
ya que implica pasar de trabajar media hectárea, en algunos casos, para
el autoconsumo, a trabajar una extensión muy superior, con rubros a
mayor escala y fines económicos.
En la práctica, idealmente, este proceso debiera arrancar una vez
que las familias han logrado asentarse y dar respuesta a sus necesidades
esenciales de orden social, como la habitabilidad: alimentación, techo,
caminos, electrificación, acceso a salud, vivienda, agua potable, etc.
Sin embargo, en la actualidad la inversión en lo productivo a mayor escala llega o empieza a llegar antes de que las familias hayan resuelto los aspectos esenciales del reasentamiento en términos de habitabilidad
y antes también de que hayan logrado un nivel de organización que les
permita aprovechar adecuadamente la inversión. Es más, existen casos en
que esta transición no se da, debido en gran medida a la falta de asesoría
técnica y apoyo en términos de inversión productiva; por tanto las familias suelen hacer un uso no siempre adecuado de los recursos naturales
existentes en el predio, y en situaciones extremas, se tala el bosque nativo
o plantación, y las tierras agrícolas no se aprovechan.
De esta manera, se hace necesario avanzar hacia sistemas productivos tradicionales y no tradicionales, de caracteres intensivos y/o de mayor escala, contribuyendo a generar una situación de aprovechamiento
pleno de las tierras adquiridas y a su vez lograr una mejora de la calidad
de vida de las familias basadas en principios de sustentabilidad-sostenibilidad, sin perder de vista las nociones e identidad propia mapuche.
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Lo anterior supone cambios sustanciales. Para ello, es necesario que los miembros de la comunidad se capaciten en aspectos de
administración predial para el manejo de superficies más amplias y
el uso más eficiente y eficaz de la producción comunitaria o familiar,
minimizando los puntos críticos de los sistemas productivos y/o de
emprendimientos. En este proceso, la comunidad puede iniciar ensayos
de rubros no tradicionales a su cultura con proyección económica, de
tal forma de favorecer el aprendizaje en la perspectiva de fortalecer o
desarrollar opciones de sistemas productivos y económicos mixtos.
Cuando se plantea el concepto de sistema productivo y económico mixto se señala la necesidad de un diálogo entre dos formas de
conocimiento: uno es el mapuche (kimun) basado principalmente en
nociones ligadas a lo cultural y ambiental; y el otro es el “occidental“o
no mapuche. Este último puede adaptar los conocimientos mapuche
para hacer más eficiente los sistemas productivos. La idea es que estos
dos conocimientos o nociones se integren para proyectar iniciativas
productivas con ciertas ventajas comparativas.
Este proceso es clave y requiere de la participación activa de la
comunidad y el apoyo de un equipo asesor y de las instituciones del
agro. Su desarrollo se puede articular en los siguientes pasos.
Paso 6.1 Administración y gestión predial
El objetivo de este paso es prepararse para hacer un uso más extensivo y a la vez eficiente de los recursos que se encuentran en el nuevo predio y minimizar los puntos críticos de los sistemas productivos
y/o emprendimientos económicos.
Algunas de las principales dificultades para la transición de una
agricultura de subsistencia de la que vienen muchas de las familias
mapuche a una agricultura de mayor escala, que haga más rentable la
producción, son: en primer lugar, la tradición cultural de producción
orientada principalmente al autoconsumo, escasamente pensada en
función de generar excedentes para la acumulación, la falta de acceso
al avance tecnológico (uso de variedades de alto rendimiento, acceso
y uso de maquinaria adecuada, uso de fertilización productiva, riego
tecnificado, etc.); los hábitos derivados del manejo de sistemas productivos a escala muy reducida (0,5 hectárea por familia), debido a la merma de las tierras mapuche; la carencia de formación en administración
para la producción de excedentes; los niveles bajos de escolaridad; los
escasos conocimientos técnicos y productivos a mayor escala; la falta
de nociones sobre rubros no tradicionales o industriales; la carencia de
capital financiero y la falta de información para la toma de decisiones,
entre otros.
El nuevo escenario plantea a las comunidades un gran desafío:
pasar, por ejemplo, de la administración de alrededor de una hectárea
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con fines de subsistencia, a administrar 400, si el sistema es comunitario. El desafío es también para las instituciones, porque no hay oferta
de capacitación en planificación predial, aspecto fundamental para encarar el reto que implica una agricultura competitiva y sustentable.
Los conceptos de administración y gestión predial a mayor escala son nuevos para las familias. Por lo tanto, se hace necesaria la
capacitación en administración predial con el objetivo de fortalecer las
nociones y capacidades de planificación, organización y control de los
distintos sistemas silvoagropecuarios que son de interés de las familias
mapuche, en concordancia con el potencial productivo del predio y, a
la vez, llevar acciones de trabajo que permitan un uso adecuado de los
recursos disponibles (silvoagropecuarios, de información, financieros,
humanos y tecnológicos) para alcanzar el pleno desarrollo de los sistemas y subsistemas prediales.
Por esta razón, este paso se concibe como un proceso fundamentalmente de capacitación, el cual podría implementarse a través de
talleres de capacitación, complementados con giras técnicas destinadas
a conocer las experiencias de sistemas productivos que tengan una
administración y gestión predial ya formada y de las cuales se puedan
rescatar los aprendizajes. Aquí cabe ciertamente el apoyo de un equipo asesor y de las instituciones del agro, a través de algún convenio o
programa que se pueda establecer. Se menciona el rol que podría tener
INDAP en este proceso, a través de instrumentos que contemplen el
uso de capacitaciones especializadas.
La experiencia indica que este componente de desarrollo de capacidades en materia de administración y gestión predial debe ser gradual, progresivo. Puede requerir años, dependiendo del nivel educacional de las familias, lo que va a marcar la dinámica con que se vaya
avanzando.
Tal como se ha señalado en pasos anteriores de esta ruta metodológica, los procesos no son momentos estancos de una secuencia, sino
transcursos muchas veces paralelos o que se traslapan. Así, mientras se
verifican procesos de capacitación en administración y gestión predial,
a la vez se puede estar realizando la planificación predial productiva,
que es el paso sucesivo, como parte de un mismo esfuerzo. Todo eso
depende de las características propias de cada comunidad, quizás en
contraposición de una estructura de marco lógico (diagnóstico-planificación-ejecución de lo planificado). El objetivo último es fortalecer las
capacidades de las familias en administración y gestión, para un mejor
manejo y aprovechamiento del predio.
Ambos procesos se insuman. Las estructuras de administración y
gestión dependen, en gran medida, de los rubros que serán desarrollados. Por ejemplo, la estructura de funcionamiento de una producción
cerealera va a ser muy distinta de una lechera. Para que las capacitaciones sean acotadas y más útiles es conveniente, por lo tanto, contar
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con alguna definición sobre los rubros. En este sentido, el proceso de
capacitación va muy de la mano del proceso de planificación predial. A
su vez, este va a ayudar a diseñar los espacios prediales que se van a
trabajar con ciertos rubros.
Paso 6.2 Planificación predial productiva
Este paso tiene como objetivo diseñar y ordenar los espacios productivos y tomar acuerdos para una planificación predial con fines de
producción silvoagropecuaria.
Generalmente las comunidades tienen algunas ideas acerca de los
rubros de producción económica que quisieran implementar. Estas ideas ya
han surgido en pasos anteriores, pero de manera general y a nivel más bien
de aspiración, porque las comunidades han estado abocadas, sobre todo,
a resolver los temas relacionados con la habitabilidad básica y el reasentamiento. En esta fase, en cambio, dichas ideas van a cristalizar y definirse
como resultado de una toma de decisión económica y productiva a partir
de la cual la comunidad va a empezar a trabajar el predio, ya sea en forma
comunitaria o familiar o mediante una combinación de ellas.
La planificación predial utiliza las nociones adquiridas sobre administración y gestión predial, como base para elegir y definir las zonas
propicias para el desarrollo productivo, ya sea ganadero, agrícola o forestal, y aquellas zonas que requieren de protección ambiental.
La planificación predial, en otras palabras, ayuda a adoptar acuerdos
para el uso del predio y la elección y distribución de potreros para la producción agropecuaria. Para ello, se pueden contemplar diversas actividades, como la realización de talleres participativos para la revisión de cartografías, antecedentes de diagnósticos, estudios agronómicos generados en
etapas anteriores y la prospección o estudios de mercado, entre otras.
Los estudios o prospecciones de mercado permiten a las familias
disponer de información para la toma de decisión acerca de qué producir
y también acerca de cómo hacerlo, si en forma comunitaria o individual,
escalonada, mediante cluster con otros territorios, bajo contrato (de cebada, por ejemplo), a nivel regional o de exportación, etc. Permiten también
decidir si diversificar o cambiar de sistema de producción en concordancia con las señales de los mercados. El propósito es manejar nociones empresariales dirigidas a obtener beneficios económicos que permitan mejorar los ingresos familiares o comunitarios y, con ello, la calidad de vida.
Los estudios de mercados son caros, pero existe información generada por las instituciones del agro sobre la mayoría de los rubros, la
que se puede utilizar como insumo para la planificación. El Ministerio
de Agricultura, por ejemplo, a través del Fondo de Iniciativa Agraria,
FIA, entre otras instancias, está constantemente generando estudios de
mercado para productos emergentes o para reconversiones productivas, cuyos resultados se encuentran disponibles.
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Es necesario señalar, sin embargo, que para una comunidad mapuche, que tradicionalmente ha trabajado bajo un esquema de subsistencia, no es fácil pasar en un plazo corto a establecer un negocio económicamente rentable, utilizando diferentes tecnologías. Para
ello se requiere necesariamente transponer una etapa intermedia. De
lo contrario, se arriesga el fracaso, debido a que la comunidad no logra asimilar y asumir tan rápidamente el enfoque empresarial. En esta
perspectiva, la experiencia enseña que es conveniente que la comunidad defina qué rubros le resultan más familiares para producir inicialmente en el nuevo predio. Después, cuando haya adquirido capacidad
para producir trigo, papa y avena, por ejemplo, a mayor escala, recién
entonces considere la posibilidad de insertar al sistema de producción
algún rubro complementario, tomando en cuenta análisis de mercado y
elementos de innovación.
Hay que considerar también que en la selección de los rubros,
aparte de las condiciones agroclimáticas, inciden las condicionantes
culturales. Es así que las familias difícilmente van a dejar de producir
trigo, por ejemplo, para la venta. No hay que olvidar que el tema económico y productivo corresponde a una de las cuatro dimensiones de la
demanda de tierras, y que esta surge también por razones sociopolíticas, ambientales y culturales.
Diversos pueden ser los agentes institucionales de apoyo a la comunidad en esta etapa. Un equipo técnico que asesore directamente a
la comunidad sería sin duda deseable, además de consultorías especializadas y el apoyo de las instituciones del agro y el municipio a través
de sus programas.
Paso 6.3 Validación de sistemas productivos económicos mixtos
Este paso tiene como objetivo validar en las condiciones del nuevo predio las potencialidades productivas y de adaptación de los rubros elegidos, ello con el fin de favorecer la toma de decisión sobre su
implementación a mayor escala.
Para lograr este objetivo el camino es someter los rubros con proyección económica que son del interés de la comunidad a pruebas de
validación práctica en campo. Ello adicionalmente facilitará el aprendizaje teórico-práctico (aprender haciendo) de la comunidad en el manejo
de las alternativas productivas seleccionadas e integrar el conocimiento
mapuche a su manejo e implementación.
Una condición para el logro de este paso es que el apoyo y asesoría técnica se basen en metodologías de enseñanza-aprendizaje participativas, teórico-prácticas, horizontales, que hagan posible un intercambio efectivo entre extensionista y agricultor y permita la integración y
complementariedad de nociones mapuche y no mapuche.
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Ciertamente, en condiciones de vulnerabilidad social, las comunidades no estarán para ensayar sistemas o rubros no tradicionales con proyección económica. De esta manera, este paso es posible solo si las condiciones de habitabilidad están subsanadas, tal como ya se planteó.
Pudiera también argumentarse que la tecnología recomendada ya
se encuentra más que probada y evaluada por los centros de investigación
y que no es necesario que las comunidades se encarguen de validarla. Sin
embargo, la experiencia enseña que la adopción tecnológica, para que ocurra, requiere de un proceso de prueba que los productores consideran necesario realizar en sus condiciones para verificar resultados.
Se mencionan algunos ejemplos de posibles pruebas de validación:
variedades de cultivos más adecuadas a las condiciones climáticas, fechas
de siembra, técnicas para contrarrestar las heladas, control de plagas y enfermedades, áreas más propicias del predio, etc. En ganadería, la inseminación
artificial, mejoramiento de praderas con variedades de alto valor nutritivo,
tecnificación en elaboración de alimentos suplementarios (ensilaje), a nivel de
grandes y medianos ganaderos, pero nuevos para el mundo indígena, etc.
El desarrollo de este paso requiere, ciertamente, de asesoría especializada para la definición de las pruebas y el seguimiento de las mismas hasta
llegar a una conclusión. Requiere también de subsidios para realizarlas.
Como resultado de los procesos de prueba en campo, las familias
podrán tener mayor certeza sobre la viabilidad de los rubros seleccionados en las condiciones del predio y, a la vez, podrán identificar las áreas
dentro de este más adecuadas para establecerlos. Las decisiones que
tomen a partir de los resultados de estas pruebas van a complementar y
reforzar la planificación predial territorial.
A la comunidad, desde luego, le corresponde un rol protagónico en
el desarrollo de estos procesos, acompañada de cerca en el esfuerzo por
un equipo técnico asesor. El INDAP y el INIA pueden dar un aporte muy
importante. Lo mismo la CONAF.
El proceso, basado en un método simple de prueba y error, debiera
ya entregar indicaciones en una temporada agrícola. A partir de ellas,
teniendo una definición más o menos clara sobre los rubros que mejor se
adaptan, son más rentables y existe capacidad para generarlos, se puede
pasar al siguiente paso, que corresponde a la ejecución de las inversiones
productivas y económicas a escala mayor.
El proceso de fortalecimiento productivo y económico debiera concluir con la definición de un plan predial productivo que establezca claramente las actividades productivas con fines económicos que la comunidad se propone emprender.
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Proceso de Fortalecimiento Productivo y Económico
7. Proceso de PROGRAMACIÓN Y EJECUCIÓN DE
INVERSIONES PRODUCTIVAS
La apreciación es que la inversión pública en las comunidades es escasa, más bien coyuntural y parcializada. No se ven acuerdos para la focalización de recursos ni planes estratégicos de intervención para potenciar las comunidades con una proyección a futuro. La capacidad para responder a las
expectativas de las comunidades y llevar a la práctica medidas concretas que
la gente vea y sienta es incipiente. Se propone intersectorialidad, desarrollo
territorial, desarrollo articulado, coordinación de la inversión pública, lo que
sin duda representa salidas y soluciones, pero estas nociones y planteamientos estratégicos no llegan a traducirse todavía en ejercicios consistentes. Las
intervenciones siguen siendo sectoriales, en gran medida.
Este proceso requiere de la total participación y coordinación de
las diversas instituciones del agro, a nivel local y regional, así como
también de otros actores, como privados y las ONG. El propósito es
que, mediante instancias de intercambio y trabajo con participación
de representantes de las comunidades, se establezca una definición
estratégica interinstitucional que permita evitar o disminuir la duplicidad de esfuerzos, contribuyendo con ello a un uso más eficiente y
focalizado de los recursos disponibles. En esta perspectiva, serán muy
efectivas las mesas de trabajo destinadas a programar las respectivas
inversiones sobre la base de los Planes de Gestión Comunitario y Territorial (PGCT), acorde a los programas e instrumentos de fomento
de las instituciones y los aportes de privados y de las ONG. Una vez
acordado el programa de inversiones para atender los PGCT, el paso siguiente debiera orientarse a generar los convenios interinstitucionales
necesarios y pertinentes para la ejecución de las inversiones.
Igualmente, este proceso de programación y ejecución de inversiones requiere que se fortalezca la asociatividad con fines productivos
62
y económicos. Las formas organizativas serán las que más se ajusten a los
fines de las familias, grupos de interés, comunidad o territorio.
Las comunidades son las llamadas a ser protagonistas de este proceso, respaldadas por el concurso articulado de las instituciones del Estado.
Paso 7.1 Programación de inversiones
El objetivo de este paso es programar, coordinar y asegurar las inversiones para la implementación de los planes prediales productivos de las
comunidades. Es una etapa que le corresponde asumir fundamentalmente
a la institucionalidad en términos de asegurar las inversiones requeridas.
Entre los agentes de apoyo se contemplan: CONADI, Ministerio
de Agricultura, INDAP, CONAF, Gobierno Regional, Ministerio de Economía, municipios. SERCOTEC tiene algunos programas para pequeños
emprendedores. También está CORFO, que apoya el tema económico con
una mirada más empresarial.
El municipio es un importante aliado como plataforma para generar los espacios y las estrategias para bajar recursos, ya sea de las instituciones del Estado o de las ONG, nacionales o extranjeras.
Se contempla también el rol de un equipo técnico asesor, de existir un
programa de apoyo a las comunidades, para que contribuya a integrar las distintas dimensiones institucionales y favorezca el enlace con las comunidades.
La programación de inversiones requiere una alta participación de
las instituciones que van a apoyar el financiamiento de los planes de las
comunidades. Se deben programar las inversiones en los distintos ámbitos de la producción económica y establecer las coordinaciones y acuerdos
de inversión, en respuesta a los PGCT.
Por otra parte, la concertación de actores y la implementación de
inversiones van a permitir evaluar e identificar los nudos críticos, cuando
existan, y hacer las modificaciones o crear nuevos instrumentos que permitan apoyar el desarrollo económico de las comunidades.
Un aspecto muy importante se refiere a la necesidad de asegurar
que las inversiones tengan pertinencia cultural. Las nociones técnicas
mapuche aplicadas al desarrollo de los rubros económicos claramente
pueden constituir ventajas comparativas. Un ejemplo lo constituye el sistema ganadero mapuche. Sabido es que la familia mapuche considera la
tenencia ganadera como ahorro de dinero en pie. Esta actividad se realiza tradicionalmente con bajo manejo técnico e insumos alimenticios complementarios (concentrados, ensilaje) y, por ende, de baja productividad.
Por tanto, estamos en presencia de una ganadería principalmente basada
en la utilización de praderas naturales como fuente alimentaria, carente
de insumos químicos. Por ello, se acerca mucho, en los hechos, a lo que
se conoce como producción limpia.
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Si bien existe una considerable desigualdad entre este segmento de
agricultura familiar campesina mapuche y los medianos y grandes productores ganaderos, en términos de tecnología, mercados y rentabilidad,
es posible transformar la debilidad del sistema en una ventaja comparativa. Para ello se requiere potenciar las praderas utilizadas con especies de
alto valor nutritivo, establecer riego y mejorar el sistema productivo en
general mediante asesorías, capacitaciones y fortalecimiento organizacional, con orientación comercializadora, entre otros aspectos. La carne, certificada como carne natural, tendría un alto valor agregado al ser orientada a nichos de demanda de productos de certificación limpia.
La mencionada es una opción muy específica, concreta y factible de
desarrollo productivo para las comunidades mapuche con nuevas tierras.
También se abren posibilidades de desarrollo de nuevas iniciativas productivas y económicas de orden innovativo, como, por ejemplo, cultivos industriales (lupino, raps), plantas de procesamiento de productos (molinos, secadora
de plantas medicinales), etc., para la cual se asume que existen instrumentos de fomento importantes de INDAP, SAG, FIA, SERCOTEC y CORFO.
Otros productos mapuche agroindustriales, como conservas, elaboración de cecinas artesanales con denominación de origen e identidad, por ejemplo, pueden ofrecer también ventajas comparativas en el
mercado. Estos ejemplos indican que existen alternativas económicas
en las comunidades sin tener que transformar radicalmente sus sistemas productivos. Las inversiones deben tomar en cuenta estas opciones que aseguran pertinencia cultural.
Paso 7.2 Inversiones para la producción
Una vez cumplidos los objetivos del paso anterior, corresponde
que se ejecuten las inversiones destinadas a apoyar la implementación
y desarrollo de las actividades productivas plasmadas en los PGCT de
forma participativa, articulada y coordinada entre las instituciones y
entre estas y las comunidades, de acuerdo a un calendario de inversiones. Su ejecución se puede dar en el marco de acuerdos de inversión,
proyectos y programas especiales, entre otros mecanismos.
La ejecución de las inversiones constituye, en los hechos, una relación directa entre las necesidades y requerimientos de las comunidades
plasmados en los PGCT y la oferta programática existente. Ello generará
dinámicas que fundamentarán la flexibilización, adecuación y/o diseño
de nuevos instrumentos que permitan la inversión a través de programas
pertinentes. Para esto se requerirá de voluntad política e institucional,
expresada en los acuerdos de programación de inversiones respectivos.
La experiencia del programa de colaboración FAO-CONADI destinado a apoyar comunidades del territorio Nag Che avanzó hasta la
definición de planes productivos y perfiles de proyectos (PGCT), los
cuales fueron presentados a las instituciones públicas en el marco de
64
encuentros técnicos. En estas instancias se generaron acuerdos de inversión en función de la implementación de los PGCT. En otras palabras, se
comprometieron instrumentos focalizados como parte de una estrategia
de coordinación y una alianza interinstitucional.
El acuerdo de inversión, bajo la forma de programa, en cuyo marco
se establecerían proyectos, es una alternativa posible para asegurar y canalizar los recursos financieros de manera articulada.
Definitivamente, la inversión es el tema crucial para el desarrollo
de las comunidades reasentadas. La experiencia enseña que se requiere
disponer de un fondo especial de inversión focalizada y de un programa
que permita integrar y optimizar la inversión en función de apoyar los
planes prediales productivos de las comunidades.
Una última consideración. Es posible que los planes de las comunidades demanden inversiones que no estén contempladas en los instrumentos
del Estado. En este sentido, es conveniente que las comunidades estén preparadas para gestionar sus iniciativas en otros ámbitos. Y también –¿por qué
no?– que las instituciones consideren adecuar o establecer nuevos instrumentos, como parte de un proceso a más largo plazo. En cualquier caso, el
desarrollo de capacidades en el seno de la comunidad para generar propuestas y negociarlas es vital en una perspectiva de desarrollo autogestionario.
Paso 7.3 Asociatividad
Este es un paso que surge en el momento en que la comunidad
percibe que, para el desarrollo de sus planes productivos, un requisito
fundamental es formalizar una nueva asociación en términos socioeconómicos, ya que la figura de comunidad e, incluso, de asociación indígena,
la restringe en algunas actividades de orden económico productivo. Con
esta nueva figura asociativa es más factible aunar esfuerzos para encarar
conjuntamente y con mayores posibilidades de éxito los desafíos de una
producción a mayor escala con fines económicos.
La programación de inversiones no necesariamente tiene como requisito
que exista una organización. De hecho, se pueden programar las inversiones
de acuerdo a requerimientos para apoyar sistemas productivos familiares. Sin
embargo, es sin duda más conveniente, para optimizar los recursos financieros,
que las familias estén organizadas para trabajar. De esta manera, una nueva
forma de asociatividad con fines de emprendimiento productivo se presenta
como una opción práctica y estratégica para el logro del desarrollo económico.
Una comunidad que compra el predio en forma comunitaria no
necesariamente lo trabaja y administra colectivamente, aunque hay comunidades que lo hacen. Tiende a primar cada vez más, como se ha
dicho, la compra en copropiedad y el sistema de trabajo a nivel familiar.
No obstante, también en esta segunda situación se da la inquietud y la
necesidad de trabajar ciertos componentes en forma asociada, por motivaciones culturales y por conveniencia del proceso productivo.
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La planificación predial productiva que hemos visto en pasos anteriores es ya una expresión de la necesidad de encarar en forma grupal el salto productivo a mayor escala. En este contexto, por ejemplo,
si la producción a mayor escala exige el uso de maquinaria, este solo
elemento plantea una exigencia organizacional, no solo a nivel comunitario, sino también territorial. En efecto, desde un punto de vista de la
inversión, resulta poco viable que una sola comunidad acceda a un set
de maquinarias, pues no se justifica para la cantidad de tierra que posee. Cuatro comunidades de Pewenco, por ejemplo, están gestionando
un set de maquinarias con la idea de que una se haga cargo de él, como
empresa, y les preste servicios a las demás a un precio especial.
La organización es un medio que puede permitir a las familias
alcanzar objetivos económicos muy concretos, como mejorar su poder
de negociación ante los proveedores para bajar costos en la adquisición
de los insumos; aprovechar economías de escala en algunas fases del
ciclo productivo; generar una oferta productiva conjunta para acceder
a los mercados en condiciones más favorables; e implementar proyectos de riesgo compartido, entre otros.
Por otra parte, la existencia de una plataforma representativa
propia de las comunidades hace posible que estas sean partícipes de los
procesos de coordinación intersectorial e interinstitucional. Ello permite validar el proceso de programación de inversiones y que la comunidad se constituya en contraparte de este y participe en su ejecución,
seguimiento y evaluación.
La comunidad requiere de capacitación en asociatividad con fines económicos para definir cuál es la forma organizativa (gremio,
cooperativa, sociedad anónima, comité de pequeños agricultores, etc.)
que más se adecua a sus necesidades e intereses y para apropiarse de
los mecanismos internos de funcionamiento y poder operar como entidad empresarial. La realización de talleres y giras técnicas para conocer
otras experiencias organizativas es un buen recurso de capacitación.
Proceso de Programación y Ejecución
de Inversiones Productivas
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8. Proceso de AUTOGESTIÓN
Este proceso tiene como objetivo que las familias, comunidades y
territorios alcancen la autonomía para avanzar por sí mismas, con un mínimo de intervención gubernamental, hacia otras etapas de su desarrollo
económico, social y cultural.
En otras palabras, se trata de que este proceso, que es constante y
dinámico, permita cerrar un primer ciclo de desarrollo de las comunidades
mapuche, de tránsito de una agricultura de subsistencia a una agricultura a
mayor escala, articulada a los mercados, rentable, sostenible y pertinente desde un punto de vista cultural, en sus nuevos predios. El propósito último de
este ciclo es que las familias y comunidades logren incrementar sus ingresos,
mejorar su calidad de vida y fortalecer su identidad como pueblo mapuche.
Lo anterior presupone un equilibrio en el manejo de los recursos naturales, un fortalecimiento del Ixofil Mongen (biodiversidad), una mejor vida para
las familias y comunidades y una revitalización cultural, en una perspectiva de
creciente autogestión (Kidu Guneal Taiñ Mogen).
La comunidad completa en esta etapa un ciclo de procesos que
emprendió desde que surgió en ella la demanda de tierras. En el curso de
este ciclo, del cual ha sido protagonista, ha recibido asistencia técnica y financiera de parte de un conjunto de actores (instituciones del Estado, municipios, las ONG, universidades, etc.) hasta lograr una consolidación de
sus avances y un cierto nivel de autonomía en la gestión de su desarrollo.
Si ha existido un programa de apoyo, este debiera concluir aquí su
labor. Lo anterior no significa, ciertamente, que las comunidades y territorios no requieran en adelante de asistencia técnica e inversión.
La diferencia en esta fase es que, a partir del nivel alcanzado de
consolidación y autogestión, las comunidades ahora están en condiciones
por sí solas de administrar sus nuevos predios, sus sistemas productivos
a mayor escala, sus iniciativas económicas y sus organizaciones empresariales, y avanzar ulteriormente hacia sus fines de desarrollo. Han pasado,
de esta manera, de la insustentabilidad a la autogestión. Si requieren
de asesoría especializada e inversión podrán, por cierto, en esta nueva
situación, seguir postulando y haciendo uso de todos los instrumentos
y herramientas que los servicios del agro ponen a disposición de los productores agropecuarios en general.
67
ANEXOS
Anexo Nº 1
SISTEMAS DE COMPRA DEL PREDIO
COMPRA EN COMUNIDAD: El sistema de compra en comunidad es aquel utilizado en la gran mayoría de los casos. Considera
establecer la propiedad en la figura jurídica que solicita la restitución de
tierras, esto es, en la persona jurídica de la organización (comunidad indígena). De esta manera, las posibles variaciones en la constitución de la
organización no tienen implicancia alguna en el dominio. Bajo esta figura jurídica, a la totalidad de los socios de la organización les corresponden derechos sobre la propiedad. Sin embargo, ninguno de ellos puede
por defecto reclamar dominio permanente y definitivo, pues su calidad
de “propietario” está sujeta a su participación como socio de la organización. Así, ningún socio de la comunidad puede asegurar su condición
de propietario, con el consiguiente desmedro en la seguridad de la inversión que cada familia llegue a hacer en la porción de terreno que le
pueda corresponder por derecho en tanto socio de la organización.
Como una forma de disminuir esta “inseguridad”, la Ley Indígena
permite la constitución de derechos de goce, que son otorgados por la persona jurídica, a través de asambleas extraordinarias que deben contar con
un quórum mínimo (50% más uno), a cada socio en particular. Este procedimiento está normado por la ley indicada y reglamentado por la CONADI.
La constitución de un derecho de goce no constituye propiedad definitiva sobre la porción de terreno asignado a cada socio, solo establece
derecho de usufructo, que es asignado de por vida, prevaleciendo frente a la
pérdida de la calidad de socio de la organización. Sin embargo, este derecho
no es heredable. Por lo tanto, al fallecimiento del titular, la porción de terreno asignada vuelve a entera propiedad y derecho de la persona jurídica.
En los casos de compra en comunidad, la norma del quórum mínimo es aplicable a cualquier decisión que la organización desee tomar
respecto del predio, siempre y cuando se ajuste en derecho a la restricción a que queda afecta por ley, y que impide su venta y gravamen bajo
prohibición por 25 años posteriores a la compra.
COMPRA EN COPROPIEDAD: El sistema de compra en copropiedad, si bien respeta el derecho de la persona jurídica sobre el proceso de restitución de tierras, establece, como condición jurídica de
compra, el dominio sobre un grupo de personas determinado, todos
los cuales deben tener la calidad de miembros de la organización que
acredita el derecho, previo acuerdo de la asamblea de la comunidad.
68
De esta forma, el dominio queda inscrito a nombre de las personas definidas por la organización, donde cada una de ellas es propietaria en partes iguales
y en común del predio adquirido, siguiendo el principio de la Ley de copropiedad inmobiliaria, con la diferencia de que, en este caso, la compra no define específicamente los retazos o porciones del predio que son de propiedad particular,
estableciendo la compra en toda su extensión como propiedad común.
Esta figura legal permite el reconocimiento cabal y heredable de cada
propietario especificado en el dominio, sobre un porcentaje de derechos. Esto
obliga a que, para el reconocimiento y determinación de las propiedades
particulares del derecho que le corresponde a cada propietario, se debe igualmente hacer una Asignación de Goce, el que, a diferencia del sistema de
compra en comunidad, requiere de la presencia y autorización de la totalidad
de los socios indicados en el dominio. La falta o ausencia de alguno de ellos,
no permitirá toma de acuerdo alguno, salvo cuando esta ocurra por causa de
fallecimiento, en cuyo caso deben comparecer todos los herederos, luego de
efectuada la posesión efectiva correspondiente.
Cuadro comparativo
Sistemas de compra en comunidad y copropiedad
1
CRITERIO
COMPRA EN
COMUNIDAD
Propietario.
Persona jurídica.
2
Derecho de cada
socio sobre la
propiedad.
COMPRA EN
COPROPIEDAD
Personas particulares,
miembros de la persona
jurídica.
De usufructo asegurado
de por vida al titular del
derecho de goce.
De propiedad sobre una
determinada cantidad de
derechos (como ocurre
en casos de posesión
efectiva).
No heredable.
Heredable.
3
Derecho de
goce.
Otorgado por el quórum
mínimo de los socios.
Otorgado por la
totalidad de los
copropietarios.
4
Toma de
acuerdos sobre
la propiedad
común.
Resuelto por el quórum
mínimo de los socios.
Resuelto por la totalidad
de los copropietarios.
Movilidad de
beneficiarios.
Permitida. El propietario
es una organización
con carácter dinámico,
que puede variar en su
constitución.
No permitida, salvo en
casos de herencias.
5
69
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE AMBOS SISTEMAS: Una de las
mayores desventajas del sistema de compra en comunidad es la gran
dependencia que tiene el grupo de familias y/o socios de la organización que finalmente decide hacer uso del predio adquirido, respecto de
la comunidad de origen. Dado que el dominio es de la persona jurídica, las decisiones siempre deben ser tomadas por el quórum mínimo.
Cuando el nuevo predio se encuentra distante de la comunidad de origen, la dependencia genera un problema práctico evidente, pues cada
gestión implica tener que acudir a ella. En los casos de comunidades
numerosas, de 70 socios, por ejemplo, si el grupo que se establece en el
predio adquirido es de 14 socios, no alcanzan el quórum mínimo (que
correspondería a 36 socios). De esta manera, están sujetos a la aprobación y firma de al menos 22 socios del sector de origen, lo que dificulta
notoriamente las posibilidades de impulsar acciones productivas, culturales, etc.
No obstante lo anterior, la ventaja de la compra en comunidad frente
al sistema de copropiedad es que el requisito de quórum mínimo es más fácil de cumplir frente al requisito de reunir a la totalidad de los propietarios
que establece el sistema de copropiedad, sobre todo cuando en este último
caso se presentan diferencias irreconciliables entre sus miembros.
Las inversiones que se hagan, resguardando los intereses de los
herederos, tiene mayor seguridad para los “propietarios” bajo el sistema de
copropiedad, pues en este caso el dominio es específico y determinante para
quienes figuran en la escritura de propiedad correspondiente. Esta situación, en
cambio, no es aplicable cuando el propietario es una persona jurídica.
Finalmente, una de las desventajas de la compra en copropiedad
puede ser la tendencia al abandono de la tradición indígena, basada en
los principios ancestrales de dominio del territorio según la cultura mapuche.
En definitiva, para optar por un sistema u otro, la comunidad requiere
de capacitación y orientación técnica. Para ello es conveniente que se contemple la realización de reuniones y talleres de discusión y capacitación apoyados por personal externo especializado en el tema.
70
Anexo Nº 2
PROPUESTA DE CONTENIDO DE DIAGNÓSTICO
DE HABITABILIDAD
1.
Antecedentes de conformación del grupo que hará uso del predio
1.1
Nómina que incluya nombre completo de cada beneficiario de la
compra (Puede obtenerse de Registro CONADI)
1.2
Nómina de usuarios del nuevo predio (Quienes harán uso y
ocupación del predio)
Antecedentes del grupo familiar:
Nombre completo de cada miembro
Cédula de Identidad
Parentesco
Edad
Nivel de escolaridad
2.
Antecedentes sociales
2.1
Disposición a trasladarse y hacer ocupación del predio adquirido
2.2
Tiempo proyectado para su traslado u ocupación
2.3
Antecedentes de vivienda:
Disponibilidad: propia – arrendada – cedida – allegado
Calidad del beneficiario del predio: propietario – o cónyuge
(respecto de la vivienda)
Origen (solo si es propia): autoconstrucción – subsidio
habitacional – patronal – otra existente en el predio
Si es de subsidio:
Tipo (rural, fondo solidario, progresivo, etc.)
Año de adjudicación
Comuna de adjudicación
Factibilidad de traslado de la vivienda: sí – no
Si es patronal o existente en el predio: definitiva – provisoria
Requerimiento de subsidio:
Tipo subsidio: construcción – mejoramiento – ampliación –
emergencia
Urgencia: alta – media – baja
Asignación de goce: otorgado – en trámite – sin solicitar
71
3.
72
Antecedentes productivos
3.1
Dotación ganadera: tipo, clase y cantidad, y factibilidad de
traslado
Animales mayores (bovinos, equinos)
Animales menores (porcinos, ovinos, otros)
Aves de corral (pavos, gansos, patos, otras)
Aves exóticas (codornices, otras)
3.2
Disponibilidad de infraestructura básica productiva: cantidad, tipo,
estado de conservación, y factibilidad de traslado
Sistema de riego
Invernaderos
Gallineros
Porquerizas
Galpones
Bodegas
Apiarios
3.3
Disponibilidad de herramientas, maquinarias y equipos: tipo,
cantidad, tenencia (propio o arrendado), estado de conservación, y
factibilidad de traslado.
Herramientas (palas, rastrillos, carretillas, motosierra, etc.)
Maquinarias (tractor, coloso, arados, rastras, vibrocultivadoras,
etc.)
Equipos (sistema de riego, fumigadores, aserradero, etc.)
3.4
Experiencia en cultivos: tipo de cultivo, origen de las nociones de
manejo, tiempo de experiencia.
Forma de producción (familiar, comunitaria)
Superficie
Rendimiento
Calidad de productos (manejos postcosecha)
Orientación de productos (autoconsumo, venta)
3.5
Acceso a otros factores:
Insumos (semillas, fertilizantes)
Crédito
Asesorías, capacitación, talleres, giras.
Comercialización:
- Tipo de comercialización (directa, indirecta, intermediarios)
- Época de ventas (estacionales, todo el año)
- Lugares de venta, destino de ventas, precios
3.6
Proyecciones productivas en el nuevo predio: identificación de
iniciativas, rubros productivos, de la posible forma de trabajo y
administración predial.
4.
Antecedentes económicos
4.1
Conocimiento de principales rubros productivos que aportan al
ingreso y su mercado de destino (tipo, superficie, rendimiento,
costo beneficio)
4.2
Otros ingresos: conocer otros aportes a ingresos por:
subsidios sociales (SUF, PAS, entre otros)
Trabajo asalariado fuera del predio (tipo, tiempo: estacional, anual,
etc.)
4.3
De las proyecciones:
Disponibilidad de recursos para enfrentar traslado, y proceso
inicial de reasentamiento
Acuerdos previos para enfrentar costos de traslado, y proceso
inicial de reasentamiento
73
PROPUESTA DE RUTA METODOLÓGICA
PARA EL DESARROLLO DE LAS
COMUNIDADES MAPUCHE CON
PREDIOS ADQUIRIDOS
Santiago, Chile, febrero 2010
PROPUESTA DE RUTA METODOLÓGICA PARA
EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES MAPUCHE
CON PREDIOS ADQUIRIDOS
Primera edición, febrero 2010
Gobierno de Chile
Ministerio de Planificación
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
Representación de la FAO en Chile
Supervisión técnica: Margarita Flores y Juan Anjari
Redacción y edición: Nelson González Loguercio
Contenidos técnicos: Basados en los aportes de Marisol Reumay,
Marcos Nahuelcheo y Juan Cañupán
ISBN: 978-92-5-306537-0
Impresión: ALFABETA Artes Gráficas
Tiraje: 100 ejemplares.
La Corporación Nacional de Desarrollo Indígena del Gobierno de Chile y la
Representación de la FAO en Chile autorizan la reproducción total o parcial del
contenido de esta publicación, a condición de que se mencione la fuente y envíe
un ejemplar del material reproducido a ambas instituciones:
Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
Dirección Nacional
Aldunate 285, Temuco
Fono 45-207500 fax-45-207520
www.conadi.cl
Representación de la FAO en Chile
Av. Dag Hammarskjöld 3241.Vitacura, Santiago, Chile
Teléfono: 56-2-9232100
www.fao.cl
Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la
forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de
parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y
la Alimentación (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel
de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades,
ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de
empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados,
no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de
naturaleza similar que no se mencionan.
Esta publicación presenta una propuesta de
ruta metodológica para los procesos de desarrollo de las comunidades con predios adquiridos por el Estado en virtud de la aplicación
de la Ley 19.253. La mencionada propuesta
surge de la experiencia de trabajo del equipo
técnico de los proyectos desarrollados bajo el
Acuerdo de Colaboración entre la FAO y la
CONADI: proyecto UTF/CHI/024 “Apoyo al
Plan de Desarrollo Predial” y proyecto UTF/
CHI/027 “Diagnóstico y levantamiento de
planes estratégicos en comunidades del Fondo
de Tierras”, ejecutados en 32 comunidades de
la Región de La Araucanía, entre los años 2005
y 2008.
Un conjunto de tres libros sobre la temática del desarrollo indígena han sido realizados en el marco de la
cooperación entre el Gobierno de Chile y la FAO:
• El Desafío del Desarrollo para las Comunidades Mapuches con Tierras Restituidas por el Estado, Santiago,
Chile, 2008;
• Comunidades Indígenas, Tierra, Desarrollo e Institucionalidad: Experiencias en América Latina; y
• la presente publicación, Propuesta de Ruta Metodológica para el Desarrollo de las Comunidades Mapuche
con Predios Adquiridos.
ÍNDICE
Presentación . .............................................................................................. 9
A) MARCO CONCEPTUAL
Multi e interdimensionalidad del desarrollo............................... 15
Instrumentos de planificación del desarrollo .............................. 19
Actores y roles ................................................................................ 22
B) RUTA METODOLÓGICA PARA EL DESARROLLO
DE LAS COMUNIDADES
I. ETAPA DE PRECOMPRA
1. P
roceso de demanda de tierras ................................................. 26
2.Proceso de postulación y compra de tierras ............................ 33
II. ETAPA DE POSCOMPRA
3.Proceso de planificación cultural y ordenamiento
predial .............................................................................................. 39
4.Proceso de inversión en habitabilidad y traslado ................... 46
5.Proceso de reasentamiento ........................................................ 52
6.Proceso de fortalecimiento productivo y económico ............. 56
7. Proceso de programación y ejecución de
inversiones productivas ................................................................. 62
8. Proceso de autogestión .............................................................. 67
Anexos ....................................................................................................... .68
7
PRESENTACIÓN
La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación, FAO, y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena,
CONADI, del Gobierno de Chile, impulsaron dos proyectos de desarrollo1 en 32 comunidades mapuche pertenecientes a cinco comunas de
la Región de La Araucanía, entre el 2005 y el 2008. Estas comunidades
tenían un elemento en común: a todas ellas el Estado chileno –en virtud de la aplicación de la Ley 19.253, llamada Ley Indígena– les había
adquirido y entregado tierras, respondiendo así al conflicto jurídico
derivado de la merma histórica de su patrimonio.
Al inicio de los proyectos FAO-CONADI, la mayor parte de las
familias de las 32 comunidades mencionadas ya se encontraban en sus
nuevos predios. Habían logrado la tierra y era necesario y urgente que
pudieran emprender, apoyadas por las instituciones, un proceso de
desarrollo social y productivo en los predios adquiridos que les permitiera mejorar sus condiciones de vida y, a la vez, reforzar su identidad
y cultura como pueblo.
Un desafío complejo.
Complejo, pues implicaba e implica –para las comunidades que
reciben tierras– reasentarse en los nuevos predios, es decir, levantar casas, obtener luz y agua, construir caminos, gestionar servicios de salud
y educación, establecer relaciones con un entorno institucional y social
desconocido y poner en marcha un sistema productivo a escala mayor,
rentable, sostenible y pertinente culturalmente, muchas veces en un
ambiente agroecológico distinto al de su origen.
Frente a este desafío, las comunidades y los proyectos FAO-CONADI
llevaron a cabo una experiencia piloto de trabajo conjunto, buscando
articular una acción interinstitucional. El trabajo consistió en el desarrollo de las siguientes etapas o pasos: organización territorial de
las comunidades; diagnóstico socioproductivo participativo; planificación participativa comunitaria y territorial; gestión de recursos para
la implementación de Planes de Gestión Comunitarios y Territoriales
(PGCT); y sistematización de la experiencia. Esta última etapa arrojó
como resultado la elaboración de una propuesta metodológica para
1
Proyectos FAO-CONADI UTF/CHI/024 “Apoyo al Plan de Desarrollo Predial” (2005-2008)
y UTF/CHI/027 “Diagnóstico y levantamiento de planes estratégicos en comunidades del
Fondo de Tierras” (2007-2008).
9
el desarrollo participativo, multidisciplinario y territorial, orientada a
facilitar el reasentamiento de las comunidades en sus nuevos predios
y a impulsar en ellas un proceso de desarrollo autogestionado con
identidad. Dicha propuesta y las lecciones aprendidas extraídas de la
experiencia de ambos proyectos se encuentran plasmadas en el libro El
desafío del desarrollo para las comunidades mapuches con tierras restituidas
por el Estado2.
Un paso siguiente, siempre en el marco de colaboración entre
FAO y el Gobierno de Chile, fue la realización de una reunión técnica internacional para tratar el tema ”Comunidades Indígenas, Tierra,
Desarrollo e Institucionalidad: Experiencias en América Latina”3. Este
encuentro permitió conocer, examinar y compartir los aprendizajes de
diversas experiencias exitosas de desarrollo económico productivo en
comunidades y pueblos indígenas de Bolivia, Chile, Ecuador, Guatemala, México y Perú. El evento generó ideas y recomendaciones orientadas a potenciar las estrategias e instrumentos de fomento del desarrollo económico, en un contexto de desarrollo integral de los pueblos
originarios, en términos de sostenibilidad y sustentabilidad, así como
de identidad, educación y cultura. Los resultados de la reunión se encuentran plasmados en el libro Comunidades indígenas, tierra, desarrollo e
institucionalidad4.
En abril de 2008, el Gobierno de Chile dio a conocer un documento de política pública indígena denominado “Re-Conocer, Pacto
Social por la Multiculturalidad”5. En él se mencionan los compromisos
y logros alcanzados por el Gobierno, se evalúan los desafíos de la política indígena y se entrega un plan de acción. Dicho plan, entre otros
objetivos, se propone mejorar y optimizar la respuesta pública a la
demanda de tierras. De la misma manera, se plantea que la entrega de
tierras vaya acompañada de programas de desarrollo integrales.
A esta iniciativa, se agrega el envío de un proyecto de ley al Congreso Nacional, de parte del Gobierno, en septiembre de 2009. Este proyecto propone la conformación de una nueva institucionalidad estatal
2
3
4
5
El desafío del desarrollo para las comunidades mapuches con tierras restituidas por el Estado. Publicación FAO-Gobierno de Chile, CONADI. Santiago, Chile. Septiembre, 2008.
Reunión Técnica Internacional “Comunidades Indígenas, Tierra, Desarrollo e Institucionalidad: Experiencias en América Latina”, realizada en Santiago de Chile, entre el 27 y 29 de
octubre de 2008, bajo los auspicios de la Representación en Chile de la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, y el Comisionado Presidencial
para Asuntos Indígenas del Gobierno de Chile.
“Comunidades indígenas, tierra, desarrollo e institucionalidad. Experiencias en América Latina”. Documento FAO-Gobierno de Chile, Ministerio de Planificación, CONADI. Santiago,
Chile. Agosto, 2009.
La política pública denominada “Re-conocer, Pacto Social por la Multiculturalidad” fue presentada por el Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet el 1 de abril de 2008.
10
destinada a implementar los nuevos retos de la política pública indígena y, en general, a hacerse cargo de la creciente complejidad del tema6.
Ante los desafíos planteados por la política “Re-conocer…”, especialmente en lo referente a la necesidad de que la entrega de tierras
vaya complementada con medidas eficaces de desarrollo productivo
y social, los proyectos FAO-CONADI vieron la necesidad de generar
algunas ideas complementarias a la propuesta metodológica resultante
de la sistematización llevada a cabo en el 2008. Es así como surgió este
documento. Esta vez, las ideas se han querido plantear en la forma de
una ruta metodológica, de un camino –en parte conocido, en parte por
conocer– acerca del cual la experiencia acumulada por los proyectos
FAO-CONADI ha entregado luces y aprendizajes, pero también sombras e interrogantes.
Este documento recoge los aportes de las comunidades mapuche
que participaron en los proyectos FAO-CONADI y del equipo técnico
que trabajó directamente con ellas en terreno, bajo un enfoque participativo. Es un documento, por lo tanto, basado en la mirada, las ideas y
las propuestas de estos actores que han estado fuertemente involucrados en la experiencia y que han compartido los afanes del trabajo, las
expectativas, los logros y también las dificultades.
Por cierto, hay otros actores que también han sido parte de la experiencia y que tienen igualmente un punto de vista que aportar. Entre
ellos están los profesionales de CONADI, MINAGRI y sus diferentes
servicios como INDAP, CONAF, SAG, MINVU, MOP, Gobierno Regional, municipios, etc. Sería muy deseable que, a partir de este esfuerzo
inicial, la contribución en ideas y sugerencias de los distintos actores involucrados pudieran incorporarse para generar un producto más
acabado e integral. Por ahora, este documento de ruta metodológica es
un material de trabajo. Desde luego, no es un manual o guía con indicaciones precisas. Por el contrario, se considera una propuesta abierta;
más que nada, una invitación a pensar y a dialogar, un insumo que se
pone sobre la mesa para la discusión, para ser complementado desde
otras miradas. Esa es la idea: llegar a consensuar, en algún momento,
una carta de navegación flexible que oriente los procesos.
Múltiples cuellos de botella dificultan los procesos de reasentamiento y desarrollo de las comunidades.
“… las políticas públicas focalizadas en el mundo indígena son materia
de discusión –indica el documento “Re-conocer…”–; cabe destacar que
muchos críticos manifiestan que la problemática indígena no ha sido asumida
en forma integral y que la acción estatal muchas veces ha estado orientada
6
El proyecto de ley fue enviado por el Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet al Congreso Nacional el 29 de septiembre de 2009, con carácter de urgencia. Este proyecto propone
la creación de un Ministerio de Asuntos Indígenas y de un Consejo de Pueblos Indígenas,
además de la transformación de la CONADI en una Agencia de Desarrollo Indígena.
11
a obtener logros de corto plazo. Lo cual -junto al enfoque de la problemática
indígena principalmente desde una mirada de pobreza- ha limitado la acción
pública y ha incentivado reacciones conflictivas.
La evaluación que se hace de los programa de desarrollo agropecuarios
señala que estos han considerado a los destinatarios indígenas como ’campesinos pobres’ y no como ’indígenas en sus tierras’, lo cual podría ser una explicación de las deficiencias que se han observado en la asistencia técnica y en el
uso de instrumentos y procedimientos no siempre adaptados a su identidad”7.
También está el tema del fomento productivo, el cual, además de
limitado, responde muchas veces a enfoques sectoriales desarticulados,
que limitan su real aprovechamiento como estímulo al desarrollo.
Muchos otros cuellos de botella se podrían mencionar. En algunos
casos, las soluciones posiblemente pasen por ajustar y/o crear nuevos
instrumentos y procedimientos de la institucionalidad, para que sean
compatibles con las realidades y requerimientos de las comunidades.
Para la ejecución y logro de los objetivos de los proyectos FAO-CONADI, una de las dificultades mayores enfrentadas se refiere a la falta
de una estructura orgánica –un programa, por ejemplo– que se aboque
específicamente a la temática del reasentamiento y desarrollo de las comunidades, que coordine y apoye los procesos en su integralidad.
Las instituciones conocen de sobra las limitaciones existentes y
muy probablemente tienen propuestas de solución. Este documento,
cuando presenta cuellos de botella, solo busca transversalizar los interrogantes y ponerlos sobre la mesa para intentar buscar entre todos los
actores involucrados las posibles alternativas en un marco de colaboración y coordinación interinstitucional.
La presente ruta metodológica se estructura básicamente en dos
partes. En la primera de ellas, se plantea un marco conceptual, uno de
cuyos ejes en la concepción multi e interdimensional del desarrollo, elemento rescatado de la cosmovisión del pueblo mapuche. También incluye
un examen de los instrumentos de planificación del desarrollo indígena
y, finalmente, se hace mención a los actores involucrados en los procesos
y sus roles. En la segunda parte se propone la ruta metodológica propiamente tal, estructurada en dos etapas: antes y después de la compra del
predio, y en ocho procesos, desde que surge la demanda de tierras, hasta
la autogestión del desarrollo por parte de las comunidades.
La Representación de la FAO en Chile quiere agradecer la contribución del equipo técnico del proyecto, coordinado por Marisol
Reumay e integrado también por Marcos Nahuelcheo y Juan Cañupán,
7
Documento “Re-conocer, Pacto Social por la Multiculturalidad”. Segunda parte: Evaluación
y desafíos de la política indígena. Gobierno de Chile. Abril 2008.
12
en la formulación de esta ruta metodológica, cuya redacción y edición
estuvo a cargo de Nelson González. Otros consultores y oficiales que
participaron en etapas previas de los proyectos, como Juan Anjari y
Vera Boerger, brindaron también un valioso apoyo técnico. También en
la primera etapa se contó con la asistencia técnica de Adriana Herrera,
oficial de Análisis Agrario de la Sede, y con el apoyo operativo de Luz
Ernst y Alicia Oscariz, que fue muy valioso.
Nos queda especialmente dar un reconocimiento muy grande a
las personas que desde las comunidades y el sector público y académico aportaron al desarrollo del proyecto y a la sistematización de la
experiencia.
Alejandro Flores Nava
Representante de la FAO en Chile a.i.
13
A) MARCO CONCEPTUAL
Una estrategia de desarrollo para el trabajo con comunidades
mapuche supone, como premisa fundamental, partir de su sistema de
conocimiento y relaciones socioculturales y de la noción misma de sociedad y desarrollo que estas tienen, como parte de su cosmovisión e
identidad.
Un aprendizaje de los proyectos FAO-CONADI indica que las
propuestas de desarrollo orientadas al pueblo mapuche y otros pueblos
originarios deben tener necesariamente –si pretenden prosperar– pertinencia cultural y un enfoque territorial, multi e interdimensional, integral y participativo.
1. Multi e interdimensionalidad del desarrollo
En todo territorio se pueden distinguir diversas dimensiones:
económica, social, ambiental y político institucional. Estas dimensiones
se encuentran vinculadas entre sí, son parte de un todo, es decir, constituyen una integralidad. Las nociones de multi e interdimensionalidad e
integralidad, conceptos esenciales de las teorías actuales del desarrollo,
son y siempre han sido un elemento central de la cosmovisión mapuche. Un dirigente de un territorio decía:
“Inspirados en la memoria de nuestros antepasados, buscamos mantener el equilibrio entre el hombre y la naturaleza. Así proyectamos nuestro destino de vida, a partir de nuestra cosmovisión. Lo material y lo espiritual son
un todo. La salud se comprende solo desde la producción, la alimentación y el
bosque; y la educación, solo desde la protección, el cuidado y el respeto por la
naturaleza. El desarrollo integral es saber conjugar todos los elementos y vivir
bien en este NAG-MAPU”8.
8
Intervención de Alfonso Reiman, dirigente de la comunidad We Juan Maica, en un taller de
planificación para el desarrollo, realizado en Lumaco, Región de La Araucanía, en octubre
2007.
15
La siguiente figura, tomada del diseño tradicional del kultrún9
mapuche, fue utilizado en un taller con comunidades del territorio Nag
Che como pauta para elaborar un plan territorial de desarrollo10.
Esta figura constituye un aporte desde lo mapuche acerca de
cómo las comunidades entienden la multi e interdimensionalidad del
territorio del que forman parte y las interrelaciones e interdependencias de sus diferentes aspectos. La conjunción de estos cuatro elementos, simbolizada por el núcleo del centro, representa el objetivo del
desarrollo. De esta manera, integralidad y pertinencia están presentes
al momento de planificar y tomar decisiones.
A continuación se incluye una descripción del alcance que tiene
cada una de las cuatro dimensiones mencionadas:
1.1 Dimensión sociopolítica
La dimensión sociopolítica considera todas aquellas acciones organizadas y consensuadas por la comunidad destinadas a planificar y
desarrollar los procesos que van desde la identificación de la demanda
de tierras hasta la autogestión.Comprende lo relacionado con el mejoramiento de las capacidades organizativas, mediante la reflexión, la información, la capacitación y la educación permanente de sus miembros
y dirigentes; la creación de espacios de encuentro para el intercambio,
la discusión y la toma de decisiones.
Tiene que ver con los procesos encaminados a la construcción,
por la comunidad, de sus relaciones de convivencia, unidad, cohesión,
objetivos comunes, crecimiento como cuerpo social; con el tipo de
9
10
Kultrün: Tambor ceremonial de madera forrado con cuero de animal. Lo usa la machi en rogativas y rituales. Los dibujos que adornan la membrana plasman la concepción mapuche del
universo.
Elaborado en xawun (encuentro) territorial, para la planificación, con las comunidades de la
Asociación Mapuche Ñankuchew, noviembre 2007.
16
organización que construye para alcanzar sus objetivos, con la estructura funcional que define para ello, con la distribución de roles. Tiene
que ver con los protocolos de relaciones sociales y los proyectos a futuro que establece como colectivo, lof, territorio o pueblo.
Se cita como ejemplo de esta dimensión, la siguiente conclusión
de un taller de dirigentes de comunidades mapuche:
“Lo primero es trabajar por un proceso de formación, fortalecimiento
y consolidación de nuestras organizaciones de base; luego, por hacer alianza
con otras organizaciones del territorio para hacer una apuesta sociopolítica de
mayor envergadura”11.
1.2 Dimensión económica productiva
Esta dimensión se refiere a cómo aprovechar los recursos naturales de manera eficiente y sostenible que les permita a las familias y
comunidades incrementar sus ingresos y mejorar su calidad de vida o
kume mogen. Para ello, un elemento esencial es el concepto de reciprocidad o ayuda mutua (ejemplo, el xafkwyugun, trabajo solidario).
Un dirigente12 de un territorio sostiene que el objetivo económico
es generar riqueza equitativa, ya que por tradición las familias y comunidades son solidarias, no compiten entre sí.
Son parte de esta dimensión los procesos de reflexión comunitaria acerca del para qué y cómo será utilizado el nuevo predio, las acciones encaminadas a lograr la seguridad alimentaria familiar y las iniciativas productivas que la comunidad desarrolle para obtener excedentes
económicos conservando y mejorando el medio ambiente, base de la
sobrevivencia y desarrollo de la población mapuche.
En comunidades en proceso de reasentamiento, en una primera
etapa, el desarrollo de esta dimensión requiere apoyo institucional en
aspectos de asistencia técnica, capacitación y fomento.
1.3 Dimensión ambiental
La dimensión ambiental se funda en la cosmovisión mapuche,
uno de cuyos elementos centrales precisamente es la armonía entre el
ser humano y la naturaleza. Implica convivencia y respeto no solo por
el entorno material, sino también por el ambiente social en el que la comunidad se desenvuelve.
En este contexto, el concepto de administración y gestión de la
base de recursos naturales es parte integrante de esta dimensión.
11
12
Conclusión del taller de planificación para el desarrollo con dirigentes mapuche. Octubre
2007.
Ídem.
17
Comprende los planes y acciones de las comunidades destinados
a asegurar la sustentabilidad y sostenibilidad de los recursos naturales
existentes en el nuevo predio, como suelos, agua, flora, fauna, biodiversidad.
1.4 Dimensión cultural
Esta es una dimensión transversal a las anteriores y constituye un capital fundamental del pueblo mapuche, un patrimonio constituido por sus conocimientos, valores, normas de conducta, lengua,
religión y cosmovisión. También forman parte de este patrimonio las
relaciones sociales propias de las comunidades, basadas en el comunitarismo, la reciprocidad y el apoyo mutuo.
Un elemento central de la cosmovisión mapuche es la relación
armónica y holística del ser humano con la naturaleza, y del individuo
con la sociedad. El sentido que se expresa en el küme mongen corresponde precisamente a estar bien y en equilibrio con el entorno. Esto incluye a las personas, la comunidad y la naturaleza.
Para el pueblo mapuche todo está conectado, unido. El sentido
cíclico y la integralidad están siempre presentes en el universo. Todo
esto se explica en el kimün, saber milenario basado en la espiritualidad
y la observación permanente de la naturaleza (inarrumen).
Para los mapuche la economía no es una dimensión aparte, sino un
sistema que se contextualiza dentro del mundo natural a partir de las
relaciones sociales. De esta manera, el motor de la sociedad no es la
búsqueda de un crecimiento económico a rentabilidad extrema, sino el
equilibrio que solo puede entregar una interacción de reciprocidad económica, cultural y social.
La dimensión cultural conforma lo que se ha llamado el “activo
intangible” de un pueblo, su identidad, elemento vital para su sobrevivencia cultural y también un fundamento para su desarrollo económico
y social.
El desafío del desarrollo mapuche con identidad es lograr un mejoramiento de las condiciones de vida de las familias y comunidades, a
partir de sus potencialidades culturales, naturales y sociales, y según
sus prioridades. En otras palabras, a partir de su forma propia y diferenciada de concebir y estar en el mundo.
18
De lo dicho se desprende que el desarrollo para el pueblo mapuche
es mucho más que el progreso material. Este se concibe más bien como un
mayor bienestar para las familias y las comunidades, como resultado de una
serie de condiciones de futuro deseadas, entre las que destacan el cuidado del
medio ambiente, la reproducción y fortalecimiento de la cultura ancestral, la
revitalización identitaria, la potenciación de capacidades, la ampliación del
negocio y la generación de nuevos ingresos, entre otras.
Los proyectos FAO-CONADI se plantearon y trabajaron aplicando
un enfoque basado en los conceptos de multidimensionalidad e integralidad. De hecho, los planes generados participativamente en las comunidades
incluyen aspectos de habitabilidad, desarrollo económico-productivo, reforzamiento de la gestión comunitaria y territorial y fortalecimiento sociocultural.
Esta ruta metodológica, sin embargo, se centra fundamentalmente en
los aspectos relacionados con habitabilidad (incluida la seguridad alimentaria) y desarrollo económico productivo, entendiendo estos componentes como
parte de un proceso mayor, más amplio, que incluye las cuatro dimensiones
mencionadas.
2.
Instrumentos de planificación del desarrollo
Corresponden a una serie de herramientas metodológicas que facilitan la planificación de los procesos de desarrollo. Se consideran las
siguientes: diagnóstico, planificación y programación.
La participación es transversal a estos instrumentos y un rasgo
definitorio de la manera en que se conciben. La participación se define
como un proceso que involucra activa y equitativamente a los agentes
interesados en la formulación de políticas y estrategias de desarrollo y
en el análisis, planeación, implementación, monitoreo y evaluación de
las actividades.
La participación está asociada al concepto de “deliberación”, en
términos del derecho a discutir y decidir que tienen las personas en las
cuestiones que afectan su vida.
La participación permite: construir sobre potencialidades y capacidades existentes, crear sentido de pertenencia, aumentar el compromiso con los objetivos y resultados, garantizar la sostenibilidad social a
largo plazo y aumentar la capacidad de autoayuda, entre otros aspectos.
La participación transforma a los beneficiarios en socios y sujetos
activos, y a los espectadores en actores que proponen, negocian, cuestionan y construyen su propio desarrollo. De esta manera, la participación contribuye a la autogestión.
19
2.1 Diagnóstico participativo
El diagnóstico participativo permite identificar los problemas y obstáculos que impiden o limitan el desarrollo de una comunidad, sus reales
requerimientos y prioridades, desde su propia realidad y perspectiva.
El diagnóstico busca dar respuesta a la necesidad de contar con
información social, cultural, ambiental, económica y productiva de las
comunidades, a partir de la cual estas puedan definir planes y proyectos
de desarrollo.
Existen diversas metodologías de diagnóstico. Es conveniente
que en su diseño se consideren puntualmente las variables que luego
se requerirán para planificar y que este sea concebido con un enfoque
integral, participativo e interactivo. Este último aspecto permite el diálogo entre el equipo encargado de su realización y la comunidad. También se debe considerar la participación de la institucionalidad pública,
la que puede aportar antecedentes valiosos sobre la realidad de las
comunidades. Otro aspecto en el que es conveniente insistir bastante
se refiere a la pertinencia cultural de los métodos e instrumentos del
diagnóstico, los cuales deben ser validados y ajustados en aplicaciones
previas, antes de su utilización generalizada.
Finalmente, los resultados del diagnóstico deben ser restituidos
a las comunidades para un ulterior análisis participativo orientado a
priorizar y consolidar las ideas en función de un plan de acción comunitario.
2.2 Planificación participativa
La planificación participativa es una forma de organizar los esfuerzos de los miembros de una comunidad con el objetivo de avanzar
en la perspectiva de desarrollo que se han propuesto.
El punto de partida del proceso de planificación es el resultado
del diagnóstico comunitario. La planificación valida las demandas surgidas del diagnóstico y genera propuestas de acción orientadas a contribuir al desarrollo comunitario y territorial, considerando para ello
los aportes y compromisos de las distintas partes involucradas.
El plan generado se organiza en una matriz de propuestas que
proporciona una estructura ordenada a los requerimientos e iniciativas.
Las comunidades mapuche que participaron en los proyectos FAOCONADI elaboraron Planes de Gestión Comunitario y Territorial
(PGCT) para abordar los ejes principales de su desarrollo13. Los PGCT
13
En el libro El desafío del desarrollo para las comunidades mapuches con tierras restituidas por el Estado, páginas 68 a 72, se presenta una descripción y un esquema de contenidos de un PGCT,
de acuerdo a la propuesta metodológica desarrolladas por los proyectos FAO-CONADI.
20
constituyen una suerte de guía operativa o agenda abierta de iniciativas a desarrollar por los actores involucrados (organizaciones de base,
actores institucionales, equipos técnicos).
La planificación permite la búsqueda de mecanismos de concertación de los diferentes intereses presentes en una comunidad, en base
a los recursos existentes (naturales, sociales, etc.) en el nuevo predio o
territorio y en la organización social, en términos de oportunidades y
potencialidades. Al mismo tiempo, permite concertar y articular dichos
intereses, traducidos en propuestas, con las posibilidades que entregan
los instrumentos de apoyo disponibles en la institucionalidad.
De esta manera, la planificación es un proceso de diálogo y entendimiento entre los actores involucrados. La participación de los servicios públicos, municipios y otros actores es un aporte muy importante, ya que otorga a la construcción de la planificación cercanía a las
reales posibilidades de concreción. Esto no quiere decir que se deban
dejar de lado sueños y deseos que no se encuentran ofertados dentro
de los instrumentos públicos o privados, sino que es conveniente que
la planificación cruce las necesidades e intereses con las posibilidades
técnicas y económicas de los agentes sociales y económicos del entorno, considerando disponibilidad y plazos realistas.
2.3 Programación de inversión participativa
Este proceso es en parte paralelo a la planificación. En él se comienzan a definir las propuestas de acción en términos de perfiles de proyecto
y a visualizar las posibles alternativas para su financiamiento desde un
punto de vista de la inversión. Por ello, es conveniente que incluya crecientemente a los actores institucionales, de tal manera que las propuestas
puedan formularse considerando las opciones e instrumentos de fomento
existentes. Esto facilitará, más adelante, la postulación y negociación de
las iniciativas ante las distintas fuentes de financiamiento.
La idea es que las iniciativas sean el producto de una interacción entre la comunidad que las propone y la institucionalidad articulada en instancias de coordinación para brindar una respuesta más eficiente e integral.
Así, además, se podrán optimizar los recursos de inversión disponibles.
Los proyectos podrán ser formulados con la asesoría de las instituciones sectoriales correspondientes, de tal manera que respondan a los formatos
y exigencias técnicas de los instrumentos a los cuales serán postulados.
Un aspecto en discusión, surgido del análisis de las experiencias
de los proyectos FAO-CONADI, se refiere a la necesidad de establecer
un fondo especial de inversión focalizada y un programa específico
de desarrollo destinado a atender y dar apoyo a las comunidades mapuche con tierras restituidas por el Estado. La magnitud de la demanda, con un número creciente de nuevas comunidades con compra de
21
tierras, y la especificidad de la problemática del reasentamiento en las
nuevas tierras, además del desafío de promover en ellas un proceso de
desarrollo integral, son elementos que justificarían estas iniciativas.
3.
Actores y roles
Los procesos de desarrollo de las comunidades requieren del
concurso de distintos actores, cada uno a partir de su misión o mandato, articulados y actuando coordinadamente para lograr mayor eficiencia y eficacia en pro de los objetivos de desarrollo de las comunidades
y territorios.
Se distinguen los siguientes:
3.1 Comunidad
Es el actor principal de los procesos. Este rol se construye mediante la capacitación, la reflexión comunitaria para lograr claridad en
los objetivos, participación deliberativa, unidad de acción, compromiso, adquisición de capacidades para generar planes e implementarlos,
entre otros aspectos. La meta es que la comunidad llegue a controlar
los procesos de desarrollo a través de la autogestión.
3.2 Municipio
Su rol empieza desde el momento en que se define la posibilidad
de que la comunidad se traslade a la jurisdicción del municipio. Con
ella llega al territorio un nuevo actor del desarrollo local. El municipio
puede favorecer su traslado, incorporarla a sus programas de desarrollo,
brindarle orientación asesoría para lograr la habitabilidad y emprender
el aprovechamiento productivo del nuevo predio. El municipio puede
ser, también, un aliado clave para apalancar recursos de inversión y un
espacio de encuentro para la articulación territorial con otros actores.
3.3 Equipo asesor
Existe la necesidad de contar con un equipo asesor multidisciplinario que acompañe a la comunidad a lo largo de la ruta que va desde
el surgimiento de la demanda de tierras hasta el fin del ciclo de reasentamiento y despegue, en una perspectiva de autogestión de su desarrollo. Es deseable que el equipo asesor esté integrado preferentemente
por profesionales mapuche.
En un primer momento, este equipo se considera indispensable,
para orientar, asesorar y capacitar a la comunidad. Luego, necesario, para
apoyar la realización de los diagnósticos, el proceso de planificación y
22
programación, favorecer la vinculación con la institucionalidad y los instrumentos de fomento, etc. Su rol debiera estar siempre dirigido a crear
capacidad en la comunidad para su autodesarrollo. De esta manera, su
objetivo debiera ser alcanzar un punto en que termine siendo innecesario.
Para cumplir su rol a cabalidad y no crear faltas expectativas,
que podrían derivar en frustración, es fundamental que este equipo
responda y sea parte de un convenio, programa u otro marco institucional que pueda asegurar una respuesta efectiva a las demandas de
asesoría técnica especializada e inversión que surgirán de los procesos
en las comunidades.
3.4 Instituciones y servicios públicos
En este punto cabe mencionar a las instituciones públicas y programas que tienen alguna relación con la temática del desarrollo de las
comunidades con tierras restituidas por el Estado, cuyo rol, como se
sabe, es decisivo para garantizar el apoyo técnico y la inversión requeridos. Se mencionan: MOP, MINAGRI, MINVU, SERNAM, y organismos
como CONADI, la Intendencia, el Gobierno Regional, INDAP, CONAF,
CONAMA, FOSIS, PRODER, PRODESAL, PRODECOP, INFOR, entre otros.
3.5 Las ONG
Las ONG (organizaciones privadas, no gubernamentales, sin fines de lucro, de asociación voluntaria y con mecanismos de autogobierno), el llamado “tercer sector”, representan otro actor con presencia
y participación en el ámbito del desarrollo de las comunidades mapuche. Apoyan a estas en el diseño de propuestas y su implementación
y complementan la acción del Estado. En algunos casos, cuando este
actúa a través de mecanismo de externalización de sus servicios, ejecutan proyectos con financiamiento gubernamental. Tienen experiencia
en organización, educación, protección del medio ambiente, proyectos
productivos sustentables, trabajo con juventud, etc.
3.6 Otros
Se menciona el sector privado. Puede llegar a ser un buen aliado
de las comunidades, especialmente en lo referente al tema económico y
productivo. También se señala el rol de las universidades, en el plano
de la innovación, el apoyo a la gestión, la capacitación y el desarrollo de
iniciativas. Los organismos internacionales, igualmente, pueden ser un
actor que favorezca los procesos mediante asistencia técnica, financiamiento, aprendizaje de otras experiencias a través de intercambio, etc.
23
B) RUTA METODOLÓGICA PARA
EL DESARROLLO DE LAS
COMUNIDADES
A partir del análisis y sistematización de la experiencia de los
proyectos FAO-CONADI, se ha generado una propuesta de ruta metodológica para el desarrollo de las comunidades con tierras restituidas
por el Estado. La ruta propuesta es una suerte de carta de navegación
destinada a orientar, de manera flexible y abierta, el rumbo de los actores involucrados en los procesos. Siendo todavía un material de trabajo
para la discusión y aporte de los distintos actores, debe considerarse un
documento preliminar, la primera piedra de una construcción conjunta.
Esta propuesta inicial toma en cuenta los tiempos y ritmos de las
comunidades y se construye a partir de su cosmovisión y forma diferenciada y propia de concebir su desarrollo. A la vez, busca la vinculación con la institucionalidad, pública y privada, y las opciones reales
de apoyo en términos de asistencia técnica e inversión.
La propuesta ha sido concebida en dos etapas (pre y poscompra)
y ocho procesos, siendo el primero de ellos la demanda de tierras y, el
último, la autogestión de las comunidades.
A continuación se presenta un esquema gráfico que ilustra, en
forma de escalera ascendente, la propuesta de ruta metodológica:
25
Los procesos, en la realidad, no corresponden a casilleros estancos, acotados a momentos específicos definidos como parte de una
secuencia rígida. Por el contrario, pueden darse simultáneos a otros,
traslaparse, adelantarse y extenderse, como se verá en la descripción
de ellos.
Para cada uno de estos procesos se ha definido un hito que marca, a modo de referencia, su finalización o cumplimiento. De alguna
manera este hito constituye lo que se ha denominado un punto de
egreso, el que no debe entenderse como algo mecánico, sino solo como
una referencia para visualizar mejor los avances de los procesos.
I. ETAPA DE PRECOMPRA
Esta etapa comprende la fase que va desde que surge la demanda de tierras en el seno de la comunidad mapuche hasta la concreción
de la compra de tierras por parte de la CONADI, en virtud de la aplicación de la Ley 19.253 (Art. 20 Letra b, Subsidio para la compra de
tierras indígenas en conflicto jurídico).
La etapa de precompra incluye básicamente dos procesos:
1) Demanda de tierras, y
2) Postulación y compra de tierras.
1. Proceso de DEMANDA DE TIERRAS
Este proceso marca el comienzo de la ruta metodológica que se
propone para el desarrollo de comunidades mapuche y tiene como objetivo concretar una demanda de tierras frente al Estado, a través de la
CONADI. Para ello se han considerado los siguientes pasos:
Paso 1.1 Origen de la demanda
La cantidad de tierras de que disponen gran parte de las comunidades mapuche (producto de las pérdidas del patrimonio territorial
indígena, además del creciente deterioro de la calidad de los recursos
naturales como resultado de la sobreexplotación y la escasa posibilidad
de generar rotación o descanso), no permite a las familias mapuche
mantener un sistema productivo de subsistencia, provoca la migración
y los desplazamientos temporales y determina una situación de pobreza generalizada.
A esto se agrega la disminución de la actividad agropecuaria,
desplazada por las plantaciones forestales, en muchas localidades de la
VIII Región del Bíobío, IX Región de La Araucanía, XIV Región de Los
Ríos y X Región de Los Lagos. Con ello ha prácticamente desaparecido
una importante fuente de empleo y se ha alterado el ecosistema local.
26
La escasa superficie poseída (4,4 hectáreas físicas promedio por explotación, Dasin, 1992), aunada al enorme número de familias allegadas
en la poca tierra de la comunidad originaria, conforman un círculo de
pobreza y marginalidad. Aproximadamente solo un tercio de las familias residentes en una comunidad tiene una microparcela de tierra para
trabajar.
A esta situación socioeconómica desmedrada, se asocian los elementos culturales relativos al valor que la tierra tiene para los indígenas, y que son básicos para su desarrollo y sobrevivencia como cultura.
De esta manera, existe la urgente necesidad de las comunidades mapuche de ampliar la cabida de las tierras que poseen en la actualidad.
Frente a esta situación, y como resultado de las demandas e iniciativas de los pueblos y organizaciones indígenas, que derivaron en el
Acuerdo de Nueva Imperial, a fines de los años 80, el Estado estableció
un marco jurídico (Ley 19.253, de octubre de 1993) por medio del cual
dispone de un programa para restituir tierras reclamadas por las comunidades indígenas, proceso que se inició el año 1994.
La nueva política gubernamental para los pueblos indígenas
(abril de 2008), denominada “Re-conocer, Pacto Social por a Multiculturalidad”, ha valorado lo avanzado en recuperación de tierras en los
quince años de aplicada la Ley 19.253, pero ha señalado, entre otros aspectos, que esto no ha sido acompañado de programas de desarrollo. El
desafío en esta materia está, por lo tanto, pendiente, en buena medida.
Las comunidades mapuche basan y argumentan sus demandas
de tierras en los problemas que históricamente provocaron un desmedro de las superficies que ocupaban y sobre las cuales tienen argumentos formales de posesión, a saber:
•
Diferencias entre las superficies originales de los títulos de
merced y la superficie actual detentada por las comunidades
indígenas mapuche provenientes de los linajes originales.
•
Tierras transferidas a familias y comunidades indígenas durante la reforma agraria (1964-1973) y luego devueltas o vendidas por el gobierno militar.
•
Tierras perdidas por familias y comunidades indígenas provenientes de cesiones o asignaciones hechas por el Estado, debido a resolución o transacciones judiciales o extrajudiciales.
De esta manera, a partir de una reivindicación y ante la opción
de compra de tierras a través del Fondo de Tierras y Aguas, creado por
la Ley 19.253 y administrado por la CONADI, en el seno de las comunidades se origina y configura una demanda de tierras, como fruto de un
proceso interno de maduración y decisión. En el curso de este proceso,
27
las comunidades podrán solicitar acompañamiento y apoyo externo de
instituciones como el municipio, las ONG y la CONADI misma. En último término, sin embargo, la gestación y maduración de la demanda en
su interior es de su responsabilidad.
Paso 1.2 Definición de grupo demandante
Este paso, como lo señala su enunciado, consiste en conformar la lista de
miembros de la comunidad interesados en participar en la demanda de tierras.
La demanda de tierras, en cuanto intención, se va institucionalizando
dentro de la comunidad, hasta que llega a establecerse una definición
del grupo demandante. Por lo general, no toda la comunidad forma
parte del grupo demandante. Casi siempre son los más jóvenes y las
familias para las cuales es más agudo el problema de hacinamiento y
escasez de tierras quienes buscan postular al beneficio de la compra.
En este listado hay también familias que han emigrado a los centros
urbanos, pero que desean regresar o “repatriar”.
La experiencia indica que se dan casos de listados en los que muchas
familias se anotan para la demanda, pero que luego solo terminan figurando en el papel, pues no responden a una decisión tomada de trasladarse a
otro predio. Esta situación dificulta el proceso colectivo de demanda.
No todos los miembros de una comunidad están en condiciones de
trasladarse. Hay personas mayores que expresan que no desean morir en
un lugar distinto a aquel en el que han vivido toda su vida. Es su descendencia la que, al trasladarse, permitirá descomprimir el espacio de la comunidad ancestral. Serán ellos quienes podrán rehacer su vida en otro lugar.
Hay también casos de organizaciones comunitarias grandes que se
han dividido a lo largo del tiempo en diferentes comunidades. Algunas de
estas –o grupos dentro de ellas– tienen problemas más agudos de escasez
de tierras. Son justamente estas comunidades o grupos los que se plantean
la demanda de tierras y la posibilidad de trasladarse a otro lugar.
Otra situación que suele presentarse se refiere a familias que fueron
beneficiarias de la reforma agraria y que luego, durante el régimen militar, se vieron afectadas por la llamada contrarreforma agraria. Algunas
familias asociadas en cooperativas quedaron con 40 y hasta 80 hectáreas,
porque la contrarreforma no las afectó, pero a otras sí, siendo del mismo
lof. En el caso de estas últimas, quedaron reducidas a pocas hectáreas. Por
esta razón, en una misma comunidad, hay familias con necesidad de tierras y otras no. De esta manera, la demanda de tierras puede involucrar
a solamente una parte de una comunidad. Es esta justamente la que está
dispuesta a marcharse incluso a otras zonas, si es necesario.
En cualquier caso, es la comunidad constituida, en cuanto persona jurídica, la que tiene la posibilidad de demandar la restitución de tierras, aunque
el listado de demandantes involucre a solamente una parte de sus miembros.
28
Paso 1.3 Reflexión sobre la finalidad de la demanda
El objetivo de este paso, para la comunidad indígena, es lograr
claridad respecto a la finalidad que busca al demandar tierras, a través
de un proceso interno de reflexión y discusión. Se trata de establecer el
para qué de la demanda de tierras, en términos ambientales, políticos,
económicos y culturales. La claridad que se logre sobre estos aspectos
constituye el cimiento para posteriores planificaciones y reglamentos y
permitirá reducir la posibilidad de futuros conflictos internos.
El proceso reflexivo puede ayudar también a confirmar o descartar la decisión de cada familia de involucrarse en la demanda de
tierras, pues se trata de conocer no solo los beneficios, sino también las
dificultades y desafíos del reasentamiento y las opciones posibles de un
proceso de desarrollo en las nuevas tierras, considerando no solamente
el tema agrícola, sino también otras posibles alternativas, como el agroturismo.
Lo anterior define de alguna forma el tipo de tierra que se quiere
comprar, su localización y características. Permite afinar el propósito al
que se aspira.
Las demandas de tierras en una primera etapa de la aplicación
de la Ley 19.253 tuvieron un objetivo, en muchos casos, marcadamente
cultural, en cuanto a recuperar las tierras de los antepasados. Se conoce
el caso de una comunidad en Traiguén, a la cual se le compró y restituyó la tierra ancestral, porque ella así lo quiso. La comunidad, sin embargo, no consideró que dichas tierras habían sido explotadas con plantaciones de bosques durante muchos años y que requerirán un proceso
de recuperación. De esta manera, la comunidad retomó las tierras de
sus antepasados, pero no resolvió el problema de sobrevivencia.
Eventualmente, aunque esta no parece ser la tendencia, habrá
comunidades que sigan optando por la compra de tierras de acuerdo a
sus intereses históricos y culturales, más que agrícolas y productivos.
La CONADI busca solucionar problemas de tierras preferentemente en
suelos, bosques y aguas no degradados, a juicio de un organismo oficial competente. En caso contrario, la comunidad solicitante debe declarar su voluntad explícita de aceptación de tales recursos y obligarse
a recuperar su valor natural y productivo.
Es posible que las tierras por las que la comunidad tiene apego
histórico y cultural no tengan la capacidad productiva deseable, pero sí
otro potencial como pilar de desarrollo (turismo, por ejemplo). En definitiva, el punto amerita una reflexión. Se trata de visualizar claramente
el para qué y adoptar una decisión madurada.
Este proceso se realiza internamente en la comunidad, pero puede
acudir a dirigentes con experiencia de otras comunidades que ya han vivido el proceso de compra. Cuando existen asociaciones, como la asociación Ñancuchew, este apoyo externo se facilita.
29
Si en la comuna no hay tierras disponibles para la compra y la
organización decide emigrar a un predio distante de su lugar de origen, donde se encontrarán condiciones agroclimáticas diferentes, mejores quizás, tendrán que adecuar sus sistemas productivos, enfrentar el
desapego cultural y establecer una nueva red de relaciones sociales. De
esta manera, si situaciones como esta no se discuten en su momento,
ocurrirá, como de hecho ocurre, que llegado el momento del traslado,
una parte de las familias no lo hace. Un análisis detallado puede contribuir a evitar retractaciones.
La restitución de tierras y el traslado a un nuevo predio es una posibilidad que puede implicar un cambio radical en la vida de una comunidad.
Hay muchas implicancias que es conveniente conocer y discutir previamente en profundidad. La experiencia revela que muchas comunidades
al llegar al nuevo predio se sorprenden, por ejemplo, ante la crudeza del
invierno. No la previeron y, por lo tanto, no estaban preparadas.
Hay ejemplos de las consecuencias que trae no tener claro para
qué se quiere la tierra. Hay gente que no se traslada porque nunca especificó o no tuvo la claridad para especificar que la tierra la quería para
trabajar, pero no para ir a vivir en ella. Por no haber conversado este
tema hay comunidades que se mudaron a gran distancia, en las que
existen familias que no se han trasladado y quedan lotes sin explotar.
Son situaciones que se trata de evitar. Es necesario anticiparse a lo que
ocurrirá una vez que se obtenga la tierra. Innumerables temas surgirán
a posteriori (económicos, culturales, ambientales, sociales), para los cuales se requiere una maduración desde un comienzo.
La reflexión y análisis es un paso propio de la comunidad; se discute abiertamente su propósito de demandar tierras y se organiza para postular. En ella surgen líderes naturales que contribuyen a la organización y
conducen al resto de los miembros. Este proceso se da de forma natural,
no así la reflexión conjunta, la que debe ser establecida, con tiempo y dedicación, como un paso necesario.
Para apoyar el proceso de reflexión en las comunidades no existen
mecanismos establecidos. Los municipios, la misma CONADI, y para los
casos en que existan las ONG presentes en el territorio, podrían secundarlas con algún tipo de asistencia, en atención a que las comunidades
suelen recurrir al personal técnico de las instancias que forman parte de
su red institucional más cercana. También la División de Organizaciones
Sociales (DOS) podría jugar un rol como agente de apoyo institucional
para asegurar este paso. Se trata de alternativas no definidas que requerirían ser abordadas desde la institucionalidad. La iniciativa debiera
orientarse no solamente a inducir la reflexión, sino también a asegurar
de que se realice.
Una limitación para la intervención de la CONADI es que esta
solo puede actuar a partir del momento en que recibe la solicitud de
parte de la comunidad. Sin que exista una formalización de la demanda,
30
la CONADI no puede saber qué comunidades contemplan solicitar tierras y
tienen necesidad de realizar una reflexión sobre la finalidad de la demanda.
Aunque no siempre existen las ONG en el sector de las comunidades, una posibilidad sería establecer alianzas con algunas de estas organizaciones para que atiendan a las comunidades que se proponen demandar
tierras, a través de mecanismos de licitación o contratación de servicios.
Las acciones específicas de apoyo a este proceso reflexivo podrían consistir en la realización de talleres de información y análisis
asistidos por facilitadores externos. Como un producto de estos talleres, la comunidad podría suscribir un acta de acuerdo preliminar que
defina los objetivos de la demanda.
Un punto sobre el cual no existe un planteamiento definido o una
recomendación específica se refiere a cuál sería el momento más adecuado para realizar este proceso de análisis, asistido desde fuera, sobre
las implicancias de la compra de tierras. Se ha señalado la conveniencia
de hacerlo en esta fase inicial. Sin embargo, en esta fase no hay certeza
aún de que la demanda de la comunidad obtendrá la aplicabilidad, de
acuerdo a los requisitos del Fondo de Tierras y Aguas de CONADI. La
duda que surge es qué sucedería si se realiza este proceso reflexivo, con
el consiguiente gasto de recursos, y la comunidad finalmente no puede
adquirir predios, porque no le corresponde de acuerdo a lo establecido
por la ley. Frente a ello se consideran dos posibles respuestas: una, es
que los resultados de la reflexión queden para que la comunidad eventualmente postule al subsidio para la adquisición de tierras por parte
de personas o comunidades indígenas (aplicación de la letra a) del Artículo 20 de la Ley 19.253), que es otra forma de obtener tierras, bajo la
modalidad de concurso. O que, de lo contrario, se realice este proceso
una vez sancionada la aplicabilidad de compra. En este segundo caso,
se requiere de un período largo para los procedimientos de viabilidad
y factibilidad, antes de que pueda concretarse la compra del predio. En
este período, como una alternativa posible, podría realizarse o profundizarse el proceso reflexivo. Es un aspecto de la ruta metodológica aún
no definido a nivel de propuesta y que está abierto a la discusión.
Lo que sí surge como una necesidad evidente es la realización de
este paso de reflexión que permita que las comunidades se planteen el proceso de demanda de tierras como resultado de una decisión más sólida.
Paso 1.4 Formalización de la demanda
Este paso consiste en la presentación de una carta de la comunidad
a la CONADI mediante la cual solicita la compra de tierras. Solamente la
directiva de la comunidad indígena legalmente y legítimamente constituida, a través de su presidente, podrá ingresar a CONADI la solicitud de
atención de su problema de tierras.
31
La solicitud de una comunidad para el análisis de su eventual
problema de tierras no obliga por este mero acto a la CONADI a comprar las tierras demandadas por la comunidad. La petición de examen
siempre será objeto de un procedimiento regular estandarizado y el resultado de una resolución jurídica de la Fiscalía de la Corporación.
El ingreso del caso se realiza mediante la mencionada carta de
solicitud que presenta la dirigencia de la comunidad indígena ante la
Subdirección o Dirección Regional de la CONADI, a través de la Oficina de Partes de la Unidad Operativa de CONADI que corresponda,
según el domicilio de la comunidad solicitante.
La constancia formal de la fecha de ingreso se considera un requisito de validez de la solicitud presentada por la comunidad.
Paso 1.5 Fundamentación para la acreditación de derecho a la
restitución de tierras
Este paso consiste en reunir los antecedentes que acrediten el derecho a la restitución de tierras, los cuales deberán fundamentar la solicitud
de compra. Entre estos antecedentes se incluyen aquellos que demuestren
el detrimento de tierras del cual ha sido objeto la comunidad.
Proceso de Demanda de Tierras
32
2. Proceso de POSTULACIÓN Y COMPRA DE TIERRAS
Este segundo momento tiene como objetivo concretar la compra de
tierras mediante el cumplimiento de los pasos establecidos dentro del procedimiento de compra de tierras de CONADI: aplicabilidad, viabilidad,
factibilidad y concreción. La ejecución de estos pasos es de responsabilidad
principalmente de CONADI, con participación de la comunidad.
La experiencia ha evidenciado, sin embargo, la necesidad de considerar dos pasos adicionales para este proceso de postulación y compra
de tierras. Estos pasos, fundamentalmente a cargo de la comunidad y de
un eventual equipo asesor, con el que sería deseable contar, se refieren
a la necesidad de realizar nuevamente una reflexión comunitaria que le
permita a la comunidad tomar decisiones, esta vez más específicamente,
sobre las características del predio que será adquirido, en función de sus
intereses socioeconómicos y culturales; y, segundo, acciones de capacitación destinadas a conocer las implicancias jurídicas de los distintos sistemas de compra a los cuales puede optar la comunidad.
Paso 2.1 Aplicabilidad de la demanda de tierras
Este paso contempla todos los procedimientos establecidos para certificar si procede la aplicación del beneficio de compra de tierras a la comunidad demandante. El mencionado procedimiento comienza con la solicitud de
compra de tierras que la comunidad presenta a la CONADI y concluye con el
pronunciamiento definitivo de la Fiscalía de CONADI, mediante una resolución interna, respecto a la aplicación del artículo 20, letra b), de la Ley 19.253.
Una vez ingresada la solicitud de la comunidad, la CONADI
procede a elaborar una carpeta administrativa con los antecedentes del
caso, básicamente los siguientes:
•
•
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Título de dominio y/o documentos fundantes de la petición (la
CONADI se encarga de solicitarlo en el Archivo de Tierras Indígenas).
Plano de la remensura practicada por INDAP que contenga un
cuadro explicativo que indique los propietarios a quienes se les
adjudicó las hijuelas y la superficie de cada una de ellas y que
demuestre el detrimento en la superficie de terreno del cual
fueron objeto (la CONADI se encarga de solicitarlo en el Archivo de Tierras Indígenas).
Eventuales sentencias judiciales adversas, en las cuales se desconozca el título de dominio y/o documento fundante de la
petición, y que den cuenta del detrimento de tierras.
Documentos tales como acuerdos de la Reforma y Contrarreforma
Agraria que acrediten la disminución o pérdida de terrenos que
han sufrido las comunidades.
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Estos antecedentes, sumados a otros sobre aspectos socioeconómicos, y su estudio, destinados a definir claramente el origen, causal
legal y dimensión del problema de tierras de la comunidad, tienen por
objetivo fundamentar la decisión de aplicabilidad que deberá adoptar la
CONADI.
Una vez analizados todos los antecedentes, la Fiscalía de CONADI
dicta una resolución interna respecto a la aplicabilidad del artículo 20
letra b), la cual puede ser positiva o negativa. El resultado del pronunciamiento se notifica a la comunidad.
Si la resolución es favorable, se continúa el procedimiento de compra de tierras. Si es desfavorable, la comunidad puede apelar la decisión
de la Fiscalía presentando nuevos antecedentes. La Fiscalía reconsidera la
situación y dicta una nueva resolución, que confirma o revoca el pronunciamiento. Esta nueva resolución no es susceptible de recurso alguno.
Paso 2.2 Viabilidad
Este paso se refiere al procedimiento establecido por CONADI
para definir la efectividad legal de adquirir los predios que a la comunidad le interesan para comprar, esto obviamente, en el caso de que la
aplicabilidad haya sido favorable. El procedimiento es el siguiente:
Primeramente, la comunidad debe indicar a la CONADI al menos tres inmuebles de su interés susceptibles de compra, ordenados por
prioridad, señalando en cada caso su ubicación, superficie aproximada,
datos del propietario y cabida.
La CONADI solicita al dueño del predio priorizado los títulos de
dominio del inmueble y realiza un estudio de los mismos. En caso de no
presentar problemas, se continúa el procedimiento. En caso contrario, si
los problemas son subsanables, se solicita al dueño que los resuelva.
Paralelamente, la CONADI realiza un estudio agronómico de
los predios. Este estudio agronómico incluye los siguientes aspectos:
descripción detallada de las características edafoclimáticas, análisis del
uso actual y potencial, análisis del entorno, análisis del uso forestal e
informe sobre la ocupación del predio por parte de terceros.
En caso que la adquisición del predio priorizado por la comunidad no sea viable, técnica o legalmente, se procede al estudio del
segundo predio singularizado por la comunidad. Si la compra del segundo inmueble tampoco fuera viable, se procede con el tercero, hasta
encontrar el predio que efectivamente lo sea.
Finalmente, la comunidad, reunida en asamblea, debe confirmar
que acepta explícitamente la compra del predio finalmente viable. De esta
aceptación se deja constancia en un acta.
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Paso 2.3 Reflexión comunitaria
El análisis comunitario planteado aquí como un paso del proceso
de postulación y compra de tierra es la continuidad, de alguna manera,
de la reflexión ya iniciada en etapas anteriores cuando se vio la necesidad de analizar y definir el propósito de la demanda. Esta vez, sin
embargo, se trata de una reflexión más acotada, pues ya se encuentra
identificado el predio para la compra y se sabe dónde está ubicado y
cuáles son sus características.
Corresponde, entonces, considerar detenidamente temas más específicos, como las opciones económico-productivas que son del interés
de la comunidad, el aspecto cultural, lo social, lo político, los desafíos que
plantea el futuro en el nuevo predio. Un punto clave se refiere al traslado, al reasentamiento en las tierras que serán adquiridas. Si estas están
ubicadas próximas a la comunidad de origen, el traslado no implicará un
cambio radical; no así si el nuevo predio se ubica en otro contexto agroclimático, lo que supondrá adecuaciones en lo productivo y cultural.
¿Qué aptitudes hay en la comunidad para la ganadería o para lo
forestal?, ¿será necesaria una reconversión productiva, cultural y organizacional? Si son ganaderos u hortaliceros de la costa, ¿qué ajustes deberán
realizar para adecuarse al nuevo contexto, si el nuevo predio, por ejemplo,
se encuentra en un sector precordillerano? Además, al trasladarse, la comunidad se escindirá, porque una parte se quedará, ¿qué comportará esto?
La comunidad tendrá que prepararse para el cambio.
Este paso le corresponde asumirlo a la comunidad en primera
persona. Sin embargo, sería deseable que pudiera contar con un apoyo
que facilite la deliberación. Actualmente no se dispone de un apoyo
institucionalizado para asegurar este paso, el que supone deba contar
con asesoría y orientación técnica en algunos aspectos para que pueda
cumplir con su objetivo. Desde ya se pueden visualizar e ir definiendo
alternativas económico-productivas para la vida en el nuevo predio
(rubros agrícolas, ganadería, explotación forestal) y también otras posibles opciones, como el agroturismo –si el predio tiene potencial en este
sentido–, la artesanía, etc. La orientación técnica que se pueda brindar y
la maduración que la comunidad alcance en estos aspectos permitirán
ganar tiempo y dar consistencia a las decisiones futuras.
Contar con un equipo asesor que apoye el desarrollo de estos procesos supone la existencia de un proyecto o programa de asistencia a las comunidades con tierras adquiridas por el Estado. El punto no está resuelto
y queda abierto a la discusión y consideración de la institucionalidad.
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Paso 2.4 Factibilidad
Este es un paso propio de CONADI y corresponde al procedimiento establecido para la compra de tierras. Ya se cuenta en esta fase con un
predio considerado viable (sus títulos no presentan problemas y desde un
punto de vista agronómico se estima aceptable).
Primeramente, mediante la firma de un acta de prenegociación, el
dueño del inmueble debe manifestar su consentimiento de vender y autorizar el ingreso al predio para que se realice al menos una tasación y mensura.
Cumplido este procedimiento, la CONADI realiza la mensura
del predio para determinar su cabida real, confecciona el plano correspondiente y encarga la realización de una tasación del inmueble a un
perito externo.
Sucesivamente, se negocia la compra con el dueño del predio. En caso
de acuerdo, se levanta un acta en que se consigna lo acordado. En caso de no
lograrse, se informa de la situación a la comunidad y se abre una nueva negociación de compra con el siguiente predio de la lista.
Paso 2.5 Capacitación de apresto al reasentamiento
El proceso de compra de un predio puede tardar bastante tiempo.
Entre determinar la factibilidad de compra de un predio, realizar tasaciones y mensura, negociar con el dueño, llegar eventualmente a un acuerdo y
concretar la compra puede transcurrir, según la experiencia, un año y más.
En esta fase del proceso, en la cual la comunidad no tiene una
participación activa, pues el procedimiento recae en la CONADI, sería
muy provechoso poder avanzar en ciertos aspectos, como conocer las herramientas para la toma de decisiones relacionadas con la gestión de las
nuevas tierras, el ordenamiento predial, la administración de la producción, entre otros.
Un tema crucial para esta fase de capacitación se refiere a los sistemas de compra del predio y administración y uso del mismo: si en forma
comunitaria o en copropiedad. A este respecto, la comunidad deberá adoptar una decisión antes de la concreción de la compra.
¿Cuáles son las características de cada uno de estos sistemas, qué
implicancias tiene cada uno de ellos, qué ventajas y desventajas, jurídicas y prácticas?
Dada la importancia del tema, en el anexo 1 se incluye una descripción de cada uno de estos sistemas, sus ventajas y desventajas.
Paso 2.6 Concreción
Este paso contempla las acciones relacionadas con la materialización legal de la compra del predio.
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Una vez que se llegó a un acuerdo con el propietario, se procede
a la firma ante notario de la escritura de compraventa. Seguidamente,
la CONADI hace entrega material del inmueble a la comunidad. Esta
entrega consiste en una visita que realizan los nuevos propietarios con
técnicos de la CONADI para verificar y tomar nota de las condiciones
del predio en el momento de la entrega.
Es conveniente que CONADI informe al municipio sobre la llegada de una nueva comunidad al territorio, lo que le permitirá a este
considerar a la comunidad que arriba en sus planes de desarrollo.
Paso 2.7 Inscripciones y regularizaciones
Finalmente, como último paso del proceso de postulación y compra de tierras, se debe realizar la inscripción del inmueble adquirido en
el Conservador de Bienes Raíces y en el Registro Público de Tierras Indígenas de CONADI. Esta última inscripción le otorgará al predio adquirido la calidad de tierra indígena, que le permitirá la exención del pago
de contribuciones a que estaba afecto el predio en poder de sus anteriores propietarios, y salvar futuros cobros por contribuciones impagas,
situación frecuente en los casos de las tierras restituidas. Para efectuar
este trámite, la comunidad debe presentar en el Servicio de Impuestos
Internos respectivo el certificado emitido por CONADI de acreditación
del predio como tierra indígena, y esperar el cambio de la calidad de la
tierra dictado por dicho organismo.
Un punto que se debe encarar en esta fase se refiere a los bienes
muebles que la comunidad encuentra en el predio adquirido al momento de la entrega. Se trata generalmente de maquinaria agrícola, equipos
de riego y otras instalaciones. Estos bienes no son parte de la negociación ni se incluyen en la compraventa, porque la CONADI solamente
puede comprar las tierras. Las comunidades asumen que los bienes
muebles son parte del predio adquirido, siendo estos en algunos casos
el detonante de una decisión de compra en su favor. Sin embargo, al no
existir respaldo legal de traspaso de propiedad, pues, como se indicó,
no es atribución de CONADI asumir esta gestión ni sus costos asociados, su posesión para las comunidades queda sujeta a la voluntad del
vendedor. Será necesario determinar procedimientos o vías de solución
a este tipo de situaciones, de acuerdo a las posibilidades institucionales
y de financiamiento existentes.
En cuanto a las aguas, según la normativa vigente, los derechos
de aprovechamiento de aguas no están ligados a la propiedad de la tierra. Si la fuente de agua tiene dueño cuyos derechos se encuentran inscritos, la CONADI puede negociar y adquirirlos junto con la tierra. Si
el predio tiene agua, pero sin derechos inscritos, CONADI solo pagará
el precio de la tierra. En este caso, la comunidad podrá averiguar si la
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fuente de agua tiene derechos inscritos. Si no es así, puede solicitarlos
a la Dirección General de Aguas, siguiendo los procedimientos normados para tal efecto.
Según el Plan de Acción de la política indígena “Re-Conocer Pacto Social por la Multiculturalidad”, referente al tema de aguas, “en el
marco de las Mesas de Trabajo sobre Recursos Hídricos en cada región,
se preparará una propuesta para enfrentar el déficit de agua en comunidades que han recibido tierras a través de la Ley Indígena. Las nuevas compras de tierras que se hagan incluirán derechos de agua”.
Otro aspecto, no menor, se refiere a que, con frecuencia, las tierras
compradas cuentan con plantaciones forestales que han sido establecidas haciendo uso de las bonificaciones otorgadas en virtud del Decreto
Ley Nº 701. Según dicho decreto, la corta o explotación de los bosques
establecidos bajo esta modalidad obliga a su propietario a reforestar una
superficie de terreno igual, a lo menos, a la cortada o explotada. El incumplimiento de esta obligación es sancionado con multas. Es necesario, por
lo tanto, que, antes de la compra del predio, las tierras sean desafectadas
del Decreto Ley Nº 701, o, en caso contrario, que la comunidad sepa que
debe asumir las obligaciones correspondientes.
Los aspectos mencionados revelan que este paso relativo a inscripciones y regularizaciones es importante y que hay vacíos que resolver. Uno de ellos se refiere a quién debe asumir ciertas tareas, si
CONADI o la comunidad, y a quién le corresponde financiar los costos.
Proceso de Postulación y Compra de Tierras
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II. ETAPA DE POSCOMPRA
Esta etapa, como su título lo indica, se inicia una vez que el nuevo predio se encuentra adquirido e inscrito a nombre de la comunidad.
Se trata de una etapa extensa y compleja que va desde un primer proceso de planificación cultural y ordenamiento predial que la comunidad
realiza en las nuevas tierras. Le sigue un proceso de inversión inicial,
orientado preferentemente a la habitabilidad para permitir el traslado
de las familias. Luego viene un proceso de reasentamiento propiamente
tal, uno de cuyos aspectos principales es asegurar la subsistencia de la
familia en el nuevo predio. El proceso siguiente apunta al fortalecimiento productivo y económico de la comunidad. El que le sigue se refiere
a la ejecución de inversiones en el mismo aspecto ya señalado: el productivo y económico, en los diferentes rubros (agricultura, ganadería,
recursos forestales, entre otros). Finalmente, un proceso de despegue
autogestionario de la comunidad en una perspectiva de sostenibilidad.
A continuación se abordan cada uno de los procesos mencionados y los pasos considerados en cada uno de ellos, no en términos de
una pauta rígida, sino, por el contrario, como un aporte a la discusión.
3. Proceso de PLANIFICACIÓN CULTURAL Y
ORDENAMIENTO PREDIAL
Este proceso se inicia con la toma de posesión e inauguración del
nuevo predio y la definición de los espacios con significación cultural.
Enseguida, a la luz de la experiencia, se plantea como conveniente que la
comunidad consensúe una planificación de los usos de las tierras y defina la forma más adecuada de asentamiento poblacional. El resultado del
consenso se puede formalizar en un reglamento interno.
Si bien la responsabilidad de estas decisiones es de la comunidad,
es necesario contar con apoyo técnico, el que podría brindar el equipo
asesor de un programa o proyecto de asistencia a las comunidades con
tierras restituidas por el Estado.
Como parte de este proceso, se requiere realizar un diagnóstico que
permita contar con información básica para la inversión en habitabilidad.
A continuación se describen los posibles pasos de este proceso:
Paso 3.1 Planificación predial cultural
Lo primero que suele hacer la comunidad después de tomar posesión del nuevo predio es inaugurarlo mediante una ceremonia o guillatún, a través de la cual pide permiso y agradece simbólicamente a los
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dueños espirituales de las tierras. Ya durante esta actividad se empiezan
a localizar y definir los espacios con significación cultural y sagrada. Es
algo que las comunidades realizan, algunas con más pertinencia cultural, otras con menos.
Las autoridades tradicionales, la machi o las personas con más
conocimiento recomiendan respetar y cuidar ciertos lugares (guillatues,
menokos, etc.). Se trata de elementos y espacios con newen, es decir, que
poseen ciertas fuerzas físicas o espirituales o que están relacionados
con un Gen o dueño, los cuales cumplen ciertas funciones y poseen características propias, según la cosmovisión y religiosidad mapuche. La
machi, por ejemplo, señala en qué dirección está el maguelfe, que hace
llover; en qué puntos se encuentra la fuerza del predio, etc. Estos espacios serán protegidos y lo más probable es que se destinen para uso y
bienestar comunitario.
Paso 3.2 Ordenamiento predial
Una vez reconocidos los espacios con significación cultural, la comunidad define si habrá otros espacios colectivos: por ejemplo, para una sede, una
escuela, una iglesia y una cancha de fútbol. Aun cuando haya optado por el
sistema de compra en copropiedad, se suelen dejar espacios comunitarios.
Igualmente, la comunidad define la forma de asentamiento poblacional: en villorrio o dispersos, y las áreas para uso de las familias con
fines de habitabilidad. De la misma manera, establece los espacios destinados a la producción y reconoce las áreas de bosques.
Para poder realizar estos procesos de tal forma que se eviten conflictos futuros se requiere contar con información topográfica o, en su
defecto, cartográfica. Ello permitirá tomar decisiones claras respecto a la
distribución del predio. Lo ideal es contar con información topográfica,
dado que es más completa y precisa. La mayor dificultad para disponer
de ella es el costo que implica realizar un levantamiento topográfico.
Como se recordará, en la etapa de precompra y para determinar la factibilidad del predio, CONADI generó información topográfica
básica (mensura y confección de un plano), la cual tuvo fundamentalmente como fin determinar la cabida del predio y sus deslindes para
confrontarlos con los datos indicados en la escritura. Ciertamente, la información requerida para el ordenamiento predial exige un detalle mayor. La interrogante es quién cubre el costo del levantamiento topográfico. También, por otro lado, se busca no duplicar el esfuerzo ya hecho.
En este sentido, una alternativa posible podría ser que la información
generada por CONADI durante el estudio de factibilidad considere
otros aspectos, como rangos de pendiente y zonas de inundación, por
ejemplo, que sirvan de insumos para llevar a cabo, posteriormente, el
ordenamiento predial. Otra alternativa sería realizar un levantamiento
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cartográfico con GPS: cuesta mucho menos, pero el producto es menos
detallado y el margen de error es mayor respecto del uso de mediciones con equipo de estación total (topografía).
En cuanto a los espacios destinados a la habitabilidad, la comunidad generalmente considera diversos factores para tomar una decisión, como la proximidad de la carretera, los accesos, la disponibilidad
de agua, los riesgos de inundación, entre otros.
El municipio tiene especialistas que están más a la mano y que
pueden recomendar la mejor ubicación para las casas, sabiendo de antemano que una potencial red eléctrica, por ejemplo, puede pasar por
el sector. Lo mismo sobre las cotas de distribución de agua y las posibilidades de suministro a futuro. Otras instituciones pueden dar indicaciones sobre las áreas que deberán evitarse, por riesgo de inundación.
La experiencia enseña que, en muchos casos, las familias llegan al
predio e instalan sus casas y hacen la huerta para satisfacer sus necesidades alimentarias del día a día, y que solo después, cuando ya se han
creado situaciones de hecho, se plantean realizar el proceso de distribución y ordenamiento del predio. En gran medida falta orientación y
asesoría oportunas.
En cuanto a la distribución de las áreas para producción y uso
del bosque se producen también situaciones poco felices. Es el caso,
por ejemplo, de predios en los que cada familia quedó con varios pedazos dispersos de terreno, uno para la habitabilidad, otro para cultivos,
un tercero para ganadería y un cuarto para uso del bosque. Quizás en
ciertos casos esta situación resulte funcional, pero es conveniente que
responda a un criterio definido y a una decisión calculada del grupo.
En otros, se dio así por falta de visión y asesoría y no resultó adecuada
en la práctica, razón por la cual la comunidad debió echar pie atrás y
redistribuir el predio en base a un ordenamiento.
La recomendación es que la comunidad, con la debida asesoría,
realice el ordenamiento predial, como un paso indispensable para una
distribución racional que permita el uso adecuado del predio. Para ello,
se requiere de la participación activa de los miembros de la comunidad
en asambleas y talleres de distribución. En estas instancias de discusión
podrán identificarse los intereses de cada familia de la comunidad. La
información sobre la o las vocaciones de cada una de ellas en la comunidad de origen ya puede estar disponible, si fue registrada durante
las sesiones de reflexión realizadas en la etapa de precompra sobre la
finalidad de la demanda de tierras. Por otro lado, el levantamiento topográfico y la observación podrán proporcionar información sobre qué
áreas son más aptas para cultivos, ganadería o uso forestal y en cuáles
hay bosque que podría quedar para uso comunitario.
La asesoría e inducción de un profesional de la propia comunidad
o externo ayudarán a la comunidad a tomar las decisiones más acertadas.
En algunos casos decidirán repartir la tierra para el uso individual de
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cada familia. En otros, optarán por un uso enteramente comunitario, o
incluso elegir una fórmula mixta que combine los dos anteriores.
El producto de este proceso es un acta de acuerdo y un plano de
distribución sancionado por la comunidad.
Para efectos del acceso a subsidios habitacionales, el Ordenamiento
Predial formaliza la asignación de terrenos familiares, requisito de los instrumentos de fomento en la materia, a través de la Asignación de Goces,
siendo este un certificado que otorga la CONADI, que acredita legalmente
que la familia dispone de un terreno para construir su casa.
Normalmente los goces otorgados por CONADI para vivienda
tienen una superficie de 30 X 30 metros (900 metros cuadrados de superficie). Sin embargo, existe la tendencia a otorgar goces de una hectárea, lo que permite el desarrollo de la puebla, es decir, huerta, quinta
de frutales, corrales, gallineros, pozo, etc.
La CONADI está facultada legalmente para otorgar goces solo
para vivienda. No puede otorgar goces para superficies mayores destinadas a fines productivos. Hay, por lo tanto, un vacío en la normativa,
pues para gestionar créditos y otros instrumentos del Estado destinados a fomento productivo, los miembros de la comunidad no tienen
cómo acreditar que son dueños de tierras.
Para obviar el problema, INDAP acepta un certificado del presidente de la comunidad mediante el cual acredita que determinada
persona es socio y que, como tal, le corresponden derechos sobre un
determinado número de hectáreas. Pero el mecanismo no se encuentra
establecido formalmente, lo que ha obligado a la institución a atenerse
a lo dispuesto, esto es, a exigir un goce acreditado por CONADI, que
tenga validez jurídica, de la misma manera que la tiene un título de
dominio o un contrato de arrendamiento. Al no ser posible, existe una
traba que está limitando, de hecho, el acceso de los comuneros a los
instrumentos de financiamiento. El punto requiere ser abordado por la
institucionalidad para darle una solución.
El ordenamiento predial es, en los hechos, un proceso de planificación del uso y aprovechamiento de las nuevas tierras. Dispone los espacios
para la habitabilidad, las áreas comunes y los sectores destinados a la producción, ya sea en forma comunitaria o familiar.
Paso 3.3 Formalización de acuerdos internos de organización
comunitaria y predial
En este paso se busca la formalización de los acuerdos adoptados
por la comunidad en relación a todos los aspectos que esta juzgue importantes para su desarrollo en el nuevo predio y para el logro de relaciones
internas armónicas en la comunidad, entre ellos el ordenamiento predial.
Esta formalización de acuerdos debiera considerar diversas dimensiones básicas: lo político social (redes sociales, habitabilidad, servicios básicos),
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lo productivo (definiciones sobre el uso productivo del campo), lo cultural (porque es tierra campesina-mapuche, no solo campesina) y también el aspecto ambiental.
En la etapa de precompra, los resultados de la reflexión comunitaria y la capacitación sobre la finalidad de la demanda de tierras y el
sistema de compra (en comunidad o en copropiedad) constituyen definiciones necesarias de ser formalizadas en esta etapa de poscompra, ya
sea bajo el carácter de acta de acuerdos, un reglamento interno u otra
modalidad que la organización defina. En otras palabras, este acuerdo
se gesta en la precompra y se formaliza en la poscompra. En la precompra se generó un marco general de consenso acerca de cómo la comunidad visualiza su futuro y los puntos centrales de un preacuerdo sobre
diversos aspectos, como la forma de trabajo que será implementada (si
en comunidad o familiar), entre otros.
La formalización de los acuerdos permitirá precisar, detallar y
concretar procedimientos que regirán la convivencia comunitaria, poniéndolos por escrito. Desde luego, contiene las decisiones adoptadas
por la comunidad sobre el uso y distribución de las tierras como parte
del ordenamiento predial. Establece, por ejemplo, el uso que la comunidad le dará al bosque, la manera en que será aprovechado. Podrá ser
un sistema es que cada familia tenga un espacio de bosque. Otro es que
cada familia pueda extraer una cierta cantidad de leña y madera al año.
De esta forma se logra frenar la depredación del recurso y es posible
establecer un plan de manejo.
En definitiva, norma el uso del predio y establece los derechos
y deberes de los socios, y, de esta manera, favorece relaciones sociales
armónicas, minimiza el riesgo de posibles conflictos y crea condiciones
propicias para la acción conjunta.
Hay comunidades en las que estos acuerdos no se han establecido. Los arreglos de palabra previos a la compra han sido desconocidos
de hecho y la situación ha derivado en un uso indiscriminado de los
recursos del predio, especialmente el bosque. Esto se produce ante restricciones que amenazan la sobrevivencia. Al respecto, un diagnóstico
de la FAO señala: “El hambre y la pobreza obligan a las personas de
menores recursos a explotar los recursos naturales de los cuales dependen sus propios medios de subsistencia y alimentación”14. Hay también casos en que algún miembro de la comunidad se ha apoderado
unilateralmente de un sector del predio. La ruptura de los esquemas y
la lógica del para qué se quería la tierra generan conflictos difíciles de
resolver que se prolongan en el tiempo y que, en casos extremos, desembocan en violencia entre familias o grupos. Como resultado de todo
14
Documento 29° Conferencia Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. Caracas,
Venezuela, 24 al 28 de abril de 2006.
43
esto se quiebra la estructura de la organización y se dificulta, o no es
posible, concertar proyectos comunitarios y llegar a acuerdos en temas
productivos o relacionados con la habitabilidad, como electrificación y
construcción de caminos.
Entre las actividades posibles conducentes a definir los acuerdos
y su formalización, se mencionan la realización de talleres, votaciones,
levantamiento de actas, redacción de reglamentos internos, entre otras.
Es importante asegurar apoyo de asesoría a este proceso.
Paso 3.4 Diagnóstico de habitabilidad
Cuando se habla de habitabilidad, se parte del concepto mapuche, según el cual este tema involucra el espacio de la puebla, es decir,
no solamente la casa, sino también la huerta para el cultivo de hortalizas, la quinta de frutales, la crianza de animales menores, etc. En definitiva, el ámbito que le permite a la familia obtener los alimentos para
la subsistencia (seguridad alimentaria).
La habitabilidad se refiere también a otros aspectos que se relacionan con los servicios básicos, como disponibilidad de agua para
consumo humano, electrificación, caminos, espacios sociales y comunitarios, manejo de basura, entre otros.
El objetivo de este paso es poder contar con información básica que
permita planificar las inversiones en habitabilidad y el posterior traslado
y reasentamiento de la comunidad en el nuevo predio. Para ello, es indispensable realizar un diagnóstico específico sobre habitabilidad.
En especial se requerirá contar con información acabada sobre
los aspectos sociales que sirva para visualizar la magnitud de las condiciones básicas para el reasentamiento de las familias y planificar de
manera preliminar la relocalización en el nuevo predio, especialmente
en lo referente a los aspectos de habitabilidad: casas, electrificación,
agua de consumo humano, escuela, becas, subsidios sociales, etc.
El ordenamiento territorial, al permitir la distribución del predio y
al quedar sancionada dicha distribución en un reglamento interno, proporciona el insumo a partir del cual poder determinar los requerimientos
para el reasentamiento de las familias en el nuevo predio. Deja en claro,
por ejemplo, cuál es el sector destinado a la habitabilidad y a cada familia. A partir de este insumo y del número de familias que efectivamente
han resuelto trasladarse y de la información social sobre cada una de
ellas, será posible determinar los requerimientos de casas, agua, electrificación, caminos, etc.
Parte de la información que se propone levantar el diagnóstico
probablemente ya esté disponible. En efecto, CONADI, en la fase de
postulación de la comunidad a la compra de tierras, recaba información socioeconómica sobre ella. Dicha información, sin embargo, debe
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ser profundizada y acotada, pues, en general, se refiere a la comunidad
más que a las familias que se trasladarán al nuevo predio. En este sentido, al diagnóstico le corresponde ser más acucioso y establecer, por
ejemplo, qué familias van a requerir vivienda, cuántas de ellas han ya
recibido subsidio habitacional, etc.
Sobre otros aspectos, como agua para consumo humano, caminos, electrificación, probablemente también existe alguna información
disponible que el proceso de diagnóstico podrá recuperar y procesar.
Para realizar el diagnóstico se deberá contar con un equipo de
trabajo. Diversas instituciones y programas podrán colaborar para que
esta actividad se realice. No corresponde aquí definir responsabilidades. Solamente se mencionan los organismos que podrían involucrarse
brindando apoyo o proporcionando información: CONADI, Gobierno
Regional, MOP, MINVU, INDAP, CONAF, las ONG, municipios. Se
mencionan también algunos programas, como el Programa Orígenes, el
Programa de Infraestructura Rural (PIR), el Programa de Electrificación
Rural (PER), el Programa de Caminos Indígenas (PCI), el Programa de
Subsidio Habitacional Rural (PHR), entre otros.
En el anexo 2 se incluye una propuesta de contenido de diagnóstico de habitabilidad, el que comprende antecedentes del grupo que
hará uso del predio, de cada una de las familias, aspectos productivos
y económicos. Estos últimos servirán no solamente para la etapa de
habitabilidad, sino también serán un insumo útil para el desarrollo
productivo a mayor escala.
Se ha dicho, y este es un tema para la discusión, que el diagnóstico se inicia, en la práctica, con la toma de posesión del predio y la
inauguración, pues a partir de ese momento ya se identifican áreas que
van a ser destinadas a fines de nguilatue, menokos, etc. Igualmente, hay
diagnóstico cuando, a partir de la observación de las características de
las tierras adquiridas, se estable un ordenamiento predial.
En este sentido, el diagnóstico correspondería a un paso largo,
por así decirlo, que en esta fase se ocupa de los temas de habitabilidad,
pero que puede continuar en paralelo, es decir, que mientras se está
postulando a la casa y se está diseñando el proyecto de caminos, por
ejemplo, podría abordar la situación en materia de seguridad alimentaria y, luego, proseguir con el tema productivo a mayor escala.
El diagnóstico, así, sería una actividad que es parte de varios
procesos de la ruta metodológica, por lo menos hasta la fase de implementación de inversiones. En cada una de ellas, el diagnóstico generaría información requerida para el desarrollo del respectivo proceso.
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Proceso de Planificación Cultural y Ordenamiento Predial
4. Proceso de INVERSIÓN EN HABITABILIDAD
Y TRASLADO
Este proceso tiene como objetivo la implementación de inversiones, tanto públicas como privadas, que permitan crear las condiciones
básicas de habitabilidad para el traslado y la relocalización de las familias en los nuevos predios.
Para que este proceso pueda lograr su objetivo, es indispensable
definir un marco de acuerdo que comprometa a los actores institucionales, cada cual desde su área de competencia y con los instrumentos
de que dispone, a dar respuesta a las necesidades de habitabilidad de
las comunidades en las nuevas tierras. La articulación multisectorial
es decisiva para optimizar los esfuerzos que se realicen en términos de
inversión. Igualmente, se ve la necesidad de que un equipo brinde apoyo técnico y orientación a la comunidad, monitoreando y activando las
acciones, especialmente en lo referente a la vinculación con los instrumentos del Estado, todo ello en función de que las familias logren una
adecuada relocalización.
La experiencia enseña que, para concretar las inversiones, no bastan las
buenas intenciones y la disposición de las instituciones ni el compromiso de
trabajo de un eventual equipo asesor que brinde apoyo técnico a la comunidad.
De no existir una línea presupuestaria especial, las entidades públicas no pueden atender ni menos priorizar las demandas de inversión
de las comunidades con compra de tierras. De esta manera, quedan a la
espera de ser atendidas. Lo deseable es que pueda existir un mecanismo que permita a las familias no tener que esperar años, en algunos casos, para recibir sus viviendas o para que se construya el camino. Una
alternativa sería poder contar con un fondo especial de inversión focalizada para el tipo de realidad específica que conforman las comunidades con compra de tierras. Esta opción no requeriría necesariamente de
nuevos instrumentos, sino adaptar y focalizar los actuales. La institucionalidad, en todo caso, tendría que disponer de recursos frescos para
poder instituir y operar el fondo.
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Relacionado con lo mismo, la acción de equipos técnicos de apoyo
a las comunidades se ven generalmente muy limitados en las actuales circunstancias. Ocurre con frecuencia que esos equipos apoyan a la comunidad a generar y postular proyectos, pero tales postulaciones, al no existir
un fondo de inversión, no reciben respuesta oportuna. Se dan casos en
que la comunidad debe actualizar cada año los mismos proyectos para
postularlos nuevamente, sin lograr respuesta favorable. Esta situación genera descontento en las familias, que no ven resultados prácticos.
En cambio, al existir una línea de financiamiento específico y un
programa que pudiera articular la demanda y la aplicación de los instrumentos, el proceso de inversión en las comunidades podría desarrollarse de manera gradual y sostenida, sin baches ni momentos muertos,
completarse en un tiempo razonable y permitir el traslado de las familias.
En este escenario, el rol del equipo asesor estaría orientado a vincular los requerimientos derivados del diagnóstico con las instituciones
y sus instrumentos, generando un proceso de articulación y planificación participativa, tendiente a la implementación de las inversiones
necesarias y factibles.
Además, podría superarse la figura que tienen los equipos de
apoyo como meros formuladores de proyectos. Sin una línea presupuestaria identificada y focalizada es prácticamente imposible que la
inversión se materialice, lo que suele generar descontento y quiebre
con las organizaciones de base.
Estos temas no son nuevos; preocupan a las instituciones y requieren ser resueltos.
Paso 4.1 Inversiones para la habitabilidad
Este paso comprende la implementación de inversiones orientadas a asegurar la habitabilidad de las familias en el nuevo predio:
viviendas, electrificación, agua de consumo humano, construcción y
mejoramiento de caminos, e inversiones comunitarias, como sedes, manejo de basuras, guillatues, entre otras. Es lo primero que hay que resolver para crear las condiciones básicas que permitan el traslado.
En cuanto a lo productivo, el proceso de inversión apunta a restablecer la puebla en las nuevas tierras, es decir, la producción de alimentos
orientada a la seguridad alimentaria. En definitiva, se busca replicar lo que
la familia hacía en la comunidad de origen con fines de autoconsumo.
Esta fase del proceso de inversión para la habitabilidad puede durar idealmente hasta unos tres años, si se cumplen paso a paso y de manera lo más ágil posible las inversiones requeridas y si existe voluntad
y capacidad técnica y financiera de las instituciones para asegurar los
apoyos requeridos que corresponden a su ámbito de competencia. En el
primer año, a partir de la información diagnóstica disponible y del otorgamiento de los derechos de goce, pueden gestionarse las postulaciones y
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acuerdos de inversión; en el segundo año, realizarse los diseños técnicos
de las soluciones e implementar la construcción de las viviendas, caminos
y otras obras; y, en el tercer año, completarse las inversiones para el traslado de las familias. Se trata de una secuencia ideal, pues, en los hechos,
algunas familias se trasladan apenas la comunidad toma posesión del
predio, pero lo hacen en condiciones muy precarias, la mayoría de las veces. El propósito, justamente, es que previamente al traslado se creen las
condiciones adecuadas de habitabilidad.
En cuanto a lo productivo, lo deseable, desde luego, sería comenzar
cuanto antes a desarrollar este componente, pero resulta difícil, pues las
familias no disponen de capital. A lo más, suelen hacer uso de algunos incentivos de INDAP a escala micro (una o dos hectáreas, máximo, con fines
de seguridad alimentaria, que es lo más necesario por el momento). Respecto al resto del predio, en la mayoría de los casos, explotan el bosque,
cuando existe, para extraer madera y leña para autoconsumo y generar
ingresos. De hecho, también arriendan tierras, mientras se estabilizan y
adquieren la capacidad para trabajarlas.
Lo central de este paso es lograr los acuerdos de inversión que le
permitan a la institucionalidad orientar los instrumentos del Estado a
dar respuesta a los requerimientos de las comunidades, para que puedan contar con adecuadas condiciones de habitabilidad en los nuevos
predios para trasladarse.
Paso 4.2 Capacitación para la habitabilidad
El objetivo de este paso es lograr que la comunidad pueda prepararse para enfrentar con éxito la primera etapa relacionada con la habitabilidad, desde un punto de vista de la seguridad y la soberanía alimentaria,
en el nuevo predio y, a la vez, empiece a visualizar posibles opciones productivas y a prepararse para ellas. Junto con ello, el propósito es que la comunidad también pueda adquirir nuevos conocimientos sobre aspectos de
manejo de los recursos naturales y fortalecer su cultura y cosmovisión.
Este paso es un proceso paralelo a las inversiones en habitabilidad
(construcciones de casas, caminos, electrificación, etc.), las cuales requieren de un tiempo para su ejecución, que puede prolongarse. Dado que la
comunidad no participa directamente en ellas, la idea es aprovechar este
período para que pueda prepararse sobre asuntos prioritarios que deberá
enfrentar en las nuevas tierras.
La necesidad de capacitación es más evidente cuando el nuevo
predio adquirido se encuentra en una zona alejada de la comunidad de
origen y, por lo tanto, sus condiciones agroclimáticas son diferentes. En
este caso, la comunidad deberá adecuar sus prácticas productivas y capacitarse en el manejo de los rubros en las nuevas condiciones.
Relacionado con lo anterior, se presenta la necesidad del fortalecimiento cultural. Esto último debido a que muchas veces la comunidad
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debe trasladarse a un lugar que tiene una identidad territorial muy diferente a la propia (desde un territorio Lakquenche o Nag Che a uno
Pewenche, por ejemplo), lo que constituye un cambio radical de entorno,
costumbres y tradiciones. La comunidad corre el riesgo de diluir su identidad. El propósito es que, mediante un proceso de autocapacitación, fortalezca su propia identidad.
Las comunidades ya reasentadas suelen disponer de tres espacios:
1) Un espacio que está relacionado con la puebla, es decir, el que la familia destina a la producción para el autoconsumo (un cuarto de hectárea, más o menos, para la huerta en invernadero, árboles frutales y cría
de animales menores); 2) Un espacio, de alrededor de dos hectáreas,
que se destina a la producción de cereales, una parte para el consumo y
el excedente para la venta; y 3) Un espacio productivo a mayor escala,
familiar o comunitario (dependiendo del sistema de compra: en copropiedad o comunitario), destinado a cultivos (trigo, cebada, lupino, etc.),
ganadería, plantaciones forestales y bosque nativo.
El énfasis de la capacitación, en esta etapa, está centrado preferentemente en los sistemas productivos a pequeña escala relacionados con
el autoconsumo y en el manejo de los recursos naturales.
La finalidad principal de la capacitación en producción para el
autoconsumo es garantizar la alimentación de la familia en el nuevo
predio. Es un tema prioritario. De hecho, mientras las familias no tengan sus necesidades básicas solventadas, ninguna otra iniciativa que se
les plantee va a tener el éxito, por muy buena que sea.
Ya antes de trasladarse, las familias suelen empezar la explotación
de los bosques existentes en el nuevo predio. La presión sobre los recursos
forestales se intensificará con el traslado, al requerir las familias leña para
combustible, madera para las casas y los cercos y productos del bosque en
general para la venta y la generación de ingresos. En relación a esto último,
el bosque, para las familias, es lo que aparece más a la mano como opción
para obtener dinero. Por todo ello es importante iniciar en esta etapa un
proceso de manejo sustentable de los recursos naturales, que incluya alternativas de uso de ingresos en efectivo.
El suelo y el agua también sufren modificaciones negativas, aunque los impactos no se perciben en el corto plazo. Es conveniente que
estos temas sean considerados también como parte del proceso de análisis-formación en manejo sustentable.
Si bien este paso se propone favorecer la habitabilidad en el nuevo predio, a partir de él puede proyectarse una mirada exploratoria
hacia lo que habrá que hacer a mayor escala productiva más adelante.
La experiencia de las familias se limita generalmente al cultivo de áreas
reducidas en su comunidad de origen. En el nuevo predio tendrán la
posibilidad de manejar áreas más extensas, lo que plantea nuevas exigencias, sobre todo si las condiciones agroclimáticas son diferentes. El
propósito es, entonces, que la comunidad se prepare y empiece a visua-
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lizar alternativas productivas y eventuales procesos de reconversión y
producción a mayor escala, que parten por el conocimiento de las características y potencialidades productivas del nuevo predio y los posibles sistemas productivos. Prepararse en una perspectiva de este tipo
lleva tiempo, por ello es conveniente comenzar desde esta fase.
En el marco de estos objetivos, podrán realizarse giras a predios donde puedan observarse opciones y prácticas productivas que
permitan a la comunidad ampliar sus conocimientos, conocer nuevas
condiciones de trabajo y madurar las decisiones, si emprenden rubros a
mayor escala. También se podrán considerar talleres de capacitación y
asesorías especializadas.
Un punto clave es la oportunidad de las acciones. Hay que tener
presente que en esta fase la preocupación central de la comunidad es
el traslado. Por esta razón, este paso debe entenderse como una fase
exploratoria y de preparación, razón por la cual sería prematuro y probablemente infructuoso y contraproducente realizar inversiones productivas en el nuevo predio.
Paso 4.3 Traslado al nuevo predio
El objetivo de este paso es facilitar el traslado de las familias
desde su comunidad de origen al nuevo predio, idealmente cuando
existan las condiciones mínimas de habitabilidad, esto es, que haya casas, agua potable, electricidad y caminos, cuando menos. Esto supone
inversiones oportunas. Hasta ahora, sin embargo, en la gran mayoría
de los casos esto no ha sido así.
En los predios adquiridos generalmente no hay infraestructura.
Solo en algunos existen casas patronales y/o de inquilinos, galpones,
lechería, etc., no siempre en buen estado. Normalmente, los primeros
miembros de la comunidad que se trasladan al nuevo predio lo hacen
con el objetivo de cuidarlo. Son la avanzada. Luego, poco a poco, sin
una planificación y en la medida de las posibilidades de cada familia,
estas se van trasladando. Desarman sus casas y se cambian con los medios que tienen, llevan sus animales, herramientas, enseres, artefactos
domésticos, materiales, etc., sin que exista un apoyo para este paso. En
ocasiones, el municipio colabora, pero no es la regla.
Muchas veces las familias se trasladan sin que haya todavía condiciones de habitabilidad en el nuevo predio, lo que genera una situación crítica de suma precariedad. Otras se trasladan mucho después o
nunca. En este último caso, suele deberse a que se trata de familias que
ya hicieron uso del subsidio habitacional en la comunidad de origen,
lo que las inhabilita para solicitar uno nuevo. Hay que recordar que se
trata de familias en situación de pobreza, o bajo el límite de pobreza,
que no están en condiciones de reasentarse por sí solas en el nuevo
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predio. En la comunidad de origen sobreviven. En las nuevas tierras
podrían arriesgar la sobrevivencia, si no se crean condiciones que les
permitan reemprender la vida. Si ello no se asegura en forma mínima,
el traslado se atrasa o no se concreta.
No trasladarse trae como consecuencia el limitado aprovechamiento de las nuevas tierras y una oportunidad perdida para las familias.
Idealmente, una vez creadas las condiciones de habitabilidad básicas, el grueso de las familias debiera trasladarse en el lapso de unos
meses, para lo cual sería conveniente prever los apoyos necesarios, estableciendo condiciones, como transporte, por ejemplo.
En ocasiones, el tema se aborda con una visión estrecha. El municipio de donde sale la comunidad pierde votantes y, por lo tanto, no
tiene interés en utilizar sus escasos recursos en apoyar el traslado. El
municipio que recibe a la comunidad, generalmente es la última instancia involucrada en saberlo, con lo cual le resulta difícil presupuestar la actividad. Por otro lado, la población que llega es pobre, lo que
incrementa la demanda de servicios y, con ello, baja los indicadores y
los índices de gestión de la administración municipal, lo cual podría
afectar la imagen de los alcaldes.
Concebir el traslado como un paso del proceso de relocalización
de las comunidades, con actividades y agentes ejecutores y de apoyo,
permitiría prever y asegurar el soporte necesario para que se logre de
manera ordenada y efectiva.
Un aspecto importante se refiere a la relación entre el traslado y
la seguridad alimentaria. Por lo general, las familias siguen generando
producción de subsistencia en el predio antiguo, al mismo tiempo que
empiezan a crearlas en el nuevo. En este período se mueven entre un
predio y el otro con este fin. Si bien el traslado es un hito puntual, tras
de él hay un proceso gradual en el que las familias se van desligando
del predio antiguo para reinsertarse en el nuevo. Esta estrategia les
permite minimizar los riesgos.
Existe un debate abierto acerca de si el traslado es un hito o un
paso. Por ahora se presenta de las dos maneras. Lo que sí está claro es
que, si no se le da una solución planificada y se crean las condiciones
para que avenga, se estaría dejando inconcluso el proceso que da pie al
reasentamiento de la comunidad en el nuevo predio.
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Proceso de Inversión en Habitabilidad y Traslado
5. Proceso de REASENTAMIENTO
Al igual que en procesos anteriores, si bien las comunidades deben
ser las protagonistas de las acciones y estar al centro de ellas, existe la
necesidad de un apoyo externo en términos de asesoría técnica y acompañamiento especializado en los ámbitos productivo y económico, sobre
todo cuando las comunidades provienen de zonas agroclimáticas distintas
y deben adaptar sus prácticas productivos a las nuevas condiciones. Esta
asesoría, que podrá darse en el marco de un programa de apoyo, también
podrá asistir a las comunidades en la vinculación con la institucionalidad
y los instrumentos de fomento del Estado.
Paso 5.1 Seguridad/soberanía alimentaria
Este paso tiene como objetivo asegurar la producción básica para
la alimentación y subsistencia en el nuevo predio.
Las familias trasladadas generalmente empiezan a implementar
pequeñas áreas de cultivos en el espacio destinado a la habitabilidad
(la puebla), algunas en invernadero, otras de aire libre. Cultivan una
gama de hortalizas (lechugas, zanahorias, acelgas, apio, ají, ajo) y plantas medicinales. También crían gallinas, pavos, gansos, cerdos, ovinos,
etc., todo a pequeña escala. Igualmente, suelen plantar árboles frutales
(la quinta), con miras al mediano plazo.
También cultivan papas, maíz, arvejas, porotos, habas, cebollas,
zapallos, etc., en un espacio mayor (la chacra), que generalmente va de
media a máximo dos hectáreas, reproduciendo el esquema de producción que manejaban en su comunidad de origen.
Se trata, en definitiva, de la actividad que engloba lo que se denomina la puebla, es decir, el trabajo destinado a producir el alimento
para la dieta familiar, con algunos excedentes para la venta.
52
En cuanto a los animales mayores, en algunos casos las familias los traen
consigo desde la comunidad de origen, si han tenido las condiciones para trasladarlos. En otros, los han vendido para generar algún recurso en dinero para
costear el cambio al nuevo predio. Ocurre, también, que dejan una vaquilla, por
ejemplo, para iniciar un nuevo ciclo. Las situaciones pueden ser múltiples.
En esta primera fase, en la que la vida recomienza con lo mínimo en
las nuevas tierras, se requiere de apoyo para favorecer este proceso inicial
de reinstalación, especialmente en lo que se refiere a la seguridad alimentaria, mediante inversión básica y orientación técnica a través de talleres y
acompañamiento directo de personal asesor. La inversión podrá consistir
en invernaderos, cierros y pequeños sistemas de riego, por ejemplo.
Un aspecto, ya mencionado y que la asesoría técnica puede contribuir a solventar, se refiere a la necesidad de fortalecer las capacidades productivas a pequeña escala de la familia, en función de la seguridad alimentaria. En este marco, se requiere conocer el territorio desde
un punto de vista agronómico y agroclimático, adecuarse a las nuevas
épocas de siembra considerando los ciclos de las heladas o de caída de
nieve, esto en el caso frecuente de comunidades de la costa que se trasladan a sectores de precordillera. Se deben, en definitiva, hacer adecuaciones productivas, para las cuales la asesoría técnica es fundamental.
También se da el caso de grupos de familias que no tienen experiencia en agricultura, debido a que provienen de zonas urbanas
(miembros de la comunidad que emigraron a trabajar a la ciudad) o
netamente forestales y que, por lo tanto, en materia de cultivos, deben
partir de lo más básico. Naturalmente, en situaciones como esta, las necesidades de apoyo técnico y capacitación son mayores. Ante ellas, se
debiera contar con instrumentos especiales a fin de darles respuesta.
Durante el primer año, las familias empiezan a probar semillas, a
verificar si los cultivos que producían en sus comunidades de origen se
dan en las condiciones del nuevo predio, todo ello en pequeña escala,
para minimizar el riesgo. Si tienen animales, verifican qué condiciones
se requieren para pasar el invierno. Se va dando, así, de manera gradual, una reconversión productiva, a través de un mecanismo de prueba y error. La capacitación y la asesoría permiten sentar estos procesos.
La intención también es aumentar las superficies cultivadas. Si el
predio es cerealero o ganadero, las familias no se lanzan a sembrar más
de cinco hectáreas de trigo o pastizales. Empiezan con paños chicos,
media hectárea, para probar. En las zonas de secano costero y del valle
central, por ejemplo, es posible sembrar cereales en invierno y primavera, dependiendo de las variedades. Sin embargo, en zonas de precordillera solo es posible sembrar en primavera debido factores climáticos
adversos (mayor presencia de heladas y nieve). Por tanto, en el proceso
de prueba, la asesoría técnica resulta indispensable para elegir las mejores opciones y establecer las prácticas más adecuadas.
53
La idea es que este paso, cuyo objetivo primordial es el autoconsumo, permita a la vez empezar a definir posibles rubros productivos que
se puedan desarrollar seguidamente a mayor escala. Las familias prueban, a nivel de huerto, por ejemplo, si las semillas de las variedades que
trajeron prosperan o no, si los ciclos se atrasan o adelantan, si cuentan
con riego, etc. De alguna manera, lo que se va haciendo a lo largo de esta
fase es ir identificando o validando opciones productivas y comprobando, a la vez, las potencialidades del mismo predio. Se trata de un proceso
continuo que gradualmente va abriendo expectativas para lo que luego
se podría desarrollar a mayor escala. La experiencia con cultivos a nivel
micro permite hacer una proyección un poco más realista. En este sentido, la comunidad se sigue preparando para un siguiente paso, donde la
mirada será más económica.
En este contexto, la asesoría productiva y la inversión constituyen
elementos indispensables que se deben considerar para ayudar a la comunidad a conseguir la seguridad alimentaria y avanzar en una secuencia sostenida hacia sus objetivos de desarrollo.
Paso 5.2 Establecimiento de redes territoriales
La comunidad empieza a crear sus redes territoriales aun antes de
llegar al nuevo predio. Por ejemplo, se presenta a los vecinos (comunidades y/o parceleros) y establece de alguna forma una vinculación con
ellos. Esta vinculación le permitirá obtener información útil y orientación
sobre las condiciones agroclimáticas, el comportamiento de los cultivos,
la educación para los hijos, cómo acceder a los servicios de salud, etc.
Puede darse también que las comunidades vecinas se organicen
y visiten a la comunidad recién llegada para darle la bienvenida. Las
situaciones pueden ser múltiples.
En cuanto al municipio y los servicios básicos, lo ideal, ciertamente,
es que la comunidad haya establecido contacto con ellos antes del traslado. Las redes sociales, en cambio, suelen empezar a crearse cuando la
comunidad ya se encuentra en el nuevo predio.
Es común también que la comunidad, al momento de hacer la
inauguración del nuevo predio, invite al municipio local, a los vecinos
y a un conjunto de actores del territorio, lo que es parte del proceso de
entramado de la red de relaciones.
El establecimiento de la red territorial es un hecho social y, como
tal, no se limita a un momento acotado, al igual que otros pasos de esta
ruta metodológica, como el diagnóstico y la capacitación, que son partes de diversos procesos. En efecto, la generación de la red territorial
es constante, gradual, se construye en el tiempo y a través de diversos
canales, sobre la base de las relaciones de confianza que la comunidad
va estableciendo con el entorno social e institucional.
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En relación a las asociaciones indígenas territoriales, no siempre
estas existen cuando la comunidad llega al territorio. Y si existen y
tienen un trabajo avanzado, no necesariamente la comunidad se integra. El tema pasa siempre por las confianzas y por la disposición de la
comunidad a establecer relaciones. Hay algunas muy abiertas en este
sentido, y otras más bien reacias.
El tema de las alianzas y de las redes territoriales es un proceso
que las comunidades deben llevar por sí solas. La experiencia indica
que las asociaciones territoriales inducidas por las instituciones bajo la
forma de unidades territoriales de planificación para organizar la demanda y desarrollar acciones concertadas han terminado por diluirse.
Hay casos en que ha habido un proceso de decantación y rearticulación
de estas unidades territoriales, como resultado de un impulso proveniente de las comunidades mismas que se sienten más afines y entre
las cuales se han logrado establecer vínculos de mayor confianza, pero
como parte de un proceso autónomo.
Las asociaciones territoriales suelen nacer como instancias informales y, en un segundo momento, dependiendo de su desarrollo, se empiezan a configurar como un territorio y a buscar la figura legal que más se
adecue a sus intereses. La mayoría de las veces se transforman en asociaciones indígenas. Estas asociaciones tienen personalidad jurídica y, como
tales, pueden presentarse ante los servicios para gestionar beneficios más
bien sociales. A partir de ellas, luego, podrán surgir otras formas de organización con fines más económicos, como gremios, cooperativas, sociedades anónimas o comités de pequeños agricultores, según sus intereses.
La dinámica de la territorialidad, desde un punto de su articulación, es algo que depende de las comunidades y, por lo general, toma
bastante tiempo. En este sentido, a las instancias de apoyo lo que les correspondería hacer en este aspecto es facilitar espacios de encuentro.
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Proceso de Reasentamiento
6. Proceso de FORTALECIMIENTO PRODUCTIVO
Y ECONÓMICO
Corresponde a un proceso con pasos que permiten fortalecer los
sistemas productivos y económicos de las familias y comunidades mapuche. Por tanto, el objetivo de este proceso es generar las condiciones
para desarrollar diversos sistemas productivos con una mirada más
económica, es decir, con un fin que les permita obtener ganancias o
rentabilidades, conceptos para los cuales las familias y comunidades
deben necesariamente prepararse. Supone un cambio muy importante
ya que implica pasar de trabajar media hectárea, en algunos casos, para
el autoconsumo, a trabajar una extensión muy superior, con rubros a
mayor escala y fines económicos.
En la práctica, idealmente, este proceso debiera arrancar una vez
que las familias han logrado asentarse y dar respuesta a sus necesidades
esenciales de orden social, como la habitabilidad: alimentación, techo,
caminos, electrificación, acceso a salud, vivienda, agua potable, etc.
Sin embargo, en la actualidad la inversión en lo productivo a mayor escala llega o empieza a llegar antes de que las familias hayan resuelto los aspectos esenciales del reasentamiento en términos de habitabilidad
y antes también de que hayan logrado un nivel de organización que les
permita aprovechar adecuadamente la inversión. Es más, existen casos en
que esta transición no se da, debido en gran medida a la falta de asesoría
técnica y apoyo en términos de inversión productiva; por tanto las familias suelen hacer un uso no siempre adecuado de los recursos naturales
existentes en el predio, y en situaciones extremas, se tala el bosque nativo
o plantación, y las tierras agrícolas no se aprovechan.
De esta manera, se hace necesario avanzar hacia sistemas productivos tradicionales y no tradicionales, de caracteres intensivos y/o de mayor escala, contribuyendo a generar una situación de aprovechamiento
pleno de las tierras adquiridas y a su vez lograr una mejora de la calidad
de vida de las familias basadas en principios de sustentabilidad-sostenibilidad, sin perder de vista las nociones e identidad propia mapuche.
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Lo anterior supone cambios sustanciales. Para ello, es necesario que los miembros de la comunidad se capaciten en aspectos de
administración predial para el manejo de superficies más amplias y
el uso más eficiente y eficaz de la producción comunitaria o familiar,
minimizando los puntos críticos de los sistemas productivos y/o de
emprendimientos. En este proceso, la comunidad puede iniciar ensayos
de rubros no tradicionales a su cultura con proyección económica, de
tal forma de favorecer el aprendizaje en la perspectiva de fortalecer o
desarrollar opciones de sistemas productivos y económicos mixtos.
Cuando se plantea el concepto de sistema productivo y económico mixto se señala la necesidad de un diálogo entre dos formas de
conocimiento: uno es el mapuche (kimun) basado principalmente en
nociones ligadas a lo cultural y ambiental; y el otro es el “occidental“o
no mapuche. Este último puede adaptar los conocimientos mapuche
para hacer más eficiente los sistemas productivos. La idea es que estos
dos conocimientos o nociones se integren para proyectar iniciativas
productivas con ciertas ventajas comparativas.
Este proceso es clave y requiere de la participación activa de la
comunidad y el apoyo de un equipo asesor y de las instituciones del
agro. Su desarrollo se puede articular en los siguientes pasos.
Paso 6.1 Administración y gestión predial
El objetivo de este paso es prepararse para hacer un uso más extensivo y a la vez eficiente de los recursos que se encuentran en el nuevo predio y minimizar los puntos críticos de los sistemas productivos
y/o emprendimientos económicos.
Algunas de las principales dificultades para la transición de una
agricultura de subsistencia de la que vienen muchas de las familias
mapuche a una agricultura de mayor escala, que haga más rentable la
producción, son: en primer lugar, la tradición cultural de producción
orientada principalmente al autoconsumo, escasamente pensada en
función de generar excedentes para la acumulación, la falta de acceso
al avance tecnológico (uso de variedades de alto rendimiento, acceso
y uso de maquinaria adecuada, uso de fertilización productiva, riego
tecnificado, etc.); los hábitos derivados del manejo de sistemas productivos a escala muy reducida (0,5 hectárea por familia), debido a la merma de las tierras mapuche; la carencia de formación en administración
para la producción de excedentes; los niveles bajos de escolaridad; los
escasos conocimientos técnicos y productivos a mayor escala; la falta
de nociones sobre rubros no tradicionales o industriales; la carencia de
capital financiero y la falta de información para la toma de decisiones,
entre otros.
El nuevo escenario plantea a las comunidades un gran desafío:
pasar, por ejemplo, de la administración de alrededor de una hectárea
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con fines de subsistencia, a administrar 400, si el sistema es comunitario. El desafío es también para las instituciones, porque no hay oferta
de capacitación en planificación predial, aspecto fundamental para encarar el reto que implica una agricultura competitiva y sustentable.
Los conceptos de administración y gestión predial a mayor escala son nuevos para las familias. Por lo tanto, se hace necesaria la
capacitación en administración predial con el objetivo de fortalecer las
nociones y capacidades de planificación, organización y control de los
distintos sistemas silvoagropecuarios que son de interés de las familias
mapuche, en concordancia con el potencial productivo del predio y, a
la vez, llevar acciones de trabajo que permitan un uso adecuado de los
recursos disponibles (silvoagropecuarios, de información, financieros,
humanos y tecnológicos) para alcanzar el pleno desarrollo de los sistemas y subsistemas prediales.
Por esta razón, este paso se concibe como un proceso fundamentalmente de capacitación, el cual podría implementarse a través de
talleres de capacitación, complementados con giras técnicas destinadas
a conocer las experiencias de sistemas productivos que tengan una
administración y gestión predial ya formada y de las cuales se puedan
rescatar los aprendizajes. Aquí cabe ciertamente el apoyo de un equipo asesor y de las instituciones del agro, a través de algún convenio o
programa que se pueda establecer. Se menciona el rol que podría tener
INDAP en este proceso, a través de instrumentos que contemplen el
uso de capacitaciones especializadas.
La experiencia indica que este componente de desarrollo de capacidades en materia de administración y gestión predial debe ser gradual, progresivo. Puede requerir años, dependiendo del nivel educacional de las familias, lo que va a marcar la dinámica con que se vaya
avanzando.
Tal como se ha señalado en pasos anteriores de esta ruta metodológica, los procesos no son momentos estancos de una secuencia, sino
transcursos muchas veces paralelos o que se traslapan. Así, mientras se
verifican procesos de capacitación en administración y gestión predial,
a la vez se puede estar realizando la planificación predial productiva,
que es el paso sucesivo, como parte de un mismo esfuerzo. Todo eso
depende de las características propias de cada comunidad, quizás en
contraposición de una estructura de marco lógico (diagnóstico-planificación-ejecución de lo planificado). El objetivo último es fortalecer las
capacidades de las familias en administración y gestión, para un mejor
manejo y aprovechamiento del predio.
Ambos procesos se insuman. Las estructuras de administración y
gestión dependen, en gran medida, de los rubros que serán desarrollados. Por ejemplo, la estructura de funcionamiento de una producción
cerealera va a ser muy distinta de una lechera. Para que las capacitaciones sean acotadas y más útiles es conveniente, por lo tanto, contar
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con alguna definición sobre los rubros. En este sentido, el proceso de
capacitación va muy de la mano del proceso de planificación predial. A
su vez, este va a ayudar a diseñar los espacios prediales que se van a
trabajar con ciertos rubros.
Paso 6.2 Planificación predial productiva
Este paso tiene como objetivo diseñar y ordenar los espacios productivos y tomar acuerdos para una planificación predial con fines de
producción silvoagropecuaria.
Generalmente las comunidades tienen algunas ideas acerca de los
rubros de producción económica que quisieran implementar. Estas ideas ya
han surgido en pasos anteriores, pero de manera general y a nivel más bien
de aspiración, porque las comunidades han estado abocadas, sobre todo,
a resolver los temas relacionados con la habitabilidad básica y el reasentamiento. En esta fase, en cambio, dichas ideas van a cristalizar y definirse
como resultado de una toma de decisión económica y productiva a partir
de la cual la comunidad va a empezar a trabajar el predio, ya sea en forma
comunitaria o familiar o mediante una combinación de ellas.
La planificación predial utiliza las nociones adquiridas sobre administración y gestión predial, como base para elegir y definir las zonas
propicias para el desarrollo productivo, ya sea ganadero, agrícola o forestal, y aquellas zonas que requieren de protección ambiental.
La planificación predial, en otras palabras, ayuda a adoptar acuerdos
para el uso del predio y la elección y distribución de potreros para la producción agropecuaria. Para ello, se pueden contemplar diversas actividades, como la realización de talleres participativos para la revisión de cartografías, antecedentes de diagnósticos, estudios agronómicos generados en
etapas anteriores y la prospección o estudios de mercado, entre otras.
Los estudios o prospecciones de mercado permiten a las familias
disponer de información para la toma de decisión acerca de qué producir
y también acerca de cómo hacerlo, si en forma comunitaria o individual,
escalonada, mediante cluster con otros territorios, bajo contrato (de cebada, por ejemplo), a nivel regional o de exportación, etc. Permiten también
decidir si diversificar o cambiar de sistema de producción en concordancia con las señales de los mercados. El propósito es manejar nociones empresariales dirigidas a obtener beneficios económicos que permitan mejorar los ingresos familiares o comunitarios y, con ello, la calidad de vida.
Los estudios de mercados son caros, pero existe información generada por las instituciones del agro sobre la mayoría de los rubros, la
que se puede utilizar como insumo para la planificación. El Ministerio
de Agricultura, por ejemplo, a través del Fondo de Iniciativa Agraria,
FIA, entre otras instancias, está constantemente generando estudios de
mercado para productos emergentes o para reconversiones productivas, cuyos resultados se encuentran disponibles.
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Es necesario señalar, sin embargo, que para una comunidad mapuche, que tradicionalmente ha trabajado bajo un esquema de subsistencia, no es fácil pasar en un plazo corto a establecer un negocio económicamente rentable, utilizando diferentes tecnologías. Para
ello se requiere necesariamente transponer una etapa intermedia. De
lo contrario, se arriesga el fracaso, debido a que la comunidad no logra asimilar y asumir tan rápidamente el enfoque empresarial. En esta
perspectiva, la experiencia enseña que es conveniente que la comunidad defina qué rubros le resultan más familiares para producir inicialmente en el nuevo predio. Después, cuando haya adquirido capacidad
para producir trigo, papa y avena, por ejemplo, a mayor escala, recién
entonces considere la posibilidad de insertar al sistema de producción
algún rubro complementario, tomando en cuenta análisis de mercado y
elementos de innovación.
Hay que considerar también que en la selección de los rubros,
aparte de las condiciones agroclimáticas, inciden las condicionantes
culturales. Es así que las familias difícilmente van a dejar de producir
trigo, por ejemplo, para la venta. No hay que olvidar que el tema económico y productivo corresponde a una de las cuatro dimensiones de la
demanda de tierras, y que esta surge también por razones sociopolíticas, ambientales y culturales.
Diversos pueden ser los agentes institucionales de apoyo a la comunidad en esta etapa. Un equipo técnico que asesore directamente a
la comunidad sería sin duda deseable, además de consultorías especializadas y el apoyo de las instituciones del agro y el municipio a través
de sus programas.
Paso 6.3 Validación de sistemas productivos económicos mixtos
Este paso tiene como objetivo validar en las condiciones del nuevo predio las potencialidades productivas y de adaptación de los rubros elegidos, ello con el fin de favorecer la toma de decisión sobre su
implementación a mayor escala.
Para lograr este objetivo el camino es someter los rubros con proyección económica que son del interés de la comunidad a pruebas de
validación práctica en campo. Ello adicionalmente facilitará el aprendizaje teórico-práctico (aprender haciendo) de la comunidad en el manejo
de las alternativas productivas seleccionadas e integrar el conocimiento
mapuche a su manejo e implementación.
Una condición para el logro de este paso es que el apoyo y asesoría técnica se basen en metodologías de enseñanza-aprendizaje participativas, teórico-prácticas, horizontales, que hagan posible un intercambio efectivo entre extensionista y agricultor y permita la integración y
complementariedad de nociones mapuche y no mapuche.
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Ciertamente, en condiciones de vulnerabilidad social, las comunidades no estarán para ensayar sistemas o rubros no tradicionales con proyección económica. De esta manera, este paso es posible solo si las condiciones de habitabilidad están subsanadas, tal como ya se planteó.
Pudiera también argumentarse que la tecnología recomendada ya
se encuentra más que probada y evaluada por los centros de investigación
y que no es necesario que las comunidades se encarguen de validarla. Sin
embargo, la experiencia enseña que la adopción tecnológica, para que ocurra, requiere de un proceso de prueba que los productores consideran necesario realizar en sus condiciones para verificar resultados.
Se mencionan algunos ejemplos de posibles pruebas de validación:
variedades de cultivos más adecuadas a las condiciones climáticas, fechas
de siembra, técnicas para contrarrestar las heladas, control de plagas y enfermedades, áreas más propicias del predio, etc. En ganadería, la inseminación
artificial, mejoramiento de praderas con variedades de alto valor nutritivo,
tecnificación en elaboración de alimentos suplementarios (ensilaje), a nivel de
grandes y medianos ganaderos, pero nuevos para el mundo indígena, etc.
El desarrollo de este paso requiere, ciertamente, de asesoría especializada para la definición de las pruebas y el seguimiento de las mismas hasta
llegar a una conclusión. Requiere también de subsidios para realizarlas.
Como resultado de los procesos de prueba en campo, las familias
podrán tener mayor certeza sobre la viabilidad de los rubros seleccionados en las condiciones del predio y, a la vez, podrán identificar las áreas
dentro de este más adecuadas para establecerlos. Las decisiones que
tomen a partir de los resultados de estas pruebas van a complementar y
reforzar la planificación predial territorial.
A la comunidad, desde luego, le corresponde un rol protagónico en
el desarrollo de estos procesos, acompañada de cerca en el esfuerzo por
un equipo técnico asesor. El INDAP y el INIA pueden dar un aporte muy
importante. Lo mismo la CONAF.
El proceso, basado en un método simple de prueba y error, debiera
ya entregar indicaciones en una temporada agrícola. A partir de ellas,
teniendo una definición más o menos clara sobre los rubros que mejor se
adaptan, son más rentables y existe capacidad para generarlos, se puede
pasar al siguiente paso, que corresponde a la ejecución de las inversiones
productivas y económicas a escala mayor.
El proceso de fortalecimiento productivo y económico debiera concluir con la definición de un plan predial productivo que establezca claramente las actividades productivas con fines económicos que la comunidad se propone emprender.
61
Proceso de Fortalecimiento Productivo y Económico
7. Proceso de PROGRAMACIÓN Y EJECUCIÓN DE
INVERSIONES PRODUCTIVAS
La apreciación es que la inversión pública en las comunidades es escasa, más bien coyuntural y parcializada. No se ven acuerdos para la focalización de recursos ni planes estratégicos de intervención para potenciar las comunidades con una proyección a futuro. La capacidad para responder a las
expectativas de las comunidades y llevar a la práctica medidas concretas que
la gente vea y sienta es incipiente. Se propone intersectorialidad, desarrollo
territorial, desarrollo articulado, coordinación de la inversión pública, lo que
sin duda representa salidas y soluciones, pero estas nociones y planteamientos estratégicos no llegan a traducirse todavía en ejercicios consistentes. Las
intervenciones siguen siendo sectoriales, en gran medida.
Este proceso requiere de la total participación y coordinación de
las diversas instituciones del agro, a nivel local y regional, así como
también de otros actores, como privados y las ONG. El propósito es
que, mediante instancias de intercambio y trabajo con participación
de representantes de las comunidades, se establezca una definición
estratégica interinstitucional que permita evitar o disminuir la duplicidad de esfuerzos, contribuyendo con ello a un uso más eficiente y
focalizado de los recursos disponibles. En esta perspectiva, serán muy
efectivas las mesas de trabajo destinadas a programar las respectivas
inversiones sobre la base de los Planes de Gestión Comunitario y Territorial (PGCT), acorde a los programas e instrumentos de fomento
de las instituciones y los aportes de privados y de las ONG. Una vez
acordado el programa de inversiones para atender los PGCT, el paso siguiente debiera orientarse a generar los convenios interinstitucionales
necesarios y pertinentes para la ejecución de las inversiones.
Igualmente, este proceso de programación y ejecución de inversiones requiere que se fortalezca la asociatividad con fines productivos
62
y económicos. Las formas organizativas serán las que más se ajusten a los
fines de las familias, grupos de interés, comunidad o territorio.
Las comunidades son las llamadas a ser protagonistas de este proceso, respaldadas por el concurso articulado de las instituciones del Estado.
Paso 7.1 Programación de inversiones
El objetivo de este paso es programar, coordinar y asegurar las inversiones para la implementación de los planes prediales productivos de las
comunidades. Es una etapa que le corresponde asumir fundamentalmente
a la institucionalidad en términos de asegurar las inversiones requeridas.
Entre los agentes de apoyo se contemplan: CONADI, Ministerio
de Agricultura, INDAP, CONAF, Gobierno Regional, Ministerio de Economía, municipios. SERCOTEC tiene algunos programas para pequeños
emprendedores. También está CORFO, que apoya el tema económico con
una mirada más empresarial.
El municipio es un importante aliado como plataforma para generar los espacios y las estrategias para bajar recursos, ya sea de las instituciones del Estado o de las ONG, nacionales o extranjeras.
Se contempla también el rol de un equipo técnico asesor, de existir un
programa de apoyo a las comunidades, para que contribuya a integrar las distintas dimensiones institucionales y favorezca el enlace con las comunidades.
La programación de inversiones requiere una alta participación de
las instituciones que van a apoyar el financiamiento de los planes de las
comunidades. Se deben programar las inversiones en los distintos ámbitos de la producción económica y establecer las coordinaciones y acuerdos
de inversión, en respuesta a los PGCT.
Por otra parte, la concertación de actores y la implementación de
inversiones van a permitir evaluar e identificar los nudos críticos, cuando
existan, y hacer las modificaciones o crear nuevos instrumentos que permitan apoyar el desarrollo económico de las comunidades.
Un aspecto muy importante se refiere a la necesidad de asegurar
que las inversiones tengan pertinencia cultural. Las nociones técnicas
mapuche aplicadas al desarrollo de los rubros económicos claramente
pueden constituir ventajas comparativas. Un ejemplo lo constituye el sistema ganadero mapuche. Sabido es que la familia mapuche considera la
tenencia ganadera como ahorro de dinero en pie. Esta actividad se realiza tradicionalmente con bajo manejo técnico e insumos alimenticios complementarios (concentrados, ensilaje) y, por ende, de baja productividad.
Por tanto, estamos en presencia de una ganadería principalmente basada
en la utilización de praderas naturales como fuente alimentaria, carente
de insumos químicos. Por ello, se acerca mucho, en los hechos, a lo que
se conoce como producción limpia.
63
Si bien existe una considerable desigualdad entre este segmento de
agricultura familiar campesina mapuche y los medianos y grandes productores ganaderos, en términos de tecnología, mercados y rentabilidad,
es posible transformar la debilidad del sistema en una ventaja comparativa. Para ello se requiere potenciar las praderas utilizadas con especies de
alto valor nutritivo, establecer riego y mejorar el sistema productivo en
general mediante asesorías, capacitaciones y fortalecimiento organizacional, con orientación comercializadora, entre otros aspectos. La carne, certificada como carne natural, tendría un alto valor agregado al ser orientada a nichos de demanda de productos de certificación limpia.
La mencionada es una opción muy específica, concreta y factible de
desarrollo productivo para las comunidades mapuche con nuevas tierras.
También se abren posibilidades de desarrollo de nuevas iniciativas productivas y económicas de orden innovativo, como, por ejemplo, cultivos industriales (lupino, raps), plantas de procesamiento de productos (molinos, secadora
de plantas medicinales), etc., para la cual se asume que existen instrumentos de fomento importantes de INDAP, SAG, FIA, SERCOTEC y CORFO.
Otros productos mapuche agroindustriales, como conservas, elaboración de cecinas artesanales con denominación de origen e identidad, por ejemplo, pueden ofrecer también ventajas comparativas en el
mercado. Estos ejemplos indican que existen alternativas económicas
en las comunidades sin tener que transformar radicalmente sus sistemas productivos. Las inversiones deben tomar en cuenta estas opciones que aseguran pertinencia cultural.
Paso 7.2 Inversiones para la producción
Una vez cumplidos los objetivos del paso anterior, corresponde
que se ejecuten las inversiones destinadas a apoyar la implementación
y desarrollo de las actividades productivas plasmadas en los PGCT de
forma participativa, articulada y coordinada entre las instituciones y
entre estas y las comunidades, de acuerdo a un calendario de inversiones. Su ejecución se puede dar en el marco de acuerdos de inversión,
proyectos y programas especiales, entre otros mecanismos.
La ejecución de las inversiones constituye, en los hechos, una relación directa entre las necesidades y requerimientos de las comunidades
plasmados en los PGCT y la oferta programática existente. Ello generará
dinámicas que fundamentarán la flexibilización, adecuación y/o diseño
de nuevos instrumentos que permitan la inversión a través de programas
pertinentes. Para esto se requerirá de voluntad política e institucional,
expresada en los acuerdos de programación de inversiones respectivos.
La experiencia del programa de colaboración FAO-CONADI destinado a apoyar comunidades del territorio Nag Che avanzó hasta la
definición de planes productivos y perfiles de proyectos (PGCT), los
cuales fueron presentados a las instituciones públicas en el marco de
64
encuentros técnicos. En estas instancias se generaron acuerdos de inversión en función de la implementación de los PGCT. En otras palabras, se
comprometieron instrumentos focalizados como parte de una estrategia
de coordinación y una alianza interinstitucional.
El acuerdo de inversión, bajo la forma de programa, en cuyo marco
se establecerían proyectos, es una alternativa posible para asegurar y canalizar los recursos financieros de manera articulada.
Definitivamente, la inversión es el tema crucial para el desarrollo
de las comunidades reasentadas. La experiencia enseña que se requiere
disponer de un fondo especial de inversión focalizada y de un programa
que permita integrar y optimizar la inversión en función de apoyar los
planes prediales productivos de las comunidades.
Una última consideración. Es posible que los planes de las comunidades demanden inversiones que no estén contempladas en los instrumentos
del Estado. En este sentido, es conveniente que las comunidades estén preparadas para gestionar sus iniciativas en otros ámbitos. Y también –¿por qué
no?– que las instituciones consideren adecuar o establecer nuevos instrumentos, como parte de un proceso a más largo plazo. En cualquier caso, el
desarrollo de capacidades en el seno de la comunidad para generar propuestas y negociarlas es vital en una perspectiva de desarrollo autogestionario.
Paso 7.3 Asociatividad
Este es un paso que surge en el momento en que la comunidad
percibe que, para el desarrollo de sus planes productivos, un requisito
fundamental es formalizar una nueva asociación en términos socioeconómicos, ya que la figura de comunidad e, incluso, de asociación indígena,
la restringe en algunas actividades de orden económico productivo. Con
esta nueva figura asociativa es más factible aunar esfuerzos para encarar
conjuntamente y con mayores posibilidades de éxito los desafíos de una
producción a mayor escala con fines económicos.
La programación de inversiones no necesariamente tiene como requisito
que exista una organización. De hecho, se pueden programar las inversiones
de acuerdo a requerimientos para apoyar sistemas productivos familiares. Sin
embargo, es sin duda más conveniente, para optimizar los recursos financieros,
que las familias estén organizadas para trabajar. De esta manera, una nueva
forma de asociatividad con fines de emprendimiento productivo se presenta
como una opción práctica y estratégica para el logro del desarrollo económico.
Una comunidad que compra el predio en forma comunitaria no
necesariamente lo trabaja y administra colectivamente, aunque hay comunidades que lo hacen. Tiende a primar cada vez más, como se ha
dicho, la compra en copropiedad y el sistema de trabajo a nivel familiar.
No obstante, también en esta segunda situación se da la inquietud y la
necesidad de trabajar ciertos componentes en forma asociada, por motivaciones culturales y por conveniencia del proceso productivo.
65
La planificación predial productiva que hemos visto en pasos anteriores es ya una expresión de la necesidad de encarar en forma grupal el salto productivo a mayor escala. En este contexto, por ejemplo,
si la producción a mayor escala exige el uso de maquinaria, este solo
elemento plantea una exigencia organizacional, no solo a nivel comunitario, sino también territorial. En efecto, desde un punto de vista de la
inversión, resulta poco viable que una sola comunidad acceda a un set
de maquinarias, pues no se justifica para la cantidad de tierra que posee. Cuatro comunidades de Pewenco, por ejemplo, están gestionando
un set de maquinarias con la idea de que una se haga cargo de él, como
empresa, y les preste servicios a las demás a un precio especial.
La organización es un medio que puede permitir a las familias
alcanzar objetivos económicos muy concretos, como mejorar su poder
de negociación ante los proveedores para bajar costos en la adquisición
de los insumos; aprovechar economías de escala en algunas fases del
ciclo productivo; generar una oferta productiva conjunta para acceder
a los mercados en condiciones más favorables; e implementar proyectos de riesgo compartido, entre otros.
Por otra parte, la existencia de una plataforma representativa
propia de las comunidades hace posible que estas sean partícipes de los
procesos de coordinación intersectorial e interinstitucional. Ello permite validar el proceso de programación de inversiones y que la comunidad se constituya en contraparte de este y participe en su ejecución,
seguimiento y evaluación.
La comunidad requiere de capacitación en asociatividad con fines económicos para definir cuál es la forma organizativa (gremio,
cooperativa, sociedad anónima, comité de pequeños agricultores, etc.)
que más se adecua a sus necesidades e intereses y para apropiarse de
los mecanismos internos de funcionamiento y poder operar como entidad empresarial. La realización de talleres y giras técnicas para conocer
otras experiencias organizativas es un buen recurso de capacitación.
Proceso de Programación y Ejecución
de Inversiones Productivas
66
8. Proceso de AUTOGESTIÓN
Este proceso tiene como objetivo que las familias, comunidades y
territorios alcancen la autonomía para avanzar por sí mismas, con un mínimo de intervención gubernamental, hacia otras etapas de su desarrollo
económico, social y cultural.
En otras palabras, se trata de que este proceso, que es constante y
dinámico, permita cerrar un primer ciclo de desarrollo de las comunidades
mapuche, de tránsito de una agricultura de subsistencia a una agricultura a
mayor escala, articulada a los mercados, rentable, sostenible y pertinente desde un punto de vista cultural, en sus nuevos predios. El propósito último de
este ciclo es que las familias y comunidades logren incrementar sus ingresos,
mejorar su calidad de vida y fortalecer su identidad como pueblo mapuche.
Lo anterior presupone un equilibrio en el manejo de los recursos naturales, un fortalecimiento del Ixofil Mongen (biodiversidad), una mejor vida para
las familias y comunidades y una revitalización cultural, en una perspectiva de
creciente autogestión (Kidu Guneal Taiñ Mogen).
La comunidad completa en esta etapa un ciclo de procesos que
emprendió desde que surgió en ella la demanda de tierras. En el curso de
este ciclo, del cual ha sido protagonista, ha recibido asistencia técnica y financiera de parte de un conjunto de actores (instituciones del Estado, municipios, las ONG, universidades, etc.) hasta lograr una consolidación de
sus avances y un cierto nivel de autonomía en la gestión de su desarrollo.
Si ha existido un programa de apoyo, este debiera concluir aquí su
labor. Lo anterior no significa, ciertamente, que las comunidades y territorios no requieran en adelante de asistencia técnica e inversión.
La diferencia en esta fase es que, a partir del nivel alcanzado de
consolidación y autogestión, las comunidades ahora están en condiciones
por sí solas de administrar sus nuevos predios, sus sistemas productivos
a mayor escala, sus iniciativas económicas y sus organizaciones empresariales, y avanzar ulteriormente hacia sus fines de desarrollo. Han pasado,
de esta manera, de la insustentabilidad a la autogestión. Si requieren
de asesoría especializada e inversión podrán, por cierto, en esta nueva
situación, seguir postulando y haciendo uso de todos los instrumentos
y herramientas que los servicios del agro ponen a disposición de los productores agropecuarios en general.
67
ANEXOS
Anexo Nº 1
SISTEMAS DE COMPRA DEL PREDIO
COMPRA EN COMUNIDAD: El sistema de compra en comunidad es aquel utilizado en la gran mayoría de los casos. Considera
establecer la propiedad en la figura jurídica que solicita la restitución de
tierras, esto es, en la persona jurídica de la organización (comunidad indígena). De esta manera, las posibles variaciones en la constitución de la
organización no tienen implicancia alguna en el dominio. Bajo esta figura jurídica, a la totalidad de los socios de la organización les corresponden derechos sobre la propiedad. Sin embargo, ninguno de ellos puede
por defecto reclamar dominio permanente y definitivo, pues su calidad
de “propietario” está sujeta a su participación como socio de la organización. Así, ningún socio de la comunidad puede asegurar su condición
de propietario, con el consiguiente desmedro en la seguridad de la inversión que cada familia llegue a hacer en la porción de terreno que le
pueda corresponder por derecho en tanto socio de la organización.
Como una forma de disminuir esta “inseguridad”, la Ley Indígena
permite la constitución de derechos de goce, que son otorgados por la persona jurídica, a través de asambleas extraordinarias que deben contar con
un quórum mínimo (50% más uno), a cada socio en particular. Este procedimiento está normado por la ley indicada y reglamentado por la CONADI.
La constitución de un derecho de goce no constituye propiedad definitiva sobre la porción de terreno asignado a cada socio, solo establece
derecho de usufructo, que es asignado de por vida, prevaleciendo frente a la
pérdida de la calidad de socio de la organización. Sin embargo, este derecho
no es heredable. Por lo tanto, al fallecimiento del titular, la porción de terreno asignada vuelve a entera propiedad y derecho de la persona jurídica.
En los casos de compra en comunidad, la norma del quórum mínimo es aplicable a cualquier decisión que la organización desee tomar
respecto del predio, siempre y cuando se ajuste en derecho a la restricción a que queda afecta por ley, y que impide su venta y gravamen bajo
prohibición por 25 años posteriores a la compra.
COMPRA EN COPROPIEDAD: El sistema de compra en copropiedad, si bien respeta el derecho de la persona jurídica sobre el proceso de restitución de tierras, establece, como condición jurídica de
compra, el dominio sobre un grupo de personas determinado, todos
los cuales deben tener la calidad de miembros de la organización que
acredita el derecho, previo acuerdo de la asamblea de la comunidad.
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De esta forma, el dominio queda inscrito a nombre de las personas definidas por la organización, donde cada una de ellas es propietaria en partes iguales
y en común del predio adquirido, siguiendo el principio de la Ley de copropiedad inmobiliaria, con la diferencia de que, en este caso, la compra no define específicamente los retazos o porciones del predio que son de propiedad particular,
estableciendo la compra en toda su extensión como propiedad común.
Esta figura legal permite el reconocimiento cabal y heredable de cada
propietario especificado en el dominio, sobre un porcentaje de derechos. Esto
obliga a que, para el reconocimiento y determinación de las propiedades
particulares del derecho que le corresponde a cada propietario, se debe igualmente hacer una Asignación de Goce, el que, a diferencia del sistema de
compra en comunidad, requiere de la presencia y autorización de la totalidad
de los socios indicados en el dominio. La falta o ausencia de alguno de ellos,
no permitirá toma de acuerdo alguno, salvo cuando esta ocurra por causa de
fallecimiento, en cuyo caso deben comparecer todos los herederos, luego de
efectuada la posesión efectiva correspondiente.
Cuadro comparativo
Sistemas de compra en comunidad y copropiedad
1
CRITERIO
COMPRA EN
COMUNIDAD
Propietario.
Persona jurídica.
2
Derecho de cada
socio sobre la
propiedad.
COMPRA EN
COPROPIEDAD
Personas particulares,
miembros de la persona
jurídica.
De usufructo asegurado
de por vida al titular del
derecho de goce.
De propiedad sobre una
determinada cantidad de
derechos (como ocurre
en casos de posesión
efectiva).
No heredable.
Heredable.
3
Derecho de
goce.
Otorgado por el quórum
mínimo de los socios.
Otorgado por la
totalidad de los
copropietarios.
4
Toma de
acuerdos sobre
la propiedad
común.
Resuelto por el quórum
mínimo de los socios.
Resuelto por la totalidad
de los copropietarios.
Movilidad de
beneficiarios.
Permitida. El propietario
es una organización
con carácter dinámico,
que puede variar en su
constitución.
No permitida, salvo en
casos de herencias.
5
69
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE AMBOS SISTEMAS: Una de las
mayores desventajas del sistema de compra en comunidad es la gran
dependencia que tiene el grupo de familias y/o socios de la organización que finalmente decide hacer uso del predio adquirido, respecto de
la comunidad de origen. Dado que el dominio es de la persona jurídica, las decisiones siempre deben ser tomadas por el quórum mínimo.
Cuando el nuevo predio se encuentra distante de la comunidad de origen, la dependencia genera un problema práctico evidente, pues cada
gestión implica tener que acudir a ella. En los casos de comunidades
numerosas, de 70 socios, por ejemplo, si el grupo que se establece en el
predio adquirido es de 14 socios, no alcanzan el quórum mínimo (que
correspondería a 36 socios). De esta manera, están sujetos a la aprobación y firma de al menos 22 socios del sector de origen, lo que dificulta
notoriamente las posibilidades de impulsar acciones productivas, culturales, etc.
No obstante lo anterior, la ventaja de la compra en comunidad frente
al sistema de copropiedad es que el requisito de quórum mínimo es más fácil de cumplir frente al requisito de reunir a la totalidad de los propietarios
que establece el sistema de copropiedad, sobre todo cuando en este último
caso se presentan diferencias irreconciliables entre sus miembros.
Las inversiones que se hagan, resguardando los intereses de los
herederos, tiene mayor seguridad para los “propietarios” bajo el sistema de
copropiedad, pues en este caso el dominio es específico y determinante para
quienes figuran en la escritura de propiedad correspondiente. Esta situación, en
cambio, no es aplicable cuando el propietario es una persona jurídica.
Finalmente, una de las desventajas de la compra en copropiedad
puede ser la tendencia al abandono de la tradición indígena, basada en
los principios ancestrales de dominio del territorio según la cultura mapuche.
En definitiva, para optar por un sistema u otro, la comunidad requiere
de capacitación y orientación técnica. Para ello es conveniente que se contemple la realización de reuniones y talleres de discusión y capacitación apoyados por personal externo especializado en el tema.
70
Anexo Nº 2
PROPUESTA DE CONTENIDO DE DIAGNÓSTICO
DE HABITABILIDAD
1.
Antecedentes de conformación del grupo que hará uso del predio
1.1
Nómina que incluya nombre completo de cada beneficiario de la
compra (Puede obtenerse de Registro CONADI)
1.2
Nómina de usuarios del nuevo predio (Quienes harán uso y
ocupación del predio)
Antecedentes del grupo familiar:
Nombre completo de cada miembro
Cédula de Identidad
Parentesco
Edad
Nivel de escolaridad
2.
Antecedentes sociales
2.1
Disposición a trasladarse y hacer ocupación del predio adquirido
2.2
Tiempo proyectado para su traslado u ocupación
2.3
Antecedentes de vivienda:
Disponibilidad: propia – arrendada – cedida – allegado
Calidad del beneficiario del predio: propietario – o cónyuge
(respecto de la vivienda)
Origen (solo si es propia): autoconstrucción – subsidio
habitacional – patronal – otra existente en el predio
Si es de subsidio:
Tipo (rural, fondo solidario, progresivo, etc.)
Año de adjudicación
Comuna de adjudicación
Factibilidad de traslado de la vivienda: sí – no
Si es patronal o existente en el predio: definitiva – provisoria
Requerimiento de subsidio:
Tipo subsidio: construcción – mejoramiento – ampliación –
emergencia
Urgencia: alta – media – baja
Asignación de goce: otorgado – en trámite – sin solicitar
71
3.
72
Antecedentes productivos
3.1
Dotación ganadera: tipo, clase y cantidad, y factibilidad de
traslado
Animales mayores (bovinos, equinos)
Animales menores (porcinos, ovinos, otros)
Aves de corral (pavos, gansos, patos, otras)
Aves exóticas (codornices, otras)
3.2
Disponibilidad de infraestructura básica productiva: cantidad, tipo,
estado de conservación, y factibilidad de traslado
Sistema de riego
Invernaderos
Gallineros
Porquerizas
Galpones
Bodegas
Apiarios
3.3
Disponibilidad de herramientas, maquinarias y equipos: tipo,
cantidad, tenencia (propio o arrendado), estado de conservación, y
factibilidad de traslado.
Herramientas (palas, rastrillos, carretillas, motosierra, etc.)
Maquinarias (tractor, coloso, arados, rastras, vibrocultivadoras,
etc.)
Equipos (sistema de riego, fumigadores, aserradero, etc.)
3.4
Experiencia en cultivos: tipo de cultivo, origen de las nociones de
manejo, tiempo de experiencia.
Forma de producción (familiar, comunitaria)
Superficie
Rendimiento
Calidad de productos (manejos postcosecha)
Orientación de productos (autoconsumo, venta)
3.5
Acceso a otros factores:
Insumos (semillas, fertilizantes)
Crédito
Asesorías, capacitación, talleres, giras.
Comercialización:
- Tipo de comercialización (directa, indirecta, intermediarios)
- Época de ventas (estacionales, todo el año)
- Lugares de venta, destino de ventas, precios
3.6
Proyecciones productivas en el nuevo predio: identificación de
iniciativas, rubros productivos, de la posible forma de trabajo y
administración predial.
4.
Antecedentes económicos
4.1
Conocimiento de principales rubros productivos que aportan al
ingreso y su mercado de destino (tipo, superficie, rendimiento,
costo beneficio)
4.2
Otros ingresos: conocer otros aportes a ingresos por:
subsidios sociales (SUF, PAS, entre otros)
Trabajo asalariado fuera del predio (tipo, tiempo: estacional, anual,
etc.)
4.3
De las proyecciones:
Disponibilidad de recursos para enfrentar traslado, y proceso
inicial de reasentamiento
Acuerdos previos para enfrentar costos de traslado, y proceso
inicial de reasentamiento
73