Libro de consulta - Managing for Development Results
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Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Libro de consulta 3ª Edicion ¡Una oportunidad única para conocer la GpRD en acción! Indice Agradecimientos ..................................................................................................................................................... 2 Prólogo .................................................................................................................................................................... 3 I. Introducción ........................................................................................................................................................ 5 II. GpRD en el contexto mundial ........................................................................................................................... 8 III. Estudios de caso............................................................................................................................................. 11 Estudios de caso en el nivel individual.................................................................................................................. 11 Afganistán..............................................................................................................................................................................................12 El Ministro Ehsan Zia y el Programa Nacional de Solidaridad...........................................................................................................12 Colombia ...............................................................................................................................................................................................18 El papel del presidente Uribe en la transformación de la gestión pública ................................................................................................18 Honduras ...............................................................................................................................................................................................23 El liderazgo del presidente Manuel Zelaya Rosales ...............................................................................................................................23 República de Kirguistán ......................................................................................................................................................................27 El papel del ministro Japarov en la promoción de resultados para el desarrollo y el comercio ...................................................................27 Sri Lanka ................................................................................................................................................................................................31 El papel de la Sra. Dhara Wijayatilake en la institucionalización de la GpRD en el gobierno .............................................................31 Chile........................................................................................................................................................................................................35 El compromiso de Mario Marcel con el presupuesto por resultados.........................................................................................................35 Guinea Bissau y la República Democrática del Congo ..................................................................................................................40 El liderazgo en GpRD de Claude Kakule Mukanda en el Programa Mundial de Alimentos ..............................................................40 Kenya .....................................................................................................................................................................................................45 Sylvester Obong’o y su compromiso con los resultados para los habitantes de Kenya ................................................................................45 Estudios de caso en el nivel institucional..............................................................................................................51 Agencia Francesa de Desarrollo (AFD)............................................................................................................................................52 El desafío de la rendición de cuentas para un donante bilateral..............................................................................................................52 Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA).....................................................................................................................58 Incorporación de la GpRD en los niveles institucional, nacional y de proyecto.........................................................................................58 Brasil Ceará............................................................................................................................................................................................66 Implementación de la Gestión Basada en Resultados en el nivel subnacional ..........................................................................................66 Fundación Development Gateway....................................................................................................................................................71 Uso de la plataforma de gestión de la ayuda para fortalecer los sistemas nacionales.................................................................................71 Estudios de caso en el nivel nacional ................................................................................................................... 76 Camboya ................................................................................................................................................................................................77 La Dirección de Aguas de Phnom Penh (PPWSA) .............................................................................................................................77 Marruecos ..............................................................................................................................................................................................82 Reforzamiento de los servicios básicos de salud mediante la habilitación regional.....................................................................................82 Níger.......................................................................................................................................................................................................88 Desarrollo de una cadena de resultados para la estrategia nacional de reducción de la pobreza ................................................................88 Pakistán ..................................................................................................................................................................................................95 Entrega de resultados a través de la Policía Nacional de Autopistas y Carreteras..................................................................................95 Yemen ....................................................................................................................................................................................................99 Obtención de resultados en el Ministerio de Salud y Población...............................................................................................................99 IV. Conclusiones ..................................................................................................................................................104 V. Visión general de los conceptos utilizados en GpRD: Glosario .....................................................................106 1 Libro de consulta 3ª Edicion Agradecimientos Esta Tercera edición del Libro de Consulta de Buenas prácticas emergentes en la Gestión para resultados de desarrollo es uno de los frutos del Esfuerzo Colaborativo OCDE - DAC en gestión para resultados de desarrollo. El Esfuerzo Colaborativo reúne a representantes de países socios y a donantes bilaterales y multilaterales que trabajan codo a codo intercambiando ideas acerca de las tendencias mundiales en la gestión para resultados de desarrollo (GpRD). El Equipo del Libro de consulta (Elizabeth Ashbourne – Oficina Principal de Operaciones, Líder del Equipo; Daphne Leger y Eva Kolker – Consultoras) con sede en el Banco Mundial desea agradecer a sus socios dedicados, en especial a: ...los autores de los Estudios de caso: Sultan Akhmatov, Dr. Abdelali Belghiti Alaoui, Brian Baldwin, Marie Bjornson-Langen, Claudia Buentjen, Marcela Guzmán, Mahe Nau Haider, Ron Hartman, Marcos Costa Holanda, Dr Fowzia Jaffer, Urbaeva Jyldyz, Emily Kallaur, Ana Cristina Medeiros, Renata Pistone, Cláudio André Gondim Nogueira, Stephan Pahls, José Pita-Grós, Sabina Qureshi, Dra Carolina Renteria, Marcio Sierra, Velayuthan Sivagnanasothy, Anne Sweetser, Antônio Lisboa Teles da Rosa, Benoit Thierry, David Watson, e Hisham Zehni. ...los colegas revisores: Marie Bricknell, Hannah Cooper, Natalia Gomez, Ann Good, Gail Richardson, Stefan Schmitz, Susan Stout, Patrick Vandenbruaene, Barbara Weber, y Juliana Wenceslau. ...el Panel de revisión y selección de los casos del Libro de consulta: Erik Aakre (NORAD), Brian Baldwin (FIDA), Douglas A. Barnett (BAfD), Marie Bjornson-Langen (AFD), Larry Cooley (Management Systems International), Jargal Dambadarjaa (Open Society Forum – Mongolia), Jeff Gilbert (Pfizer), Ann Good (ACDI), Michelle Gyles-Mcdonnough (PNUD), Roberto Garcia Lopez (BID), Sylvester O'bongo (Kenya), Stefan Schmitz (OCDE), y Tamirat Yacob (Etiopía). ...y otros colegas: Jayme Mendes dos Santos, Robert Patterson, Patricia Rogers y Robert Schreiber. Compilar la Tercera edición del Libro de consulta ha sido un proceso estimulante. Esperamos que este Libro de consulta promueva la discusión sobre GpRD y se constituya en un valioso recurso para quienes se interesan en lograr mejores resultados de desarrollo. Washington D.C. Verano de 2008 2 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Prólogo Según un antiguo adagio, para saber si uno es un líder hay que mirar hacia atrás. Si las personas detrás de uno están allí únicamente porque no les queda otra opción, es probable que no seamos ejemplo de nada. Por el contrario, si se encuentran ahí porque uno los inspira y los hace dueños de sus propias decisiones, entonces sí estamos liderando. La gestión para resultados del desarrollo GpRD requiere de liderazgo para plantear y obtener los objetivos propuestos. En concreto, todo proceso de GpRD serio necesita contar con individuos comprometidos y dispuestos a invertir su capital político en reformar sistemas profundamente arraigados, moldear una visión de futuro compartida y mejorar el desempeño del gobierno. Estos esfuerzos no son accidentales, sino causas de largo aliento que tardan mucho tiempo en alcanzarse. Se precisa de líderes dotados de la integridad suficiente para no desistir ante los desafíos que se les presenten. La experiencia acumulada identifica al menos seis funciones de liderazgo principales relacionadas con la GpRD: 1) Generar compromisos sólidos que permitan mejorar la capacidad de los organismos de gobierno de orientar su gestión hacia la consecución de resultados; 2) Crear una amplia base de apoyo para aquellos planes nacionales que contemplen resultados y vinculen los resultados a los objetivos; 3) Demostrar con hechos y con palabras que la información relacionada con los resultados efectivamente arroja luces sobre las prioridades de política y presupuesto, siendo utilizada para aprender a mejorar el desempeño; 4) Movilizar los recursos humanos y financieros necesarios para conseguir los objetivos; 5) Motivar y facultar a las personas para que unan sus esfuerzos tras el logro de resultados clave; y 6) Crear una cultura organizacional en la cual disponer de información sobre el desempeño constituya una necesidad prioritaria, difundiéndola de manera imparcial y utilizándola como una herramienta de incentivo y no de castigo. Los casos presentados en este volumen contienen ejemplos ilustrativos e inspiradores de líderes que han llevado adelante estas funciones. Con más de treinta años de experiencia implantando reformas en la gestión pública de numerosos países, me complace haber sido testigo de primera línea de varios de estos casos, y asistir al sorprendente, y para mí inesperado, interés que los altos funcionarios han demostrado en la GpRD en el último tiempo. A menudo este liderazgo proviene de fuentes obvias, como jefes de estado visionarios, ministros de finanzas y planificación y líderes de organizaciones donantes. Pero también puede darse en el caso de profesionales menos reconocidos que se desempeñan como directores de presupuesto, directores de las oficinas de estadísticas, gobernadores, alcaldes, jefes de alguna comisión parlamentaria, o líderes de una ONG dedicada a mejorar el desempeño del gobierno. De alguna manera, ellos son los verdaderos héroes de la GpRD. La Mesa Redonda de Marrakech sobre Gestión para Resultados de Desarrollo efectuada en 2004 estableció los siguientes principios centrales: (1) concentrar el diálogo en los resultados durante todas las etapas del proceso de desarrollo; (2) alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con los resultados esperados; (3) simplificar los procesos de medición e información; (4) orientar la gestión hacia la obtención de resultados en lugar de adaptarla a los resultados ya obtenidos; y (5) utilizar la información sobre resultados para propósitos de aprendizaje y de toma de decisiones, así como de información y rendición de cuentas. No es fácil llevar estos principios a la práctica, y menos aún aplicarlos sin contar con un liderazgo firme y decidido. En la mayoría de los países, institucionalizar la GpRD conlleva numerosos cambios en el liderazgo político, dedicándose mucho tiempo a esfuerzos necesarios pero carentes de atractivo por transformar los sistemas centrales, o incluso crearlos si éstos no existen, y reunir una base empírica válida sobre la cual poder sustentar las decisiones. Por esta razón se hace indispensable que los esfuerzos por introducir cambios generen grupos 3 Libro de consulta 3ª Edicion de apoyo tanto dentro como fuera del gobierno, centrándose en una necesidad sentida como relevante para el país. Es igualmente importante que los esfuerzos se perciban como exentos de toda influencia proveniente de organizaciones partidarias o de instituciones donantes. Esta es una invitación dirigida tanto a quienes se sienten líderes como a aquellos que no pero que aun así desean ver crecer el liderazgo en la GpRD para que lean este Libro de consulta y sus versiones anteriores, prestando especial atención a las funciones que les corresponde realizar a quienes posibilitan el cambio con el fin de centrar la atención del gobierno no en los fondos utilizados sino en los resultados alcanzados, mejorando con ello la vida de las personas. Larry Cooley Presidente de Management Systems International 4 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo I. Introducción La GpRD resume los esfuerzos por alcanzar los resultados planteados por las iniciativas de desarrollo, y su impacto en las vidas de las personas puede llegar a tener dimensiones sorprendentes. Como concepto, la GpRD centra su atención en responsabilizar a las agencias internacionales, a los gobiernos y a los individuos de la entrega de resultados a la ciudadanía que pretenden ayudar. En última instancia, la gestión para resultados debe conducir hacia un mejoramiento sostenible de los resultados de desarrollo de los países mediante la implementación de sistemas nacionales. Desde la celebración de la Mesa Redonda de Marrakech sobre Gestión para Resultados en 2004 se han publicado dos ediciones del Libro de consulta. La primera edición describió la forma en que los países y los organismos donantes realizan su gestión en un nivel nacional, sectorial y por agencia, en tanto que la segunda edición se centró en la manera en que la GpRD opera para los responsables de las decisiones políticas, los profesionales técnicos, el sector privado y las organizaciones no gubernamentales (ONG). Ambas ediciones se encuentran disponibles en línea en la dirección http://www.mfdr.org/sourcebook/. Esta tercera edición del Libro de consulta proporciona ejemplos de liderazgo de GpRD, analizando los modos en que éste impulsa un cambio organizacional efectivo y orientado hacia los resultados. Al dirigir la atención hacia intervenciones observables y reproducibles, se espera que los casos presentados en esta edición del Libro de consulta proporcionen a los profesionales en diversos niveles y contextos ejemplos de aplicación de GpRD orientada a la entrega de soluciones. De todos los elementos que se aprecian en los casos analizados, los siguientes aparecen como fundamentales para el éxito de los esfuerzos por instaurar la GpRD: La aplicación sostenible de la GpRD requiere de un firme y decidido apoyo tanto en las instancias superiores como inferiores. El estado debe dar prioridad a las reformas tendientes hacia la GpRD, las cuales deben complementar las iniciativas, estrategias y planes de desarrollo nacional ya existentes; Es indispensable fortalecer las capacidades de los profesionales de GpRD, formándolos y permitiéndoles acceder a un nivel de capacidad operacional suficiente y a sistemas de negocio apropiados, y entregar a los nuevos líderes la facultad de poder ensayar nuevos modelos que pudieran mejorar la GpRD al interior de sus organizaciones; Contar con sistemas de información y de Monitoreo y Evaluación (M&E) fiables ha demostrado ser un aspecto tan importante como lleno de desafíos para muchos de los países, organismos e individuos presentados en los diversos casos tratados. Importancia del liderazgo para una institucionalización exitosa de la GpRD Para poder entregar resultados se requiere de un liderazgo capaz de transformar los valores, las actitudes y la conducta organizacional. Tal y como se aprecia en muchos de los casos analizados en nuestro Libro de consulta, el liderazgo va mucho más allá de un puesto en la cima de una pirámide jerárquica. Requiere de gran dedicación, visión y creatividad. De hecho, un liderazgo basado en resultados “libera la productividad de las ataduras de la jerarquía y las limitaciones asociadas a los cargos”,1 lo que no implica que el apoyo de las altas esferas a la GpRD carezca de relevancia. Todo lo contrario. La gran mayoría de los casos mencionados en el presente Libro de consulta destaca la importancia de contar con un apoyo del más alto nivel que garantice un compromiso y un respaldo sostenibles. Este apoyo señala una dirección y ayuda a coordinar el actuar de aquellos que efectivamente basan su gestión en la obtención de resultados. En un escenario ideal, un liderazgo fuertemente orientado hacia la GpRD debería fomentar la eficiencia y la responsabilidad normalmente restringidas por los modelos burocráticos y jerárquicos imperantes, dando al personal y a los 1 Results-based Leadership: How Leaders Build the Business and Improve the Bottom Line. David Ulrich, John H. Zenger, Jack Zenger, W. Norman Smallwood. Harvard Business Press, 1999. 5 Libro de consulta 3ª Edicion subordinados la posibilidad de desarrollar un interés irrenunciable por conseguir los resultados de desarrollo. Tal escenario por lo general requiere de cambios importantes en los sistemas y las prácticas de gestión en toda la organización. La GpRD precisa no sólo de compromisos de largo plazo de parte de los líderes de turno, sino que también de su apoyo y participación activa y visible en cada etapa de la cadena de resultados. La cadena de resultados es un claro reflejo de la relación de causalidad entre las intervenciones de desarrollo y los efectos esperados. Cadena de resultados Cómo ha de implementarse Insumos Actividades Qué se debe producir Productos Qué resultados se espera obtener a partir de esta inversión (Cómo deben usarse los productos) Resultados de corto plazo Resultados de mediano plazo Por qué es necesario realizarla Impactos de largo plazo Todo intento por poner en práctica y mantener un cambio requiere de tiempo y un liderazgo constante. Los cambios que amenacen la continuidad de aquellos procedimientos profundamente arraigados sin duda enfrentarán una resistencia inicial, debiendo hacerse múltiples intentos desde diferentes ángulos antes de poder instaurarlos. La experiencia relacionada con las reformas efectuadas en la cultura burocrática indica que se requiere de aproximadamente cinco años de esfuerzos continuos y sistemáticos para lograr institucionalizar un modelo basado en resultados.2 En muchos países, las reformas de GpRD abarcaron varias transiciones políticas, reforzando con ello la importancia de comprometerse y apoyar la GpRD en todos los niveles, no sólo desde la cima del poder. Selección y distribución de los casos analizados El Panel de Revisión del Libro de consulta escogió los casos en función de factores como la fortaleza y el contenido, el liderazgo, la posibilidad de replicarlos, el público destinatario y la resolución de problemas. De los 34 casos recibidos como respuesta al llamado realizado para enviar casos de buenas prácticas de liderazgo orientado a resultados, el Panel de Revisión seleccionó 17 casos para incluirlos en la Tercera Edición del Libro de consulta. Al comienzo de cada caso se enumeran los puntos esenciales como forma de destacar sus elementos de liderazgo y GpRD más relevantes. Los casos se dividen en tres categorías de liderazgo: liderazgo nacional, liderazgo institucional y liderazgo individual. Individual Nivel Político Institucional Técnico Internacionales ONG o instituciones privadas Nacional Nacional, subnacional o gobiernos locales Definición Presidente o ministro Jefe de organismo o sector, empleado, consultor independiente Agencias Nacionales o internacionales Ministerio y organismos nacionales o locales Acción Iniciar, abogar y apoyar los procesos conducentes a un cambio en GpRD que afecte a la nación o trascienda el ámbito de un ministerio o sector Poner en práctica y dar curso al proceso mediante el cual se puede aplicar el conocimiento y la investigación de expertos en el campo de la GpRD Apoyar los procesos y las reformas dirigidas a producir un cambio en la GpRD que afecte a la institución y a sus clientes Facilitar el proceso tendiente a producir un cambio en la GpRD que afecte a las instituciones y a sus interesados directos Poner en práctica el proceso orientado al desarrollo de una cultura basada en resultados al interior de la organización o entre organizaciones Casos Afganistán, Colombia, Honduras, República de Kirguistán, Sri Lanka Chile, Guinea Bissau/RDC, Kenya AFD, FIDA Brasil Ceará, Development Gateway Camboya, Marruecos, Níger, Pakistán, Yemen 2 Mayne, John (August 2005). Challenges and Lessons in Results-Based Management. http://www.adb.org/Documents/MfDR/Communityof-Practice/Mayne-challenges.pdf 6 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo El Libro de consulta como documento vivo Tal como en ediciones anteriores, este Libro de consulta tiene como objetivo servir como documento vivo. Si bien no es posible entregar pasos o fórmulas preestablecidos, sí se proporcionan ejemplos de buenas prácticas emergentes. En la medida en que surjan nuevos ejemplos y crezca la experiencia de países y organismos en GpRD, los miembros del Esfuerzo Conjunto OCDE DAC sobre Gestión para Resultados de Desarrollo esperan poder incluir nuevos estudios de caso en una próxima edición del Libro de consulta. Por lo pronto, en el sitio web del Libro de consulta – http://www.mfdr.org/sourcebook – encontrará la información más actualizada en el campo de la GpRD. 7 Libro de consulta 3ª Edicion II. GpRD en el contexto mundial Stefan Schmitz, OCDE Los gobiernos enfrentan el desafío de responder a las urgentes necesidades de sus ciudadanos y de asumir responsabilidades frente a ellos. En todo el mundo, la existencia de presupuestos apretados y de nuevos cuadros de escasez empaña la cambiante situación internacional. Si a esto se agrega un público cada vez más exigente, los gobiernos se ven sometidos a una creciente presión por demostrar que su accionar se encuentra a la altura de los fondos que recaudan. Más y más a menudo, deben responder a las demandas por un actuar transparente y demostrar los resultados alcanzados. Cabe preguntarse si las políticas, los programas y los proyectos han servido para lograr los resultados esperados. Hoy en día lo que cuenta no es tanto cuántas clínicas se han construido, sino más bien cuánto ha mejorado la salud de la ciudadanía; o cuántas escuelas se han levantado, sino cuántos niños y niñas cuentan con una mejor educación; o cuánto dinero ha recibido un determinado país como préstamo, sino sus logros en materia de reducción de la pobreza. La GpRD implica centrarse en determinados efectos durante todas las etapas del proceso de desarrollo nacional. Se ha creado una estructura y un conjunto de herramientas concretas para permitir a los gobiernos mejorar su desempeño y aumentar su responsabilidad en todos los niveles. La GpRD como modelo generalmente abarca una serie de principios de buen gobierno – objetivos claros, toma de decisiones basada en información disponible, transparencia y adaptación y mejoramiento continuos. ¿Qué se entiende por gestión para resultados de desarrollo? El modelo de GpRD surge como un elemento central de los esfuerzos mundiales por mejorar la eficacia de la gestión pública, siendo ampliamente reconocido como el que representa las mejores prácticas en este campo. De aplicación cada vez mayor en los países en desarrollo, constituye un movimiento en muchos aspectos similar al que se utiliza en varios países de la OCDE y que se conoce con el nombre de gestión basada en resultados. La GpRD centra sus esfuerzos en dirigir todos los recursos humanos, financieros, tecnológicos y naturales, sean éstos internos o externos, hacia la consecución de resultados de desarrollo esperados. El foco de atención ya no se encuentra en los insumos en sí (cuánto dinero se obtendrá o cuándo se puede gastar) sino en los resultados mensurables (qué se puede lograr con los fondos) en todas las fases del proceso de desarrollo. Al mismo tiempo, la GpRD se centra en la entrega de información razonable que permita mejorar la toma de decisiones. Ello implica realizar un seguimiento de los avances y de la gestión basándose en información certera de un modo que ayude a maximizar la obtención de resultados. La GpRD conlleva la necesidad de contar con metas claras, concretas, mensurables y limitadas en número, con objetivos ligados al tiempo. De igual modo, estas metas deben expresarse en términos humanos, es decir, en términos de efectos directos del desarrollo. Por ello, la GpRD representa más que un simple método. Es una forma de pensar y actuar que se articula sobre un conjunto de herramientas prácticas tendientes a mejorar la gestión pública. El “ciclo de la GpRD” comprende cinco elementos o etapas primordiales: fijar metas y acordar objetivos y estrategias; asignar los recursos disponibles a actividades que contribuyan al logro de los resultados esperados; monitorear y evaluar si los recursos asignados efectivamente producen los cambios esperados; informar al público acerca del desempeño; utilizar la información para retroalimentar la toma de decisiones. 8 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo El desarrollo de una “cultura del desempeño” y la plena aplicación de la GpRD no son tareas fáciles. Se requiere de un gran esfuerzo para crear las condiciones internas previas necesarias para una gestión para resultados mediante un desarrollo dirigido de la organización y de los recursos humanos. Sin embargo, no basta con desarrollar capacidades. También se necesita un liderazgo firme y voluntad política durante un periodo prolongado para poder desarrollar y utilizar estas capacidades en la consecución de un modelo de GpRD. El liderazgo cumple un papel fundamental en cuanto a fijar los rumbos y aclarar constantemente las funciones y objetivos primordiales de una organización, pero más importante aún es su función como modelo de conducta y actitud necesarias para sustentar una orientación hacia resultados. La presión por obtener resultados En el mundo actual, la entrega de información basada en datos reales acerca del desempeño del sector público es indispensable para satisfacer la necesidad de saber del público, crear transparencia política y ayudar a los gobiernos y a los políticos a conducir su desempeño y a aprender formas de mejorarlo. La entrega de información relevante y oportuna acerca del desempeño también favorece un mayor énfasis en la planificación y permite distinguir qué aspectos funcionan al interior del gobierno y cuáles no. En los países desarrollados, esta tendencia ha sido mayormente impulsada por la creciente demanda pública por información, combinada con las cada vez mayores trabas al gasto. Por otro lado, los países en desarrollo han debido responder a la presión por un uso eficiente de los recursos destinados a la lucha contra la pobreza y a la reforma de las políticas. En el contexto internacional, numerosas iniciativas han afianzado esta presión por obtener resultados. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) probablemente constituyen el más ambicioso y más célebre compromiso global para una reducción de la pobreza basada en resultados. Las metas, objetivos e indicadores acordados para los ODM proporcionan una base para medir los avances y la efectividad de la ayuda recibida. El Consenso de Monterrey aprobado en 2002 incluye un compromiso de los países desarrollados de aumentar los montos de ayuda a cambio de un mejor gobierno, reformas a las políticas y un mayor énfasis en la efectividad del desarrollo por parte de los países en desarrollo. La aparición de numerosas iniciativas en los países llamados HIPC (países pobres fuertemente endeudados, por su sigla en inglés) y de un número cada vez mayor de estrategias nacionales de reducción de la pobreza también da fe del sólido compromiso internacional por entregar más y mejor ayuda en conjunto con una serie de mejoras en la confección de políticas en los países en desarrollo. En este contexto, todos los socios en el desarrollo contraen la obligación mutua de rendirse cuentas, actuar con transparencia y lograr objetivos mensurables. La Declaración de París sobre la efectividad de la ayuda al desarrollo aprobada en 2005 refleja el consenso general respecto de cuál es la mejor manera de reformar la ayuda para contribuir a estos compromisos. La característica más sobresaliente de la Declaración es el carácter compartido de los compromisos, incluido el énfasis que se da a la estrecha vinculación entre las mejoras introducidas en las prácticas de los donantes y el fortalecimiento de los sistemas y las instituciones internacionales. La GpRD en el contexto de la ayuda para el desarrollo La atención puesta en los resultados hace de la GpRD un elemento central en la agenda de la ayuda para el desarrollo. Ello implica que los interesados directos pueden exigir a los gobiernos de los países asociados y a los organismos donantes que demuestren los resultados alcanzados, es decir, la eficacia de la ayuda al desarrollo. Significa que tanto los donantes como los receptores de la ayuda se obligan mutuamente a demostrar que están cumpliendo con sus compromisos y promesas. La responsabilidad de los gobiernos de los países socios y de los organismos donantes para con sus respectivos públicos se complementa con la responsabilidad mutua entre los donantes y los receptores, siendo la GpRD la plataforma crucial para la materialización de esta relación mutua. En lo que se refiere a los principios que gobiernan la gestión y la eficacia de la ayuda y que constituyen la base de la Declaración de París, la GpRD está estrechamente ligada con el sentido de pertenencia, la alineación y la 9 Libro de consulta 3ª Edicion armonización. No obstante, la GpRD excede con creces el ámbito de la gestión de la ayuda. Abarca la totalidad del proceso de desarrollo en los países socios y guía la asignación de todos los recursos para el desarrollo de la manera más eficaz. Independientemente de la relación con la ayuda, la GpRD tiene que ver directamente con cuestiones internas relacionadas con el liderazgo, el gobierno y la rendición de cuentas, convirtiéndose así en un eje político fundamental en lugar de una mera “herramienta de planificación y gestión”. En la actualidad existe un consenso cada vez mayor por hacer de la GpRD la base para consolidar el uso de los sistemas nacionales que los donantes y socios se comprometan mutuamente a respaldar. Sistemas de monitoreo y evaluación propios del país como la capacidad estadística subyacente, son elementos esenciales para la fortaleza de estos sistemas. Contar con marcos de monitoreo del desempeño fiables no sólo permite una mayor responsabilidad y una retroalimentación más creíble acerca de la efectividad de la ayuda, sino que también inhibe la tendencia de los donantes a imponer sus propios requisitos de monitoreo y divulgación, confiando así en los sólidos criterios definidos por el país. Sólo en el pasado reciente la atención ha sido puesta de manera más intensa en la GpRD. Para avanzar se necesita que los donantes y los receptores pongan un acento cada vez mayor en el desempeño, a la creación de capacidades y al desarrollo de marcos orientados hacia la obtención de resultados. En los últimos años el interés en la eficacia de la ayuda ha servido para dar impulso a la GpRD. Esta situación podría prolongarse en el futuro, siempre y cuando se reconozcan tanto el sentido de pertenencia del país como las mayores repercusiones de la gestión del sector público. A pesar de su importantísima función, la gestión de la ayuda es sólo parte del proceso y no constituye el proceso en sí. El establecimiento de una “cultura del desempeño” de raigambre más sólida sigue siendo un desafío no sólo para los gobiernos de los países en desarrollo, sino que también para las organizaciones donantes. En respuesta a este desafío, los organismos donantes se hallan bajo una creciente presión de implantar conjuntos coherentes de procedimientos e incentivos internos que recompensen a aquellos empleados que han alcanzado retornos sostenibles y de largo plazo por los fondos invertidos, y no únicamente por rendir cuentas por el uso que se da a los recursos provenientes de los donantes. 10 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo III. Estudios de caso Estudios de caso en el nivel individual Afganistán: El Ministro Ehsan Zia y el Programa Nacional de Solidaridad Colombia: El papel del presidente Uribe en la transformación de la gestión pública Honduras: El liderazgo del presidente Manuel Zelaya Rosales República de Kirguistán: El papel del ministro Japarov en la promoción de resultados para el desarrollo y el comercio Sri Lanka: El papel de la Sra. Dhara Wijayatilake en la institucionalización de la GpRD en el gobierno Chile: El compromiso de Mario Marcel con el presupuesto por resultados Guinea Bissau y la República Democrática del Congo: El liderazgo en GpRD de Claude Kakule Mukanda en el Programa Mundial de Alimentos Kenya: Sylvester Obong’o y su compromiso con los resultados para los habitantes de Kenya 11 Libro de consulta 3ª Edicion Afganistán El Ministro Ehsan Zia y el Programa Nacional de Solidaridad Renata Pistone3 El liderazgo del Ministro Zia subraya la importancia de la rendición de cuentas y la participación local en todos los aspectos del Programa Nacional de Solidaridad (PNS). El PNS ha puesto en práctica una compleja cadena de responsabilidades a efectos de considerar diversos tipos de capacidad, mandato, niveles de pertenencia, funciones y posiciones de todos los actores involucrados, incluidos los donantes y los beneficiarios. En aquellas comunidades donde el PNS se ha hecho presente, los Consejos de Desarrollo Comunitario (CDC) presentan significativos niveles de autodeterminación, existen mejores relaciones comunitarias y una mayor confianza del público en el sistema de gobierno. Este caso demuestra que el Programa Nacional de Solidaridad es un modelo de desarrollo comunitario que puede replicarse en países que se recuperan de un conflicto. 1 Introducción El Programa Nacional de Solidaridad (PNS) responde a una iniciativa lanzada en 2003 por el Ministerio de Rehabilitación y Desarrollo Rural de Afganistán (MRDR). El PNS ha sido ampliamente reconocido como un programa modelo de desarrollo rural y gobernabilidad democrática, siendo considerado hasta hoy como el programa de desarrollo comunitario más importante y de mayor transparencia del país (www.nspafghanistan.org). Por primera vez en la historia de Afganistán, el PNS ha hecho posible la construcción de estructuras legítimas de gobernabilidad mediante un proceso de habilitación, promoviendo con ello la participación activa de las personas en el proceso de desarrollo. La elección democrática de Consejos de Desarrollo Comunitarios constituye una gran oportunidad para que quienes habitan en regiones rurales de Afganistán conozcan la realidad de la democracia y se den cuenta de que pueden influir en su propio destino. Al enfrentar el proceso de democratización desde una perspectiva de abajo hacia arriba, el PNS está sentando las condiciones de cohesión social necesarias para la consolidación de la paz y la prosperidad futura de Afganistán. A la cabeza del MRDR se encuentra S.E. Mohammed Ehsan Zia, un ex refugiado que pasó 16 años de su vida en Pakistán. El Ministro Zia se incorporó al MRDR como Asesor de Política en el año 2002. Fue nombrado Viceministro de Programas en enero de 2004, y finalmente asumió como Ministro de Rehabilitación y Desarrollo Rural en mayo de 2006. 2 Liderazgo y GpRD Carácter personal Ningún programa puede calificarse de exitoso si no cuenta con un liderazgo firme, dedicado y claro, y el Ministro Zai ha dado muestras contundentes de liderazgo en el desempeño de sus funciones. Su estilo pragmático y su voluntad de relacionarse con todos los interesados directos le permiten comprender a fondo la complejidad de los desafíos que acechan al país en su proceso de desarrollo y asegurarse de que la programación efectuada bajo su mandato rinda cuentas por las medidas adoptadas y aborde las necesidades del pueblo afgano. Por ejemplo, durante una conferencia de dos días realizada en Herat, un criador de pollos se le acercó para contarle las dificultades por las que atravesaba su granja. Zia inmediatamente pidió visitar la granja en cuestión, ubicada a una hora de la ciudad, dedicando una hora completa al granjero hasta entender a 3 Dirija sus preguntas acerca del contenido de este estudio de caso a Dave Metcalfe, Director de Resultados y Rendición de Cuentas – Grupo de Acción en Afganistán, Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), [email protected] 12 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo fondo su problema. Esta interacción con los interesados directos en todos los niveles es la que le permite trazar un camino informado por donde se pueda avanzar sin vacilar. “Afganistán es sus pueblos”, ha dicho el Ministro Zia, indicando con ello no sólo que la mayoría de los afganos vive en pueblos, sino que además la historia, la cultura y el futuro del país se encuentran indisolublemente unidos al desarrollo de las áreas rurales, las más afectadas por décadas de despilfarro y destrucción. Zia intenta encontrar soluciones que permitan regenerar las zonas rurales de Afganistán y sigue mejorando los sistemas de rendición de cuentas del país a fin de que dicho objetivo se logre. A pesar del ambiente de inseguridad e inestabilidad, el ministro Zia a menudo ha demostrado sus principios morales y su valentía. Por ejemplo, y a diferencia de la mayoría de quienes residen en Kabul, él sí visita las provincias. En una oportunidad insistió en visitar el emplazamiento de un futuro puente localizado a 45 minutos al norte de Kandahar, a pesar de la preocupación respecto de su seguridad expresada por su comitiva. En otro viaje a la provincia de Uruzgan, el hecho de que su residencia fuera bombardeada no le impidió completar su visita tal y como estaba prevista. El ministro ha expresado su voluntad de asumir riesgos manejables para llegar a áreas rurales, demostrando con ello su compromiso con la población rural. Medidas innovadoras para una cobertura nacional El PNS es una iniciativa de financiamiento multilateral fiscalizada por el Banco Mundial que cuenta con fondos provenientes de numerosos donantes, entre ellos Canadá. Como la organización que ha nominado al ministro Zia como un líder de resultados, ACDI ha sido una de las entidades que mayor apoyo ha prestado al PNS. Además colabora estrechamente con el Gobierno de Afganistán para acelerar la puesta en marcha del programa en el difícil contexto de la provincia de Kandahar. El PNS ha sido implementado por un consorcio de 28 Socios Facilitadores. Dada la magnitud de este ambicioso programa de participación local, el PNS se vio en la necesidad de desarrollar una compleja cadena de responsabilidades a efectos de considerar diversos tipos de capacidad, mandato, niveles de pertenencia, funciones y posiciones de todos los actores involucrados, incluidos los donantes y beneficiarios. El ministro Zia ha expresado su compromiso personal con la rendición de cuentas en todas las esferas del PNS (y en todos los programas dependientes del MRDR), tal y como se desprende del siguiente mensaje publicado en el sitio web del MRDR: “Adquirimos el compromiso de demostrar a nuestro público y a la comunidad internacional que nuestro ministerio es una institución competente y responsable que utiliza los fondos públicos para el bien de nuestra nación”. A fin de garantizar un marco de responsabilidad y transparencia para el programa nacional, fue necesario responsabilizar a cada grupo de actores de acuerdo con un determinado conjunto de criterios. El Departamento de Monitoreo y Evaluación (M&E) del PNS coordina las acciones de M&E, sirviendo de nexo con los interesados directos del PNS para recopilar y divulgar la información requerida. En el caso de los socios facilitadores, la rendición de cuentas se basó en un desempeño obligatorio determinado por una serie de productos: número de comunidades movilizadas, cantidad de CDC elegidos, subproyectos terminados, etc. A pesar de constituir una variable cuantitativa, el énfasis en los productos parece apropiado para una etapa temprana de desarrollo comunitario que ocurre en un contexto de insurgencia luego de varias décadas de conflicto. Ello no significa que no existan pruebas cualitativas de avance. Por el contrario, el establecimiento de los CDC también ha servido para facilitar la vinculación en el sector, permitiendo así a las comunidades acceder a mayores recursos y financiamiento dentro del mismo sector. Sistemas para fortalecer una gestión basada en resultados Desde el comienzo, los socios del MRDR fijaron algunos de los estándares más altos en este campo (en términos de su marco y materiales de apoyo), lo cual no les ha impedido seguir buscando mejoras. El PNS cuenta con un marco de implementación que incluye un método que entrega financiamiento directo a las comunidades, un procedimiento transparente de elección de instituciones comunitarias y una gestión comunitaria de la reconstrucción y el desarrollo. Dicha metodología se centra en el desarrollo y el 13 Libro de consulta 3ª Edicion fortalecimiento de instituciones comunitarias inclusivas, aplicando técnicas participativas de planificación y de gestión de los recursos. Varios socios facilitadores han unido sus esfuerzos para elaborar una serie de materiales y manuales que apoyen la capacitación de los equipos de facilitación en un nivel comunitario. Uno de ellos es UN-Habitat, cuyos manuales de entrenamiento o versiones modificadas de los mismos son ampliamente utilizados. Entre los socios facilitadores que utilizan estos manuales y materiales están la Fundación Sanayee de Desarrollo y la Red de Desarrollo Aga Khan. El ministro Zia ha demostrado su compromiso con la gestión basada en resultados (GBR) al buscar formas de fortalecer los propios recursos internos de GBR del MRDR, incluida la capacitación realizada por una organización no gubernamental canadiense. Como resultado de este proyecto, se espera que el personal de las unidades cuente con un amplio conocimiento de planificación para resultados, monitoreo y evaluación. Asimismo se desarrollarán marcos basados en resultados para cada uno de los programas del MRDR. El ministro Zia promueve la capacidad de su ministerio mediante la celebración de sesiones de desarrollo profesional dirigidas a altos y medianos funcionarios. También estimula la amplia divulgación de la información y las lecciones aprendidas por medio de reuniones de gestión semanales. El análisis de final de ciclo realizado en septiembre de 2007 dio como resultado la aprobación de un formato de Evaluación del Desempeño, iniciándose la capacitación de los altos funcionarios de la sede central del PNS/MRDR en su utilización. La capacitación de seguimiento correspondiente a los gerentes regionales y provinciales, los jefes de unidad y los funcionarios de rango alto y medio tuvo lugar en abril de 2008.4 3 Resultados alcanzados Resultados directos del PNS El compromiso del ministro Zia con la transparencia, la rendición de cuentas y la entrega de resultados se hace evidente en el sitio web del MRDR. El sitio publica actualizaciones mensuales de páginas web, comunicados de prensa, informes y testimonios que ofrecen una amplia cobertura de los resultados de los programas. Según el informe trimestral del Banco Mundial sobre el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Afganistán correspondiente a diciembre de 2007, “El PNS ha tenido tanto éxito y su labor es tan solicitada por la población que el programa ha debido llevarse a cabo aun sin contar con todo el financiamiento requerido”.5 Al 15 de mayo de 2008, el PNS abarcaba un total de 32.455 pueblos en 351 de los 398 distritos que conforman las 34 provincias afganas. Como parte de esta cobertura se ha desembolsado un total de USD 460 millones en subvenciones en bloque. Impacto del PNS – Creando gobernabilidad y estabilidad Los efectos del PNS en la gobernabilidad fueron analizados durante un proceso evaluativo de medio término realizado por la Universidad de York en 2005-2006. La evaluación arrojó como conclusión que las comunidades alcanzadas por el PNS exhibían claras muestras de un mayor poder de los CDC sobre sus propias decisiones, mejores relaciones comunitarias y una mayor confianza pública en el sistema de gobierno. Los estudios de caso llevados a cabo en el marco de la evaluación demostraron que, a pesar de la gran variación en la composición y las funciones desempeñadas por los CDC en las diferentes comunidades, éstos se perfilaban como instituciones legítimas de gobierno local.6 4 Ministerio de Rehabilitación y Desarrollo Rural (marzo de 2008), Informe trimestral del Programa Nacional de Solidaridad, 22 de diciembre de 2007 al 19 de marzo de 2008, página 17. 5 Banco Mundial (diciembre de 2007), Afghanistan Reconstruction Trust Fund: Third Quarter of the Afghan Fiscal Year 1386, September 23, 2007, to December 21, 2007, página 29. 6 Barakat, Sultan (May 2006), Mid-Term Evaluation Report of the National Solidarity Program, University of York: Postwar Reconstruction and Development Unit, London. 14 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Del mismo modo, un estudio reciente realizado por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS, por sus siglas en inglés) reveló que “la población siente que los CDC y las shuras tribales responden mejor a las necesidades de los afganos que los gobiernos y los consejos provinciales, constituyendo en muchos casos el único signo visible de desarrollo que los pobladores han percibido en los últimos cinco años”.7 En noviembre de 2007, la segunda conferencia nacional de CDC realizada en Kabul reunió a más de 600 delegados provenientes de todo el país, siendo un tercio de ellos mujeres. De acuerdo con el Banco Mundial, “las deliberaciones llevadas a cabo demostraron que los CDC representan una instancia de libre expresión para la sociedad afgana que puede contribuir de manera significativa al desarrollo local”.8 La fortaleza del PNS mencionada anteriormente, es decir, la inclusión y la participación de interesados directos en un nivel comunitario, fue identificada desde un comienzo como un elemento crucial por el ministro Zia en uno de sus documentos sobre consolidación de la paz: “Cuando la comunidad local se involucra lo suficiente, la consolidación de la paz se vuelve un sueño realizable.”9 También existe información que sugiere una correlación entre la presencia del PNS y la estabilización de una localidad. En una entrevista concedida a la revista canadiense Macleans durante una visita efectuada a Canadá en 2007, el ministro Zia expresó en referencia a los subproyectos del PNS que “ningún proyecto en sí ha sido blanco de ataques insurgentes”. El sector educación por sí solo es prueba de ello: gracias al PNS se ha construido a la fecha un total de 196 escuelas en 18 provincias, y sólo se ha informado de cinco ataques a las escuelas construidas al alero del PNS, la mitad de los cuales se produjo en Kandahar, Helmand, Ghazni, Khost y Balkh. Ventana de subvenciones en bloque para la rehabilitación de escuelas regionales En 2004, el Gabinete del Gobierno de Afganistán expresó su respaldo a una petición hecha por el Ministro de Educación de establecer una ventana de subvenciones en bloque para la rehabilitación de escuelas regionales. Esta ventana sentó las bases para la creación de un marco institucional que permitiese la planificación conjunta entre los representantes de la comunidad y los funcionarios de gobierno locales a nivel regional, con posibilidades de contar con subvenciones en bloque hasta por USD 525.000. Transparencia y rendición de cuentas En febrero de 2007 el PNS recibió el premio MfDR Results Marketplace Mutual Accountability Award. En diciembre de ese mismo año, el Informe del Banco Mundial sobre la reforma de la Gestión Financiera Pública en Afganistán hizo un llamado a los donantes para comprometer su apoyo a la agenda de transparencia mediante el monitoreo participativo de los resultados de los proyectos a través del modelo probado implantado por el PNS: El Programa Nacional de Solidaridad requiere que los CDC, asistidos por socios facilitadores, monitoreen los avances de la puesta en práctica del proyecto basándose en una serie de indicadores clave seleccionados, y que los CDC pongan la información a disposición de las comunidades mediante reuniones periódicas e intercambios de información. Un proyecto piloto de sistema de monitoreo participativo comunitario podrá monitorear el abastecimiento, la gestión financiera, la puesta en marcha y el mantenimiento de los subproyectos y facilitará el desempeño de los socios.10 7 Patel, Seema (March 2007), Breaking Point: Measuring Progress in Afghanistan, Centre for Strategic and International Studies, Washington D.C., página 43. 8 Banco Mundial (diciembre de 2007), Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Afganistán: Tercer trimestre del año fiscal afgano 1386, 23 de septiembre de 2007 al 21 de diciembre de 2007, página 29. 9 The Prospects of Peace in Afghanistan, Mohammed Ehsan Zia: http://english.nca.no/filemanager/download/168/Afghanistan.pdf 10 Report No. 42166-AF (January 2008), Afghanistan—Building an Effective State: Priorities for Public Sector Reform, Banco Mundial: Washington D.C., página 56. 15 Libro de consulta 3ª Edicion La transparencia del PNS también queda de manifiesto en su sitio web, el cual entrega información cuantitativa y cualitativa relativa a productos, beneficiarios y cambios sociales atribuibles a su programa. También se publican boletines periódicos en idiomas dari, pushto e inglés como forma de maximizar la visibilidad de sus esfuerzos y resultados ante el público. Un catalizador de cambios El PNS ha dado impulso al cambio en otros sectores. Su impacto ha sido notable en el desarrollo y la transparencia del sector bancario y financiero de Afganistán. Como consecuencia de la aplicación del PNS, el Banco Central Afgano – Da Afghanistan Bank – pudo abrir sucursales en los diferentes distritos y regiones del país. Al conquistar la confianza de los habitantes, éstos se incorporaron al sistema financiero, aumentando con ello la demanda por servicios bancarios. El proceso también ha permitido mejorar la notoriedad y la legitimidad de Da Afghanistan Bank. El PNS ha tenido una probada influencia en la vida de cada habitante afgano. El sitio web del MRDR contiene testimonios de afganos de todos los rincones del país, quienes relatan cómo las inversiones realizadas por el PNS han contribuido a cambiar sus vidas. Se cita el caso de Zabiullah, un estudiante de 12º grado del pueblo de Sansiz en la provincia de Jozjan, quien goza de los beneficios de un proyecto escolar financiado por el PNS: Antes de la construcción de una escuela en el pueblo, debíamos caminar 3 kilómetros para poder estudiar en unas carpas que servían de escuela bajo un sol abrasador. Las dificultades de nuestro traslado diario eran grandes. Como estábamos cansados no prestábamos mucha atención a nuestros estudios. Gracias al PNS tuvimos la fortuna de poder construir una escuela para nosotros. Realmente significa mucho para nosotros que el PNS ayude a la gente y estamos muy felices con los esfuerzos que realiza. Badruddin, jefe del Consejo de Desarrollo Comunitario del pueblo Hassan Abad, habla acerca de la escasez de agua potable en su comunidad: La falta de agua era un gran problema en nuestro pueblo. Las mujeres debían caminar entre 3 y 4 kilómetros para traer agua potable. Pero luego todos los habitantes del pueblo se reunieron y decidieron dar prioridad al proyecto de agua potable. En la actualidad se han construido dos estanques en el pueblo, y contamos con acceso a agua limpia y potable. El requisito de establecer CDC de mujeres como condición para la entrega de financiamiento ha ayudado a aumentar la igualdad de géneros como elemento de desarrollo de las conservadoras zonas rurales del país. El MRDR ha expresado que “antes del PNS, a las mujeres no les estaba permitido participar en instituciones rurales, con lo que se excluía a la mitad de la población de todo derecho a voz en los asuntos de la comunidad. Al introducir una estructura de CDC, la representación igualitaria para la mujer se ve fomentada activamente. De hecho, el promedio de mujeres representantes ante los CDC bordea el 35%”.11 4 Lecciones aprendidas y desafíos superados Los socios facilitadores han hecho notar que las principales fortalezas del diseño del programa son (a) la transferencia directa de fondos hacia las comunidades, creando con ello un fuerte sentimiento de identificación con el programa, y (b) elecciones democráticas realizadas mediante votación secreta, lo que asegura que los pobres y los marginados sean incluidos en los procesos de toma de decisiones. Las lecciones aprendidas más relevantes del PNS y que podrían cobrar relevancia en otras zonas en conflicto son las siguientes: 11 En un comienzo, muchos sabios religiosos se opusieron al PNS (y a todo lo que pudiera relacionarse con el nuevo gobierno o las organizaciones internacionales). Fue necesario desde el principio que los Sitio web del MRDR: http://www.mrrd.gov.af/English/Archive/04-February-2008.htm 16 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo socios facilitadores sostuvieran encuentros de discusión con los mullahs respecto del papel del Islam en el desarrollo, refiriéndose específicamente a los pasajes del Corán que aluden a la responsabilidad individual como forma de mejorar la propia vida, así como su apoyo inherente a la participación de la mujer en las actividades de desarrollo. Estos diálogos desembocaron en la creación de Comités Especiales de Acción para Asuntos Religiosos (SACRA, por sus siglas en inglés) encargados formalmente de involucrar la participación de sabios religiosos en el programa de PNS. La incorporación de fuentes tradicionales de poder (arbabs, 12 mullahs, comandantes) al CDC o la obtención de su apoyo para el CDC es una solución importante y a menudo de valor estratégico para la sostenibilidad del proyecto. El sentimiento de pertenencia de la comunidad respecto de los proyectos del PNS se traduce en un uso responsable de los fondos destinados a los proyectos. Con frecuencia los proyectos del PNS ayudan a reducir costos puesto que los pobladores contribuyen con su propia mano de obra, no necesitan explicaciones detalladas en cuanto a la seguridad y son capaces de negociar mejores precios para los productos necesarios en los mercados locales. Es menos probable que los proyectos del PNS sean blanco de ataques insurgentes. Dado que el PNS financia la construcción o la rehabilitación de bienes seleccionados y administrados por la comunidad misma, la comunidad tiende a desplegar mayores esfuerzos por proteger sus inversiones. El MRDR adoptó una innovadora forma de aumentar la capacidad de sus ingenieros mediante el establecimiento de nexos con los ingenieros del Equipo de Reconstrucción de la Provincia de Kandahar (ejército canadiense). Los ingenieros militares hoy actúan como mentores de los ingenieros del MRDR, ayudándoles a profundizar su conocimiento de los principios y prácticas de la ingeniería civil. Vinculación sectorial La interacción y el intercambio de información entre los CDC ha permitido mejorar la coordinación y al mismo tiempo reducir el traslape o la duplicación de esfuerzos de desarrollo. Con ello se ha facilitado el acceso a recursos y financiamiento adicionales, impulsando los esfuerzos de coordinación y minimizando la superposición o la duplicación de iniciativas. 5 Conclusión Un modelo para zonas de alto riesgo El ministro Zia expresa su dedicación y su respaldo a la GpRD en el difícil entorno afgano mediante la inversión y el énfasis en la capacitación en GBR en todas las instancias del ministerio. Así como otros programas parecidos han precedido al Programa Nacional de Solidaridad en Afganistán, esta versión afgana demuestra que se trata de un modelo de desarrollo comunitario reproducible en países que se recuperan de un conflicto. Entre los programas anteriores se cuentan el Fondo Nacional de Solidaridad aplicado en Túnez y el Proyecto Gemidiriya de Desarrollo Comunitario y de Mejoramiento de los Medios de Vida en Sri Lanka. En marzo de 2008 la estrategia para la aplicación del PNS en áreas de alto riesgo estaba llegando a su fin, con prometedoras perspectivas para extender el PNS hacia otras áreas en que las intervenciones del gobierno tengan las mayores posibilidades de auxiliar a las poblaciones marginadas. En abril de 2008, el Banco Mundial y otros donantes interesados iniciaron una revisión de término medio del PNS. Con todo, el fuerte compromiso del ministro Zia con la reconstrucción y el desarrollo de su país, el cual queda de manifiesto en varias facetas del enfoque adoptado, es digno de alabanza internacional. Para mayor información le invitamos a visitar el sitio web del MRDR: http://www.mrrd.gov.af/English 1Fuente: Consejo Nacional de Elecciones, Resolución 0913 del 5 de junio de 2006. 17 Libro de consulta 3ª Edicion Colombia El papel del presidente Uribe en la transformación de la gestión pública Sra. Carolina Renteria13 “Es obligación del gobierno informar a la sociedad civil, mediante la rendición de cuentas, acerca de lo que se está llevando a cabo en materia de gestión con el fin de reconocer debilidades y comprometerse con la superación de nuevos desafíos”. Presidente Álvaro Uribe Vélez El presidente Uribe ha reorientado las actividades y las prácticas cotidianas de la administración del gobierno nacional desde una perspectiva de gestión para resultados. Este enfoque ha ido evolucionando desde un sistema destinado a programar y administrar las metas del gobierno – Sigob – hacia una herramienta de trabajo institucionalizada que permite realizar un seguimiento de los principales objetivos del gobierno y sus respectivos resultados, entregando información tanto a la Agenda de Control de la Gestión como a otros mecanismos públicos de rendición de cuentas. Durante su administración se instauró el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), el cual establece un nexo entre la asignación de recursos de mediano plazo por sector y los objetivos y prioridades definidos por la administración y aprobados por el Congreso, además de promover la disciplina fiscal, la responsabilidad y la transparencia del gasto público. Bajo su liderazgo se han desarrollado mecanismos tales como los Consejos comunitarios, las Reuniones de control de gestión y los Consejos Públicos de Ministros con el fin de promover la rendición de cuentas y permitir a los funcionarios públicos recibir una retroalimentación directa de los grupos de interés respecto de los resultados y del avance hacia la consecución de las metas y objetivos fijados para el mandato del presidente Uribe. De esta forma se garantiza que el gobierno responda a las necesidades de la sociedad y se responsabilice ante su pueblo. 1 Introducción El presidente Álvaro Uribe Vélez ha encabezado uno de los gobiernos más exitosos en la historia reciente de Colombia en cuanto a la seguridad democrática y los resultados económicos y sociales. Ello permite explicar el histórico porcentaje de aprobación a su gestión, 84%, luego de seis años en el poder. Este éxito se debe en gran medida a su compromiso con los resultados, la rendición de cuentas y la democracia participativa. El presidente Álvaro Uribe Vélez llegó al poder en 2002, en medio de una crisis económica y de seguridad sin precedentes. En 1999, el PIB colombiano cayó en un 4,2% mientras que en 2002 el crecimiento económico del país apenas alcanzaba al 2,5%. Esta contracción económica derivó en un aumento de los niveles de pobreza hasta alcanzar 57,7% (junio de 1999) y una mayor inequidad en la distribución del ingreso. Por otra parte, Colombia figuraba entre los países más peligrosos del mundo, con casi 30.000 asesinatos y 3.000 secuestros por año. El camino recorrido desde el año 2002 ha sido largo: en 2007 el país experimentó un crecimiento del 7,7%, el mayor registrado desde 1978; la tasa de crecimiento promedio alcanzó a 4,8% y a 6,8% para su primer y segundo periodos respectivamente. La inversión creció desde un 16,4% del PIB en 2002 a un 28% del PIB. La pobreza disminuyó desde un 56% en 2002 a un 45,1% en 2006, y el desempleo descendió desde un 16% registrado en junio de 2002 a aproximadamente 10% en junio de 2008. En cuanto a la seguridad ciudadana, las tasas de asesinatos y secuestros cayeron en un 40% y un 83% respectivamente, pudiendo hoy en día recorrerse el país por carretera en condiciones seguras. El gobierno ha alcanzado un éxito sin precedentes al desmovilizar a 47.000 personas, 30.000 de ellas pertenecientes a fuerzas paramilitares y 17.000 a las guerrillas. 13 Directora del Departamento Nacional de Planeación 18 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Si bien Colombia aún no resuelve todos sus problemas, la población está optimista acerca del presente y del futuro del país y, lo que es más importante, se ha logrado el objetivo principal del presidente Uribe de recuperar y consolidar la confianza en Colombia. Dicho optimismo se ve reflejado en la popularidad de que goza el presidente Uribe: es el primer mandatario colombiano en ser reelegido desde 1942.14 Durante sus seis años de mandato, la tasa de aprobación a su gestión se ha mantenido por sobre el 70%. El respaldo político al presidente Uribe es fruto de su enfoque dirigido hacia la gestión basada en resultados (GBR) y de las reformas emprendidas en ese contexto, lo cual le ha permitido institucionalizar aún más estas reformas, instaurando con éxito a la gestión para resultados de desarrollo (GpRD) como un sistema de gestión participativa y descentralizada al servicio del gobierno. 2 Pionero en la gestión para resultados El presidente Álvaro Uribe ha demostrado un compromiso permanente con la integración de la GBR al sector público. No obstante, tiene plena conciencia de las dificultades que emergen como resultado de la implantación de una nueva cultura en los esquemas burocráticos tradicionales, los cuales normalmente se resisten a los cambios. Por tal motivo, una de las prioridades de su gobierno ha sido instaurar las reformas de la manera más abierta y transparente posible de forma tal que todos los actores puedan aprender de la GpRD y participar en ella. En 2002 Uribe dictó la Orden Presidencial Nº 10 que establece la implementación de nuevas prácticas de gestión con el fin de fomentar la fiscalización de los resultados mediante mecanismos democráticos participativos. El sistema se apoya en cinco pilares: 1. El Estado Comunitario: La administración del presidente Uribe y el Plan Nacional de Desarrollo de Colombia para los periodos 2002-2006 y 2006-2010. El Estado Comunitario es parte del modelo estratégico de elaboración de políticas de Colombia. Su finalidad es equilibrar la democracia representativa y participativa mediante la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones públicas, su ejecución y su fiscalización. Abarca tres áreas de interés principales: seguridad democrática, confianza en las inversiones y crecimiento económico, y cohesión social. 2. Los Consejos Comunitarios de Gobierno. Celebrados cada sábado en forma rotativa en distintos municipios, estos Consejos facilitan la comunicación entre la ciudadanía y el presidente y otros funcionarios públicos. En las reuniones del Consejo, el gobierno atiende y da respuesta de primera mano a las necesidades de los ciudadanos. 3. El Sistema de Programación y Gestión por Objetivos y Resultados (Sigob). El Sigob vincula los objetivos y las metas oficiales con resultados reales al tiempo que monitorea los avances de los programas ministeriales y del gobierno como forma de poder identificar tanto aspectos exitosos como áreas rezagadas. 4. La Agenda de Control de la Gestión. En el curso de reuniones individuales entre el presidente Uribe y un ministro o director de una institución, los funcionarios debaten materias referentes a la GpRD, como por ejemplo sectores prioritarios, gestión administrativa y financiera, y cumplimiento y avances respecto de las metas anuales y plurianuales fijadas por el Sigob. 5. El Decreto 4730 de 2005. Este decreto establece un marco de mediano plazo para el gasto público (MGMP) que vincula la asignación de recursos de mediano plazo por sector con los objetivos y prioridades definidos por la administración y aprobados por el Congreso, promoviendo con ello la disciplina fiscal y la transparencia en el gasto. Estos cinco pilares se interrelacionan y ponen de manifiesto el compromiso del presidente Uribe de garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en todos los aspectos de las reformas emprendidas. Las acciones del presidente demuestran la importancia que para él tiene el conversar y recibir información de los diferentes interesados directos, cuya activa participación en las reformas asegura el proceso de pertenencia y acelera el avance hacia una cultura de gestión orientada a resultados. 14 Fuente: Consejo Nacional de Elecciones, Resolución 0913 del 5 de junio de 2006. 19 Libro de consulta 3ª Edicion 3 Resultados alcanzados El presidente Uribe ha reordenado las actividades y prácticas cotidianas de la administración del gobierno, concentrándolas en metas específicas por sector. El Sigob se ha convertido en una herramienta de trabajo institucional que permite el seguimiento de los principales objetivos del gobierno hasta la obtención de resultados; contiene más de 600 indicadores con sus respectivos objetivos y vincula estos objetivos con los resultados reales obtenidos en los 300 programas de gobierno. Gracias a la información proporcionada por el Sigob, el gobierno del presidente Uribe ha podido aumentar la responsabilidad y la transparencia, pudiendo responder a las quejas o a las demoras en forma oportuna. El seguimiento del Sigob a la actividad gubernamental está disponible para el público en Internet (www.presidencia.gov.co). Asimismo, el presidente Uribe da cuenta al Congreso de la información disponible en el Sigob al comienzo de cada sesión legislativa. Por ejemplo, los datos recopilados por el Sigob indican que en el año 2007 se cumplió con el 90.2% de las metas fijadas por el Plan Nacional de Desarrollo, las cuales incluyen el uso de estrategias como las Dimensiones Especiales de Desarrollo (100%), el Desarrollo Altamente Sostenible (93%) y la Política Democrática de Defensa y Seguridad (91%). Este nexo entre los objetivos y los resultados constituye un elemento esencial del modelo de GBR del presidente Uribe. En cuanto a los objetivos de la Política Democrática de Defensa y Seguridad del Plan Nacional de Desarrollo, el Sigob anunció una caída de 3,2% en la tasa de homicidios15, desde un 37,4 registrado en 2006 a un 36,2 en 2007. Más aun, la cantidad de homicidios descendió en un 1,6%, de 17.479 en 2006 a 17.198 en 2007. Del mismo modo, entre 2006 y 2007 el número de secuestros cayó en un 24% en tanto que el de amenazas terroristas bajó en un 24%, situándose en 387 casos contra los 646 registrados el año anterior. El combinar sólidas políticas macroeconómicas y sectoriales con un renovado sentido de seguridad ha hecho posible el crecimiento económico. El índice de desempleo cayó desde un 12,6% en marzo de 2006 a un 11,5% en marzo de 2008, en tanto que el número de ciudadanos empleados creció de 18,04 millones en marzo de 2006 a 18,35 millones en marzo de 2008. El Plan Nacional de Desarrollo ha dado lugar a muchos logros en el ámbito social. El Sigob indica que el gobierno nacional, en conjunto con las autoridades locales (departamentos y municipios) y entidades territoriales, ha incorporado a un millón y medio más de personas pertenecientes a los niveles I y II del Sisbén a los programas sociales públicos, aumentando la cobertura del seguro de salud a un 80% (de 20,1 millones en 2006 a 21,6 millones en 2007). “Familias en Acción”, el programa de transferencias de dinero condicionadas dirigido a las familias de menores ingresos, superó la meta de 1,5 millón de familias establecida para el año 2007 (1,61 millón de familias, es decir, 108%), beneficiando con ello a 3,2 millones de niños, lo cual representa un avance de 91,2% hacia la consecución de la meta fijada (3,5 millones de niños). Otros programas sociales también han florecido bajo el gobierno del presidente Uribe y su orientación hacia resultados. Entre ellos se cuenta la “Banca de las Oportunidades”, estrategia financiera más comprehensiva dirigida a aumentar la inclusión financiera de las personas de menores ingresos que otorgó un monto cercano a los 2,7 millones de préstamos a microempresarios entre agosto de 2006 y junio de 2008, excediéndose las metas previstas. El programa habitacional para escasos recursos entregó más de 164 mil soluciones habitacionales durante el año 2007, a un costo superior a los USD 780 millones, incrementando en 34% el número de personas beneficiadas por el programa respecto de 2006. El presidente también utiliza mecanismos como los Consejos Comunitarios, los Controles de Gestión y el Consejo Público de Ministros para obtener información de parte de los diferentes interesados directos acerca del avance y los resultados, garantizando la respuesta del gobierno a las necesidades de las personas y comprometiendo su responsabilidad de una manera directa y personal. Cada domingo se celebra un Consejo Comunitario en un municipio diferente, ocasión en la cual el presidente y su gabinete se reúnen con la comunidad durante todo el día. Estos Consejos crean espacios de interacción y 15 Tasa de homicidios = Número de homicidios/población * 100.000 20 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo diálogo entre los ciudadanos, las autoridades locales y el gobierno nacional, permitiéndoles abocarse a los problemas, necesidades y preocupaciones de la sociedad civil y al mismo tiempo promover la transparencia de la gestión pública, la democracia participativa y la confianza en las instituciones. Al mes de septiembre de 2008, el presidente ha organizado un total de 213 Consejos Comunitarios. Las decisiones y tareas de seguimiento adoptadas en estos Consejos se encuentran bajo permanente monitoreo, informándose los resultados para fines de consulta pública en www.presidencia.gov.co. Figura 1. Gestión para resultados: Consejos comunitarios Fuente: Presidencia de la República (2008) La Figura 1 ilustra algunas estadísticas relativas a las acciones adoptadas en respuesta a la retroalimentación obtenida en los Consejos Comunitarios. Estas tareas surgen de los comentarios y las sugerencias realizadas por la sociedad civil, los representantes locales y los equipos del gobierno. Más del 90% de todas las tareas han sido objeto de seguimiento, demostrando con ello el decidido compromiso del gobierno del presidente Uribe de utilizar la GpRD para abordar los anhelos y las necesidades de la población. El presidente Uribe ha emprendido una serie de otras iniciativas destinadas a incrementar la transparencia y la responsabilidad de su gobierno. Con ocasión de los Controles de Gestión realizados cada semana con las instituciones del gobierno, el presidente se reúne con la autoridad máxima de un ministerio o un organismo de gobierno y su equipo con el fin de revisar la gestión administrativa y financiera de la institución, el logro de las metas relacionadas con el Sigob y la Agenda Legislativa. A pesar de tan nutrido calendario de actividades, Uribe mantiene contacto permanente con su gabinete de ministros por medio del Consejo de Ministros, el cual se reúne cada lunes por la tarde. En cada sesión los ministros discuten temas de especial interés. Todos los compromisos adquiridos durante estas reuniones son objeto de monitoreo con el fin de que los ministros correspondientes mantengan su responsabilidad por su cumplimiento. En el Consejo Público de Ministros realizado una vez al año los ministros, los programas presidenciales y los departamentos administrativos presentan los avances en la consecución de resultados y los principales desafíos que quedan por delante. El Consejo Público de Ministros se transmite en vivo, convirtiéndose en una poderosa herramienta de rendición de cuentas públicas. La ciudadanía, los periodistas y los analistas pueden participar formulando preguntas por teléfono o por correo electrónico. Finalmente, el MGMP permite a la sociedad civil comprender la forma en que se asignan los recursos contemplados en el Presupuesto General Nacional, creando así instancias de revisión y balance acerca del uso de los recursos en un marco de mediano plazo que permita medir el impacto fiscal de las decisiones actuales respecto del futuro cercano. El MGMP también vincula las metas del gobierno con el plan de inversiones plurianual, estableciendo un nexo directo entre el gasto público y los resultados de política necesarios para alcanzar los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. 21 Libro de consulta 3ª Edicion Ciertamente la tarea de perfeccionar la rendición de cuentas públicas y la transparencia con el fin de sustentar y mejorar una cultura de GpRD no es fácil de lograr, pues el sector público es reconocidamente contrario al cambio. Por un lado es complicado transformar la cultura de gestión, y por otro las reformas tardan tiempo en abrirse paso a través de la maraña burocrática. Por tal motivo, el presidente Uribe ha instituido mecanismos que permiten ampliar los canales de comunicación e información, involucrando a actores en todos los niveles. Sus extensas cruzadas tendientes a garantizar la rendición de cuentas y la transparencia han permitido a los funcionarios públicos y a la sociedad civil cuestionar, comprender y monitorear las reformas a la gestión, asegurando así el pleno compromiso individual de todos los interesados directos. 4 Desafíos pendientes y lecciones aprendidas De todas las lecciones aprendidas para desarrollar una cultura de gestión para resultados, el liderazgo desde la cúspide de las instancias gestoras, en este caso del presidente, es uno de los elementos cruciales. Sólo contando con el liderazgo directo y el ejemplo de un líder se podrá llevar a cabo una transformación de tal envergadura. El sector público colombiano está realizando grandes esfuerzos para desarrollar mecanismos de rendición de cuentas y de medición. La implementación de un cambio de este tipo es un proceso largo que debe ir acompañado de incentivos que lo hagan aparecer como un sistema que proporciona oportunidades y herramientas para mejorar los resultados de la implementación de la política pública y no como un sistema de sanciones. También es indispensable reforzar los sistemas de planificación, presupuesto, monitoreo y evaluación para permitir la retroalimentación del ciclo de política pública, generar insumos que permitan respaldar la toma de decisiones y promover la responsabilidad social, y garantizar un proceso ininterrumpido de adaptación, mejoramiento propio y sostenibilidad. Más aun, es importante fortalecer la calidad de la información registrada por las entidades del Sigob de manera de poder obtener un alto nivel de credibilidad tanto al interior del gobierno como entre los grupos que conforman la sociedad civil. Es igualmente significativo fortalecer las capacidades en la administración pública para poder desarrollar conceptos y metodologías propios de la GpRD. 5 Conclusiones El presidente Uribe comprendió que para poder iniciar y mantener las reformas de GpRD es imperativo contar con un liderazgo fuerte y con sistemas de gestión responsables y transparentes. El presidente comprometió la participación de los grupos de interés recurriendo a un modelo que comprende cinco ejes: (a) el Estado Comunitario que equilibra la democracia representativa y participativa; (b) los Consejos Comunitarios de Gobierno; (c) el Sistema de Programación y Gestión por Objetivos y Resultados (Sigob), el cual contrasta los resultados con los fines y objetivos; (d) las reuniones periódicas de Control de la Gestión con cada ministerio o jefe de una institución del gobierno; y (e) el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), el cual monitorea la calidad y viabilidad fiscal de los gastos de mediano plazo. El presidente Álvaro Uribe Vélez ha liderado la transformación de la gestión pública colombiana hacia una cultura orientada a resultados mediante la promoción de la rendición de cuentas y la transparencia en todos los niveles. La adopción de la GpRD beneficiará al pueblo de Colombia. Además, el liderazgo de Uribe y la participación activa de la sociedad civil permitirán a la cultura de resultados trascender su mandato y convertirse en un rasgo intrínseco del sector público colombiano. 22 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Honduras El liderazgo del presidente Manuel Zelaya Rosales Marcio Sierra El caso de Honduras resalta la necesidad de un liderazgo fuerte y demuestra que la toma de decisiones a menudo conlleva un alto riesgo político. La utilización de un sistema cuantificable para gestionar y monitorear el grado de avance hacia el cumplimiento de las metas fijadas ha aumentado la confianza ciudadana y el compromiso de los funcionarios de lograr dichas metas. El Presidente de la República da a conocer los resultados de desarrollo mediante discursos periódicos televisados en vivo. Con ello la ciudadanía y los funcionarios se sienten más involucrados en el proceso, lográndose la instauración de una cultura orientada a resultados dentro de la administración pública hondureña. 1 Introducción La economía hondureña ha sido tradicionalmente una de las más débiles de América Latina. En 2005, el 65% de la población del país (7 millones de personas) se encontraba bajo la línea de la pobreza, percibiendo un ingreso equivalente a menos de dos dólares diarios. En los últimos 10 años, y a pesar de que el país duplicó sus inversiones destinadas a programas de reducción de la pobreza, el índice de esta última sólo bajó de 66% a 65%. En vista de lo anterior, era poco probable que se pudiera alcanzar el Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM) de reducir la pobreza en un 50 por ciento. En enero de 2006, Manuel Zelaya Rosales asumió como Presidente Constitucional de la República de Honduras luego de una campaña basada en la participación ciudadana y en la eficiencia del estado y respaldada por el compromiso de administrar y promover el desarrollo social.16 2 Liderazgo en la gestión para resultados de desarrollo Desde el año 2006, la gestión pública de este pequeño país centroamericano ha experimentado un gran cambio. El presidente Zelaya implantó un modelo de gestión para resultados dirigido a fortalecer las instituciones con el fin de transformar el desarrollo económico y social. Luego de una década en la que los niveles de pobreza se redujeron apenas en un 1%, el presidente Zelaya propuso disminuir la pobreza en 12% en un plazo de cuatro años. Al asumir la presidencia, el gobierno aún adolecía de grandes vacíos de capacidad: no existía un marco de planificación nacional, las metas e indicadores de mediano plazo eran escasos y tampoco había una cultura de monitoreo y evaluación que sirviera de guía para las actividades de gestión. La falta de transparencia y de responsabilidades en los programas de gobierno era evidente. Zelaya se propuso enfrentar los vacíos de capacidad y el deficiente desempeño adoptando un nuevo modelo de gestión pública. El primer paso consistió en la creación de un marco legal amparado por la Ley de Transparencia y Acceso a la Información y la Ley de Participación Ciudadana destinado a promover la participación pública y la fiscalización de las iniciativas del gobierno. En este nuevo marco legal se incluyó el Informe de Avance sobre Gestión para Resultados, el cual mide los resultados de la gestión pública en Honduras. El presidente presenta este informe cuatro veces al año durante una conferencia de prensa. En él se detalla el avance del país hacia la consecución de los 10 objetivos principales fijados para 16 ministerios estatales y 55 instituciones descentralizadas y autónomas. La divulgación pública de los resultados estadísticos se realiza mediante canales tradicionales y también en línea. 16 Entre 1995 y 1999 Manuel Zelaya Rosales se desempeñó como Ministro del Fondo Hondureño de Inversión Social, cargo en el que demostró por primera vez su talento para liderar el proceso de gestión para resultados de desarrollo. Durante dos gobiernos fue distinguido como el más eficiente de los ministros del gabinete. En 1995 recibió el reconocimiento formal de la Asociación de Municipios de Honduras (que agrupa a los alcaldes de los 298 municipios del país), la cual lo nombró Alcalde Mayor. En 1994 y en 1998 la prensa nacional le otorgó el premio al Mejor Ministro. 23 Libro de consulta 3ª Edicion Su objetivo es informar e involucrar a la ciudadanía en el nuevo sistema, facultándola para exigir cuentas al gobierno. La presentación en línea se realiza en tiempo real, concitando gran interés y creando conciencia sobre la causa (www.gerencia.gob.hn). Además, el gobierno del presidente Zelaya ha desarrollado un sistema de evaluación del desempeño, apartándose de la descripción de acciones y gastos para concentrarse en metas institucionales, sectoriales y nacionales con indicadores de resultados, orientando así la gestión pública hacia los resultados de desarrollo. Se contrató a un asesor técnico internacional y a un nuevo gerente nacional para realizar actividades de capacitación en el lugar de trabajo, ayudando así al personal técnico a adaptarse a sus nuevas funciones. Incluso previo a que los documentos formales estuviesen listos, el presidente Zelaya priorizó la instauración de una cultura de gestión para resultados de desarrollo (GpRD) en su gabinete antes de concluir su primer año al mando de la nación. Para ello se recurrió a tres declaraciones principales: (a) se estableció una serie de metas e indicadores preliminares mediante acuerdos institucionales en lugar de esperar a contar con el mejor indicador para medir el resultado final; (b) se establecieron las metas de resultado institucional antes que las metas sectoriales, dotándolas de un mayor ámbito de aplicación y un mayor impacto, dejando el vínculo entre la planificación y el presupuesto para el final, una vez que se sincronizaran las metas sectoriales e institucionales; y (3) se diseñaron los manuales durante las etapas tempranas de implementación, cuando aún se estaba aprendiendo del proceso. En vista del compromiso del presidente Zelaya con la rendición de cuentas, la transparencia y la eficiencia, se dio prioridad a estas iniciativas al interior de estructuras técnicas.17 Por lo tanto, en un corto tiempo fue posible definir metas e indicadores, recopilar información y medir los avances para poder alimentar al sistema de manera oportuna. Asimismo, el rápido despliegue del sistema de GpRD hizo necesario capacitar nuevamente al personal. Así, se diseminaron conceptos y metodologías hacia las Unidades de Gestión de Planificación y Evaluación mediante sesiones de capacitación en el lugar de trabajo. Esta experiencia contó con el apoyo del presidente y desembocó en la elaboración de un primer documento en el cual los ministerios se comprometieron a cumplir 10 metas relativas a la entrega de servicios públicos específicos a la ciudadanía en lugar de actividades internas como en años anteriores. Si bien en un comienzo se debió luchar con la falta de recursos destinados al desarrollo de sistemas, el exitoso desempeño logrado por este sistema ha atraído gran cantidad de fuentes de cooperación tanto multilateral como bilateral, las cuales han ofrecido su ayuda para institucionalizar el sistema como parte de un modelo hondureño de gestión pública. 3 Resultados alcanzados El presidente Zelaya instituyó medidas de política que aumentan la capacidad institucional para gestionar por resultados, creando un entorno que promueve el crecimiento y el desarrollo: De este modo, las metas planteadas en la Estrategia de Reducción de la Pobreza y los ODM así como el marco de referencia del sistema de GpRD constituyen los lineamientos para la acción gubernamental. Se han asumido compromisos explícitos de implementar los nuevos marcos con el fin de respaldar la responsabilidad, la transparencia y la evaluación institucional. La gestión del gobierno se ha orientado hacia la transparencia, la rendición de cuentas y la fiscalización ciudadana. El control sistemático de los ministerios y las autoridades institucionales por parte de la sociedad civil ha sido posible gracias al acceso público a la información y a los resultados. 17 Para ello, el presidente Zelaya hizo uso de su experiencia en gestión para resultados de sistemas de información obtenida en su cargo de Ministro Director del Fondo Hondureño de Inversión Social. El desarrollo de un sistema integral de gestión (que contó con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial) permitió llevar a cabo un monitoreo en detalle de cada ciclo de gestión en más de 10.000 proyectos de inversión social. Este sistema de información fue considerado un modelo para América Latina. 24 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Cada tres meses el presidente entrega al público información respecto de la evolución de la gestión del gobierno. Los vínculos institucionales relacionados con la gestión han mejorado la eficiencia de las funciones de planificación y monitoreo. Un total de setenta y cinco instituciones tanto del gobierno central como descentralizadas han adoptado el Sistema de Gerencia Por Resultados (SGPR) y manejan información para apoyar al sistema con el compromiso de lograr cambios en la calidad de vida. La cooperación externa también está siendo alineada y armonizada con las metas del país, es decir, los donantes están considerando al SGPR como referencia para canalizar sus estrategias de cooperación en el país. Si bien aún no es posible establecer una relación de causalidad directa entre el firme compromiso del presidente Zelaya con la GpRD y la reciente recuperación económica de Honduras, no deja de llamar la atención que el fortalecimiento de la capacidad institucional en la GpRD haya venido acompañado de tendencias positivas de los indicadores socioeconómicos entre 2005 y 2007. Luego de una década de estancamiento, la pobreza ha comenzado a retroceder rápidamente, cayendo en un 5,3% en un plazo de dos años.18 Al mismo tiempo, la desigualdad respecto del ingreso per cápita bajó de 37 a 20 veces,19 en tanto que el número de personas viviendo en situación de extrema pobreza cayó en un 9%. El PNB, que en el pasado crecía a un promedio de 3,6%, subió a un promedio de 6,5%. Además, Honduras subió 13 puestos en el informe de competitividad global elaborado por el Foro Económico Mundial. 4 Los desafíos superados El nuevo sistema debió enfrentar numerosos desafíos: La falta de una cultura de transparencia y responsabilidad en el marco institucional. Para abordar este aspecto de manera exitosa se aplicaron dos leyes fundamentales: la Ley de Transparencia y Acceso a la Información y la Ley de Participación Ciudadana. La divulgación de la información sobre resultados generó gran resistencia y falta de comprensión. Por otra parte, el público tuvo la oportunidad de entregar información en las primeras etapas de la implementación, lo que permitió afinar el sistema. En un comienzo, la falta de recursos para desarrollar el sistema presentó un desafío, pero el desempeño exitoso del sistema pronto atrajo nuevas fuentes de cooperación. La falta de un marco de planificación nacional y, en el caso de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, la falta de metas e indicadores de mediano plazo que sirvieran de guía a las actividades de gestión desembocaron en acciones institucionales aisladas y dispersas. 5 Lecciones aprendidas El compromiso con los resultados desde las más altas esferas de liderazgo de un país o una institución permite avanzar rápidamente en las decisiones basadas en resultados. No obstante, la toma de decisiones conlleva riesgos que se pueden minimizar si se identifican y se consideran de manera temprana. En Honduras, los indicadores del sistema de monitoreo han sido utilizados por las instituciones públicas como mecanismos de identificación de riesgos. Se requiere de un fuerte compromiso del más alto nivel. Sin el compromiso y el liderazgo del Presidente de la República y otras autoridades de gobierno, esta iniciativa no habría tenido éxito. Las reformas de largo alcance al sistema precisan de una implementación gradual y de gran coordinación entre las diferentes instituciones. El compromiso debe provenir no sólo del presidente, sino también de las autoridades institucionales y las unidades técnicas. 18 Sobre la base de estas cifras, Honduras ha sido calificada como uno de los países latinoamericanos más exitosos en reducir la pobreza. 19 Esta diferencia refleja el ingreso del quintil más rico, comparado con el ingreso del quintil más pobre. 25 Libro de consulta 3ª Edicion La implementación de nuevos sistemas y métodos debe comenzar por lo más simple para luego ir aumentando en complejidad. Lo más importante es generar información confiable y oportuna sobre gestión para poder avanzar en el apoyo institucional. La divulgación periódica de los resultados, la participación de la prensa y las consultas sistemáticas por Internet han permitido al pueblo hondureño identificarse con el nuevo sistema y apreciar el compromiso político y la participación de los actores de alto nivel. 6 Conclusión Un estudio realizado por el Banco Mundial y el Centro Latinoamericano para la Administración del Desarrollo (CLAD) determinó que el modelo de GpRD hondureño había obtenido resultados sobresalientes en corto tiempo.20 Si bien aún quedan desafíos por superar (como por ejemplo la armonización de metas e indicadores con el proceso presupuestario y el ajuste entre las metas sectoriales e institucionales), los resultados logrados son notables. Gracias al apoyo entregado a un modelo de GpRD, el liderazgo ha logrado cambiar la gestión pública en Honduras desde una cultura que recompensa los intentos hacia una cultura que recompensa los resultados. Estos logros se sustentan en el compromiso político del presidente Manuel Zelaya Rosales de mejorar las condiciones económicas y sociales del país aplicando un estilo de gestión para resultados transparente y responsable. El presidente de Honduras no sólo ha demostrado liderazgo en un nivel estratégico, sino también su compromiso directo con el diseño y la puesta en marcha de un nuevo sistema. Por lo anterior, las autoridades de gobierno, las entidades técnicas y la sociedad civil han considerado al sistema como una prioridad nacional y trabajado arduamente para implementar las reformas. La participación directa y sistemática del presidente en la divulgación de resultados en medios de comunicación y a través de conferencias de prensa por Internet ha subrayado su voluntad de involucrarse, su conocimiento y su compromiso continuo con el fortalecimiento y el mejoramiento del sistema de gestión basada en resultados. La institucionalización de esta nueva cultura de GpRD tiene varios componentes: la creación de un marco legal que promueva la participación ciudadana, el compromiso de las altas autoridades de gobierno con las metas y los indicadores establecidos en el sistema, la innovación en las metodologías de capacitación, la habilitación del personal técnico, el diseño gradual y la divulgación de resultados a través de la prensa. Juntas, estas medidas representan experiencias exitosas y lecciones aprendidas que allanan el camino para otras reformas similares. Si bien la GpRD no se encuentra aún totalmente institucionalizada, el sector público hondureño está mucho más cerca de alcanzar su meta de establecer e implementar objetivos nacionales dentro de un sólido marco técnico y de acuerdo con una visión de colaboración de largo plazo entre la sociedad civil y el gobierno. El paso siguiente es identificar metas sectoriales de mediano plazo que sean clave para el plan nacional de desarrollo con miras al año 2030. Honduras sigue avanzando en la consolidación de la gestión basada en resultados, gracias al liderazgo y al compromiso decidido del presidente Zelaya manifestado en su primer día de gobierno: Hoy nos aprontamos a iniciar... un programa de gobierno en Honduras cuyo objetivo es que las personas de bajos ingresos tengan más opciones y que podamos combatir la exclusión social. Como he expresado en numerosas instancias, seremos evaluados por los resultados alcanzados. Debemos esforzarnos y luchar, pero lo que Honduras necesita es ver resultados. 20 Strengthening of Monitoring and Evaluation Systems in Latin America. Informe Nacional: Latinoamericano para la Administración del Desarrollo, octubre de 2007. 26 Honduras, Banco Mundial y Centro Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo República de Kirguistán El papel del ministro Japarov en la promoción de resultados para el desarrollo y el comercio Sultan Akhmatov y Urbaeva Jyldyz El liderazgo y el compromiso del ministro Japarov con los resultados han permitido al gobierno de Kirguistán desarrollar una estrategia consistente en una serie de reformas orientadas a la consecución de resultados. El objetivo de estas reformas es mejorar el clima comercial del país para los inversionistas nacionales y extranjeros, así como contribuir a una mejor calidad de vida de la ciudadanía. Los poderosos sistemas de monitoreo y evaluación ayudan a los funcionarios y al público a evaluar el avance de las reformas y a planificar acciones futuras. 1 Introducción Hasta hace pocos años, la República de Kirguistán se encontraba en una muy precaria situación económica, con niveles críticos de deuda externa y un índice de pobreza por sobre el 60%. En años recientes, sin embargo, las firmes políticas fiscales y la mejor gestión de la ayuda recibida han contribuido a mejorar enormemente la situación. La República de Kirguistán se encuentra inmersa en un pujante proceso por alcanzar una mayor responsabilidad y eficacia en todos los ámbitos de la administración pública. En este país la planificación y la implementación de la ayuda recibida se dividen entre dos organismos de gobierno: el Ministerio de Desarrollo Económico y Comercio es responsable de la planificación y la coordinación generales de la ayuda para el desarrollo, en tanto que el Ministerio de Economía y Finanzas se encarga de monitorear e implementar la ayuda oficial para el desarrollo. Como Ministro de Economía y Finanzas entre 2005 y 2007, Akylbek Japarov puso en marcha una serie de importantes iniciativas tanto a nivel nacional como ministerial.21 En 2005 introdujo el marco presupuestario de mediano plazo y en 2006 lideró el desarrollo de una estrategia nacional de mediano plazo que luego evolucionó hasta transformarse en la Estrategia de Desarrollo Nacional (EDN) para el periodo 2007-2010. El liderazgo del ministro Japarov alineó el desarrollo de la EDN con los elementos fundamentales de la gestión basada en resultados: apoyo presupuestario adecuado, planes de acción detallados e indicadores y metas claramente formulados. 2 Liderazgo y GpRD Desarrollo de la EDN Originalmente, la estrategia nacional de mediano plazo de la República de Kirguistán tenía un carácter amplio y no incluía planes de acción ni mecanismos de monitoreo. A petición del presidente Kurmanbek Bakiev, el ministro Akylbel Japarov encabezó la elaboración de una nueva estrategia nacional de desarrollo de mediano plazo. El documento se confeccionó dentro de un proceso participativo que incluyó a los ministros y organismos del estado, a los representantes de las administraciones regionales, a la sociedad civil y a la comunidad donante. Se trabajó en la creación de una estrategia específica con un plazo definido para apoyar dicha estrategia, la que con el tiempo pasaría a constituir la EDN. La EDN tiene por objeto mejorar la calidad de vida de la ciudadanía por medio de un crecimiento económico sostenible, pleno empleo, altos ingresos y la disponibilidad de una amplia gama de servicios sociales. A diferencia de otros documentos estratégicos anteriores, la EDN se centra en la consecución de resultados 21 En su calidad de Ministro de Economía y Finanzas, Japarov también debió fiscalizar la elaboración del plan de acción Gestión Nacional de las Finanzas Públicas, promovió la armonización de los reglamentos de las unidades de implementación de proyectos (UIP) financiadas por organismos donantes, y respaldó el desarrollo del enfoque sectorial para la salud (SWAP, por sus siglas en inglés) mediante la asignación de un presupuesto adecuado para el Ministerio de Salud. 27 Libro de consulta 3ª Edicion específicos. Esta estrategia esboza las prioridades de desarrollo claras y analiza acciones específicas dirigidas a la obtención de dichas metas, vinculando la estrategia con el marco presupuestario de mediano plazo. Por primera vez, la EDN considera las opiniones de los interesados directos gracias a las nuevas asociaciones formadas con el sector privado, la comunidad de donantes y la sociedad civil, entregando a todos los socios mecanismos que permiten la retroalimentación a través de un monitoreo y una evaluación sistemáticos. También comprende medidas destinadas a crear y mejorar instituciones e infraestructura, con el fin de aumentar la competitividad tanto al interior del país como en el exterior, mejorar la eficacia económica de la gobernabilidad del estado y de los servicios públicos, fomentar el desarrollo del capital humano y formalizar los procedimientos y reglas de la administración pública. El Consejo Nacional para el Desarrollo Estratégico, presidido por el presidente Bakiev, respaldó a la EDN y delegó la responsabilidad de su puesta en marcha y su monitoreo en el Ministerio de Desarrollo Económico. En enero de 2008 Japarov fue designado Ministro de Desarrollo Económico y Comercio encargado de supervisar la implementación de la estrategia. Monitoreo y evaluación Siguiendo el liderazgo de Japarov, el Ministerio de Desarrollo Económico y Comercio ha desarrollado un sistema de monitoreo y evaluación (M&E) como apoyo para la EDN. Se ha elaborado y aprobado una matriz de indicadores de EDN de corto plazo acotados y mensurables, y se ha definido una serie de actividades específicas dirigidas a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, con planes de incluir una matriz de indicadores desglosados por sexo. El ministerio recopila información acerca de la implementación de la EDN y la consolida en un informe anual que el ministro Japarov presenta al Consejo Nacional para el Desarrollo Estratégico. El proceso cuenta con la participación de numerosos grupos de interesados directos, entre ellos todos los ministerios de línea y los organismos y gobiernos locales, los cuales envían al Ministerio de Desarrollo Económico y de Comercio informes trimestrales sobre la puesta en práctica de la EDN. La base de datos central cuenta con una interfaz simple que opera en tiempo real y que se encuentra disponible para revisión pública en Internet. En 2008, se procedió a evaluar por primera vez los indicadores provisorios y a informarlos al Consejo Nacional para el Desarrollo Estratégico, recibiendo la Administración del Presidente informes analíticos sobre los resultados de la labor de monitoreo. La diferencia entre los objetivos y los resultados demuestra el éxito de la implementación de la EDN: al 31 de mayo de 2008, 64% de los 154 indicadores de nivel nacional presentes en el sistema de monitoreo de EDN ya había sido completado, encontrándose el resto aún en una etapa de desarrollo. Participación regional En aras de asegurar una participación activa de las distintas regiones en la consecución de las metas de la EDN, el ministro encabezó la creación de planes de desarrollo nacional y de un sistema regional de M&E durante el periodo 2007-2008. En la actualidad, las siete regiones del país y dos ciudades principales ya cuentan con estrategias de desarrollo aprobadas para 2008-201 [sic], las cuales reflejan las prioridades locales de las regiones y ciudades que serán utilizadas para alimentar la estrategia nacional de desarrollo. La frase “Regiones fuertes – un país fuerte” se ha transformado en el lema del desarrollo regional. Como una iniciativa innovadora en el desarrollo de estrategias regionales, el ministro Japarov incorporó proyectos de inversión específicos que servirán como futuros focos de crecimiento para las regiones. Para las próximas generaciones de EDN, Japarov ha prometido una preocupación aun mayor por los planes de desarrollo regionales. 3 Resultados obtenidos y desafíos superados Durante el primer año se avanzó mucho en la implementación de la EDN. De las 228 acciones y medidas que se esperaba implementar dentro del marco de la EDN, 108 se iniciaron en 2007. De esas 108, el 73% se implementó a cabalidad. Varias reformas siguieron durante el plan de acción de la EDN correspondiente al año 2007, a saber: 28 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Lucha contra la corrupción. La Agencia Nacional para la Prevención de la Corrupción desarrolló una metodología estándar para investigar los casos de corrupción en los organismos estatales. Los ministerios, los organismos de gobierno y las administraciones locales reciben información acerca de los mecanismos utilizados para denunciar los casos de corrupción. Acceso a la información. Los ministerios y los organismos estatales desarrollaron sendos sitios web con información relativa a sus funciones y actividades con el fin de informar a la ciudadanía de la administración estatal. El Ministerio de Desarrollo Económico y Comercio habilitó un centro público de negocios que ofrece apoyo de tipo consultivo, legal, y de capacitación además de otras actividades de ayuda al empresariado. Fortalecimiento del servicio público. En cada ministerio se creó el cargo de Secretario Permanente encargado de la dotación de personal, la creación de capacidades y el fortalecimiento del desarrollo y la cohesión de las políticas sectoriales. Mayor eficacia de la administración pública. A fin de transparentar aun más la administración pública, la Agencia para los Asuntos de la Administración Pública publicó en su sitio web y en la prensa información referente a los ingresos y los bienes de los funcionarios públicos que ocupan puestos políticos u otros cargos de poder en el país. Los nombres de quienes no entregaron una declaración de sus ingresos y de sus bienes también fueron publicados (Sitio web de la Agencia: www.csa.gov.kg). Reforma legal. En 2007 la República de Kirguistán recibió financiamiento del programa Umbral de la Corporación del Desafío del Milenio, el cual será utilizado en las áreas de sistema judicial, imperio de la ley y procesos penales. Revisión de la EDN. Tomando como referencia los resultados de M&E para la EDN, el presidente Bakiev encargó la revisión de la estrategia a Akylbek Japarov y su ministerio. El Ministerio es responsable de coordinar el proceso de discusión y revisión con todos los interesados directos. En su calidad de Ministro de Desarrollo Económico y Comercio, Japarov también debe promover el crecimiento económico mediante la inversión y el comercio, sin contar la puesta en marcha de la EDN. Luego de que el Presidente reprochara públicamente al gobierno el no mejorar el clima de negocios e inversión en Kirguistán, el ministro Japarov y su equipo tomaron una serie de iniciativas destinadas a mejorar el clima de negocios y a desarrollar la eficiencia del sector privado: El Consejo de Inversión. El ministro Japarov informa al Consejo constituido en 2007 con el fin de establecer un puente de comunicación entre la comunidad de negocios y el Presidente de la Nación. El Consejo está dirigido por el Presidente y constituye una iniciativa conjunta de funcionarios de alto nivel y organizaciones donantes. Consta de representantes de empresas, dos inversionistas extranjeros y dos nacionales, además de representantes del gobierno y de organizaciones donantes. Indicadores de Doing Business. Con el objeto de reformar el clima de negocios, Japarov adoptó los Indicadores de Doing Business del Banco Mundial como una medida de mejora estándar. Al iniciarse las reformas, la República de Kirguistán se encontraba en el puesto 94 de 178, siendo necesarios 130 días antes de poder obtener el permiso oficial para crear una empresa. Las reformas de Japarov han facilitado los trámites de iniciación de actividades comerciales, aumentado la protección a los accionistas menores, simplificado los procedimientos para obtener permisos de construcción y aumentado la información relativa al crédito.22 El ministro Japarov ha sostenido públicamente su Recientemente el Parlamento aprobó proyectos de ley y los promulgó como leyes. Ley 110, “Sobre las modificaciones a la Ley de la RK sobre sociedades de participación de capital”; Ley 107, “Sobre las modificaciones al código civil de la República de Kirguistán”; Ley 108, “Sobre las modificaciones a la Ley de la RK sobre planificación urbana y arquitectura en la República de Kirguistán”; Decreto Supremo 164 “Sobre las medidas para optimizar los procedimientos de diseño y construcción en la República de Kirguistán”; y Resolución de Gobierno 252 “Sobre la aprobación del reglamento sobre procedimientos de entrega de permisos para diseñar, construir y transformar propiedades y procedimientos de entrega de permisos de ocupación de construcciones terminadas en la república de Kirguistán”. 22 29 Libro de consulta 3ª Edicion propósito de situar a Kirguistán en el puesto 53 de Doing Business en 2009. Las reformas nacionales futuras estarán dirigidas a lograr mejoras en las áreas de tributación, registro de la propiedad, contratación y despido de personal, cierre de empresas y regulaciones contractuales. Foros empresariales. En 2008 el ministro Japarov organizó y encabezó una serie de foros empresariales, tanto en el país como en el extranjero, en conjunto con Lituania, Latvia y Polonia. En dichos foros participaron hombres de negocios y legisladores, en tanto que el Ministro de Desarrollo Económico y Comercio y algunos empresarios presentaron propuestas de cooperación. El Ministerio de Desarrollo Económico y Comercio elaboró estándares comunes para las propuestas de inversión. Los foros empresariales desembocaron en la firma de una serie de acuerdos de cooperación. 4 Conclusiones El liderazgo y el compromiso del ministro Japarov con los resultados han fomentado cambios impresionantes en un periodo relativamente corto. La EDN constituye una plataforma sostenible de promoción para un mayor crecimiento económico y para la conquista de desafíos económicos externos. Con el fin de descentralizar la implementación y el sentido de pertenencia del proceso de desarrollo, el gobierno se ha enfocado cada vez más en la elaboración de planes de desarrollo regionales y de estrategias sectoriales. Para hacer del compromiso con los resultados un proceso sostenible en todas las esferas de gobierno del país, se han adoptado los siguientes pasos: La estrategia nacional de mediano plazo deberá revisarse para que incluya los planes regionales de desarrollo y las estrategias sectoriales. Se realizará un monitoreo de la implementación y se fortalecerán los mecanismos de divulgación. El gobierno analizará la posibilidad de aplicar un modelo basado en programas a otros sectores siguiendo la experiencia obtenida en el sector salud. 30 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Sri Lanka El papel de la Sra. Dhara Wijayatilake en la institucionalización de la GpRD en el gobierno Velayuthan Sivagnanasothy La Sra. Dhara Wijayatilake, Secretaria del Ministerio de Planificación, puso el tema de la GpRD en el tapete político al enviar una Nota al Gabinete sobre GpRD, contando para ello con el apoyo del Ministro de Planificación, Sr. P. Dayaratne. La nota delineaba las etapas necesarias para poder institucionalizar la GpRD en todos los ámbitos del gobierno. Las responsabilidades del proceso recayeron en el Ministerio de Planificación. Se conformó un grupo interministerial de expertos para guiar y proporcionar dirección estratégica al proceso de integración de un modelo basado en resultados a la estrategia del gobierno. 1 Introducción El gobierno de Sri Lanka tiene como prioridad la institucionalización de la Gestión para Resultados de Desarrollo (GpRD) en todos sus ámbitos. La Secretaria del Ministerio de Planificación, Sra. Dhara Wijayatilake, sobresale como líder fundamental de este proceso de cambio. Haciendo uso de su experiencia en el campo legal y su abultado bagaje en materias de orden público, ha sido la responsable de incluir la GpRD en las agendas política y ministerial. Su primer paso consistió en el envío de una Nota al Gabinete sobre GpRD. La nota delineaba los pasos necesarios para una institucionalización de la GpRD en todas las esferas del gobierno y asignaba la mayor cuota de responsabilidad por el proceso al Ministerio de planificación, contando para ello con apoyo técnico del PNUD y del Banco Asiático de Desarrollo. El PNUD y el BAD ayudaron al gobierno a fomentar el sentido de pertenencia nacional y la sostenibilidad como parte de las iniciativas de GpRD. A fin de articular el proceso de institucionalización, la Sra. Wijayatilake instituyó el Grupo Núcleo sobre GpRD, grupo interministerial de expertos que sirve de guía y proporciona dirección estratégica, facilitando la incorporación del enfoque de resultados a la estrategia del gobierno. Este Grupo Núcleo (Core Group) se propone trasladar la atención de los círculos burocráticos desde un enfoque tradicional basado en los “imperativos de gasto” hacia una cultura orientada a los resultados, garantizando de paso que la GpRD se implementará siguiendo el principio de pertenencia establecido en la Declaración de París. Si bien la implementación de la GpRD en Sri Lanka se ajustaba a las mejores prácticas internacionales, la Sra. Wijayatilake deseaba reafirmar que las iniciativas estarían enmarcadas dentro de un contexto nacional único. 2 Esfuerzos gubernamentales para fortalecer la GpRD El Ministerio de Planificación de Sri Lanka (MdP) es un ministerio independiente clave que, por un lado, lleva el plan nacional de desarrollo a la práctica y, por otro, monitorea y evalúa los proyectos de desarrollo del gobierno. En un contexto más restringido, las funciones del MdP incluyen el monitoreo y la evaluación de todas las políticas, programas, proyectos e instituciones gubernamentales. En respuesta al interés expresado por todos los ministerios de línea, el MP publicó la primera edición del boletín trimestral (www.mpi.gov.lk) “Results Focus” en Mayo de 2008. De la estrategia a la implementación Estrategia de GpRD: Encabezado por la Sra. Wijayatilake, el Grupo Núcleo ha desarrollado una estrategia de GpRD que proporciona una guía y dirección al proceso de incorporación de la GpRD al aparato burocrático del gobierno. La estrategia de GpRD se ha materializado en un Plan de Acción que implementa 31 Libro de consulta 3ª Edicion las iniciativas de GpRD y monitorea su progreso. El Grupo Núcleo revisa periódicamente los avances registrados con el fin de actualizar y mejorar la Estrategia de GpRD y el Plan de Acción. Sensibilización y defensa de la GpRD: El Grupo Núcleo ha realizado Programas de Sensibilización para los Responsables de las Políticas, dirigidos a parlamentarios y ministros, los cuales cuentan con el pleno apoyo y cooperación de los responsables de las políticas. Los programas son dictados por un experto internacional en GpRD y tienen el respaldo del PNUD. Incorporación de la GpRD a los ministerios de línea: El equipo dirigido por la Sra. Wijayatilake ha identificado cinco ministerios en los cuales se puede aplicar la estrategia de GpRD como experiencia piloto. El Grupo Núcleo ha trabajado con altos funcionarios de cada ministerio en el desarrollo de un Marco de Resultados por Agencia (MRA), el cual identifica la misión de la institución así como sus objetivos, metas e Indicadores Clave de Desempeño (KPI, por sus siglas en inglés). El MRA identifica la situación de base de los KPI y establece objetivos para el mediano plazo. El Grupo Núcleo también ha desarrollado un Reporte de Desempeño por Agencia para dar a conocer el logro de los KPI fijados, los cuales cubren tanto indicadores de “productos” como de “efectos directos” definidos de acuerdo con los conceptos relacionados con resultados actualmente en uso en la OCDE. A fin de contar con el apoyo de los gerentes del ministerio, la Sra. Wijayatilake ha hecho hincapié en la importancia de la GpRD en cada reunión. Personalmente ha asistido a todos los talleres introductorios de GpRD, sellando con ello el compromiso de los altos funcionarios. Gracias a sus esfuerzos, los Secretarios y altos funcionarios de los ministerios han tenido una activa participación en casi todas las sesiones introductorias. Su participación ha hecho crecer el sentido de pertenencia de la iniciativa, acelerando con ello el éxito de la GpRD en los ministerios de línea. Desarrollo de un marco de resultados para proyectos de desarrollo de gran escala: Siguiendo la guía de la Sra. Wajayatilake, el Grupo Núcleo ha incorporado marcos de resultados monitoreables al sistema electrónico de monitoreo de proyectos en línea de Sri Lanka con el fin de realizar un seguimiento continuo de los resultados de cada gran proyecto. La plataforma de GpRD basada en la Red: El Grupo Núcleo ha establecido una plataforma de GpRD basada en la Red ubicada en la Sala de Operaciones Nacionales del MdP, es decir, la unidad de información electrónica del ministerio que proporciona a los responsables de las decisiones y a los planificadores de desarrollo acceso en línea a la información sobre desarrollo. El MRA y el Reporte de Desempeño por Agencia de los ministerios involucrados en el plan piloto se cargaron en esta plataforma. Los sitios web del MdP (www.mpi.gov.lk y www.fabm.gov.lk) incluyen esta información, reforzando así la rendición de cuentas y la transparencia y mejorando el énfasis en los resultados. Evaluación de la preparación y fortalecimiento de la capacidad de GpRD: La falta de capacidad del personal se alzaba como el principal obstáculo para una implementación eficaz de la GpRD en los ministerios de línea. Enmarcándose en los esfuerzos por fortalecer las capacidades de GpRD, la Sra. Wijayatilake decidió utilizar la herramienta de Evaluación de preparación desarrollada por el Banco Asiático de Desarrollo. La herramienta permitió a los ministerios identificar brechas de capacidad en áreas tales como el entorno habilitante, los recursos, los sistemas de información, la cultura y los valores y el liderazgo. Los ministerios piloto utilizaron esta evaluación para formular planes de desarrollo de capacidades en tanto que el Grupo Núcleo se inclinó por la incorporación de la GpRD a los programas de estudio de instituciones de formación y universidades. En general, la Secretaria, el MdP y el Grupo Núcleo han presionado para fortalecer la capacidad de evaluación temática en sus niveles de proyecto, programa, política y sector. Es más, los sistemas de evaluación de impacto continuo utilizados por el gobierno garantizan un mayor alcance a la difusión de los resultados de la evaluación. En la actualidad, la Sra. Wijayatilake ha propuesto al gabinete de ministros un Sistema de divulgación de resultados. 32 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo 3 Resultados alcanzados Las evaluaciones continuas, las preevaluaciones y las postevaluaciones han sido institucionalizadas, al igual que las evaluaciones de impacto. Actualmente se está evaluando el progreso de Sri Lanka en lo que se refiere a la Declaración de París y los avances en la efectividad de la ayuda. Dicha evaluación puede ser aprovechada por otros países como una oportunidad de aprendizaje. En cuanto a los ODM, los informes de avance anual por país realizan un seguimiento del logro de resultados en sus niveles nacional y subnacional. Pensando en la armonización, el gobierno de Sri Lanka promueve las evaluaciones conjuntas entre los donantes. No obstante, algunos donantes aún no están preparados para realizar evaluaciones conjuntas, a pesar de su compromiso con la Declaración de París. Se estableció un Sistema nacional de Monitoreo electrónico de Proyectos basado en la Red (ePMS, por sus siglas en inglés) cuya utilización es muy sencilla. El sistema permite a los usuarios realizar un seguimiento de los avances y de los resultados de todos los proyectos y programas de desarrollo. Se utiliza un sistema de alerta temprana (representado por semáforos) que distingue los “proyectos problemáticos” de los “proyectos de mejores prácticas”. El sistema de alerta temprana permite además identificar cuellos de botella, retrasos, problemas y obstáculos a la implementación de proyectos. El sistema genera informes instantáneos sobre “proyectos problemáticos”, alertando a las autoridades apropiadas y contribuyendo a enfrentar las ineficiencias de manera oportuna. Los informes se envían al gabinete de ministros con periodicidad trimestral, siendo además publicados en el sitio web del MdP, donde pueden ser consultados por el público (www.mpi.gov.lk). El ePMS se actualiza constantemente con el fin de incluir la retroalimentación y los comentarios proporcionados por los beneficiarios. Los sistemas y prácticas de GpRD y de M&E de Sri Lanka han recibido el reconocimiento internacional como modelos de mejores prácticas dignos de imitación. Representantes de Yemen, India, los donantes y algunas Comunidades de práctica han visitado Sri Lanka para estudiar las iniciativas de GpRD. 4 Lecciones aprendidas Siguiendo una iniciativa de GpRD, cada ministerio debería desarrollar una misión clara y establecer objetivos y metas prioritarios, además de medidas comprehensivas de medición. El Sistema de medición del desempeño de Sri Lanka (PMS, por sus siglas en inglés), el cual ha sido adaptado de algunos modelos aplicados en los Estados Unidos, está siendo aplicado como piloto en cuatro ministerios de línea claves. Enmarcado en un contexto de GpRD, el uso de los KPI enfatiza el monitoreo de resultados reales y no de los esfuerzos realizados por los ministerios. El piloto ha sido completado con éxito, y en la actualidad 23 ministerios se encaminan hacia la institucionalización de la GpRD. Es también necesario vincular el desempeño de un organismo de gobierno con el de sus empleados. Para ello, el MdP se encuentra evaluando la posibilidad de introducir contratos por desempeño y sistemas de evaluación del desempeño del personal. Si bien la GpRD contribuye a mejorar la responsabilidad por el desempeño en el gobierno, en un comienzo debió enfrentar una fuerte resistencia institucional al cambio. Los ministerios estaban preocupados de su “interés de gestión” e intentaron establecer indicadores a nivel de productos en lugar de indicadores de resultados. Los funcionarios públicos y los burócratas, quienes inicialmente desconocían los marcos de resultados, se mostraban reticentes a adoptar el proceso. Finalmente, el apoyo proveniente de expertos externos que a su vez contaban con el respaldo de los líderes políticos ayudó a superar la oposición a esta iniciativa. Las estructuras mentales burocráticas están cambiando en todos los niveles. 33 Libro de consulta 3ª Edicion 5 Seguimiento y reafirmación del compromiso El deseo de la Sra. Wijayatilake de institucionalizar la GpRD en Sri Lanka allanó el camino para el surgimiento de una pujante comunidad de GpRD al interior del gobierno de Sri Lanka. Su celeridad para sellar personalmente compromisos de alto nivel con las iniciativas de GpRD e incorporar sistemáticamente la retroalimentación recibida tanto de los mecanismos de revisión del desempeño formales como de los informales ha permitido consolidar el sentido de pertenencia del proceso y la responsabilidad de todos los interesados directos. Si bien aún falta mucho por recorrer antes de poder afirmar que la GpRD ha sido plenamente asimilada en la cultura del sector público, sus iniciativas han permitido lograr significativos avances hacia un cambio en las prácticas de GpRD en todas las esferas del gobierno. El Grupo Núcleo se encuentra actualmente en proceso de desarrollar pautas y manuales de entrenamiento para los profesionales de la GpRD tanto en Sri Lanka como en el extranjero. La visión, el entusiasmo y la capacidad de adaptación de la Sra. Wijayatilake la han proyectado como una de las principales líderes de la región en materia de resultados, creando un modelo y un marco que puede ser adaptado e implementado en otros países de la región y del mundo. 34 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Chile El compromiso de Mario Marcel con el presupuesto por resultados Marcela Guzmán El presupuesto por resultados (PpR) constituye tanto una necesidad como un desafío para los especialistas en finanzas públicas y presupuesto. En Chile, el liderazgo de Mario Marcel ha permitido el desarrollo de metodologías, herramientas, definiciones institucionales y procesos de PpR que incorporan información sobre desempeño y/o resultados a la toma de decisiones. El PpR ha posibilitado la consolidación técnica y operacional del sistema. La gestión institucional y el Congreso han vinculado el desempeño, el cual incluye información sobre desempeño en cada etapa del ciclo presupuestario, con el presupuesto. Los esfuerzos desplegados por Mario Marcel también han atraído el apoyo de organizaciones internacionales, particularmente en vista del extenso programa de evaluación existente en Chile. 1 Introducción En vista de la creciente demanda por mayor transparencia y responsabilidad por la gestión y la asignación de recursos en el sector público, el presupuesto por resultados (PpR) representa hoy una necesidad y un desafío para los especialistas chilenos en finanzas públicas y presupuesto. A comienzos de la década de 1990, a un par de años del retorno de la democracia, el entonces Subsecretario de Racionalización y Función Pública, Mario Marcel, implantó lo que posteriormente llegaría a llamarse Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados, el primer sistema de información de presupuesto por resultados y gestión del país. El Sistema de control de gestión y presupuesto por resultados incorporó indicadores de desempeño y objetivos para apoyar la toma de decisiones presupuestarias. El liderazgo de Mario Marcel resultó determinante para el éxito logrado en el diseño y la implementación de esta tan necesaria reforma de las finanzas públicas. 2 Liderazgo y GpRD Las primeras iniciativas de GpRD en Chile provinieron no de la Presidencia de la República, del Gabinete o del Congreso, sino que de Mario Marcel, quien se desempeñaba en la Oficina de Presupuesto del Ministerio de Hacienda. Entre los años 1990 y 1996, Marcel estableció un sistema de información sobre presupuesto por resultados y gestión al cual dotó de un enfoque técnico. Ya como Director de Presupuesto, en 1996 Marcel selló compromisos formales con el Congreso a fin de establecer obligaciones y responsabilidades respecto de la evaluación y la rendición de cuentas. El Congreso aprobó la Ley de Presupuesto, dando lugar a la actual evaluación de programas y los instrumentos de gestión integral. Las negociaciones no fueron sencillas. En 1995, las negociaciones relacionadas con el presupuesto habían sido especialmente difíciles y, además, se había aprobado un fuerte recorte presupuestario, por lo que cuando Mario Marcel inició sus esfuerzos reformadores como Director de Presupuesto en 1997, el ambiente reinante era tenso y altamente inestable. No obstante, Marcel logró convencer al gobierno y a la oposición de respaldar su propuesta de presupuesto para 1997. Al interior de la Dirección de Presupuesto (DIPRES) Marcel defendió las reformas, incorporando al debate a especialistas en presupuesto de la DIPRES con el fin de que sintieran el proceso como propio y por lo tanto prestaran su apoyo irrestricto a los cambios descritos. En 2000, Mario Marcel fue nuevamente designado Director de Presupuesto luego de cuatro años como Director Ejecutivo por Chile en el Banco Interamericano de Desarrollo. Su segundo periodo como Director de Presupuesto se inició en condiciones relativamente desfavorables: Luego de la crisis de 1999, tanto el Ministro de Hacienda como la Dirección de Presupuesto habían perdido autoridad frente al Ejecutivo y al Poder Legislativo. Por lo tanto, las primeras medidas de Marcel como Director apuntaron a reposicionar a la Dirección de Presupuesto como una institución dotada de responsabilidad técnica y política. Para enfrentar 35 Libro de consulta 3ª Edicion las presiones provenientes de otros ministerios y sectores, la Dirección de Presupuesto debió asumir un papel de liderazgo. El Cuadro 1 describe los riesgos y los desafíos enfrentados por la Dirección de Presupuesto. Cuadro 1. Riesgos y desafíos enfrentados por la DIPRES a comienzos de 2000 Riesgos políticos • El sistema presupuestario había sido institucionalizado durante el régimen militar y no había sido ensayado en un contexto democrático. • La relativa debilidad del Congreso puso en riesgo a la institucionalización del presupuesto y al desarrollo de una institucionalización informal. • La línea de mando institucional no aseguraba los resultados fiscales. La flexibilidad puede utilizarse para diferentes fines. Riesgos internos • La Dirección de Presupuesto contaba con la infraestructura y la experiencia necesarias para el control del gasto. Sin embargo, las nuevas exigencias excedieron su capacidad real. • La disciplina macro fiscal implicaba asignar y utilizar los recursos de forma eficiente. Los desafíos durante la primera etapa del gobierno de Lagos • Recuperar la disciplina fiscal • Se hizo necesario un mayor rendimiento de los recursos fiscales dado el contexto de mayor restricción fiscal y mayores exigencias Marcel se concentró en proteger las prioridades del gobierno relacionadas con las decisiones presupuestarias, asumiendo un activo papel en el proceso de reformas. Como resultado, las actividades fueron dirigidas a (a) fortalecer la gobernabilidad fiscal, (b) desarrollar un sistema de PpR, (c) garantizar el apoyo político y (d) intentar obtener referencias y retroalimentación. Entre los años 2000 y 2006, Marcel introdujo nueva energía a las iniciativas, vinculando el presupuesto con los resultados y fortaleciendo la capacidad institucional de la Dirección de Presupuesto. Creó la División de Control de Gestión, la cual comprende comités interministeriales permanentes (conformados por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el Ministerio de Planificación y el Ministerio de Hacienda) y redes institucionales que fiscalizan la operación y el uso de los nuevos instrumentos de PpR. La Dirección de Presupuesto inició la contratación de evaluadores mediante concurso público, y para las evaluaciones de carácter más complejo recurrió a universidades y empresas de consultoría. Durante esos años Mario Marcel siguió impulsando la consolidación y la creación de nuevos procesos y relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. 3 Resultados alcanzados La institucionalización del PpR llevada a cabo en Chile por Marcel ha redundado en el desarrollo de metodologías, herramientas, definiciones institucionales y procesos orientados a la incorporación de información sobre desempeño y/o resultados en la toma de decisiones que han motivado a los gerentes de los ministerios e instituciones de gobierno a basar su gestión en los resultados, mejorando con ello la calidad del gasto fiscal. La Figura 1 ilustra este proceso en términos de la integración del control de gestión al proceso presupuestario. En la actualidad, el Sistema de control de gestión y presupuesto por resultados realiza en promedio 22 evaluaciones de programa y 3 evaluaciones institucionales al año, llegando a un total a la fecha de más de 140 evaluaciones. La retroalimentación obtenida de dichas evaluaciones ha llevado a los programas y a las instituciones evaluadas a un pleno compromiso con los cambios. El sistema también fija metas para 12 indicadores en cada una de las instituciones contempladas en la Ley de Presupuesto. Para presentar las iniciativas de presupuesto se utiliza un formulario estándar que permite organizar y mejorar la información 36 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo diagnóstica, financiera y de desempeño (tanto pasada como futura) para un número significativo de programas. Además, se ha reforzado el mejoramiento de la gestión por medio de incentivos monetarios vinculados al mejoramiento de los sistemas institucionales de gestión. Con ello se realizan evaluaciones anuales de gestión de todas las instituciones del gobierno central. En el año 2000, y con el convencimiento de que la generación y la sistematización de la información sobre desempeño son tan importantes como su utilización, Mario Marcel implantó un proceso destinado a compartir la información y la conciencia de ello. Lo anterior se logró mediante la creación de espacios de trabajo y procesos que han contribuido al cambio gradual de las prácticas, lo que representa un factor crucial para el establecimiento de una cultura de gestión y presupuesto por resultados. El proceso ha hecho posible la consolidación técnica y operacional del sistema de PpR. La Dirección de Presupuesto envía al Congreso información sobre los nexos existentes entre los resultados y el presupuesto y sobre el desempeño, entregando tanto a los legisladores como a la opinión pública la información necesaria para mejorar la toma de decisiones en el proceso presupuestario y para responsabilizar a la Dirección de Presupuesto del gasto fiscal. El extenso programa de evaluaciones de Marcel le ha valido el reconocimiento de organizaciones internacionales. “Mario Marcel fue el motor de la modernización de la gestión financiera en Chile. Sus esfuerzos innovadores han incorporado una regla de presupuesto estructural destinada a estabilizar la postura fiscal del gobierno, el uso creativo de evaluaciones de programas para mejorar la asignación de recursos, el establecimiento de un fondo concursable para financiar las prioridades nacionales, la introducción de planes de mejoramiento de la gestión en el sector público y la creación selectiva de sociedades mixtas (públicas y privadas) que han aumentado fuertemente la inversión en infraestructura, reduciendo el riesgo para el gobierno. Gracias a su liderazgo, Chile se encuentra a la vanguardia de los países que han adoptado una gestión orientada hacia los resultados”. Dr. Allen Schick, experto en teoría presupuestaria y profesor en la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Maryland 37 Libro de consulta 3ª Edicion Figura 1. Congruencia interna del sistema; Control de gestión integrado al ciclo presupuestario 4 Lecciones aprendidas y desafíos superados El éxito de las reformas emprendidas por la DIPRES resulta de la conjunción de una serie de factores. La implementación gradual ha permitido a los interesados directos adaptarse a los cambios, mientras que la amplia participación de los empleados de la DIPRES ha asentado el sentimiento de pertenencia y, por lo tanto, la aceptación de las reformas. Una de las primeras lecciones aprendidas es que en este tipo de reformas las personas aprenden haciendo. Para ello, Marcel invirtió gran cantidad de recursos en la habilitación y la capacitación de los trabajadores, generando así confiabilidad y trabajo en equipo, y mejorando la eficiencia. Otra de las lecciones aprendidas es que la introducción de cambios institucionales requiere de aliados que respalden activamente las propuestas. En Chile, el PpR contó con aliados políticos al interior del gobierno y en el Congreso. Tanto el Presidente como los ministros priorizaron el mejoramiento del sector público, considerando al PpR como la mejor alternativa para lograrlo. También se contó con aliados en los niveles más técnicos y burocráticos, personas involucradas en la formulación y mejoramiento de las propuestas de PpR. Como sucede a menudo, la mayor resistencia al cambio provino del sector público. Se enfrentó el desafío 38 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo poniendo a disposición del público la información sobre las evaluaciones, los estudios, y demás documentos pertinentes (www.dipres.cl), permitiéndole así darse cuenta de que las reformas desembocaban en resultados. La principal lección extraída de esta experiencia es que se puede desarrollar un sistema de presupuesto pragmático y flexible basado en resultados por medio de un cambio gradual, y que el gobierno puede usar el sistema de presupuesto como plataforma y motivación para las reformas. En efecto, la experiencia destaca (a) la flexibilidad de la reforma a la gestión, derivada principalmente de su ciclo anual compuesto por etapas recurrentes bien definidas; (b) la importancia de la evaluación, del control del desempeño y de los instrumentos de incentivo; (c) el uso estratégico de la información en las decisiones presupuestarias con el fin de obtener prioridades político-programáticas y proyecciones financieras de mediano plazo; (d) la relevancia de considerar la información del sistema como información de dominio público; y (e) la incorporación de tecnócratas y burócratas en el diseño y desarrollo de las reformas. 5 Conclusión No es fácil introducir cambios en las organizaciones, las estructuras o los procesos, pues los interesados directos deben llegar a soluciones de consenso. Liderar un proceso de reformas requiere de una atención permanente a todos los actores involucrados en el proceso. El compromiso de Marcel de incluir a todos los grupos interesados fue uno de los factores que más contribuyó al éxito de las reformas implantadas en Chile. Cabe mencionar, sin embargo, que siempre existen desafíos adicionales que deben abordarse en el contexto de un PpR. A este respecto, es posible que la DIPRES requiera de mayor descentralización. A fin de avanzar hacia un mejor control de la gestión mediante un presupuesto basado en resultados, los ministerios deben formular sus planes y objetivos políticos de manera más clara, sirviendo de mejor manera el propósito de identificar los verdaderos problemas de PpR a nivel sectorial. 39 Libro de consulta 3ª Edicion Guinea Bissau y la República Democrática del Congo El liderazgo en GpRD de Claude Kakule Mukanda en el Programa Mundial de Alimentos José Pita-Grós23 1 Claude Kakule ha coordinado el diseño y la implementación de un sistema mejorado de Gestión basada en resultados (GBR) para ser aplicado en las oficinas del Programa Mundial de Alimentos en Guinea Bissau y en la República Democrática del Congo. El Sr. Kakule ha identificado los principales cuellos de botella que afectan al proceso de M&E en estos países, creando en conjunto con los interesados directos un modelo de M&E simplificado y descentralizado. El personal local ha seguido aplicando los sistemas establecidos por el Sr. Kakule. Sin embargo, la falta de recursos y de capacidad impide aumentar los alcances de estos sistemas para convertirlos en sistemas nacionales de gestión. Introducción En el año 2000, el Programa Mundial de Alimentos (PMA) buscaba estimular el uso de agendas de gestión basada en resultados (GBR) incluso en países pobres afectados por situaciones humanitarias y de desarrollo complejas. Para ello, el PMA designó al Sr. Kakule Mukanda como el primer Oficial de Monitoreo y Evaluación (M&E) a cargo del diseño y la implementación del sistema de GPR, en colaboración con algunas ONG de la República Democrática del Congo (2002) y posteriormente con el gobierno de Guinea Bissau (2006). En la práctica, y como ya lo han experimentado los socios humanitarios y de desarrollo en numerosas otras ocasiones, la escasa capacidad operacional de los países puede complicar la implementación de programas basados en resultados. El presente documento narra cómo el liderazgo y la visión de un individuo lograron superar tales desafíos. 2 Liderazgo en la Gestión para Resultados de Desarrollo Motivado por mejorar la cultura orientada hacia resultados al interior del PMA en la República Democrática del Congo (RDC) y Guinea Bissau, Kalule realizó en primer lugar un análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) del sistema de evaluación de programas aplicado hasta ese momento a nivel nacional, contando para ello con el respaldo de las Oficinas Regionales del FMA en Dakar y Kampala. Kakule se preocupó de incorporar al proceso a socios clave provenientes de todos los niveles de operación, tanto de la oficina nacional del PMA como del gobierno. Al hacerlo, mantuvo informados a todos los interesados directos acerca de los avances y las dificultades enfrentadas durante la implementación del modelo de GBR. El análisis FODA en la República Democrática del Congo sacó a relucir dos asuntos fundamentales: En primer lugar, que los empleados del programa en el país pasaban más tiempo compilando informes de las diferentes suboficinas del PMA que operaban en el país 24 que el que dedicaban al uso de la información presentada en los informes; y en segundo lugar, que sin una unidad y personal dedicados en la oficina nacional sería muy difícil ejecutar un programa de M&E orientado a resultados cuyo desempeño pudiera ser calificado de satisfactorio. El análisis realizado en Guinea-Bissau reveló que la mayoría de los socios en la implementación no entregaba los resultados a la Oficina del PMA, ya sea porque el formato de reporte del FMA era demasiado extenso y complejo, porque el PMA no contaba con mecanismos de retroalimentación o José Pita-Grós, Coordinador de Emergencia/Subdirector de País, Programa Mundial de Alimentos (ONU/PMA), Bangui, República Centroafricana, [email protected]. Para mayores detalles e intercambio de experiencias, también se puede escribir directamente al Sr. Claude Kakule Mukanda a la dirección [email protected]. 24 En el periodo 2004-2008, el PMA en la RDC contaba con aproximadamente 15 suboficinas operando en el país, las cuales trabajaban con más de 500 socios cooperadores (ONG internacionales y nacionales, instituciones de gobierno). 23 40 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo porque los socios en la implementación desconocían el uso que la oficina del PMA pretendía dar a la información que ellos proporcionaban. Como uno de los productos del proceso, Kakule y su equipo nacional elaboraron un conjunto de instrumentos de M&E basado en resultados y enmarcado dentro de la iniciativa del PMA para instaurar un modelo institucional de monitoreo y evaluación común que sirviera de guía a las dos Oficinas Nacionales del PMA tanto en la gestión como en la sostenibilidad de un sistema eficiente de M&E orientado a resultados destinado a respaldar la toma de decisiones. Entre los productos que forman parte del conjunto de instrumentos se cuentan una Cadena de Resultados de Programa, un Marco Lógico, un Marco de Medición del Desempeño, un Mapa de Proceso de M&E, una Herramienta de Recopilación de Datos, Lineamientos para la Recopilación de Datos, un Diagrama de Flujo para la Divulgación y Formatos de Reporte (consulte la Figura 1). Figura 1: Paso a paso del proceso de diseño y revisión de los sistemas de M&E basados en resultados para las operaciones del PMA en la República Democrática del Congo y en Guinea Bissau Aprender y ajustar Aprendizaje Mejoras continuas Habilitación & Sentido de pertenencia Análisis FODA Marco de resultados Sistema de gestión de datos Métodos y herramientas para la recopilación de información Uso de la informació ny sistema de reporte Revisión del sistema de M&E basado en resultados La gerencia del PMA reconoció el éxito de Kakule. El Jefe anterior de la Unidad del PMA en Guinea Bissau, H. Guyen, expresó en junio de 2006: “Lo que a nosotros nos ha llevado más de dos años implementar, el Sr. Mukanda lo hizo en casi dos meses”. A fin de consolidar la puesta en práctica de un sistema de M&E basado en resultados en la RDC y en Guinea Bissau, Kakule Mukanda coordinó la planificación anual con la elaboración de nuevos documentos relacionados con programas y proyectos y con la confección del nuevo presupuesto. Además, delineó una estrategia de fortalecimiento de capacidades dirigida al personal del PMA, a las agencias de la ONU y a las organizaciones de implementación asociadas, proporcionando capacitación a más de 300 empleados. A pesar de este éxito, el Sr. Kakule continúa buscando nuevas formas de mejorar los programas, para lo cual cuenta con el apoyo de la Gerencia. Para él, todos los conjuntos de herramientas son maleables, por lo que ha incentivado a los interesados directos a aprovechar las sesiones de capacitación como instancias donde se puede comentar o criticar las herramientas. “El valor del modelo...”, dice, “no consiste en llenar los espacios en blanco en una tabla... sino en revisar y corregir las intervenciones hasta que parezcan estar listas para alcanzar los resultados deseados”. Además de realizar sesiones de entrenamiento y capacitación, Kakule ha ayudado a los socios implementadores a consolidar un flujo mayor de apoyo financiero destinado a las iniciativas de GBR. Como resultado, ha podido efectuar visitas a terreno conjuntas y realizar sesiones de entrenamiento en terreno y capacitación en el puesto de trabajo. También ha apoyado la confección de una base de datos de M&E basada en resultados para el PMA de Guinea Bissau, labor para la que contó con la colaboración de la Oficina Regional del PMA ubicada en Dakar. 41 Libro de consulta 3ª Edicion En Guinea Bissau el Ministerio de Educación aún utiliza el sistema de M&E simplificado que Kakule ayudó a desarrollar. La oficina de la UNICEF en el país también ha alineado el sistema de M&E de su programa educacional con el modelo de Kakule. Los sucesores de Kakule revisan y actualizan las herramientas de recolección de datos y los modelos de forma periódica. El Sr. Kakule documentó toda su labor. Sus notas han arrojado luces sobre las etapas clave y han entregado recomendaciones para que cada oficina nacional pueda mantener un sistema de M&E orientado a resultados. El liderazgo demostrado por Kakule no pasó inadvertido para las altas esferas del PMA. La sede del PMA en Roma le solicitó llevar a cabo un sistema similar de M&E basado en resultados para la oficina regional del PMA en Ruanda. 3 Resultados clave alcanzados La sólida visión y el decidido liderazgo de Kakule Mukanda hicieron posible que los cambios implementados en el PMA de la RDC y Guinea Bissau condujeran a una serie de logros específicos. Lo anterior no se habría concretado sin el talento del Sr. Kakule para aunar el firme compromiso del gobierno nacional y del personal local y extranjero del PMA, tanto en un nivel nacional como regional. 1. Los sistemas de divulgación y los productos del PMA y sus socios (organizaciones no gubernamentales y el Ministerio de Educación) han experimentado notables mejoras en ambos países. Por ejemplo, el PMA de la RDC ha sido señalado como un referente de GBR, a pesar de la delicada situación del país en términos humanitarios y de desarrollo y del creciente número de socios implementadores. En Guinea Bissau, por primera vez la oficina nacional del PMA prestó asistencia al Ministerio de Educación para la entrega de información precisa y confiable sobre Indicadores Clave de Desempeño (KPI, por sus siglas en inglés) para Guinea Bissau, información que el PMA considera como datos de base para el país. 2. Las dos oficinas nacionales del PMA han publicado un informe que reseña las actividades de gestión para resultados de desarrollo (GpRD) realizadas en el país. Con ello, el personal y los socios cuentan con mayor transparencia acerca de la manera en que el PMA ha incorporado la gestión para resultados. 3. En ambos países, los sistemas de GBR han sido diseñados y puestos en práctica según y en sincronía con el sistema y el modelo de gestión institucional basada en resultados utilizados por el PMA. 4. El personal del PMA y de los socios implementadores tiene a su disposición conjuntos de herramientas que proporcionan una guía clara en el campo de la gestión para resultados de desarrollo con énfasis en M&E basado en resultados en la RDC (Conjunto de herramientas de M&E basado en resultados, versión 1, Junio de 2004) y en Guinea Bissau (Conjunto de herramientas de M&E basado en resultados, versión 1, junio de 2006). Dichos conjuntos de herramientas contienen un cúmulo actualizado de conceptos, principios y buenas prácticas relacionados con la GpRD que a su vez se apoyan en otros conjuntos de herramientas de M&E basados en resultados aplicados en otras organizaciones internacionales, incluido el PMA. El conjunto de herramientas elaborado para el PMA de Guinea Bissau también se encuentra disponible en el sitio web del PMA (www.wfp.org), siendo uno de los pocos documentos de referencia para otras oficinas del PMA alrededor del mundo. Es posible solicitar copias de estos conjuntos de herramientas. 5. Es muy frecuente que sea el personal internacional el que lidere las nuevas iniciativas. Sin embargo, el Sr. Kakule tomó las medidas adecuadas para que el personal local estuviera en condiciones de continuar sus programas de GpRD. Después de dejar su puesto en la oficina nacional, el personal local se hizo cargo de los conjuntos de herramientas e incluso los actualizó. 6. El uso de los resultados generados por los sistemas mejorados de GBR ha permitido tanto al PMA como a sus socios en los dos países mejorar los tiempos y afinar los objetivos de la ayuda en alimentos. Por ejemplo, los resultados del sistema de M&E utilizado en Guinea Bissau revelaron que 42 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo en 2006 había 1,38 niñas por cada niño inscrito en el programa de alimentación escolar en una provincia musulmana, identificándose la necesidad de revisar la estrategia de alimentación escolar implementada por el gobierno de Guinea Bissau y la oficina nacional del PMA. 7. La rendición de cuentas a los beneficiarios y donantes ha aumentado gracias al monitoreo continuo y sistemático de los contactos de los beneficiarios utilizando la información más precisa y confiable generada por un sistema de GBR más transparente. 8. La participación de los beneficiarios destinatarios, los socios implementadores y los funcionarios del gobierno en las actividades de programa relacionadas con el PMA (programación, entrega de alimentos, monitoreo y evaluación) se ha visto incrementada tanto en la RDC como en Guinea Bissau. 4 Desafíos superados y lecciones aprendidas Desafíos clave superados 1. Gestión del tiempo: Los procesos participativos como los utilizados por el Sr. Kakule llevan tiempo. Estos procesos se ven además complicados por las continuas revisiones y mejoras aplicadas. Es necesario, por lo tanto, contar con metas y objetivos claros desde el comienzo. 2. Resistencia interna: Se necesita convencer a un gran número de personas de aceptar el nuevo sistema y participar en él durante todo el proceso. 3. La adaptación de un sistema de GBR ya existente puede a veces resultar más complicada que diseñar un sistema completamente nuevo desde la base. Por ejemplo, fue más difícil convencer a algunos empleados del PMA y de los socios implementadores de adoptar una nueva herramienta de recopilación de datos que reemplazar la que se venía utilizando desde hacía muchos años. Lecciones clave aprendidas 1. Integrar sistemas de GBR exitosos como el implantado por Kakule Mukanda en los sistemas de gestión nacional sigue siendo un desafío. A menudo escasean los recursos y la capacidad para implementar y alinear el sistema. Por ejemplo, en Guinea Bissau una de las principales razones de por qué el sistema descentralizado de M&E no ha sido adoptado por otros ministerios aparte del de Educación es que no se cuenta con fondos para comprar combustible para la motocicleta que debe recolectar los informes preparados por cada uno de los distritos que elaboran informes. La creación o el mejoramiento de una cultura institucional de GBR requiere de líderes comprometidos que coordinen el proceso. Los líderes deben poseer una visión clara de lo que se debe hacer y de cómo se debe hacer. Sostener en el tiempo una cultura de GBR requiere de un equipo de M&E reducido pero dedicado que asegure la responsabilidad de la institución. 2. Un sistema de GBR debe ser flexible y adaptarse a contextos específicos. Debe además ser capaz de asimilar la retroalimentación: todos, incluso el líder, deben estar dispuestos a aceptar las críticas y los cambios. 3. Los altos funcionarios deben comprometerse y demostrar su entusiasmo públicamente desde el primer día. 4. La introducción de un proceso como modelo integrado que complemente las iniciativas existentes en lugar de reemplazarlas promueve el compromiso del personal. 5. La información recopilada debe ser relevante para la gerencia operacional tanto en los niveles superiores de administración como en los inferiores. 6. El integrar los sistemas de gestión del desempeño en un sistema de GBR estimula al personal a mantener el dinamismo y a enfocarse en los resultados. 43 Libro de consulta 3ª Edicion Resultados en el Ministerio de Educación En Guinea Bissau, a cada escuela con apoyo del PMA se le solicitó enviar un informe estándar de seis páginas cada mes a la oficina nacional. Dado que el PMA prestaba apoyo a cerca de 500 escuelas, el asistente de M&E de la oficina nacional debía procesar manualmente un total aproximado de 3.000 páginas de informes al mes, y esto no era más que uno de los cuatro tipos de proyecto que el PMA desarrollaba en el país. La situación era simplemente insostenible: por un lado muchas de las escuelas no contaban con la capacidad operacional para redactar un informe mensual de seis páginas, y por otro la Oficina Nacional del PMA no tenía la capacidad humana para poder compilar o utilizar los informes de las escuelas recibidos. Como resultado de la revisión aplicada por el Sr. Kakule Mukanda, se creó un formato de informe mensual consistente en una página, estableciéndose un modelo de informe descentralizado. Hoy en día, el personal del Misterio de Educación revisa y compila los informes de las escuelas en un nivel de distrito antes de enviarlos al PMA. Con ello el Ministerio de Educación se ha involucrado más en los programas de alimentación escolar, y la oficina nacional del PMA ahora recibe 15 informes mensuales en lugar de 500, pudiendo informar resultados en lugar de estimaciones. 5 Conclusión El Sr. Kakule Mukanda es un ejemplo de liderazgo en la gestión basada en resultados. En corto tiempo trabajó con los socios locales en el diseño y la administración de un sistema de GBR en dos países, adaptando el marco a los contextos y realidades específicos de cada país. Su éxito se debió a su voluntad de aceptar nuevas ideas y mejoras, a su énfasis en la pertenencia e inclusión mutuas y a su capacidad organizacional. Kakule no lideró el proceso de arriba hacia abajo, sino desde un segundo plano, garantizando con ello que los programas que creó pudieran seguir avanzando aun cuando él ya no estuviera. Los logros de Kakule no han pasado inadvertidos. El Conjunto de herramientas de M&E para Guinea Bissau se encuentra publicado en el sitio web del PMA. Dicha organización le encomendó la tarea de iniciar un programa similar para la oficina del PMA en Ruanda. La dedicación, la adaptabilidad y las capacidades de gestión del Sr. Kakule lo convierten en uno de los líderes orientados a resultados más exitosos del Programa Mundial de Alimentos. 44 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Kenya Sylvester Obong’o y su compromiso con los resultados para los habitantes de Kenya Sylvester Obong’o ha contribuido a la institucionalización de la Gestión Basada en Resultados (GBR) en el gobierno de Kenya mediante la adaptación y la implementación del Enfoque de Resultados Rápidos, herramienta propia del sector privado, al sector público en Kenya. Las iniciativas de resultados rápidos ya se han implementado en más de 63 instituciones públicas, incluidos ministerios del gobierno central, autoridades locales, empresas del estado y universidades estatales. El innovador modelo de RRA orientado al trabajo en equipo ha motivado el compromiso pleno del personal en todos los niveles, orientando la cultura de trabajo hacia la obtención de resultados. 1 Introducción En 2005, el gobierno de Kenya solicitó al Sr. Sylvester Obong’o coordinar la puesta en práctica del Enfoque de Resultados Rápidos (RRA, por sus siglas en inglés)25 como herramienta de institucionalización de la gestión basada en resultados (GBR) en el sector público. Este caso ilustra la flexibilidad y el pensamiento innovador del Sr. Obong’o para integrar el enfoque RRA al programa de reformas de GBR emprendido por el gobierno de Kenya. A la fecha, el Sr. Obong’o ha liderado la introducción de las Iniciativas de Resultados Rápidos (RRI, por sus siglas en inglés) en más de 63 instituciones del sector público, entre ellas los ministerios del gobierno central, empresas del estado, autoridades locales y universidades públicas. Su estilo práctico y su ejecución adaptable y orientada a la solución de problemas motivó al Jefe de Servicios Públicos de Kenya a exigir la implementación del RRA en todas las instituciones públicas. 2 Esfuerzos por fortalecer la GBR Obong’o, quien desde el año 2001 había trabajado en reformas al sector público y cuya experiencia profesional se extendía a los sectores público y privado, estaba convencido de que las reformas a la administración pública requerían resultados que pudieran obtenerse dentro de un corto periodo de tiempo. Para mejorar estas reformas, replanteó el RRA como una herramienta de GBR, publicitándolo como un instrumento destinado a acelerar la agenda de reformas de la administración pública. En consecuencia, el RRA se implementó como proyecto piloto en el marco de las reformas a la GBR en seis ministerios. Durante los ensayos piloto, las RRI se concentraron en proyectos seleccionados dentro de las instituciones, y no en las instituciones como un todo. La tarea de Obong’o consistió en mejorar las RRI tanto internamente dentro de las instituciones piloto como externamente en todo el sector público, algo que no se había hecho nunca antes. Como en todo programa de reformas, las RRI debieron enfrentar la resistencia interna. Algunos percibieron la metodología como ajena a las prácticas del sector privado, mientras que otros la consideraron como más trabajo por el mismo dinero, y muchos críticos vaticinaron que las RRI pronto perderían toda vigencia, al igual que todas las iniciativas de reforma anteriores. Dadas las circunstancias, el Sr. Obong’o debió proceder con cautela para poder mantener la integridad de la metodología y al mismo tiempo asegurarse de que los empleados públicos sintieran las reformas como propias. Además del escepticismo interno hacia el RRA, ninguno de los consultores externos del equipo de Obong’o contaba con gran experiencia en GBR, por lo que la responsabilidad de adaptar el enfoque a los resultados de la agenda de reformas de Kenya descansaba principalmente sobre sus hombros. 25 El RRA consiste en una metodología de aprendizaje orientada a resultados utilizada para iniciar cambios organizacionales de envergadura y mejorar la capacidad de implementación. Dicha metodología, originalmente introducida por Robert Schaffer Management Consultants, se implementa por medio de una iniciativa de 100 días de duración normalmente llamada Iniciativa de Resultados Rápidos (RRI, por sus siglas en inglés). 45 Libro de consulta 3ª Edicion El Sr. Obong’o aceptó el desafío. Comenzó reestructurando los elementos del RRA para que reflejaran la realidad del sector público del país: Todos los integrantes del equipo debían ser nombrados de manera centralizada por el Director Ejecutivo de la institución, respetando así la estructura jerárquica del sistema burocrático. El jefe de la institución en proceso de reforma recibió el título de Líder Político, en tanto que el jefe de la estructura de RRI, quien originalmente ostentaba el título de Líder Político fue llamado Líder de Resultados. De esta forma, la estructura de gobernabilidad del RRA fue modificada con el fin de preservar las estructuras de autoridad de la institución huésped, facilitando así la aceptación de la iniciativa en los niveles gerenciales. A efectos de garantizar una transición sin sobresaltos hacia las RRI, el Sr. Obong’o ideó un taller introductorio de dos días de duración que cubriera temas tales como gestión del cambio, inteligencia emocional y liderazgo transformador, preparando así a los líderes de la institución para la puesta en marcha de una RRI. Las sesiones plenarias de estos talleres contribuyeron en gran medida a aunar al equipo de liderazgo en torno a la metodología, permitiéndoles compartir los desafíos y comprometerse de manera conjunta a respaldar la RRI. El Sr. Obong’o intentó adaptar aun más la herramienta al contexto específico, para lo cual corrigió la terminología original de RRA, incluyendo gran cantidad de conceptos de GBR para que el lenguaje utilizado no fuera desconocido para quienes trabajaban en GBR en otras instituciones del sector público. Estos cambios sirvieron para disminuir la incertidumbre que generalmente acompaña las nuevas agendas de reforma, permitiendo que los líderes institucionales se apropiaran de la iniciativa. En aras a convencer a los funcionarios públicos de que la adopción de un enfoque RRA traería también beneficios para los empleados, Obong’o presentó el RRA no como un nuevo proyecto de reforma, lo cual implicaría trabajo adicional, sino como una herramienta de ayuda para las tareas que aquellos que se desenvolvían en GBR ya debían realizar. La habilidad de Obong’o para adaptar el RRA al entorno de reformas de Kenya fue fundamental para lograr un compromiso institucional pleno y por ende para el éxito del proceso de reformas. El mismo Obong’o ha presentado el RRA y conducido la orientación hacia el liderazgo antes de traer consultores para la puesta en marcha del proceso de los 100 días. El RRA depende del trabajo en equipo y de la seguridad de que todos se sienten parte de la obtención de resultados. Dados los altos niveles de burocracia en el sector público keniata, la principal barrera a un entorno de camaradería era la estructura jerárquica institucional. El problema fue abordado haciendo que todos los participantes a las sesiones de orientación del RRA se dirigieran a los demás usando el primer nombre. El ambiente cambió considerablemente cuando los participantes dejaron de usar sus títulos y comenzaron a llamarse por sus nombres. El efecto fue evidente: durante el último día de una sesión de orientación realizada en el Ministerio de Salud, el chofer de un ministro confidenció a Obong’o que ya no se veía a sí mismo como un simple chofer, sino como un facilitador de transporte necesario para alcanzar la meta de la RRI de salvar 1.000 vidas. Dotar a los empleados públicos con tamaño sentido de propósito es una de las características fundamentales del éxito del RRA, ya que los implementadores se sienten motivados para continuar cuando pueden ver y sentir los frutos de sus esfuerzos. A la fecha, Obong’o ha puesto en marcha Iniciativas de Resultados Rápidos en 25 ministerios de gobierno, 10 autoridades locales, 20 empresas estatales, la mitad de las universidades públicas del país y 6 autoridades regionales. La cantidad de logros ha sobrepasado todas las expectativas. El aplastante éxito e impacto de las iniciativas de Obong’o incentivó al Secretario Permanente de Kenya, al Secretario del Gabinete y al Jefe de la Administración Pública a emitir la orden de implementar iniciativas RRI en todas las instituciones del sector público. En la actualidad, la totalidad del programa de reformas de Kenya ha sido planificado en torno al RRA. 46 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo 3 Resultados alcanzados -Sector Salud – Octubre de 2005 1. Manejo del VIH/SIDA El Consejo Nacional de Control del Sida (NASCOP, por sus siglas en inglés) tenía como objetivo aumentar el número de pacientes que recibían tratamiento antiretroviral (TAR) de 54.000 a 95.000 para fines de 2005. La RRI se adoptó en octubre de 2005 como forma de acelerar la cobertura del TAR en la Provincia Occidental, la cual fue escogida debido al lento avance del TAR (sólo 2.580 pacientes se encontraban bajo tratamiento TAR). Para fines de la RRI, el equipo del NASCOP se propuso como meta aumentar el número de pacientes sometidos a TAR en la Provincia Occidental en un 50%, subiendo a 3.870 en 100 días. Al finalizar la RRI, el número de pacientes que recibían tratamiento antiretroviral en la Provincia Occidental había aumentado a 5.835, es decir, un aumento de 150%. Durante la celebración de término del periodo, el Director de los Servicios Médicos declaró que lo más atractivo del programa piloto de RRI no había sido triplicar el aumento esperado del porcentaje, sino el darse cuenta de que podían utilizar al mismo equipo para aplicar el tratamiento TAR a un número igual de pacientes en todas las demás provincias del país durante el mismo periodo. De esta forma, se pudo agregar un número aproximado de 20.000 pacientes cada 100 días al promedio anterior de 5.000 pacientes por año. Según estudios posteriores, la morbilidad y la mortalidad debido a complicaciones asociadas al VIH descendieron de 4,1% en el periodo 2004/2005 a 3,6% en el periodo 2005/2006, en parte gracias al gran aumento de la RRI del NASCOP. 2. Inmunización infantil El Consejo Municipal de Nairobi inició una RRI destinada a aumentar el porcentaje de niños con inmunización completa de 75% a 85% (de un total de 102.992 niños que cumplen con los requisitos necesarios). La RRI ayudó al Consejo Municipal a lograr una tasa de vacunación de 88%, es decir, se inmunizó a un total de 6.915 niños por sobre la meta originalmente planteada. Transporte urbano El problema que afecta al sistema de transporte urbano en Nairobi –señalización defectuosa, escaso espacio peatonal y pavimentación deficiente en las cercanías de las paradas principales– causaban atolladeros mayúsculos en las principales calles durante las horas de mayor tráfico. La meta de la RRI consistió en reducir en un 30% el tiempo de desplazamiento en Argwings Kodhek, Kenyatta Avenue, Mfangano Street, y Ronald Ngala Street en un plazo de 100 días mediante el mejoramiento de la principal parada de autobuses de Nairobi. Las fotografías siguientes ilustran los resultados. Las fotografías siguientes muestran la reconstrucción de la principal parada de autobuses en la Oficina General de Correos en el centro de la ciudad. 47 Libro de consulta 3ª Edicion Aguas El Proyecto de Riego Nkando en el distrito semiárido de Laikipia tuvo como meta de RRI el aumento del número de granjeros que regaban de 117 a 203 en un plazo de 100 días. Al finalizar dicho periodo, 186 granjeros se habían conectado a la red de riego y 171 ya habían obtenido cosechas. La fotografía de la derecha muestra al Director del Plan de Riego Nkando (segundo de derecha a izquierda) realizando una inspección de los avances junto con integrantes del equipo durante el periodo de la RRI. Reingeniería de Procesos de Negocios (BPR) 1. Tramitación de pasaportes La Oficina de Emisión de Pasaportes de Nairobi puso en práctica una RRI tendiente a reducir el plazo para emitir un pasaporte de más de tres meses a sólo 20 días. Actualmente la oficina de Nairobi está tratando de reducir dicho plazo a 10 días. Luego del éxito registrado en Nairobi, las otras dos oficinas emisoras de pasaportes de Kenya, una en Mombasa y la otra en Kisumu, aplicaron el enfoque RRA para reducir sus propios plazos de emisión a 20 días. 2. Registro de razón social La Oficina Legal del Estado puso en marcha una RRI para reducir el tiempo requerido para registrar una empresa de más de un mes a sólo dos días hábiles. Ello supuso redistribuir la sala de registro donde los clientes hacían fila para obtener recibos y realizar búsquedas manuales de nombres. Durante la RRI, la Oficina instaló un sistema de gestión de información y archivó más de 500.000 casos que se encontraban pendientes. En este caso no se trataba de falta de recursos: en el pasado tanto el PNUD como el Banco Mundial habían aportado importantes sumas para reformar la Oficina Legal del Estado. El punto crítico era destinar los recursos disponibles e incentivar al personal para apreciar el resultado de sus acciones. (a) Sala desorganizada antes de iniciar la RRI (b) Moderna sala terminada al final de los 100 días de la Iniciativa de Resultados Rápidos 48 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Desafíos Obong’o debió enfrentar una buena dosis de escepticismo de parte del personal, siendo su primer desafío el presentar al enfoque RRA como un elemento integrante de la política de reformas de GBR impulsada por el gobierno. Si se llegaba a considerar al RRA como una iniciativa de reforma aislada, entonces la RRI sería vista como una responsabilidad adicional y por lo tanto sería rechazada. El desafío para la expansión del RRA hacia todo el sector público consistió en la escasa continuidad entre la fase piloto y dicha expansión. Además, la implementación inicial aisló las RRI del resto de las reformas aplicadas a la administración pública, puesto que éstas fueron implementadas sobre la base de proyectos. Otro desafío importante durante las fases iniciales fue la competencia con otras iniciativas de reforma. A diferencia de otras iniciativas de reforma (como por ejemplo el Liderazgo transformador y la Gestión de cambio que también constituyen elementos de GBR) el RRA era desconocido y no recibió toda la atención y el apoyo que requería. Los recursos no fueron asignados inmediatamente a las RRI, y fue preciso realizar grandes esfuerzos para convencer a los líderes de que aceptaran lo que percibían como un riesgo. En el plano intelectual, Obong’o debió enfrentar el desafío de determinar hasta dónde podía modificar el RRA sin que éste pasara a ser una herramienta completamente diferente. Para modificar los conceptos originales de RRA, como por ejemplo la estructura de gobierno, la formación de equipos y la adaptabilidad de las metas, es necesario actuar con cautela a fin de no perder los principios fundamentales que rigen el enfoque. 4 Lecciones aprendidas i. Una implementación exitosa depende del apoyo prestado por el Director Ejecutivo, el cual debe ser manifestado directamente y no a través de representantes designados. Al realizar presentaciones, el mismo Obong’o insiste en presentar la Visión del Concepto de RRA únicamente cuando el Secretario Permanente del ministerio o el Director Ejecutivo de la Empresa Estatal y sus jefes de departamento pueden efectivamente asistir a ellas. La experiencia ha demostrado que el no hacerlo no surte el mismo efecto de compromiso institucional para con el RRA, el cual debe ser muy alto para asegurar una implementación satisfactoria. ii. El RRA debe introducirse como un elemento más dentro de una serie de reformas permanentes aplicadas a todo el aparato estatal, como un deseo del gobierno de mejorar la prestación de servicios, o como reformas institucionales individuales, por lo que es necesario integrarlo de manera cuidadosa en la agenda general de reformas. Introducirlo en el sector público de Kenya requirió de un conocimiento cabal del estado de las reformas en ese momento, la cultura del sector público y de la forma de operar del gobierno. El incorporar consultores cuyo único interés se centra en la promoción del RRA en sí mismo puede no ser bien visto. En el caso de Kenya, parte de la cálida aceptación dada al RRA se debió al hecho de que Obong’o era percibido como un funcionario público, alguien de adentro que comprendía el contexto y la cultura. iii. La obtención de resultados es el factor más motivador en el proceso de implementación. Cuando los integrantes de un equipo se reúnen y logran resultados difíciles de obtener no sólo se sienten motivados, sino que aumentan su confianza en que pueden lograr aún más. iv. La falta de recursos no constituye el problema. La experiencia de Kenya ha demostrado que incluso en aquellos lugares en que el presupuesto es limitado, el RRA puede tener éxito si se cuenta con la motivación suficiente. Por ejemplo, se dieron varios casos en que el equipo de RRI debió recurrir al transporte público para movilizarse durante los 100 días debido a la falta de fondos gubernamentales. v. En varias ocasiones, la orientación hacia el trabajo en equipo y el quiebre de la jerarquía burocrática durante la implementación de la RRI aumenta el potencial de aquellos empleados hasta entonces percibidos como muy abajo en la jerarquía como para poder contribuir de manera constructiva a la implementación de programas. vi. Se necesita tiempo y paciencia para lograr un compromiso pleno durante la implementación de las RRI. El entusiasmo inicial asociado con la presentación (Kenya realiza una presentación pública de 49 Libro de consulta 3ª Edicion RRI frente al público y los interesados directos, a la cual también se invita a la prensa) puede llegar a desvanecerse si no se lo administra correctamente durante las primeras etapas. vii. Las celebraciones y el reconocimiento público de los resultados también motiva a las personas a continuar con las reformas. Casi siempre los empleados del sector público no ven el producto de sus esfuerzos. El poder apreciar los resultados de la prestación de servicios a menudo puede constituir un incentivo más poderoso que un aumento de sueldo. viii. Si bien el objetivo primordial sigue siendo la consecución de resultados tangibles, el RRA puede servir varios propósitos: a. Como herramienta de diagnóstico para destacar áreas donde se necesita mejorar. b. Como impulso para motivar el trabajo en equipo dentro de la organización. c. Como forma de terminar con la burocracia que retrasa la entrega de servicios. 5 Conclusión La implementación adaptable del RRA impulsada por Sylvester Obong’o en el sector público de Kenya constituyó una verdadera revolución en cuanto a su rápida aceptación y desarrollo. La labor realizada por Obong’o con las RRI mejoró y contribuyó a cerrar la brecha entre las aspiraciones y la capacidad de alcanzar resultados de manera satisfactoria. Obong’o adaptó la metodología de RRA al contexto del gobierno, involucrando de forma efectiva a los interesados directos, los cuales aportaron su conocimiento especializado durante su participación en los equipos. En un periodo de dos años se han constituido más de 580 equipos de Resultados Rápidos para la entrega de resultados en Kenya. En este proceso, los integrantes del equipo han mejorado sus habilidades de gestión, conformación de equipos y sostenibilidad. Se puede derivar una serie de lecciones de la experiencia relacionada con la implementación del enfoque RRA en la administración pública de Kenya, a saber, un mayor logro de los objetivos de desempeño, un cambio desde una actitud del tipo “así se ha hecho siempre” hacia una enfocada en los resultados, y una orientación del trabajo en equipo hacia la implementación de planes y estrategias. Adicionalmente, las buenas prácticas que surgen de las RRI sirven para alimentar las fases de expansión y desarrollo. Para asegurar la sostenibilidad, el gobierno se ha comprometido a capacitar a un grupo básico de 350 empleados públicos como monitores de RRA durante el año fiscal 2007-2008. La idea es hacer del RRA un enfoque autosostenible en todas las instituciones del sector público. “Lo que puedas hacer o soñar, ponte a hacerlo. La osadía está llena de genialidad, poder y magia”. Goethe 50 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Estudios de caso en el nivel institucional AFD: El desafío de la rendición de cuentas para un donante bilateral FIDA: Integración de la GpRD en los niveles institucional, nacional y de proyecto Brasil Ceará: Implementación de la Gestión Basada en Resultados en el nivel subnacional Development Gateway: Uso de la plataforma de gestión de la ayuda para fortalecer los sistemas nacionales 51 Libro de consulta 3ª Edicion Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) El desafío de la rendición de cuentas para un donante bilateral Marie Bjornson-Langen A partir de 2001, y bajo el liderazgo del Director General de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), se ha venido desarrollando una amplia agenda sobre resultados y rendición de cuentas, la cual ha se ha constituido como elemento central de las estrategias de la AFD. La Gestión para resultados de desarrollo (GpRD) es hoy un elemento crucial en los niveles global, de estrategia y de proyecto, informándose anualmente los resultados al consejo de administración compuesto por los directores de la Agencia y los directores de los ministerios de línea (Finanzas y Asuntos Exteriores). Implementado desde el año 2001, el marco de resultados responde a la necesidad de contar con un nuevo tipo de gestión de los fondos públicos, permitiendo una divulgación más eficiente de los resultados que se espera obtener de las intervenciones bilaterales francesas. Tres áreas de trabajo al interior de la AFD actualmente en curso deberían permitir a la Agencia mejorar sus niveles de rendición de cuentas y el marco de evaluación de impacto: (a) fortalecimiento del ciclo de planificación estratégica, (b) establecimiento de un vínculo más claro entre los resultados de los proyectos y los impactos de desarrollo resultantes, y (c) trabajo con un conjunto de indicadores compartidos con el fin de poder rendir cuentas no sólo por los compromisos sociales sino que también por los resultados obtenidos. 1 Introducción En 2006 el sistema de presupuesto francés fue corregido mediante la aprobación de la Ley orgánica relativa a las leyes financieras (LOLF, por sus siglas en francés), la cual introdujo modificaciones al marco presupuestario para dar una mayor importancia a los resultados y a la rendición de cuentas. Hoy en día el Parlamento prepara y analiza el presupuesto del estado por sector, programa y actividad. Los informes anuales de desempeño establecieron indicadores de desempeño y financiamiento por sector y por programa (como por ejemplo políticas de ayuda). Quienes están a cargo de cada programa de política tienen la responsabilidad de definir objetivos, estrategias e indicadores de desempeño y finalmente dar cuenta de cualquier diferencia entre los resultados esperados y los reales. El diagrama siguiente resume el marco de la LOLF. 52 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo La LOLF es el resultado de un consenso político de alto nivel respecto de la necesidad de mayor transparencia en el uso de los fondos públicos y en la planificación e implementación del presupuesto. El Parlamento deseaba información de mejor calidad sobre la utilización de las finanzas públicas y también mayor control sobre ella. La Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) es el principal organismo francés de ayuda oficial al desarrollo (AOD). De acuerdo con el marco presupuestario imperante en Francia, las políticas de AOD se componen de tres programas de política pública que contribuyen a la misión transversal de la AOD coordinada por el Ministro para el Desarrollo Internacional y la Francofonía. Los tres programas mencionados son: “Sociedades con países en desarrollo”, encabezado por el Ministerio de Asuntos Exteriores, “Ayuda al desarrollo económico y financiero”, dirigido por el Ministerio de Finanzas y “Codesarrollo”, encabezado por el Ministerio de Inmigración e Integración. Cada uno de los programas mencionados contiene una serie de indicadores de desempeño, algunos de los cuales se refieren a las actividades de la AFD, y la Agencia se compromete a informar anualmente a sus ministerios de línea acerca del avance registrado en relación con estos indicadores. A su vez, los resultados del desempeño se publican con una periodicidad anual en los documentos relativos al presupuesto y se dan a conocer al Parlamento. Entre los indicadores se puede mencionar el número de proyectos de la AFD considerados satisfactorios en términos de haber alcanzado los objetivos y el porcentaje de respaldo armonizado al presupuesto. Dos recientes encuestas revelaron que si bien los ciudadanos franceses consideran apropiado contribuir con la política de desarrollo, también estiman necesaria una mayor responsabilidad de parte de los actores del desarrollo para dar cuenta de los gastos realizados, contrastando los gastos esperados con los gastos reales.26 La AFD intenta satisfacer esta exigencia mediante la implementación de una política de gestión para resultados de desarrollo. Al actuar enmarcada en la nueva ley de presupuesto, en concordancia con la Declaración de París sobre la efectividad de la ayuda y dentro de un presupuesto limitado (los compromisos financieros de la AFD ascendieron a 3.500 millones de euros en 2007), la AFD aspira a demostrar a los contribuyentes y a sus representantes en el Parlamento (a) la relevancia de la política de AOD impulsada por Francia y (b) el impacto del gasto público en el desarrollo. 2 Liderazgo, GpRD y resultados obtenidos Desde 2001, y bajo el liderazgo de su Director General, la Agencia ha venido desarrollando una vasta agenda sobre resultados y rendición de cuentas, la cual ha pasado a ser un elemento central de las estrategias de la AFD. La GpRD representa hoy un elemento crucial en los niveles global, estratégico y de proyectos, informándose anualmente los resultados al consejo de administración de la AFD (compuesto por los directores de la Agencia y los directores de los ministerios de línea). En el nivel global: acuerdos de objetivos con los ministerios de línea Los dos contratos de objetivos firmados por la AFD y sus ministerios de línea para el periodo 2006-2008 definen una serie de objetivos estratégicos e indicadores de desempeño relacionados provenientes de indicadores de desempeño establecidos en los documentos sobre presupuesto elaborados en Francia. Es en este contexto que la AFD estableció su plan de orientación estratégica, también llamado POS 2, para el periodo 2007-2011. El POS 2 y su correspondiente conjunto de metas y objetivos, al cual se invitó a participar a todos los empleados de la AFD, destacó la importancia de la rendición de cuentas, la transparencia y la comunicación. El contrato consiste en una serie de compromisos por sector transversal, cada uno de los cuales incorpora indicadores de desempeño.27 La AFD cuenta con unidades específicas encargadas de la compilación de datos relativos al cumplimiento por parte de la AFD de estos indicadores de desempeño tal y como fueron establecidos en los documentos 26Para mayor información consulte el sitio http://www.afd.fr/jahia/webdav/site/myjahiasite/users/administrateur/public/pdf/IFOP-AFD.pdf 27 Para mayor información consulte el sitio http://www.afd.fr/jahia/Jahia/lang/en/home/Qui-Sommes-Nous 53 Libro de consulta 3ª Edicion presupuestarios y en los contratos de la AFD con sus ministerios de línea. Además existe un sistema de información estratégica que recopila y realiza un seguimiento de la información concerniente al avance registrado por la AFD respecto de estos y otros indicadores relacionados con los objetivos internos de la Agencia. En el nivel estratégico: estrategias geográficas y sectoriales Los Documentos-marco del Acuerdo de Colaboración (DCP, por sus siglas en francés) elaborados por el Ministerio de Asuntos Exteriores con información aportada por la AFD constituyen los documentos de referencia para la rendición de cuentas mutua entre los países socios. Las estrategias nacionales de la AFD llamadas marcos de intervención por país (CIP, por sus siglas en francés) se basan en las prioridades identificadas en los documentos de asociación global mencionados. En ellos se establece la forma en que la Agencia pretende lograr las prioridades por medio de proyectos y cuál será el valor agregado de la AFD en cuanto a los resultados esperados. Para elaborar las estrategias nacionales la AFD utiliza una metodología específica: Identificación de las necesidades de desarrollo sostenible de un país, resumidas en un análisis llamado grille d’analyse des enjeux de développement durable. Definición de los objetivos anteriores de la AFD para el país basada principalmente en (a) el análisis anterior, (b) análisis conjuntos con los países socios, los donantes y la sociedad civil y (c) lecciones aprendidas en intervenciones anteriores. La estrategia de la AFD aparece resumida en un marco lógico que incluye una proyección de los compromisos financieros, los tipos de instrumentos Malla de resultados e indicadores esperados Acción X Objetivo 1 Objetivo 2 Suposiciones cruciales de la acción Suposiciones cruciales del Obj. 1 Suposiciones cruciales del Obj 2 Tipos de intervención Resultados positivos esperados Resultados positivos esperados Indicadores de producto Indicadores de resultado Riesgos y acciones correctivas Riesgos y acciones correctivas Indicadores de resultado financieros (préstamos, donaciones, servicios de asesoría) y las estrategias de otros donantes con el fin de resaltar las ventajas comparativas de la AFD (división de mano de obra) Selección de un número reducido de indicadores relevantes para realizar un seguimiento de los resultados esperados, tomando en consideración los tipos de actividad, los riesgos y las suposiciones. El sistema de monitoreo de los CIP se basa luego en este análisis de resultados esperados. Finalización de la estrategia y validación realizada por las unidades de sector de la AFD. El uso de esta metodología garantiza la plena concordancia entre los objetivos de la AFD y las prioridades nacionales de los países asociados. Los CIP también constituyen una herramienta de gestión usada para definir el plan de negocios de la AFD. En el nivel de proyectos En el nivel de proyectos la Agencia mide los resultados esperados utilizando un modelos replicable y flexible. Cuarenta y ocho indicadores estandarizados que cubren 11 sectores y que permiten realizar un seguimiento de factores tales como el acceso al agua, el acceso a la educación o la reducción de la mortalidad infantil. Dichos indicadores se encuentran definidos en un manual para su uso por todos los estamentos de la Agencia. 54 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Durante la fase de diseño, cada proyecto cofinanciado por la AFD debería incluir no menos de tres o cuatro indicadores de este tipo y deberían definir objetivos para el fin del proyecto. El Departamento de Estrategia de la AFD garantiza el control de la calidad. Este departamento es el encargado de la revisión anual de las cifras y de la suma de los resultados esperados para los cuales se comprometieron fondos el año anterior. La metodología empleada para monitorear los resultados mediante indicadores agregados aspira a cuantificar los resultados de los proyectos. Lo anterior permite a la AFD divulgar los resultados a un amplio espectro de interesados directos (ministerios de línea, Parlamento, público. A continuación se presenta un extracto del informe anual de la AFD correspondiente al año 2007). Con este modelo se pretende cerrar la brecha existente entre las demandas por comunicación y los impactos de los proyectos. Resumen de logros Financiamiento ADS 2007 (extracto del Informe Anual 2007) En los países en desarrollo Provisión de agua potable para 4 millones de personas Educación primaria para 4,7 millones de niños Eficiencia energética mediante el ahorro de 2,7 millones de toneladas de CO2, equivalente a las emisiones generadas por un millón de automóviles cada año Atención médica para 889.000 recién nacidos Proyectos de apoyo a la agricultura, beneficiando a 6,5 millones de personas Mejores viviendas para 715.000 personas Tratamiento médico para 2,2 millones de personas afectadas por el SIDA, malaria y tuberculosis Ahorro de 114 millones de m3 de agua potable cada día Conexión de 22,5 millones de personas a la red de telecomunicaciones En los territorios franceses de ultramar Acceso a instalaciones de atención médica para 307.000 usuarios Construcción de 886 viviendas económicas que benefician a 2.550 personas Mejores servicios de agua potable para 229.000 personas Préstamos de inversión subsidiados que han beneficiado a 670 empresarios y generado 4.300 puestos de trabajo En el nivel de proyectos, la AFD también mide su contribución financiera a los ODM en términos de los recursos aportados y los resultados obtenidos al utilizar el modelo de costos reducidos siguiente: una matriz de asignaciones basada en sectores OCDE-DAC, un programa o proyecto dado puede no contribuir a ningún ODM, un euro comprometido se asigna a una meta de OMD sólo una vez, el financiamiento de proyectos puede contribuir a diferentes fines de OMD. 55 Libro de consulta 3ª Edicion La solidez de esta metodología ha sido corroborada mediante mediciones empíricas. El cuadro siguiente resume la arquitectura del enfoque estratégico y del marco de medición del desempeño empleado por la AFD:28 La AFD también se ha preocupado de reforzar su estrategia de evaluación como forma de complementar sus mejoras en el campo del monitoreo y la rendición de cuentas. En la actualidad la AFD lleva a cabo una amplia gama de evaluaciones destinadas a monitorear el impacto de sus intervenciones, incluidas evaluaciones ex post y evaluaciones externas realizadas de manera sistemática en el nivel de los beneficiarios. 28 Para mayor información sírvase consultar el sitio web http://www.afd.fr/jahia/Jahia/lang/en/home/Efficacite/pid/3648 56 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo 3 Lecciones aprendidas y desafíos superados Implementado desde el año 2001, el marco de resultados responde a la necesidad de contar con un nuevo tipo de gestión de los fondos públicos, permitiendo una divulgación más eficiente de los resultados que se espera obtener de las intervenciones bilaterales francesas. En el nivel nacional, este enfoque agrega valor tanto en el plano interno como en el externo: Al interior de la AFD, la GpRD se implementa y administra en el nivel operacional y por lo tanto todos los eslabones de la cadena de resultados se encuentran cubiertos. En el frente externo (nivel nacional), los resultados se utilizan como medio de comunicación con la ciudadanía en general. 4 Conclusión La reciente revisión de la política pública francesa puso de manifiesto la necesidad de reforzar los indicadores de ayuda de Francia y vincularlos más estrechamente con los objetivos estratégicos del país para la AOD, estableciendo claras diferencias entre (a) los indicadores cuantitativos como por ejemplo la cantidad de recursos presupuestarios programables (sin incluir la amortización de la deuda) destinados a zonas prioritarias y (b) los indicadores cualitativos vinculados a los resultados de las intervenciones francesas así como a los impactos más generales en el desarrollo derivados de las acciones combinadas de la comunidad de donantes. Además, en la actualidad se están desarrollando tres áreas de trabajo al interior de la AFD, las cuales deberían permitir a la Agencia mejorar tanto su capacidad de rendir cuentas como el marco de evaluación de impacto: El ciclo de planificación estratégica se verá reforzado al garantizar una mayor vinculación entre las estrategias y las intervenciones (es decir, garantizar que se retroalimenten mutuamente) y al mejorar la acuciosidad de los indicadores de resultados de desarrollo (ex ante y final) y su vinculación con los impactos. La medición de los impactos de desarrollo en la práctica se verá mejorada mediante el establecimiento de un nexo más claro entre los resultados de proyectos y los impactos de desarrollo resultantes. Se percibe asimismo la necesidad de mayor coherencia en cuanto al marco de resultados de desarrollo al interior de la comunidad de donantes. Dicha coherencia se podría lograr mediante el afinamiento de un conjunto de indicadores compartidos que reforzaran la responsabilidad no sólo por los compromisos financieros sino que también por los resultados obtenidos. Tales esfuerzos contribuirían a una mayor transparencia de los resultados al interior de la comunidad de donantes. 57 Libro de consulta 3ª Edicion Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) Incorporación de la GpRD en los niveles institucional, nacional y de proyecto Brian Baldwin, Hisham Zehni, Ron Hartman, y Benoit Thierry Gracias al decidido apoyo de los funcionarios superiores, el FIDA ha incorporado la GpRD tanto a los programas que respalda como al mismo FIDA en sus niveles institucional, nacional y de proyecto. Los procesos de gestión de riesgo han demostrado tener mucho más valor en la planificación y la gestión para resultados que lo esperado, y han contribuido a demandar que se tomen decisiones. Los sistemas de gestión para resultados deberían ser simples, pragmáticos, fáciles de usar para el personal y proporcionar información en la cual la gerencia superior pueda fundar sus decisiones. 1 Introducción: El Plan de acción del FIDA para mejorar su eficacia en términos de desarrollo La mayor efectividad organizacional es un componente esencial de todo intento por elevar la calidad de las operaciones de campo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y, en última instancia, por mejorar su eficacia en el desarrollo. Por tal motivo, el FIDA ha incorporado la Gestión para resultados de desarrollo (GpRD) tanto en los programas que respalda como al interior mismo de la institución. En 2005 la Junta Ejecutiva aprobó el “Plan de acción del FIDA para mejorar su eficacia en términos de desarrollo”, apoyando así la implementación de una estrategia de GpRD congruente con la Declaración de París. El Plan de Acción aborda cuestiones como el sentido de pertenencia del diseño de programas nacionales por países socios, su armonización con otros socios nacionales o internacionales en un nivel nacional y la fijación de un marco de planificación y divulgación más amplio. 2 Liderazgo de GpRD: niveles institucional, nacional y de proyecto Comparado con otras organizaciones de las Naciones Unidas, el FIDA es una institución pequeña y concentrada en un solo lugar. De acuerdo con la evaluación realizada por el GNUD,29 ello otorga al FIDA “la ventaja de contar con una gestión y un personal capaces de asimilar las directrices emanadas de la Declaración de París con mayor facilidad que los grandes organismos descentralizados de las Naciones Unidas, siempre y cuando exista un fuerte liderazgo desde los niveles superiores. El FIDA ha demostrado ser menos sensible al exagerado detalle asociado con los lineamientos formales y los cursos de formación”. A continuación se analizarán los cambios en el FIDA en sus niveles institucional, nacional y de proyectos. Nivel institucional Con el fin de fortalecer el monitoreo y la gestión del desempeño interno del FIDA, y contando para ello con el firme respaldo de un Equipo de la alta administración, en septiembre de 2006 se instauró un nuevo sistema institucional de planificación y gestión del desempeño (CPPMS, por sus siglas en inglés) . El CPPMS proporciona un marco que abarca todos los aspectos de la institución, incluidos tanto los procesos ya existentes como los nuevos, y que está dirigido a (a) enfocar y gestionar la labor del FIDA, alineándolo con los objetivos estratégicos institucionales del organismo y (b) garantizar la coherencia entre las actividades de nivel nacional del FIDA y la gestión de su presupuesto, recursos humanos, procesos internos y políticas. En el centro del CPPMS se encuentra un conjunto de Resultados de gestión institucional (CMR, por sus siglas en inglés) derivados del Marco estratégico del FIDA para el periodo 2007-2010, los cuales se aplican en toda la organización de acuerdo con la relevancia que tengan en cada uno de los programas de trabajo de las divisiones. Por ejemplo, Los CMR operacionales incluyen a la Mejor gestión de los programas nacionales, Mejor diseño de proyectos (préstamos y aportes), Mejor apoyo a la implementación y Mayor compromiso y “Evaluación de la contribución del GNUD a la implementación de la Declaración de París sobre eficacia de la ayuda”. Evaluación conjunta del GNUD, febrero de 2008. 29 58 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo asociación internacionales estratégicos. Los CMR de apoyo institucional comprenden Mejor movilización y gestión de recursos, Gestión mejorada de recursos humanos, Gestión mejorada de riesgos y Mejor eficiencia administrativa. Los CPPMS también abarcan: Indicadores clave de desempeño utilizados para realizar un seguimiento de los avances conducentes a los CMR; 30 Planes de gestión para un seguimiento de los aportes a los CMR realizados por los departamentos y las divisiones y de los resultados de gestión en los niveles inferiores; y Procesos de gestión de riesgos inherentes a la consecución de los CMR. Tal como se ilustra en la Figura 1, el sistema incluye las revisiones trimestrales (llamadas “conversaciones sobre el desempeño”) del avance hacia los CMR y de los riesgos, realizadas en los niveles de alta gerencia, de departamentos y de divisiones. El sistema se encuentra vinculado al presupuesto mediante el Programa de trabajo y presupuesto basado en resultados, y a los planes y evaluaciones del desempeño personal de todos los empleados. 30 Algunos de estos indicadores clave del desempeño han sido tomados del Sistema Común de Evaluación del Desempeño (COMPAS, por sus siglas en inglés) implementado por los cinco principales bancos de desarrollo multilateral (Banco Africano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo, Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial). 59 Libro de consulta 3ª Edicion Figura 1: Visión general del sistema de GpRD del FIDA Principales mecanismos de divulgación Principales instrumentos de planificación y gestión Informe sobre la eficacia de FIDA en términos de desarrollo e Informe anual sobre los resultados y el impacto de las operaciones de FIDA Marco estratégico 2007-2010 Programas regionales y globales Programas y proyectos nacionales PROGRAMAS Marco de medición de resultados Country programmes and projects Programa de trabajo y presupuesto basado en resultados ORGANIZACIÓN Planes estratégicos por departamento Sistema de planificación institucional y de gestión para resultados Planes de gestión por división Sistema de planificación y evaluación por Nivel nacional desempeño individual El FIDA ha instituido recientemente una metodología de estrategia nacional llamada Programa sobre oportunidades estratégicas nacionales basado en resultados (RB-COSOP, por sus siglas en inglés) destinado a alinear más ajustadamente sus objetivos estratégicos con las prioridades nacionales de reducción de la pobreza y la armonización con los socios. La metodología también pone el acento en el sentido de pertenencia conjunta y en la participación de interesados directos al interior del país, así como en la adopción de un marco de resultados que permita alinear los objetivos estratégicos con las estrategias nacionales de reducción de la pobreza y definir la agenda del diálogo de política. El modelo de estrategia nacional orientada a resultados consiste en un proceso de revisión anual destinado a evaluar el desempeño, contrastándolo con programas y objetivos nacionales definidos. El proceso de evaluación también incluye encuestas anuales a clientes. La entrega de herramientas eficaces y de procesos de respaldo es un elemento crucial en la promoción de prácticas de gestión de resultados más eficaces en los niveles nacionales descentralizados. Por ejemplo, en la planificación e implementación de proyectos el FIDA utiliza un modelo de marco lógico con una planilla estándar y pautas para su operación. Los marcos lógicos constituyen el fundamento de un sistema de monitoreo y evaluación (M&E) eficiente y comprehensivo que proporciona apoyo constante a los programas 60 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo nacionales. Una importante lección aprendida es que los sistemas de M&E y los requisitos de información asociados deben ser realistas y apuntar a los altos niveles de la cadena de resultados. En aras a fomentar los lazos entre el M&E y la planificación de proyectos, promover el M&E como herramienta de gestión e incorporar prácticas sólidas de gestión basadas en resultados en el nivel de proyectos, un Plan de trabajo y presupuesto anual orientado a resultados (RO-AWPB, por sus siglas en inglés) ha sido recientemente incorporado a todos los proyectos del FIDA en la región de Asia y el Pacífico. Este proceso permite aumentar los niveles de inclusión de la información sobre M&E en los procesos presupuestarios anuales, con el fin de que las decisiones relativas a la planificación del próximo año tomen en consideración los resultados y el desempeño del año anterior. Basándose en los resultados de las pruebas piloto, las lecciones de la experiencia piloto y las consultas con países socios del FIDA, se refinó el enfoque, propagándolo a otros países de la región. La retroalimentación inicial indica que la plantilla ha ayudado a cambiar el acento del proceso de planificación anual desde el desembolso o actividad hacia los resultados. En países como Camboya, India, Filipinas y Vietnam la plantilla y la metodología empleada por el RO-AWPB se alinean íntimamente con los pasos que da el país hacia procesos presupuestarios basados de preferencia en resultados. A futuro se espera que esta iniciativa permita al FIDA entender de mejor manera el lazo existente entre los resultados y los recursos. Nivel de programas o proyectos En el nivel de programas y/o proyectos, el FIDA ha establecido el Sistema de gestión de resultados e impactos (RIMS, por sus siglas en inglés) compuesto de una estructura de tres niveles destinada a medir e informar el logro de resultados. El RIMS centra su atención en los resultados inmediatos asociados con las actividades y productos de los proyectos (primer nivel = Productos), cambios en la funcionalidad o el comportamiento de los beneficiarios (segundo nivel = Resultados), y los efectos de largo plazo en la pobreza y la malnutrición (tercer nivel = Impacto). El sistema RIMS permite al FIDA evaluar hasta qué punto las operaciones contribuyen a los Objetivos de Desarrollo del Milenio de erradicar la extrema pobreza y la malnutrición. El RIMS apoya e incentiva una gestión basada en resultados mediante la incorporación de sus métodos y enfoques: planificación basada en fines y objetivos, monitoreo y reporte permanente de indicadores clave del desempeño, comparación de las cifras esperadas con las reales, y aplicación de los resultados en los procesos de toma de decisiones y aprendizaje. El RIMS proporciona al FIDA un conjunto coherente de datos que documenta los resultados alcanzados gracias a sus operaciones, produciéndose los cambios en los medios de vida de los beneficiarios. En este punto, el RIMS actúa como fuente de rendición de cuentas al demostrar cómo los recursos financieros se han utilizado en los países socios y cuáles han sido los resultados obtenidos. El sistema RIMS proporciona un incentivo para ampliar el ámbito del sistema proyectado de M&E desde las actividades y productos hasta incluir la evaluación de la eficacia y la sostenibilidad de las iniciativas de proyecto. Los sistemas de proyecto de M&E pueden comenzar planteando consideraciones acerca de “lo sucedido” a los beneficiarios, a las comunidades y a las instituciones una vez que las iniciativas de proyecto han sido implementadas. El RIMS fomenta una visión que presenta al M&E como una herramienta cuya finalidad última es la gestión para impactos. 3 Resultados alcanzados: la base para el avance a partir de 2008 Nivel institucional Dado que 2007 fue el primer año de implementación del CPPMS, no es fácil cuantificar los resultados obtenidos. No obstante, se han logrado importantes avances en cuando a los resultados cualitativos: Las revisiones trimestrales se realizaron a tiempo en todos los niveles. El énfasis en los resultados aumenta en todos los niveles y en todas las unidades de la organización, confirmando con ello el dicho de que “lo que se puede medir se puede gestionar”. 61 Libro de consulta 3ª Edicion Se observa una toma de decisiones más proactiva e informada, incluso en la alta gerencia, ayudada por el hecho de que los altos gerentes reciben con regularidad un “paquete de desempeño” consolidado, el cual incluye una evaluación según los CMR y la utilización del presupuesto, acompañada de un registro de riesgos. Comienza a gestarse una cultura orientada a resultados en la cual las consultas, las pruebas y el aprendizaje se valoran como elementos esenciales de una buena gestión. El sistema sirve como una herramienta de intercambio de conocimiento e información al interior del FIDA. Se da una creciente claridad respecto de las obligaciones mutuas y una asignación de recursos más racional entre los diferentes departamentos, con una proporción mayor de recursos destinada a las operaciones. Nivel nacional Nepal fue el primer país de la región de Asia y el Pacífico en adoptar una estrategia nacional orientada hacia los resultados. Un primer proceso revisor emprendido en diciembre de 2007 demostró avances positivos en cuanto al incremento de la participación de los interesados directos y la alineación con las prioridades nacionales. La asistencia enfocada en el fortalecimiento de la capacidad de monitoreo y evaluación ha hecho posible la entrega de asistencia vital a países como China, Camboya, India, Laos, Filipinas y Vietnam. Más aun, la amplia iniciativa regional llamada Programa de apoyo a la gestión de proyectos en Asia (APMAS, por sus siglas en inglés) tiene como propósito aumentar la eficacia de los programas de desarrollo rural en la región de Asia y el Pacífico mediante el mejoramiento de las capacidades institucionales nacionales de gestión de proyectos y programas de desarrollo rural, orientándolos hacia la obtención de resultados. Recientemente se ha implementado una iniciativa tendiente a reforzar la capacidad de monitoreo y evaluación de la Oficina de Economía Agrícola dependiente del Ministerio de Agricultura y Cooperativas de Tailandia, así como a facilitar lazos más estrechos y el intercambio de experiencias relacionadas con la gestión basada en resultados en la región. En Madagascar, la estrategia nacional basada en resultados del FIDA (2007-2012) se encuentra alineada con el Plan de Acción de Madagascar (PAM); los objetivos estratégicos de los proyectos emprendidos por el FIDA son la gestión de riesgos para las poblaciones rurales en situación de vulnerabilidad, mayores ingresos para las familias rurales y el desarrollo de capacidades para las organizaciones que reúnen a los agricultores. Nivel de programas o proyectos Se diseñó una plantilla de apoyo en consulta con los interesados directos con ocasión de la realización de dos talleres subregionales celebrados en Nepal y Vietnam respectivamente. También se preparó y se intercambió un conjunto de pautas. Una serie de sesiones de formación relacionada con la preparación de RO-AWPB tuvo lugar en siete países de la región de Asia y el Pacífico, recibiéndose retroalimentación positiva respecto de los proyectos de asistencia en cuanto al forjamiento de vínculos cruciales entre las asignaciones de recursos y los resultados. En Madagascar, la existencia de un manual de procedimientos y de un foro electrónico dirigido a los interesados directos en los proyectos aplicados en el país ha permitido mejorar cada proyecto de M&E con el fin de informar al FIDA del avance registrado en los indicadores de resultados e impactos (Sistema RIMS) y permitir la alineación de todas las actividades del gobierno y de los donantes con el marco proporcionado por el PAM. Un primer informe confeccionado a fines de 2007 indicó que, de acuerdo con el ODM No.1, la pobreza rural ha descendido de 77,2% en 2001 a 73,5% en 2005. Tomando tales cifras como una referencia general, el PAM divulgó además una serie de resultados sectoriales, como por ejemplo el hecho de que el 8,5% de las familias malgaches se ha beneficiado del acceso a instituciones de microfinanzas (IMF), en contraste con el 6% registrado en 2005. El PAM también se ha fijado como meta la entrega de títulos de dominio de la tierra para el 75% de los “trabajadores” rurales de aquí al 2012. Por último, si bien se han registrado aumentos en los últimos tres años, la cifra correspondiente a 2007 aún se mantiene en 10,4%, lo que significa que aún se necesita mayor capacidad y esfuerzo para alcanzar los objetivos. Cabe destacar que, al fijar estas metas y monitorear su avance, el PAM ha puesto en marcha el proceso que permite administrar la obtención de los resultados establecidos en las políticas. En otro ámbito, la esperada diversificación de las 62 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo fuentes de ingreso de los hogares rurales ha sido medida mediante los aumentos en la producción lechera y ganadera, la iniciación de nuevas actividades como la apicultura y el grado de cobertura del Programa de Apoyo al Desarrollo Rural, el cual ya ha alcanzado a un 71% de las comunidades rurales. 4 Lecciones aprendidas y desafíos presentes y futuros Lecciones de otros organismos: A diferencia de otras áreas, la labor realizada en el campo de la GpRD ha encendido un gran espíritu de colaboración, cooperación y apoyo mutuo entre los diferentes organismos. Aprender de la experiencia de otros organismos (a través de numerosas visitas y reuniones con las contrapartes) ha beneficiado enormemente al FIDA en cuanto a la implementación y operación del CPPMS. Simplicidad, pragmatismo e integración: Todo sistema que no demuestre ser simple o pragmático corre un gran riesgo de fracasar. Los gerentes y los empleados están tremendamente ocupados, por lo que la gestión de resultados debe percibirse como una herramienta que les ayude a administrar su desempeño, con vínculos ascendentes hacia los procesos de decisión de la alta gerencia. Si un sistema es percibido como una carga o si no concita mayor interés entre la gerencia superior, el compromiso hacia él perderá vigor en los mandos medios, ya sea reduciéndose a un ejercicio fútil en el papel o simplemente frenando el avance del sistema en su totalidad. En este punto adquieren relevancia dos aspectos. Primero, es importante establecer resultados en el nivel institucional (con Indicadores Clave de Desempeño – KPI, por sus siglas en inglés – susceptibles de ser agregados) al cual pueden contribuir todas las áreas operacionales y no operacionales de la organización. Al contar con una clara línea de responsabilidades para cada uno de los altos gerentes respecto de uno o más CMR, la participación de todo el grupo se hará más probable y, como consecuencia, la responsabilidad por los CMR impregnará al resto de la organización. La vinculación vertical se verá reforzada ya que la gerencia superior enfrentará una mayor demanda por información sobre resultados, la cual deberá incluirse en los informes al Presidente. Segundo, los planes en todos los niveles deben permanecer simples y concentrarse en los resultados e indicadores que resultan vitales. A mayor complejidad de los planes, más se tardará en informarlos. La proliferación de KPI representa uno de los mayores peligros. Siempre que sea posible, se deberá adoptar indicadores clave de uso común. Finalmente, es necesario aplicar el principio de simplicidad a los conceptos y la terminología asociada con los resultados, de modo de hacerlos fácilmente entendibles para el personal en los diferentes niveles y en diferentes cargos de la organización. Apoyo desde la gerencia superior Siguiendo el hilo de la lección anterior, es de vital importancia que la alta gerencia reconozca al sistema como una herramienta de gestión y no como un mero mecanismo de reporte. El CPPMS ha permitido a los altos gerentes aclarar su apreciación respecto de los problemas que afectan al desempeño del FIDA, así como de las acciones y decisiones que se requieren para abordarlas. Fomentar el sentido de pertenencia y compromiso con el sistema entre los gerentes y el personal: Se aplicó una experiencia piloto a un grupo representativo de divisiones consistente en el uso de diferentes enfoques y el desarrollo de una plantilla para los planes de gestión en el nivel de las divisiones. Esta iniciativa piloto sirvió para afinar una plantilla de planificación estándar que conquistó el sentido de pertenencia de los directores de división, pudiendo llevarse a cabo en todas las divisiones de la organización con lo que se facilita su sincronización y su aporte a todas las divisiones del CMR. Se creó una red de coordinadores provenientes de cada división, los cuales pudieron intercambiar experiencias mediante instancias periódicas de interacción. Con ello se generó una participación 63 Libro de consulta 3ª Edicion amplia y activa del personal en torno a esta iniciativa y un compromiso hacia la gestión para resultados. El primer año de implementación del CPPMS fue considerado un año de prueba, con especial énfasis en el aprendizaje mediante la acción. Se realizaron dos ejercicios de evaluación. El primero tuvo lugar en diciembre de 2006 y estuvo dirigido a medir el aprendizaje basado en la experiencia inmediatamente después de completar la creación de los Planes de Gestión de División. El segundo se llevó a cabo en abril de 2007 y tuvo como objetivo medir el aprendizaje de la experiencia derivada de la primera “conversación” trimestral sobre el desempeño. Dichos ejercicios otorgaron a los gerentes la seguridad de que existía un legítimo interés por concitar una mayor participación de los usuarios para realizar ajustes al sistema. Potenciar el apoyo informático: La tecnología informática ha permitido seguir y reportar el desempeño con eficiencia (en los indicadores KPI, mediante semáforos y acompañándolo de evaluaciones cualitativas). Ello ha hecho posible acelerar la confección de análisis y resúmenes y aumentar la cantidad de asuntos de interés o riesgos que deben ser atendidos o decididos por los altos gerentes. Divulgación del desempeño, rendición de cuentas y el concepto de “gestión para resultados”: Al implantar un sistema de medición del desempeño transparente y visible (en el caso del FIDA se utilizó un sistema de semáforos) se debe proceder de manera cautelosa, evitando que los gerentes puedan sentirse amenazados y por lo tanto inclinados a tergiversar el desempeño en sus informes. Se debe insistir en la idea de que los gerentes son, al menos en una primera instancia, responsables de “gestionar para resultados”, es decir, monitorear activamente el desempeño e identificar también activamente las soluciones para mejorarlo. De este modo, las luces rojas en sí no deberían ser consideradas como un reflejo negativo del desempeño de los gerentes. Por el contrario, el énfasis debería estar en evaluar cuán proactivos fueron los gerentes para identificar y tratar los problemas. Las tensiones se pueden reducir si se considera a las “conversaciones sobre el desempeño” como una oportunidad para revisar el desempeño concentrándose en el intercambio de aprendizajes e información, reforzando los aciertos y remediando los problemas. Gestión del riesgo: Incluir la gestión de riesgo en el sistema hizo posible reforzar la calidad de la planificación y aumentar de manera eficaz la atención de los gerentes hacia los riesgos que afectan al desempeño, para lo cual se les solicitó tomar decisiones al respecto. Nivel nacional: Muchas de las iniciativas aún se encuentran en su etapa inicial y por tanto requerirán de constante monitoreo y apoyo para poder promover nuevas oportunidades de aprendizaje e intercambio de conocimientos. La implementación del RIMS sigue siendo un desafío para el FIDA, tal y como lo demuestran las experiencias de Asia. En varios aspectos ello refleja los desafíos normales asociados con las actividades de M&E (Ej. la fiabilidad de la información, la efectividad de costos de la recopilación de datos, la cantidad de información recopilada y utilizada para la toma de decisiones de los gerentes). Aun así, el sistema ha demostrado ser tremendamente útil. Por ejemplo, al destacar la importancia del M&E y al proporcionar tanto a los países como al FIDA información sobre el desempeño contrastada con un conjunto estándar de indicadores comparables entre los diferentes países y regiones. Se mantendrán los esfuerzos por reforzar las capacidades del personal que trabaja en terreno. Pasos siguientes para enfrentar desafíos A pesar de un comienzo promisorio, numerosas áreas del sistema aún requieren de mayores ajustes y adaptación. Se necesita prestar mayor atención a la calidad de los planes, en especial con el fin de garantizar que los resultados se formulen de manera clara y que los indicadores claves del desempeño se adecen a los criterios SMART. En relación a estos últimos, existe claridad respecto de dos puntos: (a) los KPI conllevan un 64 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo riesgo “de desplazamiento de metas”, es decir, se enfatiza el alcanzar las cifras en lugar de lograr los resultados y (b) intentar identificar indicadores clave de desempeño para los resultados SMART en algunas funciones (como por ejemplo el trabajo en políticas, la gestión del conocimiento, las comunicaciones), por lo que en estas áreas se experimentará con tipos de evaluación más cualitativos. En los niveles nacionales y de programa/proyecto, los sistemas seguirán evolucionando y el FIDA continuará su labor de apoyo a varios de los modelos actualmente en aplicación. Al mismo tiempo, el FIDA seguirá sacando lecciones de cada proyecto para fines de gestión de conocimiento y comunicación. Este trabajo contará con el apoyo de los sistemas de M&E y de la información sobre los aciertos y fracasos de los proyectos, los cuales a su vez pueden convertirse en estudios de caso y herramientas de comunicación (Ej. la Comunidad de Práctica) acerca de la experiencia en programas nacionales. Un desafío adicional para el FIDA será el ampliar la experiencia hacia otros países y otros programas del mismo FIDA. La gestión de riesgos ha demostrado ser mucho más valiosa para la planificación y la gestión orientada a resultados que lo que se estimó en un principio. Se necesita afinar la orientación entregada a los gerentes y al personal con el fin de fortalecer las habilidades de análisis de riesgo (enfatizando la forma en que los riesgos afectan el desempeño del desarrollo), evaluación y escalamiento, con el fin de garantizar que los riesgos correspondientes sean elevados al nivel gerencial adecuado y reciban la atención necesaria. Finalmente, se necesita definir mejor los procedimientos de monitoreo y seguimiento de las acciones acordadas para mitigar riesgos, en especial aquellos que deben ser gestionados activamente. 5 Conclusiones En los últimos dos años, el FIDA ha registrado significativos avances en cuanto al desarrollo de marcos de GpRD en las operaciones que lleva a cabo en los niveles institucional, nacional y de programas que sustentan los compromisos de asociación de la Declaración de París y conducen a una mayor eficacia de la ayuda, aprendiéndose una serie de lecciones e identificándose también algunos desafíos. No obstante, y para concluir con cierta dosis de realismo, es importante reconocer que los procesos relacionados con la toma de decisiones y la asignación de recursos en el ámbito de la ayuda al desarrollo rara vez se basan únicamente en consideraciones de resultados del desarrollo, dado que inevitablemente se presentan otras variables que pueden llegar a contraponerse con una lógica de resultados. El principal desafío para la GpRD es, por tanto, encontrar las formas de aumentar el peso relativo de las consideraciones relativas a los resultados en estos procesos. En su conjunto, las iniciativas anteriormente descritas deberían servir para aumentar el énfasis en los resultados de desarrollo. Sin embargo, existe un área que parece crítica pero que aún no ha sido comprendida a fondo. Se trata del vínculo entre los recursos y los resultados, específicamente la relación costo-beneficio entre ambos. En otras palabras, se trata de determinar qué resultados se han logrado y cuánto ha costado alcanzarlos. Las complejidades asociadas con este punto incluyen por un lado las dificultades de medir (o cuantificar) y monitorear los resultados de desarrollo y, por otro, el hecho de que se manifiestan a destiempo con respecto a los ciclos presupuestarios de las organizaciones y los gobiernos. La impresión de FIDA es que la comunidad involucrada en el desarrollo debe esforzarse por comprender esta relación si desea que la GpRD se institucionalice al interior de las organizaciones ligadas al desarrollo en el ámbito nacional. 65 Libro de consulta 3ª Edicion Brasil Ceará Implementación de la Gestión Basada en Resultados en el nivel subnacional Marcos Costa Holanda, Cláudio André Gondim Nogueira, Ana Cristina Medeiros, y Antônio Lisboa Teles da Rosa31 Bajo la supervisión del Dr. Marcos Holanda perteneciente al Instituto de Investigación Económica de Ceará, se ha dado forma e implementado una nueva política de GpRD que vincula los indicadores de resultados al interior del gobierno. Se ha instituido una serie de leyes y decretos que incentivan la GBR mediante la asignación de fondos según los indicadores de resultados. En la actualidad los programas prioritarios del estado se seleccionan utilizando una tarjeta de aplicación, abordando de manera sistemática los problemas y las estrategias que se deben seguir para entregar resultados. 1 Introducción Ceará es el quinto estado más pobre de Brasil, con aproximadamente un 45 por ciento de su población viviendo bajo la línea de la pobreza. En 2003, el nuevo gobierno propuso una meta difícil de alcanzar: crecimiento con inserción social. La idea de fondo era abordar los serios problemas económicos y sociales por los que atraviesa el estado – pobreza, distribución desigual del ingreso, altas tasas de analfabetismo, reducida cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado, problemas medioambientales – mediante un mejoramiento de todos los servicios dirigidos a la población. Las preguntas más relevantes se refieren, por un lado, a la forma de financiar las nuevas inversiones requeridas en el actual contexto de severos recortes presupuestarios y, por otro, a la manera de aumentar la eficiencia y la eficacia de los servicios entregados. Los funcionarios estatales reconocieron que para aumentar el bienestar de la población el Estado debía abandonar con urgencia el financiamiento entregado únicamente a los proyectos y productos, adaptando su política de asignación de recursos a un modelo basado en resultados. La nueva política venía acompañada de un concepto cargado de poder: ¡Dinero para resultados, no sólo para los productos! El Dr. Marcos Holanda, perteneciente al Instituto de Investigaciones Económicas de Ceará (IPECE) condujo a un equipo denominado Grupo Técnico durante el diseño y la implementación de la nueva política y en la formación que se dio a los funcionarios públicos del estado con el fin de que adoptaran el muy diferente estilo de gestión basada en resultados (GBR). El equipo organizó una serie de talleres destinados a difundir el mensaje de que la contribución y el compromiso de cada uno para con los resultados son elementos esenciales para lograr los objetivos del plan del gobierno y de transformar a la sociedad. 2 Medidas y modelos innovadores Durante la etapa inicial de la transición hacia un modelo de GBR, los funcionarios del estado introdujeron una serie de innovaciones en la administración pública de Ceará, haciendo hincapié en que el gobierno no es un fin en sí mismo, sino que lo que importa son los resultados conseguidos por el gobierno y no los programas y labores que se lleven a cabo. Estas innovaciones aparecen descritas en el libro Ceará: La práctica de la gestión basada en resultados, actualmente en uso para formar y capacitar a los empleados del gobierno.32 En ocasiones lo novedoso no es más que lo obvio: poner a la gente en primer lugar, enfatizar los resultados, empezar de la forma más simple posible, combinar medidas de arriba hacia abajo con medidas de abajo hacia 31 Marcos Costa Holanda: Director General – Instituto de Investigaciones Económicas de Ceará (IPECE). Correo electrónico: [email protected] ; Cláudio André Gondim Nogueira: Analista de Política Pública – IPECE. Correo electrónico: [email protected] ; Ana Cristina Medeiros: Gerente Financiero y Administrativo – IPECE. Correo electrónico: [email protected] ; Antônio Lisboa Teles da Rosa: Profesor – Universidad Federal de Ceará (CAEN/UFC). Ex Director de Estudios Sociales – IPECE. Correo electrónico: [email protected] . 32 La versión en portugués del libro se encuentra disponible en http://www.ipece.ce.gov.br/publicacoes/Ceara_GPR.pdf . 66 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo arriba, y creer que la gente y las instituciones responden a los incentivos. De hecho, la estructura administrativa del estado no se ha visto mayormente afectada. El Comité de Gestión por Resultados y Gestión Fiscal – COGERF –, compuesto por las secretarías de Planificación, Gestión, Finanzas y Contraloría, fue creado con el fin de coordinar y consolidar la GBR en Ceará. La labor conjunta del comité y de las otras secretarías tuvo como base una estrategia mixta. Conjugó un enfoque de arriba hacia abajo, en el cual se presentaron las principales prioridades del Gobierno, con un modelo de abajo hacia arriba, en el cual se solicitó a las secretarías presentar sus funciones y sus contribuciones a la consecución de las principales metas del gobierno. La estrategia fue un elemento importante en comprometer la participación de las secretarías en lugar de sólo comunicarles que un nuevo modelo estaba siendo implementado. En otras palabras, se trataba de incentivar el diálogo y el compromiso de las secretarías de línea de trabajar para conseguir los objetivos y prioridades contenidos en el plan del Gobierno. En tiempos de recortes presupuestarios, las secretarías debían lograr más con menos, es decir, debían adaptar sus recursos disponibles para implementar el nuevo modelo. Algunas secretarías como las de Infraestructura, Educación y Salud ya contaban con una estructura de planificación más o menos avanzada, pero otras no. La realización de varios talleres y sesiones de formación aumentó la comprensión del personal de las secretarías respecto del marco de GBR y lo preparó para la implementación del nuevo modelo. Luego, una serie de reuniones entre la Secretaría de Planificación /IPECE y las demás secretarías sirvió para negociar los resultados estratégicos sectoriales y los productos y/o programas con el fin de determinar el papel de cada secretaría en el logro de los objetivos del Gobierno. Cada secretaría se comprometió con la consecución de productos y/o resultados específicos en aquellas áreas en las que su contribución resultara más valiosa. Al mismo tiempo, se definieron los indicadores que se usarían para monitorear los productos y resultados alcanzados. Tales resultados e indicadores debían ser monitoreados por el Gobernador y otros altos funcionarios del Estado a través de la Sala de Situación del Gobierno 33 y por la Secretaría de Planificación/IPECE mediante las matrices de GBR presentadas a continuación. Estas actividades de monitoreo fueron cruciales para mitigar posibles problemas de peligro moral, y constituyeron la base para la evaluación del desempeño de las secretarías. Además el Estado de Ceará, en colaboración con el Banco Mundial, negoció un nuevo modelo crediticio subnacional llamado Método aplicable a todo el sector (SWAp, por sus siglas en inglés).34 Dicho préstamo está diseñado siguiendo una lógica de GBR y basa sus gastos no en la implementación de proyectos, sino en objetivos para los indicadores sociales y económicos. Los indicadores y metas seleccionados se monitorean en una tabla como la que se presenta en la Figura 1. En el periodo 2004-2009, la amortización de la deuda del Estado de Ceará estaba en gran parte vencida, por lo que esta operación le permitió prorrogar las amortizaciones de la deuda, ayudando a restaurar su capacidad de inversión. En el nivel institucional, los máximos encargados de la administración de Ceará promulgaron una serie de leyes y decretos que incentivan la GBR por medio de la asignación de fondos de acuerdo con indicadores de resultado. Algunos ejemplos: El Premio “Ceará Vida Melhor”. Este premio incentiva a los municipios más pobres del Estado de Ceará a concentrar sus políticas en el mejoramiento de los indicadores sociales en tres áreas: educación, salud e ingresos. Los municipios con el mejor desempeño anual reciben aportes monetarios para sus proyectos sociales locales. El Premio “Escola de Destaque”. Este premio otorga un reconocimiento a los mejores profesores y directores de las escuelas públicas en cuanto a que el mantener los actuales niveles educacionales contribuye a mejorar la calidad de la educación impartida. Tales beneficios pecuniarios generan una 33 34 Para mayores detalles refiérase a http://www.ipece.ce.gov.br/publicacoes/Ceara_GPR.pdf, p. 98-113. Préstamo adaptable para programas de desarrollo multisectorial (SWAp – Ceará). 67 Libro de consulta 3ª Edicion sana competencia entre las escuelas, teniendo como fin último el mejoramiento de la calidad de la enseñanza y los logros de los alumnos en las escuelas estatales. “ICMS Municipal”. Este sistema vincula los recursos con los resultados: Por ejemplo, se propuso redistribuir el 25% de los ingresos derivados del Impuesto Estatal a los Bienes y Servicios entre los municipios de Ceará de acuerdo con los resultados de su desempeño en las áreas de educación, salud y medioambiente. El uso de estos indicadores permitió al gobierno dejar atrás su dependencia exclusiva de criterios de producto tradicionales como la población. Figura 1: SWAp – Un ejemplo de la aplicación de Dinero para Resultados SESA SEINFRA SRH SEFAZ INDICADORES RESULTADOS 1. Excedentes primarios 147,0 millones 219,0 millones 2. Ingresos por impuestos / PIB 3. Cargos por agua bruta para uso industrial 4. Cargos por agua bruta para uso en irrigación 5. Cargo por agua bruta para uso en acuicultura 8,50% o mayor 10.57% 80% 100% 5.00% 11.98% 40.00% 40,16% (ICAUC) 6. Nuevas conexiones a la red de agua 34,158 70,812 7. Nuevas conexiones a la red de alcantarillados 8. Margen de exploración CAGECE 18,543 19,562 < 70.60% 62.87% 9. Porcentaje de mujeres embarazadas con 4 o más consultas prenatales 90.0% 90.8% 10. Porcentaje de niños menores de 5 años internados con diarrea 20.0% 25.3% 11. Porcentaje de la población cubierta por el Programa de Salud de la Familia 60.0% 64.9% 1 de 5.000 ha 10.005 ha 13. Zonificación ecológica y económica (ZEE): Litoral, Caatinga, y Serras Úmidas. ZEE Caatinga concluida y ZEE Serras Úmidas contratada ZEE Litoral concluida y ZEE Serras Úmidas y Caatinga contratadas. 14. Mejoras en el aprendizaje mediante la aplicación de pruebas estándar (SPAECE y SAEB). a) SPAECE b) SAEB Concluido SEDUC SOMA 12. Áreas de protección ambiental 15. Mejoras en la eficiencia de los gastos en educación. 16. Reducción del número de analfabetos (15 años de edad o más). Nota: 2006 METAS Alta probabilidad de alcanzar la meta a) implementar recomendaciones b) evaluación de impacto Cantidad de certificados: 100,000 EVALUACIÓN DE RIESGO E F M A M J J A S O N D Concluido Cantidad de certificados: 312,669 Mediana probabilidad de alcanzar la meta Baja probabilidad de alcanzar la meta Fuente: IPECE – Grupo de Unidades de Programa de SWAp - Ceará De acuerdo con el programa de GBR, el Gobierno diseñó además un nuevo modelo de selección de los programas estatales prioritarios. El proceso de selección se basó en una “tarjeta de aplicación” que incluye diferentes aspectos de cada programa o proyecto, como los presentados en la Figura 2. Un mecanismo de este tipo se hace necesario puesto que, a pesar del alivio presupuestario que significó la operación SWAp, los recursos necesarios para llevar todos los proyectos y programas a una implementación plena aún sobrepasan a 68 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Figura 2: Tarjeta de aplicación los recursos disponibles. Por ello, el Gobernador y los altos funcionarios del Estado requerían contar con criterios específicos para establecer prioridades entre los proyectos y los programas. 1. El problema que se intenta resolver 2. Énfasis, es decir, el resultado estratégico de gobierno buscado. 3. Resultados estratégicos sectoriales buscados. 3 Resultados alcanzados 4. Productos que se pretende entregar. La decisión del Estado de Ceará de adoptar un modelo de GBR sigue transformando el desarrollo, la implementación y la gestión de las políticas y programas del Estado. Cada secretaría del Gobierno Estatal ha desarrollado una Matriz de GBR (Figura 3) que vincula sus objetivos y productos estratégicos con los objetivos estratégicos del gobierno. Lo anterior representa un gran cambio en cuanto a la planificación de las actividades y acciones del gobierno: más que nunca, cada secretaría es percibida como una pieza más de un gran motor en el cual cada parte contribuye a la consecución de las metas del gobierno. 5. Indicadores de monitoreo y evaluación. 6. Población destinataria. 7. Plazos. 8. Fuentes de financiamiento. 9. Indicación de costo-beneficio. 10. Integración con otros programas y/o proyectos. Fuente: IPECE Figura 3: Matriz de GBR GOBIERNO Resultados estratégicos Resultados estratégicos sectoriales Indicadores de resultado MATRIZ de GBR SECRETARÍA Línea Programas Recursos de prioritarios (BRL) base Productos Indicadores de producto Metas de productos Fuente: Holanda et al. (2006)35 De acuerdo con la matriz, al momento de planificar o ejecutar sus actividades una secretaría debe tomar en cuenta las metas de producto con las que se ha comprometido así como sus resultados esperados. Esta matriz fue incorporada a todos los sistemas de planificación y presupuesto del gobierno de manera de permitir el monitoreo de los productos. Además, los productos y resultados son periódicamente monitoreados y validados por la Secretaría de Planificación/IPECE. La Figura 4 es una representación gráfica de la estructura de GBR de Ceará, y muestra que la GBR actúa como un paraguas bajo el cual se organizan y alinean todos los programas y acciones del gobierno. 35 Disponible en: http://www.ipece.ce.gov.br/publicacoes/Ceara_GPR.pdf . 69 Libro de consulta 3ª Edicion Figura 4: GBR en el Estado de Ceará - Síntesis Fuente: Holanda et al. (2006) El sistema consta de 39 indicadores de resultados estratégicos del gobierno, 143 indicadores de objetivos estratégicos sectoriales, 82 programas sectoriales, 291 indicadores de producto sectoriales, además de los indicadores SWAp. En 2007, el nuevo modelo de GBR utilizado para seleccionar los programas prioritarios del Estado para el periodo 2007-2009 escogió entre un total de 1.383 proyectos. Por otro lado, la primera fase de operación del SWAp concluyó con una inversión total de USD 149,75 millones en programas en áreas como la educación, la salud, la infraestructura y la conservación medioambiental para el periodo 2005-2007. Considerando los buenos resultados del SWAp (tal y como lo ilustran los indicadores de la Figura 1), se aprobó un segundo SWAp por USD 240 millones. Este modelo crediticio fue replicado en otros estados brasileños. 4 Desafíos superados y lecciones aprendidas El mayor desafío que enfrenta el sistema de GBR es la resistencia al cambio de algunos empleados y funcionarios públicos que se sienten amenazados por las nuevas políticas de GBR. El Dr. Holanda resumió la más importante lección aprendida hasta ahora de la siguiente forma: “En esencia, la GBR es una cultura que debe ser creada de forma tal que el proceso requiera de tres P: Paciencia, Persistencia y Pasión”. 5 Conclusión La introducción de la GBR, desde la etapa de desarrollo hasta su plena implementación, es un proceso aún en marcha en el Estado de Ceará, faltando aún muchas etapas antes de estar en presencia de un sistema totalmente consolidado. Quizás el mayor desafío que aún subsiste es la posibilidad de extender la cultura de GBR más allá del Gobierno, llevándolo hasta la sociedad brasileña. Esto permitiría al público en general ejercer labores fiscalizadoras y exigir que el Gobierno mantenga sus reformas orientadas a resultados. En un ambiente de esas características, la búsqueda de la GBR se transformaría en un proceso endógeno y permanente, constituyéndose en parte integrante de las interacciones entre el Gobierno y la sociedad civil. Además, los mecanismos y políticas de incentivo del gobierno basadas en resultados requieren de programas de monitoreo y evaluación más formales y sistemáticos que permitan verificar su eficacia y efectividad, actualizar y mejorar constantemente la capacidad estadística del Estado, y motivar a los empleados públicos para que hablen el idioma de los resultados. El futuro es auspicioso. La innovadora iniciativa del Estado de Ceará de instaurar e implementar la GBR ha sido reconocida por el Gobierno Central brasileño y en todas partes como un gran paso en la dirección correcta. 70 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Fundación Development Gateway Uso de la plataforma de gestión de la ayuda para fortalecer los sistemas nacionales Emily Kallaur A fin de apoyar la agenda global sobre eficacia de la ayuda, una innovadora sociedad llevó a la creación de la Plataforma de Gestión de la Ayuda, herramienta de gobierno electrónico dirigida a la gestión y al seguimiento de la ayuda al desarrollo. El sistema, desarrollado por la Fundación Development Gateway en un esfuerzo conjunto con el gobierno de Etiopía, el cual realizó los pilotos del sistema, el Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE, el Banco Mundial, el PNUD y el gobierno de India, se encuentra actualmente funcionando en ocho países. La plataforma presta apoyo a los responsables de las políticas del gobierno y a sus socios en el desarrollo mediante la provisión de una visión de conjunto de los recursos destinados a la ayuda y de los resultados de desarrollo, permitiendo con ello una toma de decisiones basada en evidencia que finalmente genera un mayor impacto en el desarrollo. 1 Introducción En el marco del Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda realizado en Roma en 2003, el Gobierno de Etiopía expresó una preocupación que afectaba a muchos países en desarrollo y que consistía en el hecho de que algunas de las prácticas de gestión de la ayuda implementadas por algunos donantes impedían avanzar hacia los objetivos del desarrollo. Además, Etiopía no contaba con un sistema comprehensivo de seguimiento e información de la asistencia oficial destinada al desarrollo. Development Gateway, una fundación sin fines de lucro especializada en tecnologías de la información y la comunicación (TIC) aplicadas al desarrollo, decidió enfrentar este problema mediante un trabajo conjunto con el Ministerio de Finanzas y Desarrollo Económico de Etiopía (MoFED, por sus siglas en inglés). Juntos emprendieron el diseño y el programa piloto de una solución basada en la Red dirigida específicamente a la eficacia de la ayuda global. La Plataforma de Gestión de la Ayuda (PGA) se encuentra actualmente operando en ocho países, proporcionando un espacio de trabajo virtual para la gestión y la divulgación de proyectos y programas que cuentan con financiamiento externo. Toma como base el flujo de trabajo existente de cada gobierno y facilita la labor de difusión efectuada por los oficiales responsables a sus gerentes, especialmente en lo que se refiere a los desembolsos de los donantes y a la implementación de actividades. En este sentido, el sistema permite tomar decisiones más informadas respecto de la gestión de recursos y ayuda a los gobiernos a responder de manera más eficiente a los desafíos impuestos por la coordinación de la ayuda. La puesta en marcha de la Plataforma de Gestión de la Ayuda ha apuntado a afianzar los sistemas nacionales. Luego de un intenso periodo de investigación y desarrollo, Development Gateway y Etiopía presentaron la PGA en el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo realizado en París en 2005, procediendo luego a implantar la PGA en el país. Desde el comienzo, el MoFED dirigió el proceso de implementación de la PGA. Como consecuencia, el sistema ha mantenido su relevancia y su utilidad. En los países que se embarcaron en la iniciativa, la decisión de adoptar el sistema también provino del gobierno, pues ya había sido caracterizada como una herramienta que podría ayudar en la resolución de problemas concretos. Si bien la PGA incluye mayores beneficios en términos de la armonización y coordinación de la ayuda con los donantes, representa fundamentalmente una herramienta que permite a los gobiernos gestionar mejor sus recursos en sintonía con el espíritu de la Declaración de París. 2 Liderazgo de GpRD La PGA es un ejemplo de estrecha colaboración entre Development Gateway y el Gobierno de Etiopía, el cual ayudó a dar forma y ensayar el sistema. El primer paso consistió en definir el ámbito del proyecto. Se 71 Libro de consulta 3ª Edicion sabía que la tecnología permitiría abordar muchos de los asuntos descritos por el gobierno etíope. Uno de los desafíos era encontrarle sentido a la multitud de formatos de información y a la incongruente terminología utilizada por las distintas organizaciones. Por ejemplo, las diferencias entre el calendario etíope y los años fiscales de los donantes dificultaban la conciliación de los informes. En un esfuerzo conjunto, personal de Development Gateway y funcionarios del gobierno etíope se reunieron para discutir qué medidas debería rastrear el sistema, cómo hacerlo lo suficientemente flexible como para permitirle evolucionar y cómo lograr un buen equilibrio entre la facilidad de uso y una funcionalidad robusta. El gobierno demostró su compromiso con esta noción dedicando una cantidad significativa del tiempo de sus empleados a desarrollarla. Por su parte, el gobierno de India proporcionó recursos en especies para el desarrollo de software a través del Centro para el Desarrollo de Computación Avanzada con sede en Bangalore. La PGA realiza un seguimiento de los compromisos y los desembolsos efectuados por los donantes así como los gastos en actividades, haciendo posible el M&E en los niveles de proyecto, programa y estrategia nacional. Sin embargo, la tecnología representó sólo una parte de la solución. Los esfuerzos también significaron una colaboración más amplia con interesados directos nacionales e internacionales. Este modelo de asociación ayudó a responder preguntas como quién sería el encargado de albergar y administrar el sistema, dónde se obtendrían los datos y de qué modo calzaría la PGA en el diálogo de coordinación de la ayuda. El Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDE, el PNUD, el Banco Mundial y la oficina local del Grupo de Asistencia al Desarrollo en Etiopía contribuyeron tanto al diseño como a su financiamiento. Por ejemplo, el OCDE/DAC proporcionó una guía con los estándares internacionales (como son las clasificaciones y el monitoreo sectoriales y la metodología de la investigación), en tanto que el PNUD prestó asesorías en cuanto al modelo de implementación y sus requerimientos. 3 Resultados alcanzados Una encuesta aplicada en 2006 a los usuarios de PGA en Etiopía reveló significativos avances en la divulgación y la gestión de la cartera de ayuda, destacando una caída inmediata en los costos de las transacciones. Si bien los avances mencionados no son fácilmente mensurables, los oficiales responsables reportaron una disminución del tiempo de digitación de los datos a la mitad, fue posible elaborar los informes tres veces más rápido y la información referente a los proyectos en curso pudo ser localizada siete veces más deprisa que mediante los métodos utilizados con anterioridad. De acuerdo con la encuesta, cerca de 40 empleados del gobierno utilizaban el sistema regularmente, y los usuarios normales generaron entre 3 y 4 informes mensuales. Desde una más amplia, la PGA ha servido para transformar las prácticas de gestión de la ayuda en Etiopía. Gracias al reemplazo de los sistemas de seguimiento manuales por un entorno seguro virtual, la PGA permite al gobierno tener una visión panorámica de las actividades de ayuda, lo que redunda en una toma de decisiones y una planificación más informadas. El MoFED ha nombrado a la PGA como el sistema oficial del gobierno para captar y difundir información sobre las actividades relacionadas con la ayuda. En particular, el sistema ha superado cuestiones relacionadas con la manera de informar acerca de los avances y la implementación al interior del Ministerio, así como su capacidad de respuesta frente a los desafíos planteados por la coordinación. La PGA también ha sido insertada en el plan de acción para la eficacia del desarrollo de Etiopía. Luego de la implementación del la PGA, Etiopía comenzó a compartir su experiencia con otros países. Actualmente el sistema se encuentra en uso en siete países adicionales. Por ejemplo, en Tanzania la Encuesta de Monitoreo de la Declaración de París aplicada en 2006 apuntó a la necesidad de consolidar el sentido de pertenencia nacional por medio del fortalecimiento de la capacidad de gestión del desarrollo. En tal contexto, 72 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo la gestión de los datos referentes a los grandes volúmenes de ayuda al país significó un gran problema. La responsabilidad de administrar esta información recae en el Departamento de Finanzas Externas del Ministerio de Finanzas, el cual utilizaba una complicada planilla de seguimiento de la ayuda proveniente de los donantes. En vista de las limitaciones de dicha planilla, el departamento era incapaz de elaborar un informe anual acerca de la ayuda oficial al desarrollo. Fue a través del socio local de Development Gateway, Tanzania Development Gateway, que el Departamento de Finanzas Externas del Ministerio de Finanzas tomó conocimiento de la plataforma PGA. Con el fin de contar con una visión de primera mano de los beneficios del sistema, el departamento solicitó la realización de una visita de estudio a Etiopía hacia fines de 2007. El gobierno etíope accedió a realizar un taller en conjunto con otros dos países, Burkina Faso y Malawi, los cuales habían estado buscando una herramienta apropiada para fortalecer la gestión de la información sobre asistencia al desarrollo (en Malawi, las primeras conversaciones al respecto habían tenido lugar en 2005). Taller de intercambio de conocimiento en Etiopía Los temas cubiertos en estos talleres abarcaron aspectos específicos, como el uso de la PGA, y más generales, como mecanismos de coordinación e instrumentos de financiamiento. Al finalizar el taller, las tres delegaciones visitantes decidieron adoptar el sistema, contando para ello con fondos provenientes de la Fundación Suiza de Cooperación para el Desarrollo y el PNUD. Esta vinculación entre los países que utilizan la PGA continuó cuando el administrador de PGA de Etiopía se reunió con el equipo de Development Gateway en Tanzania para el entrenamiento de los usuarios. Varios meses después, el coordinador de PGA de Tanzania ayudó en la formación de sus contrapartes de Malawi. Al vincularse con otros países, los usuarios de PGA ayudan al intercambio de lecciones aprendidas, como es la importancia de un compromiso político de alto nivel con el uso de la plataforma PGA. En Burkina Faso lo anterior se hizo evidente cuando, con ocasión de un discurso de año nuevo, el Director General de Cooperación del Ministerio de Economía y Finanzas afirmó que la implementación de la PGA era uno de los dos objetivos principales de su departamento para el año 2008. Taller de PGA en Tanzania En Tanzania, la PGA constituye una parte importante de la estrategia del gobierno para alcanzar los objetivos globales de la ayuda al desarrollo. El sistema se implantó a comienzos de 2008, entregándose para ello capacitación a 30 empleados del gobierno, incluidos oficiales en Zanzíbar y en Tanzania continental. El desafío siguiente consistió en completar una base de datos con la información sobre ayuda. A fin de contar con tiempo suficiente para este ejercicio, el gobierno organizó una serie de talleres de gestión de datos con el respaldo de Development Gateway. El formato dado a los talleres permitió a los asistentes analizar preguntas prácticas referentes a los datos a medida que éstas iban surgiendo, y a la vez intercambiar ideas acerca de cómo garantizar la calidad de los datos. En la actualidad PGA Tanzania cuenta con más de 300 actividades que en conjunto representan más de USD 6.500 millones en compromisos adquiridos por los donantes. Las actividades también se relacionan con aspectos específicos de la estrategia nacional de desarrollo de Tanzania, por lo que es posible tener una visión sucinta del financiamiento externo por objetivo transversal. Una vez que se está en posesión de información comprehensiva y revisada, es posible dar acceso a ella a otros ministerios de línea y agencias donantes. El modelo de taller de datos de PGA realizado en Tanzania se aplicó posteriormente en Burkina Faso y en Malawi, y en la actualidad ambos países realizan el seguimiento de la totalidad de sus carteras de ayuda mediante este sistema. El concepto original que permitió la creación de la PGA incluyó sólo componentes de software de código abierto, lo que significa que el código implícito se entrega a cualquier país que implemente la PGA sin mediar 73 Libro de consulta 3ª Edicion pagos de licencia, con el fin de que pueda ser compartido con cualquier otro organismo al interior del gobierno. También significa que los países que utilizan la plataforma PGA podrán recibir cualquier versión futura del software. En consecuencia, los socios pueden aprovechar nuevas características solicitadas por otros. Por ejemplo, el gobierno de Bolivia solicitó el Tablero Nacional de Planificación (National Planning Dasboard) de la PGA, el cual permite a los usuarios realizar un seguimiento de los avances hacia los objetivos nacionales de desarrollo. Tanzania pidió que los donantes tuvieran la posibilidad de ingresar las proyecciones de financiamiento de tres años directamente en el sistema con el fin de apoyar la elaboración del Marco de gasto de mediano plazo del gobierno. Todas estas características ya se encuentran disponibles para su uso por todos los países socios. 4 Lecciones aprendidas y desafíos superados El enfoque dado a la implementación de la PGA ha evolucionado de acuerdo con las problemáticas y las lecciones aprendidas tanto en Etiopía como en otros países. En general, los principales desafíos han sido de carácter no técnico, lo que sugiere que el elemento determinante para el éxito es el proceso de implementación, y no el sistema en sí. Cuestiones de capacidad Los desafíos relacionados con la capacidad son de ocurrencia común durante la implementación de sistemas de TIC, tanto en términos técnicos como de recursos humanos. Las debilidades de la capacidad deben ser identificadas y tomadas en cuenta dentro del plan de implementación. En el caso de algunos procesos de implementación de la PGA como los de Burkina Faso, Burundi y la República Democrática del Congo, la fundación Development Gateway ha trabajado en estrecha colaboración con el gobierno en la instalación de toda la infraestructura física requerida para alojar el sistema. Estas cuestiones también sugieren la necesidad de contar con un enfoque incremental. Comenzar con un grupo relativamente pequeño de usuarios y enfocarse en características esenciales del sistema crea una base firme para futuras expansiones. Con el tiempo, el sistema se integra plenamente en el quehacer del gobierno y por lo tanto se reduce la necesidad de contar con apoyo externo, tal y como en el caso de Etiopía. Gestión de datos La utilidad de un sistema está dada por la información que contiene, por lo que es indispensable incorporar la gestión de datos al plan desde el comienzo. Luego de la etapa inicial de ingreso de los datos, el sentido de pertenencia por parte del gobierno es un ingrediente vital para la sostenibilidad del sistema. El proceso mediante el cual se implementó la PGA en Tanzania constituyó en sí mismo un ejercicio de creación de capacidades al incentivar la discusión en torno a la terminología utilizada y a las prácticas de gestión de datos. Durante las sesiones de entrenamiento técnico en la PGA, los oficiales responsables del Departamento de Finanzas Externas se reunieron con el fin acordar definiciones estándar para los Formación de nuevos usuarios en Malawi flujos financieros y los métodos usados para reflejar los datos sobre proyectos complejos del sistema. Este proceso contribuyó a garantizar que los datos de la PGA fueran precisos y comparables. Una implementación exitosa del sistema no depende tanto de la tecnología como de las instituciones y la comunicación. El convocar a grupos de interés del gobierno y de organizaciones donantes para analizar el intercambio de información de manera periódica a la luz de definiciones reconocidas internacionalmente y de clasificaciones promovidas por la OCDE puede resultar de utilidad para aumentar la calidad y el alcance de la información. Los desafíos asociados a la disponibilidad de datos son particularmente grandes en el ámbito del monitoreo y la evaluación: la información relativa a los indicadores de resultados puede ser escasa, los indicadores pueden carecer de datos de base u objetivos, y los mecanismos de monitoreo de los proyectos y el 74 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo plan nacional pueden ser inexistentes. Nuevamente, la experiencia de la PGA sugiere que un enfoque gradual funciona mejor, enfatizando en un principio la información financiera y la información cualitativa clave, así como la transición hacia la utilización de herramientas de monitoreo y evaluación. Coordinación entre donantes Como una forma de fortalecer la coordinación entre los donantes, la PGA puede basarse en mecanismos que ya existen, facilitando con ello el intercambio de información o bien puede servir como catalizador de su creación. Tanto Tanzania como Etiopía contaban con procesos de coordinación que la PGA busca fortalecer. Sin embargo aún existen desafíos, especialmente en cuanto a la recopilación de información comprehensiva de los donantes y al intercambio de información entre las instituciones de gobierno. Idealmente, tanto los donantes y los ministerios de línea como los ministerios centrales del gobierno deben involucrarse en el proceso de validación y difusión de los datos. La experiencia demuestra que un enfoque basado en asociaciones que incluyan en el debate a todos los interesados directos es efectivo. En esto, la estructura organizacional de Development Gateway juega un papel importante. La organización recibe un amplio apoyo de diversos donantes bilaterales y multilaterales, y en su Directorio están presentes tanto donantes como países en desarrollo. Gracias a su capacidad de convocatoria, Development Gateway fomenta un diálogo productivo sobre asuntos prácticos. El Comité Directivo de Efectividad de la Ayuda, compuesto por representantes de la OCDE/DAC, el Banco Mundial y el PNUD, proporciona una guía para el programa de PGA como un todo. Con ello se cimenta la posición del programa en el diálogo sobre eficacia de la ayuda global y se crea consenso respecto de las mejores prácticas en los sistemas de gestión de la ayuda. 5 Conclusión El fruto de esta innovadora asociación entre Development Gateway, gobiernos socios e instituciones internacionales de desarrollo es un sistema de gestión de la ayuda que puede ser aplicado en todo el mundo. La PGA se encuentra actualmente en uso en Bolivia, Burkina Faso, Burundi, la República Democrática del Congo, Etiopía, Malawi, Montenegro y Tanzania. El trabajo con un rango tan diverso de países ha ayudado a consolidar la relevancia del sistema en un gran número de contextos. Cada nueva implementación sirve para afinar el producto y el proceso. Las siguientes etapas del programa de PGA consisten en una mayor integración con el proceso general de presupuesto y gestión de las finanzas públicas, siendo Tanzania el ejemplo a seguir. Al vincular la PGA con el Sistema Integrado de Gestión Financiera de Tanzania, se podrá mostrar información real sobre gastos junto con los compromisos, los desembolsos y la actividad cualitativa. Ello proporcionará a los responsables de las políticas un resumen detallado del ciclo de vida completo de un proyecto o un programa. El impacto de la PGA en la planificación y la toma de decisiones deberían asimismo ampliarse en la medida que Tanzania y otros países que aplican la PGA extienden su acceso hacia los ministerios de línea y los organismos donantes. También se están introduciendo mejoras a las herramientas de monitoreo y evaluación. Entre ellas se cuenta un tablero de resultados en el que figuran resultados de desarrollo e información sobre financiamiento dispuestos como un mapa interactivo, además de los avances hacia los ODM. Con ello se espera entregar a los gobiernos y a los socios para el desarrollo una perspectiva más clara respecto de cómo se utilizan los fondos y con qué fin. Los países que actualmente utilizan la PGA y los nuevos socios podrán recurrir a estas herramientas para tomar decisiones informadas respecto a la asignación de recursos, lo cual redundará finalmente en un mayor impacto en el desarrollo. 75 Libro de consulta 3ª Edicion Estudios de caso en el nivel nacional Camboya: Promoción de una cultura de resultados en la Dirección de Aguas de Phnom Penh Marruecos: Reforzamiento de los servicios básicos de salud mediante la habilitación regional Níger: Desarrollo de una cadena de resultados para la Estrategia nacional de reducción de la pobreza Pakistán: Entrega de resultados mediante la Policía Nacional de Carreteras Yemen: Obtención de resultados en el Ministerio de Salud y Población 76 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Camboya La Dirección de Aguas de Phnom Penh (PPWSA) Documento presentado por la PPWSA con el respaldo de la Agencia Francesa de Desarrollo Una cultura de cambio unida al respaldo de los donantes permitió un giro significativo en la Dirección de Aguas de Phnom Penh (PPWSA, por sus siglas en inglés). La PPWSA pasó de atender al 40% de Phnom Penh en 1993 a poseer una red de distribución que proporciona agua limpia y asequible al 85% de la ciudad. Entre los factores que ayudaron al éxito de esta compañía de agua se cuentan la inversión en personal y la creación de incentivos, la promoción de la transparencia, la participación ciudadana y la inversión en procesos modernos. 1 Introducción Luego de 20 años de guerra civil y dominio del Khmer Rouge, la Dirección de Aguas de Phnom Pehn (PPWSA, pos sus siglas en inglés) se encontraba al borde del colapso. Hoy en día se ha transformado en una de las más exitosas de la región, proporcionando agua potable al 85% de la población de Phnom Penh, en contraste con un magro 40% registrado en 1993. Dicho giro se debió tanto a factores internos como externos. Los factores externos se relacionan con la “cultura de cambio” iniciada por Ek Sonn Chan, Director General de la PPWSA, y el modelo se gestión orientada a resultados adoptado por la empresa en 1993. Los factores externos incluyen la estabilidad política y el apoyo del gobierno, así como el respaldo de los donantes (Francia, Japón, el Banco Mundial, el PNUD y el Banco Asiático de Desarrollo).36 2 Liderazgo y GpRD La restauración de la infraestructura de aguas de Phnom Penh comenzó en 1993 con el nombramiento de Ek Sonn Chan como Director General de la PPWSA, quien inició una serie de reformas al interior de la empresa. Dichas reformas no sólo condujeron a mejoras concretas en el suministro de agua, sino que también sirvieron para potenciar la confianza del gobierno y los donantes internacionales en la empresa, apoyando de paso los esfuerzos de la propia PPWSA. Las siguientes medidas adoptadas al interior de la empresa se conjugaron para crear resultados: Inversión en la gente La empresa considera a su personal como su mejor recurso, por lo que pone un especial énfasis en la selección, permanencia y promoción del personal calificado e incentiva el trabajo en equipo. La PPWSA cuenta con un centro de formación y capacitación, y los empleados más destacados asisten a cursos de formación en el extranjero (Australia, Tailandia, Japón). Cada empleado recibe en promedio 12 días de capacitación laboral al año. La empresa presta especial atención al bienestar de su personal y ha creado un sistema de jubilación para sus empleados (el primero en su tipo en Camboya). Un fondo solidario financiado por los propios empleados permite realizar préstamos sin interés a los empleados más pobres. Las evaluaciones del desempeño aseguran la motivación de los empleados por alcanzar los resultados propuestos. Cada tres meses se realizan evaluaciones del personal en las cuales se examinan indicadores del desempeño tales como la capacidad para trabajar en equipo y las inasistencias al trabajo. Las calificaciones resultantes determinan la entrega de bonos y promociones. Los equipos 36 Desde 1993, la inversión total en la PPWSA asciende a USD 130 millones, de los cuales USD 45 millones (35% del financiamiento total) han sido aportados por Camboya. La inversión realizada por los donantes se divide en préstamos (aproximadamente un 66% del financiamiento de los donantes) y aportes (aproximadamente un 34%). 77 Libro de consulta 3ª Edicion responsables de atender las fugas de agua de la red y las conexiones ilegales están de turno las 24 horas del día y reciben incentivos especiales. Su salario equivale por lo menos a USD 100, bastante más que los USD 60 que recibirían en el sector privado. Promoción de la transparencia Guiada por una política de transparencia, la empresa elabora y distribuye informes de avance e indicadores de desempeño en forma periódica. La junta administrativa de la PPWSA se reúne con una frecuencia trimestral para revisar los resultados y las prioridades. Los resultados son luego remitidos al Director General, quien los comenta a todos los empleados. Cada año, las cuentas y procedimientos de la Dirección de Aguas se someten a una auditoría realizada por un auditor internacional independiente. La transparencia en los procedimientos aumenta la confianza del gobierno, la ciudadanía y los donantes en la empresa. Participación de todos los interesados directos, incluida la ciudadanía La junta administrativa de la PPWSA está compuesta por el Director General y representantes de la autoridad local y los ministerios de línea. La junta se reúne cada tres meses para analizar los avances. Tiene la responsabilidad de aprobar los presupuestos de los programas y los programas de inversión. Las decisiones relativas a la organización quedan en manos del Director General. Una serie de campañas de creación de conciencia dirigidas a la sociedad civil ha permitido a la PPWSA aumentar el compromiso de los consumidores, reduciendo el número de conexiones ilegales y permitiendo un aumento gradual en las tarifas para cubrir los costos de producción y suministro. La empresa entregó incentivos a toda persona que proporcionara información sobre conexiones ilegales e impuso multas a quienes se encontraban conectados ilegalmente. Las campañas de educación a los consumidores impulsadas por la PPWSA y destinadas a hacerlos ver que la empresa no podía cubrir sus costos de mantenimiento y operación si los clientes no pagaban sus cuentas ayudaron a aumentar las tasas de facturación de manera significativa. Además, la empresa no dudó en tratar a todos los clientes por igual, cortando el suministro a prominentes ciudadanos que se negaban a saldar sus cuentas. El gráfico siguiente ilustra la forma en que la PPWSA ha estructurado sus tarifas, de forma que aquellos que consumen menos agua se encuentran subsidiados por aquellos que consumen más y los consumidores domésticos se encuentran subsidiados por los consumidores comerciales. La tarifa promedio es de aproximadamente USD 0,24 por metro cúbico, lo que calza holgadamente en el poder de compra de una familia promedio. La cuenta de agua mensual promedio de una familia pobre asciende a aproximadamente USD 1 por 7 metros cúbicos de agua, lo que representa cerca de un 4% del ingreso familiar promedio de unos USD 25. Estructura tarifaria (en Riels) Fuente: Ek Sonn Chan, Director General de la PPWSA, 2006 78 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Inversión en instalaciones y procedimientos modernos La PPWSA comprende que invertir en los materiales correctos e implementar procedimientos operacionales adecuados también es clave para el éxito. Por lo tanto, la empresa ha instalado medidores más precisos en todas sus conexiones; renovado las antiguas cañerías; eliminado los estanques subterráneos; dividido su red de distribución en zonas, cada una de las cuales cuenta con un transmisor de caudal que proporciona información en línea para determinar la existencia de grandes fugas en el sistema. computarizado el sistema de facturación; y actualizado y revisado su base de clientes. Con todo, la PPWSA no habría podido lograr estos resultados sin el apoyo del gobierno y de los donantes. Asimismo, la política del gobierno para el sector de aguas ha proporcionado un marco claro para las operaciones de la empresa. Otorgamiento de condición financiera independiente a PPW SA La PPWSA fue declarada financieramente independiente en 1997. Esta independencia le dio a la Dirección de Aguas la libertad de innovar, distanciándola de las presiones políticas. Además, el gobierno, incluido el Primer Ministro, ha expresado su total respaldo a las campañas de creación de conciencia impulsadas por la empresa y destinadas a lograr que los consumidores paguen por un servicio del cual obtienen beneficios. Plan nacional para el desarrollo del sector de aguas En 2003, el gobierno publicó su Política Nacional de Aguas de Camboya, la cual detalla los principios para un acceso eficiente y sostenido al agua. Se espera la pronta promulgación de una Ley Nacional de Aguas que fije el marco institucional para el sector. La Estrategia para la Reducción de la Pobreza en Camboya también hace referencia al mejoramiento del acceso de los pobres a una fuente de agua limpia. Lo anterior proporciona a la PPWSA un marco para desarrollar su estrategia “agua limpia para los pobres”. 3 Resultados alcanzados Drásticas mejoras en la red de agua potable de Phnom Penh La PPWSA pasó de atender al 40% de Phnom Penh en 1993 a poseer una red de distribución que proporciona agua limpia y potable al 85% de la ciudad. El número total de conexiones ha aumentado de 26.881 en 1993 a 162.000 en 2007 (ver el gráfico adjunto). Desde 2003, la capacidad de producción se ha elevado de 65.000 m3 por día a 235.000 m3 diarios. El servicio se encuentra actualmente garantizado las 24 horas del día, en oposición a las 10 horas al día registradas en 1998. La totalidad de la cobertura de la empresa cuenta con medidores, a diferencia del 13% registrado en 1998. 79 Número de conexiones Libro de consulta 3ª Edicion De acuerdo con la base de datos PPI37 del Banco Mundial, la razón promedio entre el personal operador y las conexiones de agua para el cuartil superior de las operaciones de aguas en los países en desarrollo es de seis empleados por cada 1.000 conexiones; la Dirección de Aguas se encuentra en este grupo. 17 142 15 000 Resultado 15 000 Objetivo 14 886 2007 Resultado Objetivo 12 000 16 621 15 000 18 097 10 000 14 430 7 000 10 944 Objetivo Resultado 10 792 2006 Resultado Objetivo 10 000 2005 Objetivo Resultado 2004 Objetivo 2003 Resultado 10 000 10 913 2002 Objetivo Nº de conexiones adicionales registradas 2001 Resultado Indicadores Objetivo 2000 Resultado % de agua impaga 34% 35,47% 31% 22,85% 22% 21,85% 20% 17,01% 16% 14,13% 12% 8,53% 10% 7,13% 10% 6,15% % de cuentas pagadas 95% 95,23% 95% 97,82% 95% 97,20% 97% 99,32% 97% 99,10% 97% 99,45% 97% 99,38% 97% 99,89% Mejor acceso a agua limpia para los pobres En la actualidad la Dirección de Aguas atiende a 16.000 familias en 125 comunidades urbanas pobres, otorgándole a los pobres privilegios tales como subsidios a las tarifas o a los cargos por conexión. Significativa caída en el porcentaje de agua impaga Los equipos de inspección y las mejoras introducidas a la red de suministro han minimizado las conexiones ilegales y la cantidad de agua perdida. Como resultado, el porcentaje de agua impaga cayó de 72% en 1993 a 6% en 2007. Las campañas públicas de creación de conciencia y los incentivos para lograr que los clientes paguen por el agua que consumen han surtido efecto, colocando la tasa de recaudación por facturación en 99.9% versus el 48% registrado en 1993. PPWSA es ahora una empresa totalmente autofinanciada y ya no requiere de abultados subsidios entregados por el Estado. La tabla siguiente compara los objetivos de resultados fijados por la PPWSA con los resultados reales para tres indicadores clave: número de conexiones adicionales registradas por año, porcentaje de agua impaga y porcentaje de cuentas pagadas. 4 Lecciones aprendidas y desafíos superados Uno de los principales desafíos que acechaban a la empresa en 1993 era la cantidad de agua impaga, ya sea como resultado de conexiones ilegales o de clientes que se rehusaban a pagar sus cuentas. La PPSWA enfrentó este problema no sólo con una mayor inversión en mejoras físicas a la red de distribución, sino que también tratando al personal de la empresa como su bien más preciado, invirtiendo en los empleados y creando incentivos. La Dirección de Aguas también advirtió que el compromiso de la sociedad civil era clave para asegurar su apoyo. En consecuencia, se ha registrado una caída ostensible en la cantidad de agua impaga, permitiendo a la empresa cubrir sus costos e invertir en infraestructura de aguas. 37 Base de datos del Proyecto de Participación Privada en Infraestructura (Grupo del Banco Mundial). 80 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Una dosis apropiada de participación y/o consulta por parte de los interesados directos es también un elemento importante de lograr. La junta administrativa de la Dirección de Aguas permite a los empleados, a los ministerios de línea y a las autoridades locales contribuir a las decisiones presupuestarias y de inversión, creando con ello un sentimiento común de responsabilidad. Aun así, las decisiones que afectan a la organización son privativas del Director General. Finalmente, la voluntad de la empresa de aprender de sus similares por medio de proyectos gemelos (Australia y Japón) y viajes de estudio también ha contribuido a su exitosa gestión. 5 Conclusión Este caso prueba que una empresa de servicios del sector público puede efectivamente implementar un modelo de gestión basado en resultados e incentivos similar al empleado en las empresas del sector privado. El éxito obtenido por la Dirección de Aguas de Phnom Penh se debe a una conjunción de factores, a saber, un director con la visión y el liderazgo suficientes para implantar una cultura de cambios, un deseo de cambios en el nivel político, suficiente autonomía para poder llevar a cabo las reformas, apoyo de parte de los donantes y objetivos compartidos por los ministerios de línea, los empleados y los donantes. La cultura de cambios implementada por la Dirección de Aguas se centró primero y antes que nada en sus empleados: educación, motivación y, de ser necesario, sanciones. Contar con procedimientos de operación claros y transparentes implica que los empleados conocen el terreno que pisan. La publicación periódica de indicadores de desempeño y de informes de actividad por parte de la empresa es un elemento más de este modelo transparente y demuestra la importancia que se da a la rendición de cuentas y a los resultados. La empresa no sólo ha actuado como vehículo de cambio dentro de la misma empresa, sino que también al interior de la sociedad civil al demostrar los beneficios de pagar por un servicio público. Los ciudadanos de Phnom Penh entienden las ventajas de pagar por agua segura y distribuida por tuberías en lugar de comprarla a vendedores privados que no se preocupan tanto de su calidad. Además, la puesta en marcha del programa “Agua para los pobres” aspira a garantizar que incluso aquellos que no pueden pagar tengan acceso a una provisión de agua limpia. En cuanto a las etapas por venir, la promulgación de una Ley Nacional de Aguas apunta al fortalecimiento del marco institucional y reglamentario en que se desenvuelve la Dirección de Aguas de Phnom Penh. La ley también establecerá los principios clave que garantizarán un acceso eficiente y sostenible al agua potable, entre los cuales se cuentan: un modelo basado en la demanda que considere la capacidad de pago de los clientes; incentivar la participación del sector privado; garantizar que las tarifas se fijen para cubrir los costos; mayor descentralización y transferencia de autonomía administrativa y financiera a otras empresas de agua (siguiendo el modelo adoptado por la Dirección de Aguas); y establecer una autoridad reguladora independiente encargada de otorgar licencias y fijar las tarifas. El gobierno tiene entre sus planes la creación de un centro nacional de formación centrado en el sector de aguas, integrado en un principio por personal de la Dirección de Aguas, y la introducción de asistencia técnica y programas gemelos entre la Dirección de Aguas y entidades similares con el fin de facilitar la transferencia de conocimientos. También se ha considerado ampliar la capacidad de producción y la red de suministro de la Dirección de Aguas de Phnom Pehn con el fin de proveer de agua limpia y potable a una población adicional equivalente a 300.000 personas para el año 2020. 81 Libro de consulta 3ª Edicion Marruecos Reforzamiento de los servicios básicos de salud mediante la habilitación regional Dr. Abdelali Belghiti Alaoui Documento presentado con el respaldo de la Agencia Francesa de Desarrollo Desde 2005, el Ministerio de Salud de Marruecos ha venido implementando un programa de mejoramiento de los servicios básicos de salud en tres regiones rurales en las cuales los indicadores de salud se encuentran por debajo del promedio nacional. Los principales objetivos del programa son lograr la descentralización y la autonomía regional en lo que se refiere a la política de atención de salud y financiamiento. Los factores que contribuyeron al éxito del programa y constituyen un ejemplo de gestión para resultados abarcan un modelo coherente de política de salud y financiamiento, una estrategia de largo plazo para el sector, una reforma institucional y presupuestaria, financiamiento predecible y un énfasis en los resultados. 1 Introducción Los indicadores de salud de Marruecos, especialmente en las áreas rurales del país, solían estar entre los peores de la región. Sin embargo, la situación ha ido cambiando gracias a la puesta en práctica de una estrategia de salud de cinco años (REDRESS38, por sus siglas en francés) presentada en 2005 por el Ministerio de Salud y dirigida a mejorar los indicadores de salud en tres regiones: Doukkala-Abda, Taza-Al HoceimaTaounate, y Tadla-Azilal. La estrategia busca entregar mayor autonomía a las autoridades regionales y locales para la prestación de servicios de atención de salud y gestión de la atención de salud en los niveles regional y local; mejorar la calidad de los profesionales de la salud; reforzar las sociedades con grupos de interés locales y privados; y centrar el énfasis en los resultados mediante el financiamiento basado en el desempeño. La estrategia se enmarca dentro de los compromisos internacionales adquiridos por Marruecos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en cuanto a la salud, especialmente el cuidado de la salud materna, la reducción de la mortalidad infantil y la lucha contra la prevalencia de las principales enfermedades. La estrategia está también en sintonía con el programa de salud más global llamado “Santé Vision 2020”, el cual fue presentado por el Ministerio de Salud en 2006. El programa fija los objetivos de salud y el plan de trabajo del Ministerio hasta el año 2020. Entre los donantes que apoyan la estrategia se cuenta a Francia, Alemania, España, la UE, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo. 2 Liderazgo y GpRD El Ministerio de Salud, contando con el respaldo de la totalidad del gobierno, ha tomado una serie de medidas para garantizar que los servicios de salud ostenten la calidad suficiente como para que todos los ciudadanos marroquíes puedan acceder a la atención de salud en el punto donde se produce la demanda, independientemente de sus posibilidades de pago. REDRESS es uno de los tantos programas y estrategias introducidos por el Ministerio de Salud desde 1997 con el fin de fortalecer y descentralizar el sistema de salud de Marruecos. Una serie de acciones emprendidas a nivel local y de gobierno han hecho posible el impacto general y el éxito del programa. 38 Programa de apoyo a la regionalización, a la descentralización y al refuerzo de los cuidados básicos de salud. 82 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Aplicación de un modelo coherente para la formulación de políticas relativas a las atenciones de salud y su financiamiento. En 2003, el gobierno decidió aplicar un modelo de estrategia para el sector salud que abarcara a la totalidad del gobierno. Se estableció un “programa presupuestario” tripartito entre el Ministerio de Finanzas y el Ministerio de Salud, entre el Ministerio de Salud y las regiones, y entre las regiones y las provincias. Este acuerdo apuntaba a introducir un marco presupuestario basado en resultados y en la rendición de cuentas. Los principios fundamentales que sustentaban el programa eran la regionalización, el establecimiento de objetivos estratégicos, la puesta en práctica de un marco de procedimientos común en los niveles central y regional, y la maximización de recursos. El programa presupuestario es un documento de referencia para cada socio del gobierno en el sector salud. El documento especifica la forma en que los diversos programas de salud se relacionan entre sí y el papel que cada actor involucrado tiene en la prestación de servicios de salud. En particular, el programa presupuestario incluye información concerniente a los recursos presupuestarios ordenados por programa y/o actividad en un periodo de tres años, permitiendo al gobierno planificar el financiamiento para el sector salud en el mediano plazo. La evaluación del desempeño se lleva a cabo teniendo en cuenta indicadores predefinidos. Puesta en práctica de una estrategia de mediano y largo plazo clara para el sector salud. Tanto la recientemente adoptada estrategia nacional 2008-2012 para el sector salud 39 como “Santé Vision 2020” 40, ambas publicadas en el sitio web del Ministerio de Salud, proporcionan un marco claro para la aplicación de REDRESS. Los objetivos del programa se encuentran alineados con estas prioridades nacionales de largo plazo. Claramente vinculadas a las metas de salud de los ODM, estas estrategias ponen énfasis en la reducción de la mortalidad materna e infantil, un mejor acceso a las atenciones de salud para los grupos más vulnerables y la creación de un sistema de salud que beneficie a la ciudadanía de manera más equitativa. Reforma institucional. El Ministerio de Salud decidió fortalecer la gobernabilidad del sector salud implementando una política de descentralización y habilitación regional como elemento central de REDRESS. Las regiones gozan ahora de mayor autonomía y control sobre la formulación y el financiamiento de las políticas de protección de la salud. El Ministerio de Salud sin duda marcó la pauta para la regionalización, iniciativa que está siendo seguida por otros ministerios, en especial los de Educación, Obras Públicas y Turismo. No obstante, el Ministerio de Salud sigue siendo el único ministerio que ha dotado al proceso de un carácter contractual mediante el documento llamado “programa presupuestario”. - Las autoridades regionales deben ahora elaborar su propia estrategia de mediano plazo para el sector salud, incorporando para ello indicadores de desempeño. - A continuación se confecciona el presupuesto nacional de salud siguiendo las negociaciones con las regiones basadas en sus propuestas. Introducción de un financiamiento predecible para el sector con miras a facilitar la planificación de mediano y largo plazo y garantizar un desarrollo sostenido. El Ministerio de Salud ha firmado sendos planes presupuestados de tres años cada uno llamados “programas de contrato” con las tres regiones contempladas en el programa REDRESS y con las regiones de Grand Casablanca, Región de l’Oriental y Marrakesh Tensift El Haouz. El financiamiento predecible también ha servido para incentivar el apoyo de los donantes al presupuesto sectorial multilateral. Énfasis en los resultados. - Los documentos referentes a la estrategia del gobierno para el sector salud enfatizan la gestión basada en resultados. Las autoridades de salud regionales se han comprometido a elaborar planes trienales donde se establezcan acciones prioritarias junto con indicadores que permitan monitorear los avances. La administración central se ha comprometido a financiar los planes de acción y a movilizar conocimiento especializado si ello ayuda a las regiones a alcanzar sus objetivos. 39 40 http://www.sante.gov.ma/Leministre/Communique/communique2008/bulletin%202008-2012%20Fr.pdf http://www.sante.gov.ma/Vision/Sante-Vision%202020.pdf 83 Libro de consulta 3ª Edicion - Los gerentes de los servicios de salud (directores de hospitales, jefes de servicios administrativos y económicos) han sido formados para entender la importancia de un modelo basado en resultados. Desde 1995 el Ministerio de Salud ha contemplado capacitación específica en esta área dirigida a los actores de los niveles central, regional y local. En 2007, el Ministerio ofreció una serie de nuevos cursos de formación sobre planificación estratégica. - Los planes de salud regional deben incluir indicadores de desempeño para poder obtener apoyo financiero. - El Ministerio de Salud ha puesto en marcha un sistema de información de salud destinado al seguimiento de los avances. Cada año el sitio web del Ministerio publica los informes estadísticos que proporcionan una visión general de los indicadores de desempeño por región y por provincia. http://www.sante.gov.ma/Departements/DPRF/SEIS/annuaire_statistique.htm Entre los factores que motivan al Ministerio a realizar cambios positivos se cuentan los resultados de varios estudios que mencionaron la necesidad de mejorar los indicadores de atención de salud en Marruecos. La participación de personal motivado y competente que comprendiera la necesidad de involucrarse en la reforma financiera y adoptar una política de regionalización también fue determinante para garantizar la materialización de los cambios. Ejemplos de liderazgo en diferentes niveles y en diferentes áreas de la política de salud El liderazgo quedó demostrado no sólo al interior del Ministerio de Salud sino que además en el nivel regional, en varias asociaciones y en diferentes áreas de la política de salud. Por ejemplo, la región de Taza-Al Hoceima-Taounate constituye una vitrina para el programa REDRESS y ha demostrado una especial capacidad para organizar y regular las atenciones de salud en el nivel regional. Tánger Tetuán es ampliamente reconocida por la calidad de sus servicios de salud, en tanto que la región de Fès Boulemane ha desarrollado un eficiente sistema de mutuales. La Asociación Lalla Salma ha impulsado la lucha contra el cáncer, en especial mediante campañas informativas y esfuerzos destinados a mejorar la calidad de vida de quienes se encuentran afectados por la enfermedad. Entre el 25 de abril y el 25 de mayo de 2008 la Asociación encabezó una gran campaña informativa sobre la prevención y el tratamiento del cáncer de mama. Tanto la misión de la Asociación como sus líneas de trabajo están claramente definidas en su sitio web.41 En cuanto a los seguros de salud, los sindicatos y centros de estudios especializados han allanado el camino para la confección y la implementación de un sistema de seguros de salud más inclusivo. 3 Resultados alcanzados El gráfico siguiente muestra el crecimiento sostenido de la inversión pública en atención de salud básica en las tres regiones comprendidas en la estrategia REDRESS desde el inicio del programa en 2005. 41 http://www.contrelecancer.ma/fr/lassociation 84 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Asignaciones presupuestarias del Ministerio de Salud para los servicios básicos de salud en las regiones comprendidas en REDRESS 2004-2008 (MAD) BI SSB = Asignaciones presupuestarias para servicios básicos de salud Tal como se muestra en el gráfico presentado a continuación, la asignación de presupuesto per cápita total del Ministerio de Salud para la región de Doukkala-Abda ha mostrado un alza sostenida hasta casi alcanzar el promedio nacional. No obstante, en las regiones de Taza-Al Hoceima-Taounate y Tadla-Azilal la asignación de presupuesto per cápita total del Ministerio permanece por debajo del promedio nacional. Asignación de presupuesto total del Ministerio de Salud en las tres regiones comprendidas en REDRESS 2004-2008 Fondos disponibles por persona (MAD) promedio nacional Fuente: Presupuesto 2004-2008: Ministerio de Salud de Marruecos 85 Libro de consulta 3ª Edicion Dado que aún faltan dos años para el término de REDRESS, aún no es posible medir su pleno impacto en términos de mejoras a la salud. Sin embargo, algunos indicadores tempranos muestran impactos positivos, tal y como se muestra en la tabla siguiente. Región Consultas prenatales (%) Tasas de nacimientos supervisados (%) Tasas de vacunación (%) 2004 2007 2004 2007 2004 2007 TAT 44 50,5 44 50,5 87 90,6 TA 59,5 62,9 49,9 52,8 88,2 88,3 DA 50,8 52 51,6 60 94 95 También cabe mencionar los siguientes aciertos: REDRESS ha permitido que los actores locales asuman una mayor responsabilidad en la formulación de políticas de salud y fortalecer la planificación del presupuesto local para el sector. En particular, Taza-Al-Hoceima-Taounate está en proceso de desarrollar un estructura de salud regional que podría convertirse en ejemplo. La región ha cerrado contratos de programa de salud fijando objetivos y recursos en conjunto con la administración central y las provincias y comunas de las cuales es responsable. Al Hoceima-Taounate también está implementando un programa/estrategia destinado a mejorar la gestión financiera del sector. Doukkala-Abda, Taza-Al Hoceima-Taounate y Tadla-Azilal han instituido planes de salud estratégicos presupuestados trienales para el periodo 2007-2009. 4 Lecciones aprendidas y desafíos superados El Ministerio de Salud comprendió que no le era posible definir e implementar de modo unilateral una estrategia nacional de salud diseñada para satisfacer las prioridades de salud individuales de las 16 regiones y 69 provincias que componen el territorio marroquí. Por lo tanto, adoptó una estrategia de descentralización, consultando con los actores regionales y tomando en cuenta sus prioridades. Como consecuencia se generó un proceso de política que contó con apoyo tanto de las instancias superiores como inferiores, reforzando los marcos de planificación y presupuesto de los actores locales, y un proceso de formulación de políticas más acorde con las necesidades locales. Otro desafío relacionado con el financiamiento del sector salud consistió en la falta de financiamiento predecible. A fin de hacer frente a este problema, en la actualidad el Ministerio de Finanzas cumple una función clave al ayudar al Ministerio de Salud a mejorar su planificación financiera y garantizar el financiamiento predecible de largo plazo para el sector a través de programas presupuestados trienales. Además, se mejoró la calidad del personal médico recurriendo a una estrategia de formación nacional desarrollada por el departamento de recursos humanos del Ministerio de Salud. Dicha estrategia se implementa en el nivel regional por medio de planes regionales de formación y capacitación. En el caso del programa REDRESS, se realizó una evaluación de las necesidades de formación y capacitación en el área de administración de servicios de salud en los niveles central y local. Asimismo, se desarrollará un programa de capacitación que refleje las conclusiones de esta evaluación. Adicionalmente al programa de capacitación, se debe hacer hincapié en contar con una dotación suficiente de recursos humanos en las tres regiones mediante la puesta en práctica de incentivos a la reubicación y la provisión de viviendas adecuadas para los trabajadores de la salud. 86 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo En cuanto a las lecciones clave aprendidas, este caso ejemplifica la importancia de las medidas mencionadas a continuación en la formulación de políticas públicas: visión estratégica de largo plazo coherente para el sector; financiamiento predecible; participación adecuada de todos actores relevantes del gobierno en los niveles central y regional; formación y entrenamiento para robustecer la capacidad y garantizar que se cumpla con ciertos estándares; énfasis en la rendición de cuentas por medio de una comparación periódica con los indicadores de desempeño y garantías de que los resultados serán puestos a disposición tanto de los responsables de elaborar políticas como del público. 5 Conclusión El caso presentado ilustra cómo la adopción de una visión estratégica de largo plazo y la delegación de autoridad en los actores locales permitieron al Ministerio de Salud de Marruecos mejorar los indicadores de salud en tres regiones clave. Al entregar a las regiones la capacidad de elaborar sus propias estrategias de salud y negociar sus propios presupuestos, se crea una responsabilidad mutua y estrategias diseñadas para satisfacer las necesidades locales. Se organizó un taller destinado a identificar estrategias de respuesta a las prioridades del sector de atención primaria, el cual tuvo lugar entre los días 12 y 14 de mayo de 2008 en la provincia de El Jadida. Entre las conclusiones principales se cuenta la necesidad de que las políticas de salud se centren siempre en las necesidades de los pacientes y la urgencia de aumentar el acceso, especialmente en las zonas rurales. Las principales conclusiones del taller complementarán la labor de la Comisión Nacional en cuanto al mejoramiento de las coberturas de salud en áreas rurales. Una vez concluido un nuevo taller sobre este tema en septiembre se presentará una estrategia nacional de prestaciones de salud en zonas rurales. La estrategia será luego implementada a lo largo y ancho de Marruecos, comenzando por las tres regiones comprendidas en REDRESS. Caso presentado por el Ministerio de Salud de Marruecos con el respaldo de la Agencia Francesa de Desarrollo. 87 Libro de consulta 3ª Edicion Níger Desarrollo de una cadena de resultados para la estrategia nacional de reducción de la pobreza Yayé Seydou, Assadeck Mohamed y Mamadou Abdou Gaoh Sani42 La formulación de políticas públicas en Níger y los sistemas de monitoreo y evaluación se basarán en los principios de la gestión basada en resultados (GBR). La flexibilidad de las herramientas de GBR ha abierto las puertas a la innovación en el desarrollo de la cadena de resultados de una estrategia multidimensional que incorpore todas las estrategias sectoriales. Se necesita crear las capacidades de los interesados directos en el desarrollo para garantizar una implementación adecuada del modelo de gestión basada en resultados, en especial en lo que se refiere al uso de estas herramientas y principios. La cadena de resultados de una estrategia multidimensional conjunta produce una serie de indicadores cuyo plan de monitoreo puede llegar a convertirse en una carga. 1 Introducción La aprobación e implementación de la primera Estrategia de reducción de la pobreza en Níger (ERP) (22022004) hizo posible la discusión de casi todas las políticas y estrategias sectoriales del país, además de las herramientas de implementación de la estrategia y los mecanismos de monitoreo y evaluación (M&E). Las discusiones permitieron identificar las causas y consecuencias de la pobreza, los principales obstáculos que impiden su reducción, los grandes activos económicos y sociales de Níger, las nuevas expectativas y preocupaciones, y los puntos débiles en la implementación de la estrategia y de su sistema de información y M&E. La conclusión general fue que, a pesar de los logros alcanzados, Níger se encuentra aún lejos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Con el fin de considerar los cambios, las nuevas preocupaciones y las principales deficiencias identificadas en las etapas de implementación, el Gobierno de Níger, obedeciendo a una recomendación del Coordinador de la Secretaría Permanente de la ERP, presentó una versión corregida de la estrategia el 1 de diciembre de 2005 con ocasión de una reunión del Comité Directivo presidida por el Primer Ministro y el Jefe de Gobierno. La revisión apuntaba a generar una estrategia de crecimiento proactivo y de reducción de la pobreza llamada Estrategia de Desarrollo Acelerado y de Reducción de la Pobreza (SDRP, por sus siglas en francés), nuevo marco de referencia para la política económica, financiera y social durante los próximos cinco años (20082012). 2 Liderazgo en GpRD Antecedentes Para el desarrollo de la ERP de 2002-2004 se recurrió a un proceso altamente participativo que involucró a todos los sectores de la sociedad, incluido el Estado y sus ministerios descentralizados, pequeñas organizaciones de agricultores, organizaciones de la sociedad civil (ONG, sindicatos, pequeñas asociaciones agrícolas, grupos religiosos, consejos de tribus tradicionales), el sector privado, socios para el desarrollo y centros de formación (universidades, etc.). La estrategia contó con el respaldo de los principales socios para el desarrollo, incluidas las Instituciones de Bretton Woods. Yayé Seydou es Director General del Departamento de Evaluación de Programas de Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanzas; Assadeck Mohamed es Gerente Nacional de Monitoreo y Evaluación del Programa PAC/MDA – Financiamiento del Banco Mundial; y Mamadou Abdou Gaoh Sani es Coordinador de la Unidad de Monitoreo-Evaluación y Comunicación del Programa LUCOP de reducción de la pobreza dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas – Cooperación germano-nigerina. 42 88 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo En 2001 se elaboró el documento de estrategia, utilizando información estadística tomada de las encuestas de presupuesto y consumo en los hogares de 1989/90 y de 1992/93, el perfil de pobreza de noviembre de 1994 y análisis sectoriales. La ERP deseaba lograr un crecimiento sostenible que redujera la pobreza mediante compromisos y disposiciones en cuatro áreas estratégicas: crecimiento económico acelerado y un marco macroeconómico estabilizado; el desarrollo de sectores productivos; el desarrollo de servicios sociales básicos; y el fomento de una buena gobernabilidad, fortalecimiento de capacidades y descentralización. La estrategia contempló un plan de acción costeado con intervenciones prioritarias. Durante la puesta en marcha de la estrategia también se desarrolló un marco lógico. El desarrollo del marco lógico y los informes sobre la implementación de la estrategia pusieron de manifiesto la obsolescencia de la información estadística y las limitaciones del análisis de los problemas y objetivos, lo cual desembocó en (a) una débil vinculación entre la ERP y los programas sectoriales; (b) insuficiente atención hacia ciertas dimensiones de la pobreza como el empleo, la cultura, la población y el género; (c) falta de coherencia entre los distintos niveles de la jerarquía de objetivos y entre los objetivos pertenecientes al mismo nivel; (d) resultados no especificados respecto del cambio; (e) indicadores carentes de una línea de base o de objetivos; (f) formulación de una serie de hipótesis no probadas e incongruentes con su nivel de atribución; y (g) la no-definición de los riesgos que lógicamente acompañan a las suposiciones importantes. La revisión de la ERP otorgaba entonces la posibilidad de actualizar la evaluación incorporando información estadística recientes proporcionada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) 43 , de considerar los problemas relacionados con las dimensiones multisectoriales de la pobreza; y de desarrollar un marco lógico orientado a resultados que incluyera indicadores y metas anuales. La Secretaría Permanente de la ERP formó 15 grupos temáticos, incluido uno llamado “Información, Monitoreo y Evaluación”, para contribuir de manera eficaz y participativa al proceso de revisión, el cual incluyó a interesados directos en todas sus etapas. La Dirección General de Evaluación de Programas de Desarrollo (DGEPD, por sus siglas en francés) dependiente del Ministerio de Economía y el subgrupo sobre metodología encabezaron el proceso. Habiendo desarrollado un mecanismo de M&E para los programas de desarrollo basados en resultados tres años antes, la DGEPD aprovechó su condición de director de grupo para difundir el concepto de GBR y asegurarse de que fuera incluido en las discusiones acerca de la formulación o monitoreo y evaluación de las políticas públicas. El subgrupo sobre metodología, el cual incluía a profesionales de la GBR, propuso y sometió a discusión herramientas que han sido adaptadas al modelo de GBR en el contexto de una estrategia conjunta. Iniciativas El Grupo Temático sobre Información y Monitoreo y Evaluación consta principalmente de especialistas en M&E que se desempeñan en el gobierno central, en proyectos y en instituciones de cooperación. En aras de una mayor eficiencia, el grupo se dividió en tres subgrupos: Estadísticas, Herramientas y Metodologías, y Apoyo y Asesorías a los Grupos Temáticos. La función del grupo temático era ayudar a los otros 14 grupos temáticos a desarrollar estrategias sectoriales, incluida la identificación de objetivos y productos. El grupo también debía hacerse cargo de la coherencia general de la estrategia y asegurarse de que el modelo de intervención se ajustara a los principios de la GBR. Para llevar a cabo esta misión, el grupo de Información, Monitoreo y Evaluación debió promover nociones, principios y herramientas de GBR y concretar la GBR en el marco de la nueva SDRP. EL grupo tomó la iniciativa de diseñar herramientas metodológicas y de entrenar y apoyar a grupos sectoriales durante las discusiones centradas en las áreas siguientes: (a) identificar y medir los resultados de los proyectos, los programas y las políticas; (b) derivar lecciones a partir de las experiencias; (c) reforzar la responsabilidad y 43 Las principales operaciones estadísticas cuyos resultados se utilizaron para analizar la evaluación son el Censo General de Población y Hábitat (2001); la Encuesta sobre el Nivel de Satisfacción de las Necesidades Básicas (2004); la encuesta “Cuestionario sobre Indicadores de Base del Bienestar” (QUIBB, 2005); la Encuesta Demográfica y de Salud con Indicadores Múltiples (2006); y la Encuesta Participativa sobre Pobreza (2005). 89 Libro de consulta 3ª Edicion la rendición de cuentas; (d) tomar decisiones basadas en la razón; y (e) fortalecer las capacidades técnicas e institucionales. Desarrollo de la cadena de resultados de SDRP La revisión y finalización del documento sobre SDRP tardó casi dos años. El grupo sobre M&E trabajó durante seis meses, incluidos dos a tres meses dedicados al desarrollo de herramientas metodológicas como por ejemplo el diseño de un marco lógico basado en resultados, de tarjetas de registro de indicadores y de la cadena de resultados. Los principales logros del grupo consistieron en la entrega de apoyo, servicios de asesoría y entrenamiento a los grupos sectoriales. El desarrollo de la cadena de resultados de SDRP, encargada a un subgrupo, se llevó a efecto en varias etapas, siendo las principales la realización de un taller de intercambio de conocimientos y talleres destinados a diseñar la herramienta “cadena de resultados”. El taller de intercambio de conocimientos abarcó la gestión de conceptos de GBR, capitalizando sobre las experiencias de varios organismos de cooperación que trabajan en Níger, entre ellas ACDI, GTZ, el Banco Mundial y las instituciones del sistema de las Naciones Unidas. Los talleres orientados al diseño de la herramienta “cadena de resultados” constituyeron una oportunidad única para llevar a cabo discusiones profundas acerca de los nexos de causalidad entre las áreas de intervención y el nivel de los resultados esperados a partir de la implementación de la estrategia. El debate y las posiciones se centraron en estrategias sectoriales ya existentes y en su contribución a los resultados de ERP (efectos directos y productos), así como en la coherencia y alineación de los resultados del mismo nivel. Dado que las dimensiones de la pobreza tienen un carácter multisectorial, ciertos resultados de la estrategia eran de naturaleza muy general, según se hizo notar. En consecuencia se solicitó al subgrupo la desagregación de los resultados con el fin de alinearlos con el marco lógico propuesto. Las discusiones al interior del subgrupo redundaron en la proposición de dividir el nivel de “resultados” en dos: “efectos directos específicos” y “efectos directos generales”. Los efectos directos generales se relacionan con los tres componentes del índice de desarrollo humano. Los efectos directos específicos se vinculan con una o más estrategias sectoriales. El nivel de “productos” hace referencia a las líneas de intervención de las políticas sectoriales o a temas que hayan sido agrupados con el fin de obtener resultados específicos. Se decidió que el nivel de “actividad” debía eliminarse, ya que su inclusión podría redundar en un diagrama excesivamente complejo (por lo demás no es lo suficientemente importante como para justificar su inserción en un nivel tan alto como el de la SDRP). Este nivel debía introducirse en las políticas sectoriales y usarse para llevar adelante el plan de acción prioritario de la SDRP. El trabajo relativo al diseño de la cadena de resultados pasó por varias etapas: afinar el marco conceptual, desarrollar el formato final correspondiente al marco lógico, determinar el nivel de resultados (desde los productos hacia los impactos), crear nexos entre los distintos niveles de resultados y definir los indicadores. 90 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Versión resumida de la cadena de resultados de la SDRP IMPACTO Mayor bienestar para el pueblo nigerino PRODUCTOS ESPECÍFICOS EFECTOS DIRECTOS GENERALES Indicador: Índice de desarrollo humano mejorado de... en 2006 a... en 2012 Mayores ingresos, especialmente para los hombres y mujeres pobres Indicador: * La proporción de la población que vive bajo le línea de la pobreza cae de 60.7 por ciento en 2006 a 42 por ciento en 2012 y a 32 por ciento en 2015 Crecimiento sólido, diversificado y sostenido mantenido en un nivel satisfactorio Indicador: * El porcentaje de tierras protegidas para preservar la biodiversidad crece de 6,6 por ciento en 2006 a 8,5 por ciento en 2012 y a 10 por ciento en 2015 Creación de puestos de trabajo Indicadores: * La tasa de desempleo cae de 15,9 por ciento en 2005 a 10 por ciento en 2012 * La tasa de desempleo entre jóvenes de 15 a 24 años cae para el año 2015 Mayor nivel educacional para hombres y mujeres Indicadores: * La tasa bruta de matrículas en las escuelas primarias sube de 54 por ciento en 2005-2006 a 94 por ciento en 2012 * La tasa de término de la educación primaria salta de 40 por ciento en 2005-2006 a 93 por ciento en 2012 Mejoramiento de la calidad y el distribución de la educación básica y de la educación secundaria y terciaria para formación profesional y técnica Mejor calidad de vida Indicador: La proporción de la población con acceso a agua potable crece de 68,7 % en 2006 a 72 % en 2012 y a 75 % en 2015 Indicador: La proporción entre niñas y niños en la educación primaria crece de 69 % en 2006 a 100 % en 2015 Mayor longevidad para la población Indicador: * La tasa de mortalidad materna (por cada 1.000 nacimientos cae de 6,48 en 2006 a 2 en 2012 y a 1,75 en 2015 Reducción de la mortalidad, especialmen te entre mujeres y niños Indicador: La tasa de mortalidad de menores de 5 años baja de 198 a 108,7 por cada 1.000 niños para el año 2015 Se detiene el avance del VIH/SIDA y se proporciona tratamiento a los pacientes Mejor estado nutricional de los grupos vulnerables Indicador: La tasa de prevalencia del VIH/SIDA en la población entre 15 y 49 años se mantiene en 0,7 por ciento en 2012 y 2015 Indicador: La tasa de cobertura de los requerimient os de granos aumenta de 96,3 % en 2002-2005 a 100 % en 2012 PRODUCTOS Y SERVICIOS PRESTADOS Ejemplos de productos: * Restauración de recursos naturales (tierra, bosques y agua), desarrollados y manejados de manera sostenible * Revitalización de los polos de desarrollo con recursos (petróleo, uranio, productos del Programa Africano de Existencias Almacenadas) desarrollados de manera racional y complementaria * Mecanismo general de gestión eficaz, eficiente y transparente (planificación, gestión y producción y evaluación de información) * Mayor acceso y accesibilidad a educación básica de calidad * Mayor acceso y accesibilidad a servicios de comunicación y a nuevas tecnologías de la información * Menor crecimiento de la población de 3,3 por ciento a 2,5 por ciento. 91 Libro de consulta 3ª Edicion La complejidad de una estrategia conjunta puede resultar en un obstáculo de proporciones para entender en profundidad la implementación de la GBR y utilizar sus herramientas si éstas no son comprendidas a cabalidad. En Níger, el apoyo y las asesorías prestados por el grupo de M&E contribuyeron a destacar algunas cuestiones fundamentales relacionadas con el desarrollo de la cadena de resultados de la estrategia multisectorial. Los principios de flexibilidad y de ensayo y error respecto de la GBR ayudaron al grupo a producir un resultado. El objetivo primordial era reunir puntos de vista y entregar un producto que todos los interesados directos pudieran aceptar y sobre el cual todos pudieran estar de acuerdo. Dividir los resultados en dos niveles no alteró el concepto, sino que facilitó el uso de la GBR como forma de demostrar más claramente el modelo causal impuesto por la DSRP en Níger. El enfoque metodológico del grupo de M&E transformó la cadena de resultados en una etapa clave para el análisis de la coherencia vertical del modelo de intervención, contribuyendo con ello al desarrollo del marco de resultados. No obstante, diseñar la cadena de resultados planteó grandes desafíos al grupo dada la novedad del modelo aplicado en Níger, la escasa familiarización con los conceptos y la falta de comprensión clara de los principios y herramientas de GBR(cadena de resultados, marco lógico) por parte de los grupos sectoriales. Además, la escasez de datos estadísticos básicos en ciertos sectores impidió el establecimiento de líneas de base y objetivos anuales. Ayudar al grupo a entender mejor la planificación, el M&E y el modelo de GBR sirvió para asegurarse de que la calidad de los resultados entregados por todos los sectores fuera aceptable. Para ello, el grupo de M&E presentó primeramente sesiones de formación grupales acerca de los diversos conceptos y luego organizó reuniones para ayudar a cada grupo individual a poner en práctica el conocimiento adquirido mientras personificaba al encargado de recursos. Luego de conocerse los resultados preliminares, el grupo de M&E evaluó los documentos entregados y se reunió con los jefes de los grupos temáticos con el fin de analizar ciertos resultados y mejorar la harmonización general entre sectores para lograr una mayor coherencia general de la SDRP. 3 Resultados obtenidos Luego de aproximadamente un año de trabajo, el gobierno validó un nuevo documento de SDRP en septiembre de 2007. Su lógica de intervención se establece en primer lugar por medio de una jerarquía de objetivos que incluye un objetivo general, un objetivo específico y siete áreas de intervención; y en segundo mediante una jerarquía de resultados que abarca 44 productos, 7 resultados específicos, 3 resultados generales y un impacto. En el caso de los diferentes eslabones de la cadena de resultados, el enfoque metodológico ayudó a identificar 8 suposiciones/riesgos, incluidos 5 para los productos y 2 para los resultados específicos y generales; además de 126 indicadores, incluidos 10344 para el nivel de “resultados”, 15 para el nivel de “resultados específicos”, 7 para el nivel de “resultados generales” y uno para el nivel de “impactos”. Habida consideración del alto costo del plan de monitoreo – sobre CFAF 12 mil millones – y las escasas capacidades, se acordó con los socios técnicos y financieros elaborar un conjunto de 14 indicadores relevantes para monitorear la implementación de la SDRP. En 2007, la labor del Grupo Temático de M&E fue recompensada al alcanzarse los siguientes resultados significativos: 1) Formación en GBR estratégica para 60 empleados que participaron en la revisión de la GBR. 2) Desarrollo de la cadena de resultados de la SDRP, definida como un conjunto de resultados alcanzados en un plazo determinado y vinculados mutuamente mediante una relación de causa y efecto (“productos”, “resultados” e “impactos”). La especificidad de esta cadena de resultados radica en el desglose de los resultados en resultados generales y resultados específicos. 44 La información referente a los indicadores del nivel “productos” proviene de la información y los sistemas de M&E de los ministerios sectoriales. Algunos de estos indicadores no requieren de ninguna inversión especial para recopilar los datos. 92 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo 3) El desarrollo de un marco lógico de SDRP basado en una matriz que incorpora el modelo de GBR, el cual se logra tomando en cuenta cuatro niveles de resultados diferentes: productos, efectos directos específicos (por sector), efectos directos generales e impactos de largo plazo. 4) El desarrollo de tarjetas de registro de indicadores de desempeño como prueba de que los resultados fueron alcanzados en todos los niveles de la cadena. La tarjeta de registro para cada indicador incluye los resultados en cuestión, las metas indicativas esperadas, el plazo considerado para alcanzar el resultado, la fuente de la información y la entidad responsable. 5) Un marco de reporte propuesto para los niveles regional y nacional que reflejaría un enfoque de GBR. Siguiendo la misma línea, el grupo de metodología de M&E realizó varias sesiones de formación destinadas a las instituciones nacionales (administración pública, proyectos de desarrollo) tanto en la capital del país como en regiones para promover los conceptos, principios y herramientas de GBR. Luego de un año y medio de trabajo, más de 500 empleados ya habían adquirido información, conocimientos e incluso desarrollado habilidades de GBR. Por lo tanto, el proceso ayudó a mejorar la comprensión y las habilidades de los integrantes de los grupos de trabajo en cuanto a la planificación, el M&E y los principios y herramientas para una gestión basada en resultados. El concepto de “resultados” se volvió más evidente, y la totalidad de los integrantes de los 15 grupos temáticos aumentaron su comprensión acerca de sus repercusiones en términos de planificación e implementación de métodos para políticas y programas. 4 Desafíos enfrentados y lecciones aprendidas En general, las iniciativas adoptadas por el Grupo Temático de M&E sirvieron para 1) Dotar de contenido al compromiso asumido por Níger, y al de la comunidad internacional, de institucionalizar la GBR como un elemento más de las políticas de desarrollo del país. Anteriormente el modelo era aplicado apenas por un puñado de instituciones de cooperación; hoy existe un cierto compromiso con la GBR incluso entre las autoridades políticas. 2) Integrar la GBR a la etapa de planificación de políticas y programas, dado que todos los grupos temáticos sectoriales participan en actividades dirigidas a garantizar la coherencia de las operaciones públicas con los objetivos generales establecidos por Níger. 3) Garantizar que el mecanismo de información y M&E de la SDRP corregirá las falencias del anterior sistema y se inspirará en los principios de la Declaración de París para los procesos de búsqueda y divulgación de información de utilidad que permita evaluar los avances. En particular, los aportes del comité responsable de desarrollar la cadena de resultado hicieron posible la aplicación de la GBR en la estrategia SDRP al consolidar todos los resultados esperados por los 14 grupos temáticos, organizándolos en una cadena de resultados comprehensiva y coherente. El diseño de la cadena de resultados para una estrategia conjunta debe considerar una serie de inquietudes para poder garantizar la coherencia general. Alinear las especificidades sectoriales en el nivel de “productos” ha aumentado la coherencia de la cadena por cuanto enfatiza la evaluación de los resultados de la estrategia en el nivel de resultados específicos, lo cual contribuye a tres amplios resultados generales que convergen en la consecución del bienestar. 5 Conclusión El Grupo Temático de M&E pretende continuar y extender sus actividades en tres áreas prioritarias: (a) asistencia a la Secretaría Permanente de la ERP en el diseño de herramientas metodológicas y el análisis de datos sobre la calidad (fiabilidad, coherencia, utilidad); (b) creación de capacidades de recursos humanos en las áreas de planificación basada en resultados y M&E; y (c) asistencia a las entidades responsables del diseño 93 Libro de consulta 3ª Edicion y la implementación de programas y proyectos relacionados con el desarrollo de cadenas de resultados y marcos de resultados, las definiciones de indicadores de desempeño y la confección de planes de M&E basados en resultados. Al prestar asistencia durante el desarrollo de la SDRP y el proceso de M&E, el Grupo de M&E ha llevado a cabo actividades relacionadas con la formación y la capacitación de todos los interesados directos, el establecimiento de un núcleo de expertos en GBR, el desarrollo de estrategias sectoriales en sintonía con el método de GBR, el establecimiento de líneas de base para todas las estrategias sectoriales, el desarrollo de estadísticas por sector y la entrega de incentivos para los interesados directos. 94 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Pakistán Entrega de resultados a través de la Policía Nacional de Autopistas y Carreteras Mahe Nau Haider, Sabina Qureshi, Anne Sweetser, Claudia Buentjen, y David Watson45 El material utilizado en este estudio de caso se elaboró en el contexto del estudio sobre desarrollo de capacidades para la eficacia de la ayuda realizado por la División de Asuntos Económicos y el Banco Asiático de Desarrollo. El estudio incluyó (a) entrevistas introductorias realizadas por el consultor jefe a medida que identificaba ejemplos exitosos de desarrollo de capacidades; (b) entrevistas, revisión de documentos y borradores elaborados por el consultor nacional; (c) revisión llevada a cabo por miembros de la fuerza, el BAD y consultores; y (d) análisis comparativo realizado durante un taller en el cual se leyeron en voz alta varios casos contrastantes antes de proceder a su análisis con el fin de permitir a los participantes en varios estudios de caso sacar conclusiones cruzadas acerca del desarrollo de capacidades en Pakistán. De este modo, la información aquí presentada refleja la forma en que la Policía Nacional de Autopistas y Carreteras (NH&MP, por sus siglas en inglés) visualiza sus propios esfuerzos y los resultados alcanzados. Las buenas condiciones de trabajo, las cuales incluyen (a) remuneraciones, uniformes y equipos; (b) clara delimitación de funciones y responsabilidades, estructuras de reporte y sistemas de monitoreo transparentes; y (c) evaluaciones y recompensas basadas en el desempeño, fomentan el orgullo y el compromiso en el servicio público. El liderazgo por el ejemplo crea un eficaz modelo de valores y conductas para todo el cuerpo policial. Cuando un ejecutivo competente recibe apoyo político y material sostenido para liderar, las capacidades latentes salen a la luz y se logra un sólido desempeño. En un país donde las relaciones con los clientes se encuentran profundamente arraigadas en la cultura y las relaciones sociales, siempre persistirán dudas respecto de la sostenibilidad del desarrollo organizacional. 1 Introducción En 1997 Pakistán encargó la construcción de su primera carretera de seis pistas (M2) siguiendo estándares internacionales. A un costo de PKR 60 mil millones, la carretera de 366 kilómetros une las ciudades de Lahore e Islamabad. Junto con la construcción de la carretera, la Ordenanza Nacional de Seguridad en Carreteras (NHSO, por sus siglas en inglés) encomendó a la Policía Nacional de Autopistas y Carreteras (NH&MP, por sus siglas en inglés) la gestión del tráfico, la fiscalización de infracciones, la puesta en marcha de campañas de seguridad vial, velar por la seguridad de los usuarios y prestarles asistencia. La NH&MP inició sus actividades en un entorno motivado por el lucro personal, la falta de educación vial y una deficiente infraestructura caminera. Apenas un 10 por ciento de los conductores con licencia cumple con todos los requisitos del examen de conducir. La seguridad vial es más una excepción que una regla. Conducir antes de cumplir la edad reglamentaria y quebrantar la ley son actividades de moda, y la certificación técnica de los vehículos no es más que un trámite. En vista de factores como salarios inapropiados, condiciones de trabajo extenuantes y horarios extendidos, la policía en las ciudades es a menudo corrupta. A pesar de estas circunstancias, la NH&MP ha logrado entregar resultados, constituyéndose en un ejemplo de GpRD tanto para Pakistán como para otros países. 2 Liderazgo y GpRD El primer director de la NH&MP, Abdul Hafeez Bangash, encabezó el proceso que la ha guiado a través del turbulento entorno en que debe desenvolverse. Sobresalió por su capacidad de liderar con el ejemplo, incluso cambiándole los neumáticos a algunos conductores que sufrieron pinchazos en la nueva carretera M-2. 45 Mahe Nau Haider, Consultor Nacional; Sabina Qureshi, Subsecretaria, División de Asuntos Económicos; Anne Sweetser, Especialista en Desarrollo Social, gerente del esfuerzo emprendido por la Misión Residente en Pakistán del BAD; Claudia Buentjen, Especialista Senior en desarrollo de capacidades, BAD / Manila; y David Watson, Consultor internacional. 95 Libro de consulta 3ª Edicion Bangash también subrayó la importancia de los sistemas de reporte, consultando con representantes del público para asegurarse de que la ayuda prestada por los oficiales les había sido de utilidad, e implementando un sistema de monitoreo y reportes. También comprometió recursos financieros adicionales para cumplir con la misión del cuerpo policial y abordar sus necesidades referentes a recursos humanos. Pero quizás su logro más importante fue blindar a la NH&MP contra toda interferencia externa y mantenerla al margen de presiones provenientes de figuras de la arena política. La NH&MP fue concebida para desempeñar una función proactiva y de servicio a la comunidad. Basándose en una evaluación informal de las limitaciones y la falta de capacidad de la fuerza policial existente, se diseñó un nuevo cuerpo policial dotado de una serie de elementos que mejoran el desempeño y la calidad de cada oficial: Se limita el área de patrullaje a una sección manejable de la carretera Se entrega un mejor salario y emolumentos Se implementa un sistema de turnos de 8 horas Se otorga alojamiento gratis para los solteros Se permite a los oficiales escoger asignaciones cerca de sus casas Se entregan uniformes, vehículos modernos y equipos dotados de la más avanzada tecnología Se promueven los programas de formación y entrenamiento en el país y en el extranjero dirigidos al desarrollo personal y profesional de los oficiales. Se utiliza un sistema de reclutamiento basado en el mérito y de premios basado en el desempeño anual como forma de fomentar y recompensar un mejor desempeño y una calidad sobresaliente, generando con ello un ambiente de sana competencia al interior de la fuerza policial. A fin de aumentar la coherencia en el cumplimiento de la ley, se instituyó un conjunto de Procedimientos Operativos Estándar (SOP, por sus siglas en inglés), los cuales destacan, entre otros aspectos, la importancia de una labor policial menos agresiva y un enfoque orientado al servicio (por ejemplo revisar a quienes efectivamente cometen infracciones en lugar de realizar inspecciones aleatorias a los conductores). Los oficiales de patrullaje cuentan con procedimientos para todos los eventos relacionados con multas, patrullaje y accidentes. Además, los oficiales supervisores se encargan de realizar revisiones al azar para garantizar la acuciosidad de los informes. La NH&MP da cabida a la retroalimentación de los usuarios mediante Unidades Móviles de Educación que encuestan al público para recabar comentarios y sugerencias, y mantiene un sitio web donde se reciben los comentarios. A efectos de administrar y analizar la base de datos de accidentes, la NH&MP cuenta con un Ala de Seguridad Caminera que identifica las causas primigenias de los accidentes, sugiere medidas preventivas y proporciona pautas para estrategias futuras de cumplimiento. El Ala también se encarga de monitorear las Unidades Móviles de Educación que recorren todo el territorio para sensibilizar a la población sobre asuntos relacionados con el uso de la infraestructura vial. De acuerdo con la misión de este cuerpo policial, 25 por ciento de los ingresos por multas se usa en medidas de seguridad vial y en creación de conciencia. Desde su creación, la NH&MP ha recibido respaldo de alto nivel, facilitando con ello la aplicación de los principios clave de la fuerza: aplicar la ley a todos los conductores por igual y mantener la integridad de la cadena de mando. Se sabe que los Primeros Ministros y los Presidentes han defendido a la NH&MP cuando destacadas figuras públicas se han quejado de la aplicación de una multa o de las repercusiones de alguna infracción. Este decidido apoyo a veces se considera esencial para mantener la imagen y la moral de la fuerza en sus intentos por cambiar la presente cultura de corrupción y privilegios. 96 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo 3 Resultados alcanzados La forma de llevar a cabo las actividades policiales en la M-2 se transformó en un modelo para el inicio de las operaciones de la MH&MP en la carretera N-5, más antigua pero aún intensamente utilizada. La expansión ha sido impresionante: en la actualidad la NH&MP opera a lo largo de más de 3.400 kilómetros de carreteras y autopistas, con un personal que ha crecido de 500 a más de 5.000 oficiales. A pesar de desenvolverse en un ambiente políticamente complicado, la NH&MP se ha ganado la confianza del público gracias a su actitud amable y a su reputación como departamento libre de prácticas corruptas. La autonomía, las sólidas prácticas de recursos humanos, el orgullo de su personal, y la falta de corrupción que resulta de estos factores han hecho de esta fuerza policial una “isla de excelencia” e incluso un modelo para todo el subcontinente, mas su sostenibilidad puede aún depender de un apoyo permanente de alto nivel. 4 Lecciones aprendidas y desafíos superados La puesta en práctica de nuevas prácticas y de una cultura de resultados en la NH&MP debería extenderse y contribuir a la implementación de iniciativas similares en todas las fuerzas policiales de Pakistán. Si bien ya hay indicios de ello en las unidades policiales de tráfico de Lahore e Islamabad, cualquier reforma sostenida requerirá de coordinación de alto nivel. Por ejemplo, a fin de proveer un servicio de calidad relacionado con cuestiones de seguridad, el Ministerio de Comunicaciones debe actuar a través del Consejo Nacional de Seguridad en Carreteras (NHSC, por sus siglas en inglés) y el Centro Nacional de Investigaciones sobre el Transporte. Por desgracia, ambas organizaciones han permanecido relativamente inactivas. El transporte, los permisos de utilización de rutas, la entrega de licencias de conducir, la certificación técnica de los vehículos y los trabajos de mantenimiento de caminos locales son responsabilidad de los gobiernos provinciales. Sólo se puede avanzar si el NHSC, el cual cuenta con representación en todas las provincias, actúa de manera funcional y si las provincias respaldan su movilización. Para poder funcionar, todo sistema policial necesita disponer de recursos adecuados, utilizando como guías normas internacionalmente aceptadas respecto de los recursos y las razones de entrega. En Pakistán, las fuerzas policiales anteriores han tenido un desempeño deficiente, en parte debido al escaso financiamiento, lo que las hizo sucumbir ante una “política de apadrinamiento”. La NH&MP ha sido financiada con éxito mediante financiamiento y recursos nacionales, y sin necesidad de solicitar ayuda externa.46 Por tanto, el futuro éxito de la NH&MP depende del apoyo ininterrumpido del gobierno. La NH&MP fue instituida al corto tiempo de inaugurarse la M-2, por lo que en un principio debió reclutarse personal policial de otras unidades de control de tráfico ya existentes en el país. No dispuestas a facilitar a sus altos oficiales, las provincias inicialmente ofrecieron personal de bajo rango. La NH&MP debió por tanto entregar una formación y un entrenamiento intensivo a los nuevos reclutas no sólo en gestión de tráfico profesional, sino que también en la relación con el público. Todo programa de reforma o intento por innovar debería comenzar por establecer un objetivo claro y alcanzable. En Pakistán, la NH&MP fijó un objetivo claro desde el principio: entregar seguridad pública y protegerla. El logro de este objetivo consolida el prestigio de la NH&MP, permitiendo que el modelo pueda ser ampliado y variado. Sin embargo, la NH&MP sólo puede ser ampliada en aquellos casos en que el marco institucional cuente con características que así lo permitan, como el apoyo político de alto nivel y el financiamiento adecuado. Más aun, si bien la tarea de establecer un marco para una fuerza policial es una tarea sencilla, sostener las buenas prácticas en el tiempo es mucho más complicado. El compromiso y la tenacidad de Abdul Hafeez Bangash han sido cruciales para los continuos aciertos de la NH&MP. La congruencia y la uniformidad, tan necesarias para una fuerza policíaca exitosa, se logran mediante la aplicación de Procesos Operativos Estándar, los cuales se basan en la experiencia de campo difundida a través de la cadena de mando de la alta gerencia. 46 Algunos países proporcionaron algún grado de asistencia técnica basada en la demanda y en el pago de los costos, pero ésta nunca tuvo el carácter de ayuda. 97 Libro de consulta 3ª Edicion 5 Conclusiones y pasos a seguir La ya exitosa experiencia de instauración de la NH&MP en Pakistán destaca aún más pues se ha llevado a cabo sin recurrir a financiamiento externo y con muy poca asistencia técnica extranjera. Este caso demuestra que Pakistán no depende totalmente de los recursos de los donantes ni de la asistencia técnica. Si bien muchos casos sólo resaltan la necesidad de contar con mayor financiamiento, el presente caso da cuenta de la importancia de la concentración, poniendo de manifiesto la necesidad de concentrarse en las dimensiones institucional y organizacional de las reformas en lugar de buscar mayor financiamiento. Destaca asimismo que los modelos policiales orientados al servicio y basados en resultados pueden ser mucho más eficaces que los modelos punitivos tradicionalmente empleados por la policía de tráfico en Pakistán. Esta iniciativa también sirvió para demostrar que si sus esfuerzos son bien dirigidos y si cuentan con preparación adecuada, salarios justos y voluntad política, los empleados públicos paquistaníes son perfectamente capaces de entregar resultados. El modelo de la NH&MP es el único en Pakistán y todo el subcontinente que entrega resultados tan sólidos en un sector tan difícil. No obstante, si bien el caso de la NH&MP constituye un buen ejemplo, se requiere de una alimentación continua si lo que se pretende es sostener el programa en el tiempo y ampliarlo a todo Pakistán. Replicar este modelo en todas las ciudades del país ciertamente mejoraría la seguridad y el cumplimiento de la ley en todo el territorio nacional. La seguridad vial se apoya en cinco conceptos: Aplicación de la ley, educación, ingeniería, medioambiente y evaluación. La NH&MP dirige sus esfuerzos a la aplicación de la ley, la evaluación y la educación, mas la ingeniería y el medioambiente exceden la misión de la fuerza policial y deben por tanto ser materia de otro tipo de iniciativas. Si bien la NH&MP ha gozado de un excelente apoyo de las altas esferas de gobierno, el sistema policial de control de tráfico como un todo aún necesita de una mayor coherencia interna. La mayor parte del tráfico que ocupa a la NH&MP se origina en las grandes ciudades, donde las leyes del tránsito no se cumplen ni se hacen cumplir. Los conductores urbanos manejan con cuidado sólo mientras se encuentran en una carretera o autopista y regresan a su estilo temerario apenas se encuentran fuera de la jurisdicción de la NH&MP. A fin de abordar este problema y garantizar la seguridad vial en Pakistán, el país deberá aplicar estándares de cumplimiento similares a los de la NH&MP en todo su territorio. La sostenibilidad de este experimento y su réplica en otras zonas depende de un esfuerzo serio y sincero. Aumentar su ámbito sin duda ayudará a reducir los costos ya que, aparte de la generación de ingresos por multas, se vislumbran grandes ahorros en costos operacionales producto de la menor cantidad de accidentes y de daños a la propiedad y, sobre todo, del hecho de salvar vidas humanas. 98 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Yemen Obtención de resultados en el Ministerio de Salud y Población Stephan Pahls y Dr. Fowzia Jaffer Como nuevo Ministro de Salud de Yemen, el Dr. Rasea entregó un decidido apoyo a la implementación de una metodología apoyada en el Enfoque de Resultados Rápidos (RRA, por sus siglas en inglés), contribuyendo a su éxito mediante la promoción de un compromiso de los interesados directos, en todos los niveles, con los resultados. El desarrollo de resultados y referencias para cada proyecto utilizando la metodología RRA allanó el camino para una implementación adecuada y un monitoreo válido. El éxito del RRA en Yemen ha llevado a ciertos actores a sugerir una ampliación e institucionalización del RRA tanto en el caso de otros proyectos como en la planificación y ejecución de otros programas de donantes, muchos de los cuales atraviesan por problemas de implementación similares. 1 Introducción En 2002 Yemen introdujo su Proyecto de Apoyo a la Reforma de la Salud (PARS) con el fin de (a) aumentar el acceso de mujeres y niños a un paquete de servicios integrados de salud materno infantil, el cual se entrega en hospitales de distrito y centros de salud en distritos seleccionados; y (b) mejorar la eficacia de los programas de salud pública y la asignación de recursos al interior del sector de la salud pública en Yemen. Los objetivos de desarrollo del proyecto estaban planteados claramente, pero los indicadores de proyecto, los aportes y los mecanismos de implementación eran vagos y con un número muy limitado de indicadores clave del desempeño. Durante estas etapas iniciales de implementación, esta falta de detalle y la poca capacidad del Ministerio de Salud Pública y Población (MSPP) se conjugaron para crear obstáculos de peso para la implementación. La Revisión de término medio efectuada en mayo/junio de 2005 concluyó que no se había avanzado lo suficiente hacia los objetivos debido a la lentitud de la implementación, lo que incluso derivó en llamados a cancelar el proyecto. En 2005, la demora en implementar el PARS y un nuevo proyecto importante del Banco se convirtieron en un estorbo para el gobierno yemenita, desencadenando el anuncio del Banco Mundial (diciembre de 2005) de reducir el financiamiento al gobierno en un 34% como consecuencia de los insatisfactorios avances en la agenda nacional de reformas, cuestiones de gobernabilidad y el estancamiento de algunos “proyectos problemáticos”. Otros donantes también expresaron su malestar y los Estados Unidos retiraron su apoyo a Yemen como candidato a la bullada Cuenta Desafío del Milenio por motivos similares. En respuesta a esta situación, el gobierno de Yemen formuló la Agenda Nacional de Reforma, plan de acción de seis meses aprobado por el Gabinete en enero de 2006. Luego, el 11 de febrero de 2006, el Gobierno anunció cambios importantes en el Gabinete, reemplazando a 15 de los 35 ministros existentes, incluido el Ministro de Salud. Se pudo apreciar un cierto sentido de urgencia en los intentos del Presidente por revertir la situación. Una nueva cabeza al frente del MSPP introdujo el Enfoque de Resultados Rápidos (RRA, por sus siglas en inglés),47 corrigiendo el rumbo del PARS, demostrando que el MSPP estaba a la altura de lo esperado y creando capacidad y confianza para gestionar el cambio a través del MSPP. 47 El RRA es una metodología que habilita a los equipos para alcanzar resultados en sólo 100 días. También constituye una forma de pensar para hacer que los cambios de gran magnitud ocurran de manera incremental. 99 Libro de consulta 3ª Edicion 2 Liderazgo y esfuerzos para reforzar la gestión basada en resultados El enfoque RRA fue presentado con ocasión de un seminario de cinco días de duración en febrero de 2006. A él asistieron todos los interesados directos relevantes, como ministros, viceministros, gerentes de componentes y representantes de los ministerios de Planificación y Cooperación Internacional y de Finanzas (MPCI y MdF, respectivamente). El RRA fija metas de corto plazo como un paso para la consecución de objetivos generales. Por su parte, el taller priorizó nueve objetivos que debían alcanzarse en los 100 días siguientes. El nuevo Ministro del MSPP, Abdoul Kareem Yehia Rasea, asumió su cargo el primer día del taller. Conciente de que la adopción del RRA era crucial para asegurar los fondos del proyecto PARS, con lo cual se garantizaba el éxito del proyecto, el Dr. Rasea no sólo brindó su apoyo inmediato al proyecto, sino que también decidió liderarlo. Asistió a la todas y cada una de las sesiones del seminario, dando pruebas nunca antes vistas de liderazgo y apoyo de alto nivel y enviando una clara señal al viceministro y al resto del MSPP de que el éxito del PARS era un asunto prioritario. Cuatro talleres de RRA tuvieron lugar entre febrero de 2006 y mayo de 2007. El RRA mejoró el acceso a la información, permitiendo al Ministerio y a los donantes apreciar de mejor manera los problemas y sus causas subyacentes, en lugar de limitarse a reaccionar y luego tratar los síntomas. Al crear una instancia de diálogo con el MPCI y el MdF, el Dr. Rasea respaldó la resolución práctica de problemas y removió las barreras burocráticas. Algunas semanas después de asumir su cargo, procedió a reemplazar al jefe de la Unidad de Administración de Créditos (UAC), incorporando en su lugar a alguien con un reconocido historial como gerente y comunicador eficaz. El Ministro también ofreció el apoyo necesario a la UAC para que el proyecto siguiera su curso esperado. Llegado el momento de realizar la Revisión de término medio, el proyecto ya había sido reestructurado, realizándose posteriormente nuevos talleres de RRA como forma de operacionalizar los cambios. Si bien la reestructuración debió enfrentar una importante resistencia inicial (los gerentes de los subcomponentes cuyo desempeño era deficiente se resistían a reducir sus actividades), la introducción de objetivos y procesos participativos asociados al RRA aumentó la transparencia y la lógica del proceso, conquistando a la oposición. La aplicación del RRA afectó al papel y a las expectativas que se tenían de la cúpula líder. También influyó en el nacimiento del trabajo en equipo, lo que redundó en nuevas formas de interacción de las jerarquías tradicionales con otros grupos de interés en la toma de decisiones y en la implementación de proyectos. El viceministro del sector de atención de salud, Dr. Majad Alijunaid, describió el creciente sentido de pertenencia y responsabilidad por los resultados en los siguientes términos: Al momento de implementar, los líderes se sienten responsables ante los implementadores en niveles superiores o inferiores, y son responsables ante la comunidad. El líder se orienta más hacia los resultados en la medida en que el proceso pasa a manos del equipo, haciendo al líder responsable en los términos definidos por los indicadores en el nivel de resultados. Son los equipos y no los líderes quienes deciden los objetivos, por lo que los líderes deben delegar parte de las decisiones respecto de la forma de proceder. Los integrantes del equipo de RRA se subordinan al equipo, y todos se dirigen a los demás usando el primer nombre. El RRA ha aportado un modelo de trabajo en equipo menos jerárquico y con mejores relaciones de trabajo.48 3 Resultados alcanzados Con posterioridad a los dos talleres RRA ya se apreciaban ciertos resultados. La calificación correspondiente a la implementación del proyecto había mejorado de insatisfactoria a moderadamente satisfactoria. Este acierto inyectó una energía renovada al proyecto y derivó en un acuerdo para su reestructuración mediante la modificación de las metas, alineándolas con los plazos. También se obtuvo una prórroga de un año para el programa. 48 Neuron Global 2007, p. 33. 100 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Para el mes de mayo de 2008, los gastos asociados al crédito del proyecto habían crecido casi en un 87 por ciento.49 Luego de cuatro rondas de aplicación del RRA, los equipos alcanzaron casi la totalidad de las actividades planificadas y desarrollaron un marco de resultados de dos años para cubrir el resto del proyecto. A partir de junio la implementación del proyecto mejoró, lográndose avances significativos en la consecución de los objetivos propuestos. Una nueva cultura de resultados. Además de los mayores gastos y las mejoras en la implementación, la creación de capacidades redundó en una serie de lecciones. Al permitir al personal del MSPP alcanzar e incluso exceder sus objetivos, el enfoque RRA aumentó su confianza, motivación y habilidades de liderazgo. Luego de un cierto éxito inicial aumentando los desembolsos, los equipos de RRA desviaron su interés para contribuir al desarrollo de una cultura basada en resultados al interior del MSPP. Con ocasión del taller realizado en diciembre de 2006, momento en el que se desarrolló el plan de acción para el resto del proyecto (además del plan de monitoreo), los objetivos de desarrollo pasaron a constituir el centro de la planificación, alineándose los objetivos de los componentes con los indicadores del proyecto. Este ejercicio hizo posible que los equipos de RRA desarrollaran nuevas habilidades y capacidades en la gestión para resultados. El hecho de que las actividades de RRA fueran evaluadas y monitoreadas por el Ministro Rasea y otros interesados directos al final de los 100 días en un taller también sirvió para promover un sentimiento de sana competencia y responsabilidad de alcanzar objetivos en el nivel de componentes del proyecto. Mayor responsabilidad. La mayor cooperación entre el MSPP y los grupos de interesados externos, particularmente el MPCI y el MdF, se consideró un nuevo acierto. La larga historia de tensiones con el MdF fue dejada de lado, dando lugar a una mejor relación de trabajo. Por ejemplo, el Ministerio de Finanzas solía demorarse dos semanas en liberar los fondos para la implementación puesto que las actividades no estaban claramente definidas y no existían planes de implementación. Una vez implementada la iniciativa de RRA, el MdF se involucró activamente, tramitando las solicitudes de UAC en cuestión de horas y no de semanas. Al enviar una solicitud al MdF, se dice que la sola mención de las “metas de 100 días” abre puertas y asegura una pronta respuesta del personal al proyecto. La relación con el MPCI se da en términos muy similares. El personal de este ministerio tiene la responsabilidad de visar las actividades y los objetivos y de velar por que los fondos crediticios se utilicen correctamente. Hoy en día sienten un compromiso personal con el éxito del proyecto. Mejoras en M&E. Al momento de implantar el enfoque RRA, el PARS no contaba con un modelo sistemático de monitoreo y evaluación (M&E). Frente a la ausencia de un comité coordinador de proyectos activo, las tres rondas de talleres de RRA iniciadas en 2006 hicieron posible cierta coordinación en el nivel de facilitación, permitiendo el intercambio de información respecto de la situación de cada componente. Se propuso que los talleres de RRA se siguieran utilizando como mecanismo de revisión y monitoreo de los planes de implementación, reemplazando a las reuniones del comité coordinador. Cada equipo de componente desarrolló un objetivo de dos años (2007-2008) con referencias trimestrales y sus correspondientes borradores de presupuesto, completados y aprobados en marzo de 2007. Lo anterior se usó para fines de evaluación de los avances y los gastos durante el periodo de dos años. Los talleres correspondientes a la cuarta y quinta rondas (diciembre de 2007 y mayo de 2008, respectivamente) tuvieron como misión revisar el desempeño durante esos dos años y realizar los ajustes programáticos y financieros necesarios para enfrentar el último año del programa. 4 Lecciones aprendidas y desafíos superados 1. 49 Un firme liderazgo de alto nivel es esencial para el éxito de las reformas orientadas a resultados. El liderazgo del Dr. Rasea como nuevo ministro de salud fue determinante para el éxito del RRA. Su dedicación para mejorar el impacto y la rendición de cuentas de los proyectos de salud sirvió para promover una nueva cultura de resultados en los ministerios. Documento CPPR, Mayo de 2008. 101 Libro de consulta 3ª Edicion 2. El RRA permite que los cambios de gran escala ocurran de manera incremental. El modelo fue aplicado gradualmente, con una expansión gradual del número de objetivos. Sólo durante la tercera ronda se hizo especial hincapié en el hecho de que todas las actividades deben apoyar de manera directa los objetivos de desarrollo del proyecto. El modelo era simple, con lineamientos claros y fue presentado por personal competente. 3. Vincular el liderazgo con los resultados ayuda a aclarar funciones, promueve la transparencia y crea un sentido de pertenencia. El asignar responsabilidades claras a los gerentes de componentes ayudó a aumentar la responsabilidad, a poder medir los avances y a aumentar el sentido de propiedad. La metodología permitió a los gerentes de componentes saber lo que se esperaba, a los socios saber dónde residían los problemas y cuellos de botella, y a la cabeza del ministerio monitorear de forma eficaz, realizando seguimientos o interviniendo según correspondiera. 4. El RRA permitió cambiar el centro de atención desde los recursos utilizados hacia los resultados. La competencia aumentó la presión por un buen desempeño entre los equipos de componentes, aunque también permitió reconocer a quienes se desempeñaban satisfactoriamente. 5. Las oportunidades nacen en momentos de crisis. La crisis cumplió una importante función al movilizar el apoyo al RRA entre las autoridades del MSPP y entre los viceministros. Ello redundó en un fuerte sentido de pertenencia del RRA en las altas esferas desde el comienzo. La insatisfacción de los donantes y sus amenazas de reducir sus aportes pusieron al desempeño del PARS en un lugar destacado dentro de la agenda del gobierno, lo cual sirvió de incentivo a los tres ministerios nuevos (MSPP, MdF y MPCI) para revertir la situación. 6. El RRA contribuyó a la exitosa reestructuración del proyecto apartándolo de un énfasis restringido a un paquete demasiado ambicioso de servicios integrados en el nivel de distrito y acercándolo a intervenciones informadas más tangibles y realistas que apoyan a los objetivos de desarrollo. 7. Los modelos de aplicación universal no existen. Lo más importarte es que los resultados alcanzados estén en sintonía con objetivos y mecanismos nacionales que sólo cobran sentido en el contexto nacional. Entre los factores más importantes que posibilitaron el logro de resultados rápidos se cuentan el liderazgo, el sentido de pertenencia, la asociación, la aplicación de un enfoque de RRA como metodología apropiada y un ambiente habilitante (sincronía). 5 Conclusión El éxito del RRA en Yemen ha llevado a ciertos actores a sugerir una ampliación e institucionalización del RRA tanto en el caso de otros proyectos como en la planificación y ejecución de otros programas de donantes, muchos de los cuales atraviesan por problemas de implementación similares. La expansión puede iniciarse a través de dos puntos: (a) el MPCI, con su política de armonización y alineación, representa el punto de partida natural para ampliar el alcance del enfoque hacia otros sectores; y (b) la Revisión permanente del sector salud (HSRev, por sus siglas en inglés) podría constituirse en un punto de partida para ampliar el enfoque hacia el MSPP y sus socios. La HSRev permitiría evaluar el potencial de expansión del RRA y al mismo aplicarlo a algunos de los componentes del HSRev, especialmente donde existen múltiples grupos de interesados directos. No obstante, esta expansión enfrenta desafíos. En la actualidad no existe un enfoque que abarque a todo el sector y que permita que Yemen reúna recursos de los donantes, siendo los fondos del gobierno la fuente mayoritaria de recursos del sector de la salud pública. Más allá de recuperar las riendas de un proyecto individual, parece ser que el RRA ha fortalecido el liderazgo y la confianza en el MSPP en diversos niveles, a saber, (a) la posición del Ministro de Salud Pública y Población en el gabinete de ministros, (b) la capacidad de implementación y la confianza de los gerentes de componentes y (c) la confianza de los viceministros de implementar los cambios de manera más satisfactoria. El Ministro de Salud desearía extender este enfoque a otros proyectos y programas al interior del ministerio, y también ha expresado la necesidad de extenderlo en el futuro hacia todas las áreas de la institución. El MPCI 102 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo representa otro punto de partida con gran potencial. Aún persiste la necesidad de formar y crear conciencia, y de contar con apoyo y planificación para poder institucionalizar el RRA. El poder disponer de monitores es un elemento crucial para una posible expansión. Para fines de formación y capacitación en RRA se seleccionó a un equipo de altos funcionarios del ministerio. La capacitación debería llevarse a cabo en el futuro cercano, tener carácter intensivo, y anteceder la inmediata aplicación de la metodología, por ejemplo en el contexto de la HSRev. Demorar el proceso seguramente haría perder impulso a la iniciativa. El fortalecimiento de capacidades de un equipo conformado por personal del MSPP (con la posible inclusión de consultores locales) es vital para reducir la dependencia del personal de organizaciones donantes internacionales. Con ello aumentará la sostenibilidad y se hará más accesible el umbral de entrada para que otros socios puedan comprometerse plenamente y utilizar el proceso. Referencias bibliográficas Marseille Leadership and Change Forum. 2007a. Short Case, Octubre 9–10. ——. 2007b. Marseille Leadership Forum: High Performance and Development, Yemen Case Study. Octubre 9-10. Neuron Global. 2007. “High Performance in Development.” Octubre 9-10. Disponible en: http://www.neuronglobal.com/. Banco Mundial. 2007. “Yemen Health Sector Mission.” Diciembre 9-20, 2006. Banco Mundial, Washington, D.C. 103 Libro de consulta 3ª Edicion IV. Conclusiones La GpRD no es ciencia ni es teoría. Es una estrategia de gestión en la cual la información sobre el desempeño guía el proceso de implementación y, en última instancia, determina la forma de asignar los recursos. La GpRD requiere mantener la atención en los resultados durante todas las etapas del proceso de desarrollo. Precisa de objetivos claros, decisiones informadas, transparencia y mejoras continuas. Si bien no existe una ecuación preestablecida o una verdad absoluta respecto de cómo se debe gestionar para obtener resultados de desarrollo, sí se aprecia un esfuerzo considerable de parte de los diversos países, organizaciones e individuos por reformar sus prácticas de desarrollo, orientándolas hacia la consecución de resultados. Los casos contenidos en la presente edición del Libro de consulta constituyen ejemplos claros de tales esfuerzos, los cuales revelan un firme liderazgo desplegado en los niveles individual, institucional y nacional. Si bien el liderazgo reflejado en estos casos se da en contextos muy diferentes, es posible extraer importantes lecciones comunes. Todos los casos ilustran la necesidad de contar con un apoyo firme y decidido de las esferas superiores que permita la plena adopción de las reformas orientadas a resultados. En Kenya se optó por presentar e implementar el Enfoque de Resultados Rápidos (RRA) en los ministerios. Su éxito estará supeditado a la asistencia y la participación directa de los jefes de estas reparticiones. En Sri Lanka, la Sra. Wijayatilake asiste personalmente a cada taller de introducción a la GpRD, sirviendo de inspiración para que los altos funcionarios comprometan su apoyo y de paso abonando el camino hacia la pertenencia de las iniciativas de GpRD en los ministerios de línea. En Pakistán, el respaldo absoluto tanto del primer ministro como del presidente ha sido determinante para la imagen pública y para la moral de la fuerza policíaca mientras se esfuerza por cimentar una cultura orientada hacia la obtención de resultados. En Yemen, el nuevo ministro de salud, Dr. Rasea, ha entregado su pleno apoyo al proceso de implementación del RRA, logrando sellar el compromiso de todos los interesados directos y los ministerios con los resultados. Si bien el respaldo de las más altas autoridades constituye un elemento crucial, muchos de los casos demuestran que la sostenibilidad de las reformas de GpRD también requiere de una combinación de modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. En Brasil, por ejemplo, el gobierno informa y transmite a sus entidades subalternas sus principales objetivos y prioridades, pero a su vez las secretarías deben presentar pruebas de su participación y su contribución al logro de estos resultados. En Chile, tener aliados en los niveles más técnicos y burocráticos ha servido para formular y mejorar las propuestas de presupuesto para resultados. En Marruecos, la estrategia de descentralización ha cimentado un proceso de políticas adaptado a las prioridades locales y sustentadas por los niveles superior e inferior. Tal y como se puede apreciar en varios de los casos presentados en esta edición del Libro de consulta, las reformas de GpRD deben ser priorizadas por el estado y deben servir de complemento a las iniciativas, estrategias y planes de desarrollo ya existentes. Por ejemplo, en Kenya resulta evidente que se debe proceder con cautela al momento de integrar el RRA en la agenda general de reformas, y que intentar promover dicho proceso sin vincularlo con los esfuerzos ya en curso sería inconducente. En numerosos otros casos, se considera que la priorización explícita de las reformas de GpRD por parte del estado facilita una implementación exitosa. En orden a fortalecer las capacidades e institucionalizar la GpRD, resulta de vital importancia proporcionar formación y crear capacidades entre los profesionales de la GpRD, así como otorgar autonomía a los líderes para ensayar nuevos modelos que puedan mejorar la GpRD en sus organizaciones. Tanto en la República Democrática del Congo como en Guinea Bissau se formó a más de 300 empleados en la implementación y uso del sistema de monitoreo y evaluación (M&E). En Marruecos, país en que el Ministerio de Salud ha puesto en marcha planes de formación regionales, los gerentes de los servicios de salud reciben capacitación para entender la importancia de una planificación estratégica y un enfoque basado en resultados. En muchos de estos casos la importancia de los incentivos aparece como un elemento común. Los incentivos negativos pueden llegar a ser tan eficaces como los positivos. Sin embargo, a veces el mero 104 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo reconocimiento de un esfuerzo meritorio puede ser una fuente importante de motivación. En Brasil, Ceará recompensa la Gestión basada en resultados (GBR) asignando los recursos de acuerdo con indicadores de resultados. En Camboya, los empleados que exhiben el mejor desempeño reciben cursos de formación en el exterior, siendo los resultados de las evaluaciones los que determinan los bonos y las promociones. En Pakistán, la Policía Nacional de Autopistas y Carreteras emplea un sistema de reclutamiento basado en el mérito, otorgando una distinción basada en el desempeño anual como forma de fomentar y recompensar un desempeño y calidad sobresalientes. Como resultado, al interior de la fuerza se respira un ambiente de sana competencia. Por otro lado, si lo que se desea es adoptar la GpRD de manera exitosa, es necesario contar con suficientes recursos y capacidad operacional, lo que constituye una meta de largo plazo. En muchos casos, el acceso a sistemas de monitoreo y evaluación fiables y a información entregada de manera oportuna ha presentado más de una dificultad. Para llevar a cabo una gestión para resultados eficaz, también es importante contar con la suficiente capacidad humana. Por ejemplo, en Guinea Bissau no todos los ministerios han adoptado el sistema descentralizado de M&E pues simplemente no se cuenta con fondos suficientes para adquirir combustible para las motocicletas que deben recoger los informes en cada uno de los distritos informantes. En cuanto a las organizaciones como AFD, Development Gateway y FIAD, los casos demuestran la necesidad de implementar sistemas y procesos de negocio apropiados que permitan la incorporación de la GpRD tanto en los programas patrocinados por dichas organizaciones como en las estrategias de las mismas organizaciones. Dados los altos costos de crear y mantener estos sistemas, su estructura debería ser simple y fácil de operar, y lo posible alinearse con el presupuesto existente y otros sistemas. Se podría recurrir al uso de cuadros y marcos lógicos para sincronizar las medidas de desempeño con la rendición de cuentas y la toma de decisiones. No hay que olvidar que, en última instancia, estos sistemas constituyen un medio para llegar a un fin. Los casos presentados buscan servir de inspiración para los dirigentes de GpRD y proponer ideas para lograr un cambio orientado hacia los resultados. Si bien las mejores prácticas y las “islas de excelencia” constituyen esfuerzos loables e inspiradores, a menudo es difícil vincular estos aciertos individuales con sistemas nacionales de mayor envergadura. El desafío pendiente para muchos de estos casos es lograr que estos esfuerzos conduzcan hacia sistemas que abarquen a todo el país y que tiendan hacia un sentido de pertenencia nacional completa. La institucionalización de la GpRD y la consecución de impactos de largo plazo es un proceso complicado. Sin duda es difícil liderar una transición desde un modelo enfocado en la cantidad de insumos o productos derivados de una intervención hacia otro que intente averiguar cómo el uso de estos productos ha servido para cambiar la vida de las personas y cómo ha contribuido a la obtención de resultados concretos. No obstante, el mensaje universal que se puede desprender de los casos presentados en este Libro de consulta es que la medición, el monitoreo y la obtención de resultados puede ser un proceso práctico y pragmático. Y tal como se aprecia en muchos de estos casos, dicho proceso requiere de un liderazgo firme y sostenido. 105 Libro de consulta 3ª Edicion V. Visión general de los conceptos utilizados en GpRD: 50 Glosario Actividad Las actividades son acciones emprendidas o labores realizadas mediante las cuales se movilizan los insumos, como son los fondos, la asistencia técnica y otros tipos de recursos, para generar productos determinados. Evaluación La evaluación consiste en la apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica, y sus resultados, con el fin de determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una información deberá información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones de beneficiarios y donantes. Impactos Los impactos son los efectos de largo plazo positivos y negativos, primarios y secundarios, producidos directa o indirectamente por una intervención para el desarrollo, intencionalmente o no. Indicador Un indicador es una variable o factor cuantitativo o cualitativo que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con una intervención o ayudar a evaluar los resultados de un organismo de desarrollo. Insumos Los insumos son los recursos financieros, humanos y materiales empleados en una intervención para el desarrollo. Impacto en el desarrollo institucional El impacto en el desarrollo institucional es la medida en que una intervención mejora o debilita la capacidad de un país o región de hacer uso más eficiente, equitativo y sostenible de sus recursos humanos, financieros y naturales, por ejemplo, a través de (a) mecanismos institucionales mejor definidos, más estables, transparentes y aplicados de manera eficaz y previsible o (b) un mejor ajuste de la misión y la capacidad de una organización con su mandato, que se deriva de estos mecanismos institucionales. Estos impactos pueden incluir los efectos intencionales o no intencionales de una acción. Marco lógico Un marco lógico es una herramienta que se utiliza para mejorar el diseño de las intervenciones, más frecuentemente a nivel de proyecto. Comprende la identificación de elementos estratégicos (insumos, productos, efectos, impacto) y sus relaciones causales, indicadores y los supuestos o riesgos que pueden influir en el éxito o el fracaso. De esa manera facilita la planeación, la ejecución y la evaluación de una intervención para el desarrollo. Modelo lógico Un modelo lógico es una herramienta técnica para resumir toda la información pertinente relacionada con la asistencia para el desarrollo, un programa o proyecto. Los modelos lógicos generalmente se presentan en una matriz que abarca categorías tales como objetivos/resultados; insumos; indicadores (o indicadores objetivamente comprobables), medios de comprobación y supuestos/riesgos. Se han diseñado varios tipos de modelos lógicos para diferentes , de manera que no existe ningún formato “correcto”. Términos extraídos del Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados de la OCDE/DAC y de la Primera edición del Libro de consulta sobre buenas prácticas recientemente identificadas de gestión para resultados. 50 106 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Gestión para resultados de desarrollo La gestión para resultados de desarrollo (GpRD) es una estrategia de gestión centrada en el desempeño del desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del país. Proporciona un marco coherente para la efectividad del desarrollo en el cual la información del desempeño se utiliza para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo del progreso y la evaluación de los resultados. Principios de GpRD 1. Centrar el diálogo en los resultados en todas las fases. 2. Alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con los resultados. 3. Mantener la medición e información sencillas. 4. Gestionar para, y no por, resultados 5. Usar la información de resultados para el aprendizaje administrativo y la toma de decisiones. Objetivos de Desarrollo del M ilenio En un esfuerzo clave para promover un desarrollo más eficaz, en el año 2000, 189 países miembros de las Naciones Unidas acordaron trabajar para reducir la pobreza mundial y alcanzar un mejor desarrollo sostenible. Estos objetivos globales se reflejan en los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) con sus 18 metas y sus 48 indicadores de desempeño. Los ODM estipulan metas específicas, cuantificables que están siendo gradualmente adaptadas a nivel de país como la base para los resultados del país y luego son monitoreadas a través del tiempo para poder medir el progreso. Efecto directo Los efectos directos representan el conjunto de resultados a corto y mediano plazo probables o logrados por los productos de una intervención. Los resultados son los cambios observables de conducta, institucionales y sociales que tienen lugar durante un período de 3 a 10 años, generalmente como resultado de inversiones coordinadas y de corto plazo para el fortalecimiento de la capacidad individual y organizativa de interesados clave de desarrollo (como gobiernos nacionales, sociedad civil y el sector privado). Productos Los productos comprenden los productos, los bienes de capital y los servicios que resultan de una intervención para el desarrollo; puede incluir también los cambios resultantes de la intervención que son pertinentes para el logro de los efectos directos. Asociación Una asociación puede definirse como una relación mancomunada entre entidades para trabajar en pro de objetivos compartidos a través de una división del trabajo mutuamente acordada. A nivel de país, esto significa colaborar bajo el liderazgo del gobierno con los interesados directos nacionales y los socios externos (incluidas las agencias internacionales de desarrollo) para elaborar, implementar y monitorear la estrategia de desarrolla propia de un país. Indicador de desempeño Un indicador de desempeño es una variable que permite verificar cambios debidos a la intervención para el desarrollo o que muestra resultados en relación con lo que se ha planeado. Evaluación de procesos Una evaluación de procesos consiste en una evaluación de la dinámica interna de los organismos de ejecución, sus instrumentos de política, sus mecanismos de prestación de servicios, sus procedimientos de gestión y los vínculos que existen entre todos estos componentes. 107 Libro de consulta 3ª Edicion Objetivos de desarrollo Los objetivos de desarrollo describen el impacto intencional esperado que contribuye a generar beneficios físicos, financieros, institucionales, sociales, ambientales o de otra índole a una sociedad, una comunidad o un grupo de personas mediante una o más intervenciones para el desarrollo. Resultados Los resultados corresponden al producto, efecto o impacto (intencional o no, positivo y/o negativo) de una intervención para el desarrollo. Gestión basada en resultados La gestión basada en resultados es un enfoque orientado a lograr cambios importantes en la manera en que operan las organizaciones, mejorando el desempeño en cuanto a los resultados como la orientación central. Proporciona el marco de la gestión y las herramientas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, el monitoreo del desempeño y la evaluación. Sus objetivos principales son mejorar el aprendizaje administrativo y cumplir las obligaciones de rendición de cuentas mediante la información de desempeño. Cadena de resultados Una cadena de resultados muestra la secuencia causal de una intervención para el desarrollo que estipula la secuencia necesaria para lograr los objetivos deseados, comenzando con los insumos, pasando por las actividades y los productos, y culminando en el efecto directo, el impacto y la retroalimentación. CÓMO ha de implementarse Insumos Actividade s QUÉ se debe producir Productos QUÉ resultados se espera obtener a partir de esta inversión (CÓMO deben usarse los productos) Resultados de Resultados de corto plazo mediano plazo POR QUÉ es necesario realizarla Impactos de largo plazo Marco de resultados Un marco de resultados es la lógica del programa que explica la forma en que deberá lograrse el objetivo de desarrollo, que incluye las relaciones causales y los supuestos subyacentes. Análisis de riesgos Un análisis de riesgos evalúa los factores (llamados “supuestos” en el marco lógico) que afectan o que pueden afectar el logro de los objetivos de una intervención. Es un examen detallado de las consecuencias indeseables y negativas que podría tener una intervención para el desarrollo en la vida humana, la salud, la propiedad o el medio ambiente. El análisis de riesgos también abarca al proceso de cuantificación de las probabilidades de que aparezcan los riesgos identificados y sus repercusiones previstas. Consenso de M onterrey (2002) El Consenso de Monterrey recalcó la necesidad de: - Armonizar los enfoques de desarrollo entre los donantes; - Reducir los costos de transacción para los países beneficiarios mediante la alineación de los recursos de los donantes; - Aumentar la capacidad de absorción a nivel de país y mejorar los sistemas de gestión financiera mediante el fortalecimiento de la capacidad; - Aumentar el sentido de pertenencia local en el diseño y la ejecución de marcos de pobreza a nivel de país. 108 Buenas prácticas emergentes en la Gestión para Resultados en el Desarrollo Declaración de Roma (2003) Los participantes se comprometieron a realizar actividades específicas para mejorar la armonización de la ayuda: - Proveer asistencia en conformidad con las prioridades del país socio; - Enmendar las políticas, los procedimientos y las prácticas para facilitar la harmonización; - Implementar normas de buenas prácticas o principios en la entrega de asistencia y gestión del desarrollo; - Redoblar los esfuerzos de los donantes para cooperar a nivel de país; - Promover los beneficios de la armonización entre el personal; - Prestar apoyo para fortalecer el liderazgo y el sentido de pertenencia de los resultados de desarrollo de los gobiernos de países socios; - Simplificar los procedimientos y las prácticas de los donantes; - Promover enfoques armonizados en los programas mundiales y regionales. W ashington: Primera M esa Redonda sobre Resultados de Desarrollo (2002) La Mesa Redonda analizó los esfuerzos continuos de los países y las agencias para una gestión por resultados, enfatizando las acciones que se requieren para fortalecer la demanda e incrementar las capacidades para adoptar modelos basados en resultados en los países en desarrollo. Destacó la necesidad de que las agencias de desarrollo proporcionen apoyo coordinado para el fortalecimiento de las capacidades y para armonizar los diversos enfoques relacionados con la medición de resultados, el monitoreo y la difusión de la información. Asimismo, analizó formas en las que las agencias de desarrollo, incluidos los bancos de desarrollo multilaterales, pueden desarrollar culturas e incentivos institucionales orientados hacia resultados. Marrakech: Segunda M esa Redonda sobre Resultados de Desarrollo (2004) La Mesa Redonda reunió a representantes de países en desarrollo y de agencias de desarrollo con el fin de analizar los desafíos asociados a la gestión por resultados de desarrollo a nivel de país, así como las formas en que los países y las agencias de desarrollo abordan estas problemáticas en la práctica. Los participante evaluaron los avances registrados desde la Primera Mesa Redonda, y comentaron la manera en que podrían seguir fortaleciendo los compromisos de los países y las agencias a fin de armonizar el proceso de monitoreo y evaluación en torno a estrategias y sistemas nacionales, con el fin de que los informes sobre los resultados sean de utilidad. También reflexionaron acerca de cómo los donantes podrían coordinar mejor el apoyo para fortalecer la planificación, los sistemas estadísticos y la capacidad de monitoreo y evaluación que los países necesitan para gestionar su proceso de desarrollo. Como resultado final de la Mesa Redonda, los directores de los bancos de desarrollo y el Director del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE entregaron su respaldo a una serie de principios comunes sobre resultados de desarrollo, incluido un compromiso de emprender acciones específicas para el año 2004. Declaración de París (2005) La Declaración de París, fruto del Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda efectuado en dicha ciudad en 2005, consiste en un acuerdo internacional respaldado por más de 100 ministros, jefes de organismos y otros altos funcionarios. Este compromiso de alto nivel de redoblar los esfuerzos relativos a la armonización, la alineación y la gestión para resultados tiene como objetivo ayudar a los países en desarrollo a alcanzar los Objetivos de Desarrollo para el Milenio y comprende un conjunto de acciones e indicadores susceptibles ser monitoreados. 109 Libro de consulta 3ª Edicion Hanoi: Tercera M esa Redonda sobre Gestión para Resultados de Desarrollo (2007) La Mesa Redonda de Hanoi reafirmó la importancia de la ambiciosa agenda planteada durante la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda. Entre las ideas centrales de dicha agenda se cuenta la noción de que tanto los países como los donantes deben realizar una gestión más eficaz de sus recursos con el fin de obtener mejores resultados comprobables guiados por un compromiso mutuo de rendir cuentas. Esta renovada urgencia por mejorar los resultados de desarrollo surgida en el marco de la Mesa Redonda de Hanoi constituyó la base para seguir avanzando en la preparación del Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda celebrado en Accra, Ghana, en septiembre de 2008. Accra: Tercer Foro de Alto N ivel sobre la Eficacia de la Ayuda (2008) El Tercer Foro de Alto Nivel tuvo como propósito analizar en detalle los avances registrados a la fecha en cuanto a la implementación de los compromisos adquiridos en la Declaración de París, identificar los cuellos de botella y desafíos pendientes y determinar aquellas acciones que los donantes y los países socios deben emprender para acelerar la eficacia de la ayuda. Luego de tres días de intensas negociaciones, se aprobó la Agenda de Acción de Accra el día 4 de septiembre de 2008. La Agenda de Acción de Accra es el resultado de una alianza sin precedentes de los socios en el desarrollo, países en desarrollo y donantes, economías emergentes, instituciones de las Naciones Unidas y multilaterales, fondos globales y organizaciones de la sociedad civil. Entre los puntos de consenso claves de la Agenda de Acción de Accra se encuentran los siguientes: (a) previsibilidad – los donantes entregarán a los países socios información anticipada sobre sus planes de ayuda para los próximos 3 a 5 años; (b) sistemas de países – se utilizarán sistemas de países socios para entregar ayuda como primera opción, y no sistemas de donantes; (c) condicionalidad – los donantes ya no se guiarán por condiciones prescriptivas acerca de la forma y el momento de enviar la ayuda, sino por condiciones inspiradas en los objetivos de desarrollo propios del país en desarrollo; y (d) distensión – los donantes relajarán las restricciones que impiden que los países en desarrollo adquieran los bienes y servicios que necesitan comprar a quien sea y donde sea que encuentren la mejor calidad a los mejores precios. 110 Qué es el Libro de consulta El Libro de Consulta sobre buenas prácticas en la Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) presenta ejemplos concretos de GpRD, constituyéndose así en un valioso recurso para profesionales en diversos niveles y contextos. Al centrar la mirada en intervenciones con resultados exitosos y replicables, el Libro de consulta aspira a aclarar los conceptos de GpRD e ilustra cómo muchos interesados han logrado aplicar con éxito los principios de GpRD para un desarrollo más eficaz. La primera edición del Libro de consulta (2006) destaca la forma en que los países y las agencias de desarrollo orientan su gestión hacia los resultados tanto en un contexto nacional como sectorial y de agencia. La segunda edición (2007) ilustra la forma en que distintos interesados (los responsables de las decisiones políticas, los profesionales técnicos, el sector privado y las ONG) llevan a la práctica las herramientas y estrategias de GpRD. La tercera edición del Libro de consulta (2008) pone énfasis en el vínculo que surge entre liderazgo y GpRD, analizando los modos en que éste impulsa un cambio organizacional eficaz con clara orientación hacia los resultados. El Libro de consulta ha sido elaborado en conjunto por el Esfuerzo Colaborativo OECD-DAC en GpRD y el Banco Mundial. www.mfdr.org/sourcebook [email protected] WORLD BANK
