Criterios delimitación zonas rurales Consejo marzo 2009

CONSEJO PARA EL MEDIO RURAL
PRIMER PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE
(2010-2014)
Recomendaciones para la delimitación de las zonas rurales
DOCUMENTO DE TRABAJO
10/03/2009
OBJETO DEL DOCUMENTO
La competencia para delimitar las zonas a que se refiere la Ley 45/2007
corresponde a las Comunidades Autónomas.
La configuración y delimitación de las zonas rurales que puedan incluirse
en el Primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS 2010-2014)
es primera etapa en el proceso de elaboración de este Programa.
Al objeto de que la delimitación de las zonas resulte funcional a medio y
largo plazo, se ha considerado conveniente realizar una serie de
recomendaciones generales, a debatir en su caso en el seno del Consejo
para el Medio Rural, que faciliten a las Comunidades Autónomas la
realización de este trabajo de una forma lo más coordinada, homogénea,
coherente y funcional posible.
Se resalta la trascendencia que para la posterior aplicación del Programa
y la elaboración del Plan de Zona va a tener la delimitación, ya que en
este primer paso se decide la base territorial para la futura aplicación de
las actuaciones multisectoriales del Programa y del Plan de Zona, y ello
tendrá consecuencias significativas sobre la futura funcionalidad de las
zonas rurales delimitadas, la aplicabilidad y efectividad de las medidas, la
propia gobernabilidad y aceptación social a escala de cada zona. Una
mala delimitación de una zona puede hipotecar su futuro, y una
delimitación apropiada puede, por el contrario, facilitar que se alcancen
los objetivos del Plan de Zona.
Las Comunidades Autónomas pueden optar por zonificar la totalidad de
su territorio rural o, teniendo en cuenta los criterios de prioridad
señalados por el artículo 10.2 de la Ley 45/2007 y las disponibilidades
presupuestarias, por delimitar exclusivamente las zonas rurales que
consideren que pueden incluirse en el Primer Programa de Desarrollo
Rural Sostenible (2010-2014). Aún en este último supuesto, se considera
recomendable hacer una primera delimitación en zonas de todo el medio
rural de cada Comunidad, al objeto de detectar, y en su caso corregir, la
posible existencia de términos municipales rurales que por su posición o
vínculos no puedan integrarse ni en este periodo (2010-2014) ni en el
futuro en alguna zona funcional.
Como resulta obvio, cuanto mayor sea el número de zonas que se
delimiten, mayor será el número de planes de zona a elaborar, y más
complicada y menos flexible será la organización administrativa, los
mecanismos de participación ascendente, los convenios y el sistema de
seguimiento y evaluación que habrá que poner después en práctica.
CRITERIOS PARA LA DELIMITACIÓN DE LAS ZONAS RURALES
A) CRITERIOS GENERALES PARA LA CONFORMACIÓN DE ZONAS
POR AGREGACIÓN DE ENTIDADES LOCALES
Las zonas deben tener amplitud comarcal o subprovincial (art.3 b Ley
45/2007), entendiéndose que esta segunda limitación no impide la
conformación de una zona por agregación de municipios colindantes de
dos provincias limítrofes, sino la conformación de zonas coincidentes con
una o más provincias completas.
Cada zona debe conformar un área única bajo un único perímetro, por
agregación de entidades locales colindantes.
En una zona no deben existir territorios enclavados que no formen parte
de la misma, con la única excepción señalada más adelante para los
núcleos urbanos que queden enclavados y que, por su naturaleza “no
rural”, no tienen por qué incluirse en la zona.
Cada entidad local considerada sólo puede formar parte de una única
zona. Las zonas no pueden solaparse.
Los términos municipales que conformen las zonas deben cumplir los
requisitos necesarios para formar parte del medio rural (art. 3 a y 10.3),
es decir, poseer una población inferior a 30.000 habitantes y una
densidad de población inferior a 100 habitantes/km 2.
No pueden formar parte de una zona los municipios urbanos que
incumplan simultáneamente los dos criterios que definen el medio rural
(es decir, que tengan población superior a 30.000 habitantes y una
densidad de población superior a 100 habitantes/km 2 ). Si alguno de estos
municipios urbanos debe constituir el núcleo de servicios de referencia
para una zona, la zona puede conformarse en torno a dicho municipio
urbano, que quedaría enclavado en su en su interior sin formar parte de la
zona.
Cuando un núcleo urbano incumpla sólo uno de los dos criterios que
definen simultáneamente el medio rural, podrá excepcionalmente
integrarse a todos los efectos en la zona cuando existan razones
importantes de homogeneidad (posible caso de pequeños municipios que
por razón de su pequeño territorio superan por poco el criterio de
densidad y están intercalados en un ámbito eminentemente rural), y
especialmente
cuando
existan
razones
de
de
funcionalidad
(esencialmente cuando el municipio actúa como núcleo de servicios de
referencia para la zona). En estos casos, a efectos prácticos, para tomar
la decisión puede resultar útil plantearse si va a ser necesario realizar con
cargo a la financiación del PDRS actuaciones en estos núcleos urbanos
que repercutan en una mejora substancial para la zona (básicamente en
lo relativo a los servicios esenciales que en ella se prestan al conjunto de
la zona rural: sanidad, asistenciales, educación, comercio, etc), ya que si
no va a ser éste el caso resulta preferible no incluirlos en la zona.
Sin perjuicio de la posibilidad excepcional que contempla el artículo 10.3
de la Ley, se recomienda no incluir en zonas rurales a núcleos urbanos de
más de 30.000 habitantes, incluso a pesar de que actúen como
importantes cabeceras de comarca, ya que a efectos prácticos puede
resultar preferible financiar las acciones que sean precisas en estos
municipios con otros instrumentos o fondos mejor adaptados a una
estrategia de desarrollo urbano, y centrar la aplicación de los fondos del
PDRS sobre ámbitos esencialmente rurales.
Al objeto de facilitar la disposición de datos sobre la zona, su
delimitación, su calificación y su futura gobernanza, es conveniente que la
configuración de las zonas se realice preferentemente por términos
municipales completos.
Es conveniente limitar la conformación de zonas rurales por agregación
de entidades locales menores a los casos en que ello resulte
indispensable por motivos de continuidad, equidad y funcionalidad, y
siempre que:
Resulte imposible incluir el municipio entero en la zona por tratarse
de un municipio urbano con partes periféricas de naturaleza
claramente rural, o por tratarse de un municipio rural que por
fundadas razones de funcionalidad debe dividirse en más de una
zona.
La entidad local cumpla por si misma los requisitos para formar
parte del medio rural (art. 3 a y 10.3), es decir, poseer una
población inferior a 30.000 habitantes y una densidad de población
inferior a 100 habitantes/km 2.
la entidad local posea una delimitación territorial
previamente definida por la administración competente.
se disponga para la entidad local de los datos necesarios para
posibilitar la calificación de la zona en la que se integra (población,
tendencia de la población, tasa de envejecimiento, superficie,
densidad de población, significación de la actividad por sectores,
aislamiento geográfico y dificultades de vertebración territorial),
mediante los mismos parámetros utilizados para el conjunto de los
municipios del Estado. En caso de que se carezca del dato, debería
aplicarse el valor de su municipio de origen.
concreta,
B) CRITERIOS PARA ASEGURAR LA FUNCIONALIDAD Y COHESIÓN
DE LA ZONA
Es necesario que la zonificación se realice teniendo en cuenta los
diferentes factores que más poderosamente contribuyen a definir la futura
funcionalidad y viabilidad de las zonas, así como los elementos que
actúan de hecho como verdaderos vínculos o elementos de cohesión
entre las distintas partes del medio rural.
B.1. CRITERIOS DE DELIMITACIÓN FUNCIONAL
Habitualmente se entiende por “zonas funcionales” aquéllas que resultan
autosuficientes desde los puntos de vista de la localización del trabajo de
sus habitantes y de la obtención de los bienes de consumo y de los
servicios públicos necesarios en la vida cotidiana. Por estos motivos, en
el medio rural español suelen estar organizadas en torno a cabeceras de
comarca, que pueden tener carácter rural o urbano.
Los límites de las “zonas funcionales” pueden coincidir o no con los
límites administrativos establecidos.
Para la delimitación de zonas funcionales es particularmente necesario
considerar los dos criterios de funcionalidad siguientes:
Acceso a los bienes y los servicios básicos. Probablemente resulte el
criterio más importante a efectos prácticos y de funcionalidad de cualquier
zona rural. Frecuentemente, los bienes de consumo habitual y los
servicios básicos en el medio rural tienden a obtenerse en lo que podrían
denominarse núcleos de servicios de referencia o cabeceras de zona o de
comarca. Por ello, es razonable que la delimitación de las zonas, al
menos para las que se califiquen como “a revitalizar”, se apoyen en una o
más “cabeceras” de comarca, que están enlazadas con los núcleos de la
zona por la red viaria.
Localización del trabajo en relación con la residencia de la población
activa. Para que la delimitación resulte funcional, también es necesario
que tenga en cuenta dónde reside y dónde trabaja mayoritariamente la
población de los diferentes municipios, lo que define los diferentes
ámbitos de movilidad derivada del trabajo. Por ello es necesario conocer
el tipo de actividad laboral y económica predominante en los municipios.
Es conveniente que la zona sea lo suficientemente extensa como para
englobar bajo el mismo perímetro la localización de las residencias y de
los centros de trabajo, de manera que la mayor parte de los
desplazamientos laborales habituales se realicen en su interior.
En el caso particular de las zonas “periurbanas” la polaridad y centralidad
definida por el núcleo urbano donde se concentra el trabajo es
particularmente importante, si bien probablemente dicho centro urbano no
cumpla ninguno de los dos requisitos de definición del medio rural
señalados por la Ley 45/2007 y no pueda formar parte de la delimitación
de la zona rural.
En las zonas “intermedias” y a “revitalizar” resulta recomendable definir
las zonas con una amplitud suficiente como para permitir que la mayor
parte de la población activa pueda localizar su lugar de trabajo dentro de
la propia zona.
B.2. OTROS
FUNCIONAL
CRITERIOS
QUE
REFUERZAN
LA
DELIMITACIÓN
Además de los anteriores criterios básicos de funcionalidad, en
determinados casos pueden utilizarse otros criterios complementarios que
mejoren la funcionalidad, la gobernanza y la cohesión de las zonas
delimitadas. Entre éstos pueden citarse:
Criterios de oportunidad y eficiencia administrativa: En el caso de las
Comunidades Autónomas que tienen desarrollada una estructura
administrativa descentralizada en Comarcas con competencias
transferidas o delegadas relacionadas en mayor o menor medida con el
desarrollo rural, y siempre que las delimitaciones comarcales resulten
funcionales a los fines y efectos de la Ley 45/2007, resulta razonable
adoptar dichas Comarcas como base para la definición de las zonas
rurales a que se refiere la Ley 45/2007, teniendo en cuenta que los
municipios que no cumplen las dos características señaladas por el
artículo 3 a) no pueden formar parte de dichas zonas rurales, aunque sí
pertenezcan a las Comarcas.
Debe tenerse también en cuenta que para la prestación de determinados
servicios que resultan clave para la población rural ya existen
determinadas zonificaciones sectoriales (sanidad, educación, etc), que
deben ser tenidas en cuenta en la delimitación de las zonas rurales.
Así mismo, debe considerarse la posible existencia de mancomunidades
municipales integrales dedicadas a la prestación de un número más o
menos amplio de servicios públicos, lo que supone la existencia de
circunstancias y necesidades comunes que voluntariamente las
autoridades locales han decidido resolver de forma colectiva, y
presuponen una buena disposición a afrontar también en común los retos
futuros.
Criterios basados en vínculos/condicionantes geográficos. Por ejemplo
un valle, una isla, etc. Resultan muy importantes cuando condicionan
fuertemente la movilidad, generando, a su vez, otros vínculos
infraestructurales, de servicios, de trabajo, ambientales, económicos, etc.
Criterios basados en vínculos infraestructurales. Existen cuando se
comparte una misma infraestructura que resulta esencial o estratégica
para la existencia y el desarrollo y que carece de alternativa. Al menos
pueden detectarse este tipo de vínculos para algunas infraestructuras de
transporte en áreas de montaña (una zona comunicada con su núcleo de
servicios de referencia o con el exterior exclusivamente mediante
determinada carretera) o algunas infraestructuras hidráulicas en territorios
áridos (mancomunidades fuertemente dependientes).
Criterios basados en vínculos ambientales. Por ejemplo, un área de
influencia de un espacio natural protegido, de una reserva de la biosfera,
etc. Estos espacios suelen tener un marco normativo y un régimen de
usos, fomento y participación diferenciado, así como potencialidades y
limitaciones de desarrollo específicas, lo que puede aconsejar otorgarles
entidad como zonas a efectos de aplicación de la Ley 45/2007 si cumplen
los demás criterios básicos.
Criterios basados en la existencia de estructuras de desarrollo
endógeno preexistentes. La preexistencia de una serie de grupos de
acción local sobre el territorio puede animar a realizar la zonificación en
base al territorio asociado a dichos grupos. Es cierto que los grupos de
acción local pueden actuar como importantes agentes de cohesión y
dinamización de las nuevas zonas y que pueden tener un papel relevante
en la elaboración y seguimiento del Plan de Zona. Sin embargo, si se opta
por esa forma de delimitación es necesario chequear si la división
territorial según los actuales grupos de acción local cumple
adecuadamente con los criterios básicos de funcionalidad de la zona,
dado que la lógica que siguieron en su constitución los grupos de acción
local no tiene por qué haber coincidido con la que ahora se plantea para
conformar zonas que resulten funcionales. Frecuentemente, el territorio
cubierto por muchos grupos de acción local resulta pequeño a los fines de
la Ley 45/2007, o no responde razonablemente bien a los criterios de
funcionalidad. Por otra parte, no se aprecia ningún inconveniente para
que en una misma zona delimitada para aplicación del PDRS coexistan
dos o más grupos de acción local.
Si en lugar de lo anterior se plantease utilizar como base de la
delimitación las comarcas agrarias, algunas comarcas históricas u otros
tipos de figuras comarcales preexistentes, es necesario comprobar el
grado de cumplimiento de los criterios de funcionalidad que con ello se
lograría.
Comprobación sobre la existencia en las zonas de una “masa crítica”
En zonas “a revitalizar” extremadamente despobladas, la reducida y
desequilibrada población actual puede suponer un freno a las
posibilidades de ejecución de las actuaciones previstas en el plan de
zona, así como condicionar fuertemente las posibilidades de despegue de
la zona. Es posible incluso que los núcleos que han venido actuando
históricamente como cabeceras de estas comarcas ya no presten
adecuadamente los servicios básicos ni faciliten el suministro de bienes
necesarios para la vida cotidiana. En estos casos, hay que valorar si en
lugar de delimitar pequeños territorios fuertemente despoblados como
zonas individualizadas no resulta resultar preferible añadirlos a otros
territorios próximos más dinámicos con los que puedan compartir
cabecera de comarca o establecer interacciones y complementariedades
que mejoren su funcionalidad y expectativas de despegue.
La misma consideración puede hacerse respecto a la obtención de una
superficie mínima que permita una cierta diversificación de la actividad
económica. Si bien la homogeneidad se ha venido utilizando
tradicionalmente como criterio para la delimitación de las zonas, no es
menos cierto que cada zona debe tener una mínima amplitud y una
diversidad que faciliten la diversificación de la actividad económica y la
multifuncionalidad del territorio. Las delimitaciones basadas únicamente
en la homogeneidad pueden configurar territorios de pequeña dimensión
caracterizados por actividades económicas en “monocultivo” que dificultan
la diversificación de la economía y que ante futuros cambios del mercado
pueden resultar vulnerables y no funcionales.
Por ello, es conveniente que las zonas alcancen una extensión y
población superior a las que podrían constituir una “masa crítica” de cara
a garantizar su futura funcionalidad (posibilidades reales de
diversificación y de despegue económicos, de multifuncionalidad, de
prestación dentro de la zona de los servicios básicos y adquisición de los
bienes de consumo habituales, de localización de la actividad laboral de
la población de la zona dentro de la propia zona, de obtener de la misma
zona la fuerza de trabajo necesaria para la realización de las actuaciones,
etc).
C) CASO PARTICULAR DE ZONAS FUNCIONALES
EXTIENDEN POR MÁS DE UNA COMUNIDAD AUTÓNOMA
QUE
SE
Cuando exista alguna zona que natural y funcionalmente se extienda de
hecho por más de una Comunidad Autónoma, en la que la consecución de
los fines de la Ley 45/2007 aconseje plantear una acción coordinada,
conjunta
y complementaria
de las
Comunidades
Autónomas
territorialmente implicadas (caso de los territorios enclavados o de
algunos municipios que se pueden quedar funcionalmente aislados en la
zonificación de una Comunidad Autónoma, pudiendo conectarse
funcionalmente bien con alguna zona de la Comunidad limítrofe), es
deseable promover la consecución de un acuerdo entre dichas
Comunidades Autónomas que permita:
Delimitar y calificar de forma funcional y coherente la parte de la
zona existente en cada Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta
la delimitación hecha por las demás.
Elaborar de manera coordinada el plan de zona de la parte de cada
Comunidad Autónoma, o elaborar si fuera posible un Plan de Zona
conjunto, que posteriormente aprobaría cada Comunidad en lo que
se refiera a su territorio y a sus competencias.
Ejecutar coordinadamente las acciones que correspondan a cada
Comunidad Autónoma.
Efectuar el seguimiento y evaluación conjuntos del plan de zona.
ANEXO: INFORMACIÓN NECESARIA SOBRE LAS ZONAS QUE SE
PROPONEN PARA SU INCLUSIÓN EN EL P.D.R.S. 2010-2014
Las zonas de aplicación del PDRS 2010-2014 de todas las Comunidades
Autónomas participantes irán descritas en un Anexo del Programa. Para
facilitar la elaboración de este Anexo, es conveniente que Comunidades
Autónomas participantes faciliten el texto descriptivo de sus zonas en formato
Word con, al menos, la información siguiente:
•
•
•
Principales criterios utilizados para delimitar la zona.
Calificación de la zona (a revitalizar, intermedia o periurbana), justificada
de acuerdo con los criterios comunes aprobados por el Consejo para el
Medio Rural
Otros datos para evaluar las prioridades de la zona:
o
o
o
•
•
•
1
% de superficie de la zona ocupada por espacios de la Red Natura 2000.
% de superficie de la zona ocupada por municipios de menos de 5000
habitantes o por lugares de la Red Natura 2000 (descontando solapes).
% de población residiendo en municipios de menos de 5000 habitantes
frente a la población total de la zona.
Identificación de los núcleos de referencia para la prestación de los bienes
de consumo y servicios básicos que actúan como cabeceras de comarca1.
En caso de ser diferentes, identificación también de los núcleos que
concentren la actividad laboral de la población de la zona.
Atributos de las entidades locales que componen la zona, de acuerdo con
la Tabla 1. Si se han añadido entidades locales inframunicipales en lugar de
municipios completos, se cumplimentaría para cada una un registro,
consignando su nombre en la columna del extremo izquierda
Plano de la zona, representando al menos sus núcleos y términos
municipales 2, las cabeceras de comarca, y la red de carreteras.
Puede ser un solo núcleo que actúe como cabecera de comarca o varios, y puede estar
incluido en la zona, estar enclavados en su interior por ser urbano y no cumplir ninguno de los
requisitos señalados por el artículo 3.a) de la Ley 45/2007, o incluso ser externo a ella si se
trata de una gran aglomeración urbana: señalar en cuál de estas circunstancias se encuentra.
En caso de que se trate de un municipio urbano no incluido en la zona, aportar también sus
datos de provincia, población, superficie y densidad.
2
En el caso de que se hayan delimitado algunas zonas incluyendo entidades locales
inframunicipales en lugar de municipios completos, es necesario facilitar también en formato
digital shape la delimitación final de la zona y de las entidades locales inframunicipales
incluidas
TABLA 1. ATRIBUTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES INCLUIDAS EN LA ZONA RURAL
Entidad
infra
municipa
l
Nº
TOTAL
Municipio
Provincia
Población
(habitantes)
Superficie
(km2)
Densidad
(hab/km2)
Pobl.
>65 años
(%)
Tasa activ.
sector agrario
(%)
…
Variación
Población
2008/1999
(%)
…
…
…
…
…
…
…
…
Nº TOTAL
…
Nº TOTAL
…
DATO ZONA
…
DATO
ZONA
…
DATO
ZONA
…
DATO
ZONA
…
DATO
ZONA
…
DATO ZONA
Tasa activ.
Sector
secundario
(%)
…
Tasa activ.
Sector
Terciario
(%)
…
Población
dispersa
(%)
Pendiente
media
municipio %
…
…
…
DATO
ZONA
…
DATO
ZONA
…
DATO
ZONA
…
DATO
ZONA
Tiempo acceso
núcleo urbano
>30.000 hab.
+ próximo
…
…
DATO ZONA